30. Подрядные работы для государственных и муниципальных нужд.

Государственный (муниципальный) контракт на выполнение подрядных работ для государственных или муниципальных нужд — отдельный вид договора подряда (п. 2 ст. 702 ГК). В то же время, исходя из характера работ, составляющих предмет договора (строительные, проектные, изыскательские), он — разновидность, соответственно, договора строительного подряда или договора на выполнение проектных и изыскательских работ (п. 1 ст. 763 ГК).

По государственному или муниципальному контракту на выполнение подрядных работ для государственных или муниципальных нужд подрядчик обязуется выполнить строительные, проектные и другие связанные со строительством и ремонтом объектов производственного и непроизводственного характера работы и передать их государственному или муниципальному заказчику, а государственный или муниципальный заказчик обязуется принять выполненные работы и оплатить их или обеспечить их оплату (ст. 763 ГК).

Из содержания § 5 гл. 37 ГК следует, что в нем объединены два контракта: государственный контракт на выполнение подрядных работ для государственных нужд и муниципальный контракт на выполнение подрядных работ для муниципальных нужд (далее — государственный (муниципальный) контракт). Общим для этих контрактов прежде всего является предмет, а также то, что они направлены на обеспечение выполнения работ для публичных нужд.

В целях экономического стимулирования исполнителей работ для публичных нужд им могут предоставляться льготы по налогообложению, кредиты на льготных условиях и т.п. Подобные обстоятельства делают привлекательным участие исполнителей в выполнении работ и позволяют избежать излишнего администрирования при заключении контрактов. Тем самым достигается использование государственных (муниципальных) инвестиций на важнейших направлениях экономики страны, обеспечивается решение аграрных, природоохранных, социальных и иных задач.

Государственный (муниципальный) контракт — возмездный, двусторонне обязывающий, консенсуальный договор.

Правовое регулирование. ГК — основной правовой акт. К отношениям же, не урегулированным ГК, должен применяться специальный закон о подрядах для государственных или муниципальных нужд (ст. 768 ГК). В настоящий момент таким законом является ФЗ от 5 апреля 2013 г. №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Специфика таких контрактов отражена и в других правовых актах: Бюджетном кодексе РФ, ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд», ФЗ «О государственном оборонном заказе» и др. Важное значение имеют также, в частности: Правила осуществления банковского сопровождения контрактов, постановление Правительства РФ от 24 декабря 2013 г. №1224 «Об установлении запрета и ограничений на допуск товаров, происходящих из иностранных государств, работ (услуг), выполняемых (оказываемых) иностранными лицами, для целей осуществления закупок товаров, работ (услуг) для нужд обороны страны и безопасности государства», постановление Правительства РФ от 25 ноября 2013 г. №1062 «О порядке ведения реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей)».

К числу правовых особенностей, позволяющих отграничить государственный (муниципальный) контракт на выполнение подрядных работ от договора строительного подряда и договора на выполнение проектных и изыскательских работ, можно причислить: предназначение работ и особенности финансирования их исполнителей, участие в подряде государственных или муниципальных заказчиков; а также особенности порядка заключения и исполнения контракта.

Предназначение работ, выполняемых по государственному (муниципальному) контракту, — удовлетворение государственных или муниципальных (т. е. публичных) нужд заказчиков в соответствующих работах.

Под государственными нуждами понимаются потребности РФ, субъектов РФ в работах, необходимых для осуществления функций и полномочий РФ, субъектов РФ (в том числе для реализации федеральных и региональных целевых программ), для исполнения международных обязательств, в которых участвует РФ.

Так, потребности в качестве федеральных нужд предусматриваются в законе о федеральном бюджете на планируемый период. Потребности в строительстве объектов для нужд обороны — в военной доктрине РФ.

Под муниципальными нуждами понимаются потребности муниципальных образований в работах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов РФ, функций и полномочий муниципальных заказчиков (NB! См. подробнее: ст. 14, 17, 50, 52, 54 Закона о местном самоуправлении, ст. 72 БК РФ). Порядок их формирования устанавливается уставом муниципального образования и НПА органов местного самоуправления. В частности, муниципальными нуждами могут быть потребности в благоустройстве парков и скверов муниципально- го поселения, в строительстве дорог, больниц, школ и пр.

В ст. 764 ГК указывается на особые бюджетные и внебюджетные источники финансирования государственных или муниципальных нужд. Более того, согласно бюджетному законодательству контракты заключаются и оплачиваются в пределах лимитов бюджетных обязательств (ст. 69, 69.1, 72 БК РФ). Сказанное означает, что государственный (муниципальный) заказ на выполнение работ размещается лишь тогда, когда в установленном бюджетным законодательством порядке на его выполнение выделены необходимые финансовые ресурсы, определен размер и порядок финансирования работ.

Государственный (муниципальный) заказчик — лицо, в соответствии с бюджетным законодательством наделенное финансовыми ресурсами из средств федерального бюджета, бюджета субъекта РФ, местного бюджета или бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ (ПФР, ФСС и ФОМС), бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов (ФОМС).

В ст. 764 ГК определен круг этих лиц. Государственными заказчиками вправе выступать государственные органы (в том числе органы государственной власти) (Счетная палата РФ, ЦИК РФ, контрольные органы представительных органов субъектов РФ, избирательные комиссии субъектов РФ) органы управления государственными внебюджетными фондами (ПФР, ФСС, ФОМС и его территориальные органы), казенные учреждения и иные получатели средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и внебюджетных источников финансирования.

Государственными заказчиками строек и иных объектов могут выступать: Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом», казенные учреждения науки, образования, культуры, здравоохранения и др., наделенные для этого финансовыми ресурсами в соответствии с бюджетным законодательством.

Муниципальными заказчиками вправе выступать органы местного самоуправления, муниципальные учреждения и иные получатели средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования.

Подрядчик по государственному или муниципальному контракту — занимающееся предпринимательской деятельностью юридическое или физическое лицо, в том числе иностранное. В отношении работ, выполняемых иностранными лицами, установлен национальный режим, но применяемый с учетом такого принципа государственного регулирования внешнеэкономической деятельности, как взаимность в отношении другого государства (группы государств). Более того, в целях защиты основ конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства, развития национальной экономики, поддержки российских товаропроизводителей и др. Правительством РФ могут устанавливаться запреты и ограничения на допуск работ, выполняемых иностранными лицами (См.: ст. 14 Закона о контрактной системе).

В то же время, определяя статус подрядчика, важно помнить, что государственный или муниципальный контракт — разновидность договора строительного подряда либо договора на выполнение проектных и изыскательских работ. Следовательно, подрядчик должен соответствовать также и требованиям, предъявляемым законодательством к исполнителям названных работ. Так, ранее отмечалось, что работы, оказывающие влияние на безопасность объектов капитального строительства, выполняются только лицами, имеющими свидетельства о допуске к таким работам, выданные саморегулируемой организацией (ч. 2 ст. 47, ч. 4 ст. 48 ГсК, ст. 55.2–55.8 ГсК)2.

Вместе с тем имеются и значимые отличия в правовом регулировании статуса исполнителя работ по государственному или муниципальному контракту. Он, учитывая социальную значимость контракта, должен отвечать особым, более высоким требованиям (как обязательным, так и факультативным), установленным законом. Подобные требования предусмотрены, в частности, в ст. 31 Закона о контрактной системе. В качестве обязательных требований рассматриваются, в частности: ненахождение в стадии ликвидации, отсутствие решения суда о признании участника размещения заказа несостоятельным и об открытии конкурсного производства, отсутствие административного приостановления деятельности участника размещения заказа, отсутствие у ИП либо у руководителя, членов коллегиального исполнительного органа или главного бухгалтера ЮЛ судимости за преступления в сфере экономики, а также неприменение в отношении названных лиц указанных в законе мер административного наказания; отсутствие в реестре недобросовестных подрядчиков сведений о ЮЛ, об его учредителях, о членах коллегиального исполнительного органа и о лице, исполняющем обязанности единоличного коллегиального органа; отсутствие конфликта интересов между подрядчиком и заказчиком; обладание исключительными правами на объекты интеллектуальной собственности, отсутствие задолженности по платежам в бюджет и внебюджетные государственные фонды, наличие производственных мощностей, технологического оборудования и др. Как дополнительные устанавливаются требования, вводимые Правительством РФ и относящиеся к исполнителям работ определенного вида. Они могут включать условия о наличии финансовых и материальных ресурсов для исполнения контракта, об опыте работы и деловой репутации и др.

Выполнение работ для государственных нужд возможно только при наличии заключенного контракта. Форма контракта — простая письменная, определяемая положениями о форме договора строительного подряда и форме договора на выполнение проектных и изыскательских работ.

Заключение государственного (муниципального) контракта определяется в соответствии с положениями статей 527 и 528 ГК об основаниях и порядке заключения контракта на поставку товаров для государственных или муниципальных нужд (ст. 765 ГК). Это правило призвано обеспечить в необходимых пределах единство правового регулирования оснований и порядка заключения двух различных видов государственных или муниципальных контрактов: на выполнение подрядных работ и на поставку товаров. Детальная регламентация порядка заключения контракта и его условий содержится в Законе о контрактной системе.

Важно подчеркнуть, что отправная идея, пронизывающая все современное законодательство о подрядных работах для государственных или муниципальных нужд (как и при поставке товаров для публичных нужд), состоит в том, что исполнителем выполнение подрядных работ осуществляется на добровольной основе. Понуждение подрядчика заключить контракт допускается лишь в исключительных случаях, предусмотренных законом.

Контракт заключается по итогам размещения государственного или муниципального заказа, под которым понимается задание государственного (муниципального) заказчика на выполнение подрядчиком строительных либо проектных и изыскательских работ.

Согласно Закону о контрактной системе (ст. 24) для определения подрядчика заказчиками используются конкурентные способы размещения заказа, именуемые также способами определения подрядчика, или заказ размещается у единственного подрядчика. В целях обеспечения конкуренции между исполнителями работ, открытости и прозрачности информации в сфере выполнения работ для государственных (муниципальных) нужд размещение заказа у единственного подрядчика может осуществляться лишь в случаях, предусмотренных законом. Подобный способ определения подрядчика возможен, к примеру, в силу распоряжения Президента РФ или Правительства РФ, либо если работы относятся к сфере деятельности субъекта естественной монополии.

В качестве же конкурентных допустимы следующие способы определения подрядчика:

1) посредством проведения конкурса, в том числе открытого конкурса, конкурса с ограниченным участием, двухэтапного конкурса, закрытого конкурса, закрытого конкурса с ограниченным участием, закрытого двухэтапного конкурса;

2) посредством проведения аукционов, в том числе аукциона в электронной форме, закрытого аукциона;

3) путем запроса котировок (т. е. запроса цен на выполнение работ);

4) путем запроса предложений.

В последнем случае речь идет о запросе предложений об условиях выполнения работ: об использовании инновационных и высокотехнологичных способов, о сроках достижения заданных результатов, о наличии материальных ресурсов для исполнения контракта, об опыте работы и деловой репутации и пр. (NB! Одно из основных различий между запросом котировок (запросом цен) и запросом предложений состоит в том, как определяется победитель. При запросе котировок победителем признается участник, предложивший наиболее низкую цену контракта (ч. 1 ст. 72 Закона о контрактной системе). При запросе предложений победитель — участник, представивший предложение, наилучшим образом отвечающее потребностям заказчика (ч. 1 ст. 83 Закона о контрактной системе).

Таким образом, способы определения подрядчика могут быть как связанными с проведением торгов (конкурс, аукцион), так и не связанными с их проведением (запрос котировок, запрос предложений, размещение заказа у единственного подрядчика).

Сведения о заключенном контракте вносятся в Реестр контрактов, заключенных заказчиком (ст. 103 Закона о контрактной системе).

Для государственного (муниципального) заказчика, разместившего заказ, заключение государственного (муниципального) контракта является обязательным, если иное не установлено законом (п. 1 ст. 527, ст. 765 ГК). Так, заказчик вправе отказаться от заключения контракта с победителем того или иного способа определения исполнителя при установлении факта предоставления им недостоверной информации о его соответствии требованиям закона об участниках размещения заказа (часть 9 ст. 31 Закона о контрактной системе).

Для подрядчика заключение контракта является обязательным, как уже отмечалось, лишь в случаях, предусмотренных законом, и при условии, что государственным или муниципальным заказчиком будут возмещены все убытки, которые могут быть причинены исполнителю в связи с его выполнением. Условие о возмещении убытков не применяется в отношении казенного предприятия (п. 2 и п. 3 ст. 527, ст. 765 ГК).

Согласно Закону о контрактной системе в случае уклонения победителя от заключения контракта заказчик может лишь обратиться в суд с иском о возмещении убытков, причиненных уклонением победителя от заключения контракта, и заключить контракт с участником, занявшим следующее место после победителя, либо заказ разместить заново. Информация об участниках, уклонившихся от заключения контракта, включается в Реестр недобросовестных подрядчиков (ст. 104 Закона о контрактной системе).

Если сторона, для которой заключение государственного или муниципального контракта является обязательным, уклоняется от его заключения, другая сторона вправе обратиться в суд с требованием о понуждении этой стороны заключить подобный контракт (п. 5 ст. 528, ст. 765 ГК).

Прежде всего, в п. 2 ст. 766 ГК подчеркивается, что в случае, если государственный (муниципальный) контракт заключается по результатам торгов или запроса котировок цен на работы, его условия предопределены для обеих сторон. Контракт заключается на условиях, предусмотренных конкурсной документацией, и по цене, предложенной победителем конкурса, либо на условиях документации об аукционе и по цене победителя аукциона, либо на условиях, предусмотренных извещением о проведении запроса котировок, и по цене, предложенной участником размещения заказа в котировочной заявке. Отступление от названного правила при заключении и исполнении контракта недопустимо, за исключением случаев, предусмотренных законом, поскольку привело бы к утрате критериев для определения победителя.

Существенными условиями государственного (муниципального) контракта являются условия: об объеме и стоимости подлежащей выполнению работы, сроках ее начала и окончания, размере и порядке финансирования и оплаты работ, о способах обеспечения исполнения обязательств сторон (п. 1 ст. 766 ГК).

При этом условие об объеме работ (определяемое обычно в тоннах, погонных метрах, кубических метрах, нормо-часах, трудозатратах и пр.), наряду с условием о содержании работ (их виде, характере), раскрывает условие о предмете государственного или муниципального контракта. Через условие о стоимости работ раскрывается условие о размере платы (цене договора). Цена контракта, как правило, является твердой (неизменной) и определяется на весь срок исполнения контракта. Важно заметить также, что стоимость работ определяется сторонами с учетом предельных сумм расходов на финансирование бюджетных инвестиций, предусмотренных соответствующим бюджетом (ст. 79 БК РФ).

Порядок финансирования и оплаты работ определяется на основании: Бюджетного кодекса РФ, закона о федеральном бюджете на соответствующий год, Закона о контрактной системе и иных правовых актов. Государственный (муниципальный) заказчик выделяет подрядчику аванс, его размер, сроки перечисления и пр. устанавливаются при заключении контракта.

Отнесение к существенным условиям способов обеспечения исполнения обязательств сторон, т.е. обязательств как подрядчика, так и заказчика, — важная особенность контракта. Надлежащее исполнение сторонами обязательств обеспечивается любым из предусмотренных законом или договором способов (гл. 23 ГК).

В то же время обеспечение исполнения обязательств государственного (муниципального) заказчика, однако, не ограничивается применением гражданско-правовых способов обеспечения в том их значении, в каком они понимаются в главе 23 ГК. Такое положение достигается благодаря и иным правовым средствам. Так, правовым средством обеспечения своевременного финансирования работ служат нормы бюджетного законодательства о бюджетных нарушениях и применении бюджетных мер принуждения.

Как правило, ответственность наступает в форме возмещения убытков и уплаты неустойки (пени, штрафа). Частный случай основания для возмещения убытков — правило ст. 767 ГК о возмещении заказчиком убытков, причиненных подрядчику изменением сроков выполнения работ. Отличительная черта гражданско-правовой ответственности за нарушение государственного (муниципального) контракта — достаточно широкая сфера применения законной неустойки (NB! Так, в случае просрочки оплаты подрядчик вправе потребовать от государственного (муниципального) заказчика уплаты законной неустойки в виде пени за каждый день просрочки в размере 1/300 ставки рефинансирования ЦБ РФ от неуплаченной в срок суммы (часть 5 ст. 34 Закона о контрактной системе). В том же размере и с соблюдением того же порядка предусмотрено взыскание государственным (муниципальным) заказчиком пени в случае просрочки исполнения обязательства подрядчиком (исчисляемой от цены контракта или ее части) — части 7, 24 ст. 34 Закона о контрактной системе).

Частный случай специального основания изменения условия контракта о сроке выполнения работ — уменьшение государственными органами либо органами местного самоуправления средств соответствующего бюджета, выделенных для финансирования подрядных работ (п. 1 ст. 767 ГК). Изменение других условий контракта именно в силу изменения срока выполнения работ также возможно (NB! Так, в связи с сокращением сроков выполнения работ, как правило, необходимо уменьшение объемов работ либо изменение их характера или замена материалов, технологий на более дешевые и пр.). Вместе с тем в случаях, предусмотренных законом, допускаются изменения условий контракта, не связанные с сокращением финансирования (п. 2 ст. 767 ГК) (NB! К примеру, Законом о контрактной системе (частью 1 п. 1 ст. 95) предусмотрена возможность увеличения цены контракта вследствие возрастания объема подлежащих выполнению работ).