!Экзамен зачет учебный год 2023 / Телегин А.М. - Административное право

сти, которая, в свою очередь, состоит из административной правоспособности (способности иметь права и обязанности) и административной дееспособности (способности своими действиями реализовывать предоставленные права и нести возложенные обязанности). Для каждого субъекта административноправовых отношений определен момент возникновения дееспособности (достижение возраста, прохождение государственной регистрации, пересечение государственной границы и проч.).

При этом следует помнить, что, являясь субъектом права, можно не быть субъектом тех или иных конкретных правоотношений, но нельзя быть субъектом правоотношений, не будучи субъектом права1.

Объект правоотношения – это то, на что воздействует административноправовое отношение. Объектом является воля, сознание и опосредованное ими поведение субъектов в сфере реализации исполнительной власти.

Объектом правоотношений могут быть действия, поведение людей (так называемые неимущественные отношения), а также материальные ценности, вещи (имущественные отношения). Последние иногда именуют предметом. Объекты правоотношения, кроме того, могут быть подразделены на непосредственные и более отдаленные (вторичные). Непосредственным объектом административных правоотношений (равно как и других видов правоотношений) является поведение человека, его действия, деяния. А через управляемые действия (поведение, деяния) оказывается опосредованное воздействие (влияние) как на предметы материального мира, так и на продукты духовного творчества.

Третьим элементом состава административно-правового отношения является содержание административного правоотношения, которое включает права, обязанности, запреты, ограничения субъектов административного права, а также процессуально-правовой режим их осуществления, исполнения, соблюдения или правовой защиты. Одним из важнейших элементов содержания административного правоотношения являются публичные обязанности и права, субъекты, реализации которых называются участниками публично-правового отношения, призванные осуществлять публичные обязанности правомочия.

Таким образом, в содержании административного правоотношения различают две стороны: материальную, или фактическую (поведение субъектов), и юридическую (субъективные права и юридические обязанности).

Иногда в структуру административно-правового отношения включают характер связи участников и условия возникновения административноправовых отношений (юридические факты)2. Однако следует иметь в виду, что юридический факт является лишь предпосылкой возникновения администра- тивно-правовых отношений.

1 См.: Сорокин В. Д. Административно-процессуальные отношения. Л., 1968. С. 19. 2Конин Н. М. Административное право России: учебник. М.: Проспект, 2006. С. 34–36.

51

Классификация административно-правовых отношений. Админи-

стративно-правовым правоотношениям присуще широкое разнообразие в зависимости от характера и видов управленческой деятельности, ее участников, от того, какие функции государственного управления реализуются, от поставленных перед органами исполнительной власти целей и т. д.

Прежде всего, можно выделить следующие две группы административноправовых отношений:

а) отношения, непосредственно выражающие основную формулу управляющего воздействия («субъект управления – объект управления»), в которой отчетливо проявляется властная природа государственно-управленческой деятельности. Их принято именовать собственно властеотношениями. Они отчетливо выражают присущую управлению авторитарность, т. е. приоритет воли субъекта управления. Это отношения между вышестоящими и нижестоящими звеньями органа исполнительной власти, между руководителями и подчиненными им по службе сотрудниками, между исполнительными органами (должностными лицами) и гражданами, несущими определенные административноправовые обязанности, и т. п.;

б) отношения, складывающиеся за рамками непосредственного управляющего воздействия на тот или иной объект, но органически связанные с его осуществлением. Указанные правоотношения хотя и возникают непосредственно в сфере государственного управления, но не имеют своим прямым назначением непосредственное управляющее воздействие субъекта на управляемый объект. Это, например, отношения между двумя сторонами, функционирующими в сфере государственного управления, но не связанными между собой соподчиненностью.

Близкой по смыслу является классификация административно-правовых отношений по юридическому характеру взаимодействия их участников. В соответствии с этим критерием, поглощающим в определенной мере ранее рассмотренные виды, выделяются вертикальные и горизонтальные правоотношения.

Вертикальные административно-правовые отношения складываются между сторонами, одна из которых организационно подчинена другой. Это отношения субординационного характера. Они имеют место во взаимосвязях между вышестоящими и нижестоящими звеньями аппарата управления, между этими звеньями и подчиненными им предприятиями, учреждениями и организациями. Особое место в системе вертикальных административно-правовых отношений занимают государственно-служебные отношения1.

1Зубов И. Н., Сергун П. П. Государственная служба в органах внутренних дел Российской Федерации: правовое регулирование. М., 1998. 234 с.

52

Горизонтальные административно-правовые отношения складываются между несоподчиненными сторонами, т. е. одна из сторон не подчинена организационно другой. Это отношения между органами государственного управления и гражданами, общественными объединениями, между органами управления и не подчиненными им предприятиями, учреждениями, организациями и, наконец, между не подчиненными друг другу органами.

К ним, в частности, могут быть отнесены:

1) административно-процедурные отношения:

а) отношения, предшествующие непосредственному управляющему воздействию. Они служат предпосылкой вертикальных отношений, иными словами, они предназначены для создания условий, необходимых для принятия одностороннего юридически властного решения;

б) отношения, возникающие после осуществления непосредственного управляющего воздействия с целью создания условий для эффективной реализации принятого в одностороннем порядке юридически властного решения;

2)отношения административно-процессуального характера, в которых стороны занимают равноправное положение (например, в рамках производства по жалобам граждан, по делам об административных правонарушениях). Кодекс РФ об административных правонарушениях не указывает на равноправное положение сторон административно-деликтных правоотношений. Вместе с тем

впроекте нового Кодекса РФ об административных правонарушениях в части 1 статьи 2.9 отмечается, что лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, потерпевший, заинтересованный орган, их представители являются сторонами в производстве по делам об административных правонарушениях, наделяются равными (одинаковыми) процессуальными правами и несут равные (одинаковые) процессуальные обязанности

впроизводстве по делу об административном правонарушении, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом;

3)отношения административно-договорного характера, носящие форму различного рода соглашений. Соглашения возможны между субъектами исполнительной власти, их руководителями.

По содержанию административно-правовые отношения делятся на материальные и процессуальные.

К материальным административно-правовым отношениям относятся общественные отношения, возникающие в сфере управления, регулируемые материальными нормами административного права.

В свою очередь, административно-процессуальные правоотношения – это отношения, которые складываются в сфере управления в связи с разрешением индивидуально-конкретных дел и регулируются административнопроцессуальными нормами. Взаимосвязь материальных и процессуальных пра-

53

воотношений проявляется в том, что материальные отношения реализуются посредством процессуальных отношений. Кроме того, административнопроцессуальные отношения «обслуживают» правовые отношения ряда других отраслей права. Так, посредством административно-процессуальных отношений реализуются материальные отношения экологического, финансового, земельного и других отраслей права.

По целевому назначению административно-правовые отношения подразделяются на две группы:

1)административно-правовые отношения, возникающие в связи с реализацией положительных задач государственного управления (например, по руководству нижестоящими звеньями, предприятиями, учреждениями и организациями, по регулированию деятельности общественных объединений, по удовлетворению нужд и запросов граждан);

2)административно-правовые отношения юрисдикционного характера, связанные с деликтами в сфере государственного управления.

Близкой по смыслу является классификация по характеру юридических фактов, порождающих административно-правовые отношения. Согласно этой классификации такие правоотношения делятся на отношения, порожденные правомерными фактами, и отношения, вызванные неправомерными фактами (деликтные правоотношения).

По способу защиты различают административно-правовые отношения, защищаемые в административном порядке или в судебном порядке.

Кроме того, правовые отношения делятся на простые и сложные. Простое правоотношение – это такое правоотношение, когда одному субъективному праву соответствует одна юридическая обязанность. Например, в правовых отношениях, связанных с получением общероссийского паспорта гражданином по достижении определенного возраста, субъективному праву на его получение соответствует юридическая обязанность оформить указанный документ в установленные сроки. При сложном правоотношении одному или нескольким субъективным правам соответствует одна или несколько юридических обязанностей. Например, правоотношения, возникающие из поступления на государственную службу, получения водительских прав. Так, для того чтобы возникло пенсионное правоотношение, необходимо: а) достижение лицом соответствующего возраста; б) наличие трудового стажа; в) представление положенных документов; г) принятие компетентным органом решения о назначении пенсии.

Основаниями возникновения, изменения или прекращения администра- тивно-правовых отношений являются юридические факты, т. е. такие факты, с наличием которых законодатель связывает возникновение, изменение и прекращение правовых отношений. Следует особо отметить, что придание правового характера тем или иным обстоятельствам целиком зависит от воли законо-

54

дателя, официальной публичной власти, а не от самих участников жизненного процесса, хотя без них эти обстоятельства могли бы и не наступить.

Другими словами, юридические факты – это такие фактические, жизненные обстоятельства (условия, ситуации), которые необходимы для возникновения, изменения и прекращения тех или иных правоотношений. Эти факты становятся юридическими не в силу каких-то особых внутренних свойств, а в результате признания их таковыми государством, законом.

Критерием деления юридических фактов на виды является их связь с волей участников правоотношений.

Юридические факты, возникающие в результате выражения воли людей, именуются волевыми (например, гражданин подает жалобу на действия должностного лица в компетентный орган, последний обязан ее рассмотреть в установленный срок и сообщить гражданину о принятом решении). Как правило, волевые юридические факты реализуются в виде действий.

Административно-правовые отношения могут возникать не только в результате действия людей, но и при наступлении определенных событий, имеющих юридическое значение. Это так называемые события. Если действие – это сознательное волевое поведение (деятельность) граждан, иностранцев, организаций, то события – это такие жизненные обстоятельства, которые не зависят от воли и сознания людей (естественная смерть человека, стихийные бедствия: пожар, землетрясение, наводнение, ураган и т. д.).

Юридические события – это неволевые юридические факты, влекущие правовые последствия (например, в связи с достижением гражданином 14летнего возраста у него возникает обязанность обратиться в органы внутренних дел для получения паспорта гражданина РФ, а у этого органа – право и обязанность исполнить данную функцию).

Различие между волевыми и неволевыми юридическими фактами заключается в том, что возникновение первых зависит от воли людей (они совершают как правомерные, так и неправомерные действия), тогда как возникновение вторых от воли людей не зависит.

Среди юридических фактов выделяются также правовые состояния (состояние гражданства, нахождение на воинской службе, в браке, в родстве, в розыске, в должности и т. д.).

55

Раздел II. Субъекты административного права

Глава 4. Индивидуальные субъекты административного права

Субъектами права являются физические лица и коллективные образования, которые на основании юридических норм могут быть участниками правоотношений, т. е. носителями субъективных прав и обязанностей. К индивидуальным субъектам относятся граждане РФ, иностранные граждане и лица без гражданства, лица с двойным гражданством. При этом индивид может быть и государственным служащим и студентом, т. е. иметь различный круг прав и обязанностей, предусмотренных административно-правовыми нормами.

К коллективным субъектам относятся разного рода государственные и негосударственные организации. В числе первых – органы государства, в том числе органы исполнительной власти, государственные предприятия и учреждения, структурные подразделения органов исполнительной власти, наделенные собственной компетенцией (например, департаменты федеральных министерств). К негосударственным субъектам административного права относятся общественные и религиозные объединения, исполнительные органы местного самоуправления, коммерческие структуры и др.

Правовой статус субъектов административного права реализуется в сфере государственного управления. От того, насколько эффективной будет деятельность органов исполнительной власти, зависит осуществление предоставленных участникам управленческих отношений прав и свобод. Вместе с тем они призваны обеспечить выполнение каждым субъектом возложенных на него обязанностей, а также несение им ответственности за свои противоправные действия. С этой целью государство наделяет органы исполнительной власти необходимыми средствами принудительного воздействия.

Таким образом, государство предоставляет органам исполнительной власти и их должностным лицам большие полномочия в сфере взаимоотношений с иными участниками управленческих отношений. Их применение нередко связано с ограничением прав и свобод личности, прав юридического лица. Поэтому, чтобы практика отношений физических лиц и организаций с органами исполнительной власти и их должностными лицами складывалась в соответствии с законом, необходима определенность, которая достигается путем регламентации их административно-правового статуса.

Следует отметить, что термину «правовой статус» равнозначна используемая в науке категория «правовое положение». Следовательно, они должны употребляться как тождественные понятия прежде всего потому, что слово «статус» (от лат. status) как раз и означает «состояние, положение кого-либо или чего-либо»1.

1Большой юридический словарь. М., 1998. С. 655.

56

§ 1. Сущность и структура административно-правового статуса индивидуальных субъектов

Административно-правовой статус человека и гражданина составляет часть общего правового статуса. В административно-правовом статусе в обобщенном виде конкретизируются разнообразные права, обязанности, гарантии с учетом отраслевой правосубъектности.

Представляя с таких позиций административно-правовой статус человека и гражданина, надо иметь в виду, что данный статус в конечном итоге юридически определяется нормами права. В связи с этим правовое положение личности зависит от того, насколько совершенно законодательство о правах и обязанностях в сфере государственного управления.

Основные права и обязанности человека и гражданина закреплены в Конституции РФ и федеральных законах. В формировании и особенно реализации административно-правового статуса человека и гражданина значительную роль играют органы исполнительной власти. Осуществляя свою компетенцию, они содействуют гражданам в реализации их конкретных прав, осуществляют охрану прав и свобод граждан.

Административно-правовой статус человека и гражданина – это ком-

плекс прав и обязанностей в сфере государственного управления, закрепленных нормами административного права, а также гарантии реализации прав и обязанностей и ответственность граждан за невыполнение своих обязанностей. Центральная часть статуса – права и обязанности человека и гражданина. Гарантии статуса и ответственность за невыполнение своих обязанностей представляют собой вспомогательные элементы.

Можно выделить несколько уровней административно-правового статуса человека и гражданина.

Общий административно-правовой статус включает в себя права и обя-

занности граждан, закрепленные в гл. 2 Конституции РФ, иными правовыми актами и реализуемые гражданином через его вступление в административноправовые отношения с соответствующими субъектами. Они принадлежат всем гражданам, не связаны с какими-либо особенностями деятельности человека и гражданина во всех областях, отраслях и сферах деятельности и не требуют отдельного разрешения для их реализации.

Среди основных прав и свобод, составляющих общий правовой статус личности и находящихся в сфере административно-правового регулирования, можно назвать, например, право на жизнь, право на свободу и личную неприкосновенность, право на неприкосновенность жилища, право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доб-

57

рого имени, право на свободное передвижение, выбор места пребывания и места жительства, свободного выезда за пределы РФ и беспрепятственного возвращения в РФ.

Необходимой предпосылкой реализации статуса лица является его правосубъектность. Правосубъектность включает, во-первых, способность обладания правами и выполнения обязанностей (правоспособность), во-вторых, способность к самостоятельному осуществлению прав и обязанностей (дееспособность).

Административная правоспособность – это способность иметь права и обязанности, закрепленные нормами административного права. Она возникает с момента рождения и прекращается со смертью гражданина, не может быть отчуждаема, передаваема.

Административная дееспособность – это способность своими действия-

ми осуществлять, приобретать права и исполнять обязанности административ- но-правового характера. Административная дееспособность граждан в России возникает позднее правоспособности, общий возраст ее наступления законом не установлен. В отличие от правоспособности дееспособность связана с совершением волевых действий. Например, несовершеннолетний гражданин может обжаловать незаконное административное задержание.

Будучи в принципе равной, административная дееспособность граждан неодинакова. Она зависит от возраста, состояния здоровья, образования (особенно при реализации права на государственную службу), должностного положения, места жительства и других факторов.

Вместе с тем дееспособность может быть временно ограничена. Например, за совершение административного правонарушения гражданин может быть лишен на определенное время права управления транспортными средствами, во время чрезвычайного положения может получить ограничение в праве на свободу передвижения и т. д.

Правоспособность и дееспособность на практике чаще всего неразделимы. Так, для должностных лиц, являющихся государственными служащими, административное право и дееспособность наступают одновременно, т. е. с момента образования и закрепления компетенции органа либо назначения должностного лица.

В других случаях они не совпадают. Так, административная правоспособность граждан возникает с момента рождения, а административная дееспособность, как правило, по достижении 16-летнего возраста.

Еще один элемент административной правосубъектности – административная деликтоспособность. Это способность нести административную ответственность за свои действия (наступает с 16 лет). Хотя с учетом конкретных об-

58

стоятельств дела и данных о лице, совершившем административное правонарушение в возрасте от 16 до 18 лет, комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав указанное лицо может быть освобождено от административной ответственности с применением к нему меры воздействия, предусмотренной федеральным законодательством о защите прав несовершеннолетних (ст. 2.3 КоАП РФ).

Специальный административно-правовой статус охватывает реализуе-

мые в рамках административно-правовых отношений особые специфические права и обязанности гражданина в тех или иных конкретных областях, отраслях и сферах функционирования исполнительной власти. Признаком специального статуса является необходимость его официального закрепления.

К специальному административно-правовому статусу относятся, например, реализуемые в административно-правовых отношениях права и обязанности граждан, находящихся под административной опекой (сироты, инвалиды, вынужденные переселенцы и др.), привлекаемых к административной ответственности, государственных служащих, субъектов разрешительной системы. Наличие специального статуса предполагает наличие у лица дополнительных прав и обязанностей.

Административно-правовой статус конкретного лица является комбинацией общего статуса и множества специальных статусов, которые он приобретает в жизни. Например, гражданин может быть государственным служащим, водителем автотранспортного средства, владельцем оружия.

Особое место в структуре специального статуса занимает статус лиц в связи с особым объемом правомочий или ограничений (судьи, депутаты, прокуроры, иностранцы-дипломаты).

§2. Права и обязанности граждан Российской Федерации

вадминистративно-правовой сфере

Права, свободы и обязанности занимают центральное место в содержании основ правового положения личности.

Административные права граждан представляют собой закрепленные нормативными правовыми актами дозволения совершать определенные действия, вести себя в дозволенных границах, требовать от других граждан, государственных органов и их должностных лиц, чтобы они не препятствовали осуществлению прав, содействовали созданию оптимальных возможностей для их реализации.

С точки зрения правовой основы можно различать конституционные права граждан, а также права, первично урегулированные законами и подзаконны-

59

ми актами. В свою очередь, права граждан, закрепленные административными нормами, можно разделить на две группы:

–права, конкретизирующие, развивающие, обеспечивающие реализацию конституционных прав (например, право на обращение детально регламентируется административно-правовыми нормами различных уровней);

–права, регулируемые только нормами административного права и полу-

чившие первичное закрепление в его источниках (например, право на ношение оружия, на управление транспортными средствами)1.

Большинство основных (конституционных) прав граждан нуждается в административно-правовом обеспечении, в частности в эффективной работе государственного аппарата.

С точки зрения механизма реализации можно выделить права абсолютные (безусловные) и относительные2. К абсолютным относятся те, которыми лицо пользуется по своему усмотрению, а субъекты власти обязаны создать условия для реализации лицом этих прав, не мешать их реализации и защищать их. Это, например, право на административную жалобу, на получение образования. Реализация абсолютных прав зависит главным образом или даже исключительно от воли гражданина.

Относительными следует считать такие права, для реализации которых нужен акт субъекта публичной власти, опосредующий волю гражданина. Например, приказ о назначении служащего на должность, лицензия на осуществление предпринимательской деятельности.

Между тем правовой статус личности в любом государстве, кроме прав и свобод, в своей структуре содержит и обязанности. Это связано с тем, что регулировать поведение людей, фиксировать их место в обществе, не предусмотрев обязанности, нельзя.

Анализируя природу обязанностей, следует различать два их вида. Одни носят прямой повелительный (запретительный) характер, другие – косвенный характер (например, забота о детях, их воспитание – равные право и обязанность родителей).

Законодательство закрепляет обстоятельства, при наличии которых общий и прежде всего административно-правовой статус индивидуального субъекта может быть ограничен. Это:

1) возникновение чрезвычайных обстоятельств (массовые беспорядки, стихийные бедствия и др.);

1Бахрах Д. Н. Административное право. М.: Норма, 2009. С. 30–31.

2Там же. С. 33.

60