!Экзамен зачет учебный год 2023 / Россинский

80 Раздел I. Государственное управление, исполнительная власть

и свобод гражданин должен иметь возможность использования их эффективной правовой защиты. Важнейшим правовым институтом, позволяющим восстановить нарушенное субъективное право, является административная юстиция, историче- ское развитие которой происходило параллельно изменяющимся представлениям о государстве, его функциях и роли в обществе1.

Административно-юстиционные отношения — это отношения, складывающиеся в процессе функционирования органов административной юстиции по защите субъективных публич- ных прав гражданина, законных интересов физических и юридических лиц. Этот вид административно-правовых отношений, в строго формальном смысле слова, включает в себя нормы различных отраслей права. Главным образом в сфере российской административной юстиции действуют в настоящее время нормативные положения, установленные административным законодательством, а также нормы гражданско-процес- суального и арбитражно-процессуального права.

Административная юстиция выполняет в системе админист- ративно-правового регулирования правозащитную, обеспечи- тельную è нормоконтрольную функции. Административно-юс- тиционные отношения характеризуются следующими основными чертами:

1)формируются в связи с появлением нарушений законности, прав и свобод граждан, возникновением административноправового спора (нарушение избирательных прав граждан; применение должностными лицами налогового органа мер налоговой ответственности);

2)созданием специальных органов административной юстиции, правомочных рассматривать административно-правовые споры (например, административных судов (в России функции административной юстиции осуществляют суды общей юрисдикции и арбитражные суды));

3)создание процессуальной формы разрешения возникающих

âадминистративной практике противоречий и устранения на-

1 О становлении административной юстиции см.: Лемайер К. Административная юстиция (понятие охраны субъективных публичных прав в связи с развитием воззрений на государство). СПб., 1905. См. также: Гаген В. А. Административная юстиция. Ростов н/Д, 1916; Куплеваский Н. Административная юстиция в Западной Европе. Харьков, 1879.

рушений (процессуального порядка рассмотрения соответствующих административных правовых дел и споров). Например в Украине с 1 сентября 2005 г. действует Кодекс административного судопроизводства Украины.

Закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающиx права и свободы граждан» устанавливает право граждан в судебном порядке выявлять степень соответствия законам осуществляемых должностными лицами, государственными или муниципальными служащими действий (бездействия), а также принимаемых ими решений.

Осуществляемый судами нормоконтроль является внешним контролем по отношению к правовым актам государственной администрации. Посредством использования нормоконтролирующей деятельности обеспечивается законность (правомерность) административных правовых актов. Формой нормоконтроля выступает судебное оспаривание правовых актов управления, в результате которого в необходимых случаях акты управления могут признаваться недействующими в соответствии с правилами, установленными в АПК РФ и ГПК РФ.

§ 7. Административно-деликтные (охранительные) отношения

Правоохранительные функции государственного управления и органов исполнительной власти обусловливают необходимость такой части административного права, которое содержит нормы, регламентирующие порядок применения мер административного правового принуждения к физическим или юриди- ческим лицам. Государственное управление может быть «принуждающим» (правоохранительным, «нападающим», ограничи- вающим права субъектов права, жестким). В этих случаях применяются меры административного принуждения, т. е. кон- трольно-надзорные органы и должностные лица применяют меры обеспечительного, предупредительного, пресекательного, наказательного и восстановительного характера. Здесь даже возможно временное ограничение прав и свобод граждан, права распоряжения объектами собственности физических и юриди- ческих лиц. Принудительное управление осуществляется в основном правоохранительными органами и сотрудниками правоохранительной службы, контролирующими органами, в зада- чи которых входит обеспечение общественного порядка, предотвращение правонарушений, защита общества от опасностей. Главными принципами «принуждающего» управления яв-

82 Раздел I. Государственное управление, исполнительная власть

ляется законность, обоснованность, гуманизм, уважение прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц.

Охранительные отношения регламентируются в основном

административно-деликтным правом, которое устанавливает административную юрисдикцию. Административная юрисдикция включает в себя систему органов административного принуждения, полномочия должностных лиц по применению мер принуждения, административные производства, среди которых наиболее детально регламентировано производство по делам об административных правонарушениях. То есть главнейшей особенностью административной юрисдикции представляется применение административного принуждения.

Административно-деликтное право устанавливает виды и меры административного принуждения, используемого государством в целях предупреждения правонарушений, наказания виновных лиц за совершенные административные правонарушения, пресечения противоправных деяний и возмещения имущественного ущерба, причиненного правонарушениями.

Административно-деликтное право включает так называемые административно-деликтные (административно-юрисдикцион- ные) отношения, т. е. отношения, которые возникают в процессе применения мер административного принуждения уполномоченными органами и должностными лицами к субъектам, нарушающим обязательные для всех правила поведения. Адми- нистративно-деликтное право состоит из двух частей: материальное административно-деликтное право (например, применение административных наказаний) и процессуальное админист- ративно-деликтное право (например, порядок применения административных наказаний к физическим и юридическим лицам, совершившим административные правонарушения). Ад- министративно-деликтные отношения (охранительные правоотношения) могут возникать также в целях предупредительного воздействия на различные субъекты права (например, меры ад- министративно-предупредительного характера) и с целью возмещения имущественного ущерба, причиненного правонарушениями.

Административно-деликтное право включает в себя нормы права, устанавливающие систему правоохранительной службы в Российской Федерации. Это, например, нормы, совокупность которых можно определить как «милицейское право», т. е. как такую подотрасль административного права, которая регламен-

тирует отношения по организации и деятельности милиции в Российской Федерации. Полномочия должностных лиц по применению административно-правового принуждения содержатся во многих федеральных и региональных законах, например: Федеральном конституционном законе «О чрезвычайном положении», Законе РФ «О милиции», Федеральном законе «О государственной охране», законах Воронежской области от 31 декабря 2003 г. ¹ 74-ÎÇ «Об административных правонарушениях на территории Воронежской области», от 23 сентября 2005 г. ¹ 62-ÎÇ, «О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав в Воронежской области», от 27 марта 2008 г. ¹ 18-ÎÇ «Об участии граждан и общественных объединений в охране общественного порядка на территории Воронежской области».

§ 8. Методы административно-правового регулирования

Административное право, осуществляя регулятивную функцию, использует ряд правовых средств (способов) воздействия на управленческие отношения, на установление администра- тивно-правового статуса субъектов правоотношений. Эти юридические средства называются методами правового регулирования административно-правовых отношений1.

Метод правового регулирования представляет собой совокупность способов, процедур, механизмов, приемов воздействия правовых норм и юридических правил на конкретные общественные отношения. Метод правового регулирования — весьма емкое понятие, состоящее из множества компонентов (порядка установления прав и юридических обязанностей субъектов соответствующих правоотношений, степени определенности их прав и автономность их действий и др.).

В системе административно-правового регулирования используются все три метода (типа) правового регулирования — дозволение, предписание и запрет. Дозволение реализуется с помощью управомочивающих норм административного права, предписание и запрет — наиболее известные и часто применяемые в административной практике типы правового регулирования, а включены в механизм административной деликтологии

èприменения мер административного принуждения.

1 См., например, одну из новых статей по этой теме: Савостин А. А. Классификация методов административно-правового регулирования // Современное право. 2006. ¹ 1. С. 40—42.

84 Раздел I. Государственное управление, исполнительная власть

Согласно другой классификации, в теории права выделяются два основных метода правового регулирования — императивный и диспозитивный, которые свойственны двум большим, противоположным по своему юридическому характеру и назначению, блокам правовых отраслей — публичному (например, административному, государственному (конституционному), процессуальному) и частному (например, гражданскому, трудовому) праву.

Императивный метод правового регулирования — это метод властных предписаний, характерный прежде всего для административного права. Данный метод отличается властно-импера- тивными началами регламентации отношений и характеризуется отношениями субординации (подчиненности), установлением соответствующего правового статуса субъектов права. Например, система правового регулирования правоохранительной или военной службы включает в себя множество импера- тивно-правовых характеристик, которые обусловливают должное построение и функционирование таких видов государственной службы. При этом взаимоотношения сотрудников правоохранительной службы или военнослужащих основываются на непосредственной подчиненности, распорядительности и централизации управления.

Диспозитивный метод предполагает установление юридиче- ского равенства участников правоотношений, свободу осуществления их волеизъявления. Этот метод применяется в основном в отраслях частного права (гражданского, трудового, семейного). Юридическим фактом в данном случае выступает, как правило, договор, в котором сторонами самостоятельно на равноправной основе устанавливаются права, обязанности и ответственность за нарушение его положений. Диспозитивный метод может использоваться в определенных пределах и в системе ад- министративно-правового регулирования, например, при заключении административных договоров, распределении между органами публичного управления государственных функций.

В общих чертах сущность методов административного правового регулирования раскрывается перечнем следующих правовых средств воздействия на административно-правовые отношения:

1) установление определенного порядка действий или принятия решений — предписание к действию в соответствующих условиях, надлежащим образом оформленное в административно-пра-

вовой форме. Например, государственные служащие должны соблюдать положения соответствующих административных регламентов осуществления государственных функций или должностных регламентов, а также законов, в которых перечисляются их обязанности;

2)запрет определенных действий под угрозой применения соответствующих административных санкций, установление правоограничений или определенных требований. Например, федеральные органы исполнительной власти не имеют права принимать нормативные правовые акты в виде писем либо телеграмм; государственные служащие не вправе появляться на службе в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения; жалобы граждан не могут направляться на рассмотрение тем должностным лицам, действия (бездействие) которых являются предметом жалобы; не может быть составлен протокола об административном правонарушении неправомочным лицом;

3)предоставление возможности выбора одного из вариантов должного поведения, предусмотренных в административноправовой норме. В данном случае гражданин, руководитель государственного органа, государственный служащий, должностное лицо может выбрать по своему усмотрению, но строго в соответствии с законом один из нескольких форм и методов деятельности. Например, начальник органа внутренних дел выносит постановление о применении к виновному лицу административного наказания, выбирая его из нескольких наказаний, установленных в санкции статьи КоАП РФ; судья вправе освободить виновное лицо от административной ответственности и ограничиться устным замечанием в случае, если при рассмотрении дела будет установлена малозначительность совершенного административного правонарушения;

4)предоставление возможности действовать (или не действовать) по своему усмотрению, т. е. совершать (или не совершать) предусмотренные административно-правовой нормой действия при наличии определенных условий. Усмотрение применяется как в процессе реализации субъективных прав граждан, так и при использовании государственными служащими предоставленных им правомочий. Например, гражданский служащий вправе обжаловать результаты аттестации. Дозволение — это предоставление возможности и права на совершение действий, установленных в административно-правовой норме. Одна-

86 Раздел I. Государственное управление, исполнительная власть

ко субъект права по своему усмотрению может и не совершать таких действий. Этот способ может использоваться государственным служащим в рамках осуществляемой им управленче- ской деятельности, когда выбор того или иного варианта управленческого поведения будет определять эффективность всей административной работы.

Методы административного права как способы воздействия на общественные отношения следует отличать от методов изу- чения административного права, которые, в сущности, представляют собой способы толкования административно-право- вых норм.

§ 9. Система административного права

Административное право, являясь частью правовой системы России, имеет собственную структуру, оригинальную систему, характеризующуюся непосредственной связью входящих в нее административно-правовых и институтов (например, институт правового акта управления), подотраслей права (например, ад- министративно-деликтное, служебное право) норм.

Необходимо различать систему административного права, т. е. совокупность институтов, подотраслей и норм административного права, и систему административного законодательства, представляющую собой совокупность действующих законодательных и иных нормативных актов, связанных между собой и регламентирующих соответствующие отношения в сфере публичного управления. Административное право и административное законодательство — неразрывные понятия; логика их взаимоотношений обусловливает дальнейшее совершенствование механизма административно-правового регулирования.

На протяжении многих десятилетий учеными предлагается примерно одинаковая система административного права, состоящая из двух частей — общей и особенной.

 общей части административного права рассматриваются основные институты административного права. Общая часть включает главные структурные элементы общего административного права, например: понятие административного права; вопросы предмета, метода и системы административного права; административно-правовые нормы и отношения; наука административного права; субъекты административного права; ад- министративно-правовой статус гражданина, органов исполнительной власти, государственных служащих; правовые акты

управления; административно-правовые методы реализации исполнительной власти и административное принуждение; административное правонарушение и административная ответственность; компетенции органов и должностных лиц, уполномо- ченных рассматривать дела об административных правонарушениях.

Âсоответствии с установившимся стандартом преподавания административного права в общую часть административного права также входят: институт административно-процессуальной деятельности (сущность и виды административного процесса, виды административно-процедурных производств, административная юрисдикция и производство по делам об административных правонарушениях); обеспечение законности в сфере реализации исполнительной власти; виды государственного контроля (президентский контроль, контроль законодательных (представительных) органов власти, контроль в системе исполнительной власти, судебный контроль); прокурорский надзор; административный надзор; административная юстиция; общественный контроль.

Âсистеме общей части административного права целесообразно выделить четыре основных элемента:

1)институты и нормы административного права, регламентирующие отношения в сфере организации и функционирования исполнительной власти, государственного управления (организация и принципы управления, формы и методы управлен- ческой деятельности, государственная служба, государственное управление в установленной сфере деятельности, управление

âмежотраслевых сферах, в социально-культурной области и экономической сфере; управление наукой, здравоохранением, образованием, транспортом, обороной, безопасностью, внутренними и внешними делами государства, статистикой, стандартизацией, сертификацией и т. д.), т. е. так называемое организационное административное право или институты и нормы, входящие в управленческое право;

2)правовые нормы, регламентирующие процесс управления (управленческий процесс, управленческие процедуры, административное нормотворчество, принятие нормативных и индивидуальных правовых актов);

3)нормы, устанавливающие порядок судебной защиты прав и свобод граждан от действий и решений публичного управле-

88 Раздел I. Государственное управление, исполнительная власть

ния (административная юстиция или административное судопроизводство);

4) институты и нормы административно-деликтного права, которые регулируют виды, меры административного принуждения и порядок их применения; определяют органы и должностных лиц, рассматривающих дела об административных правонарушениях; устанавливают принципы производства по делам об административных правонарушениях.

Особенная часть включает главы о системе государственного управления в трех важнейших сферах: управление экономиче- ской сферой, управление социально-культурной сферой, управление административно-политической сферой.

В особенной части административного права рассматриваются организация государственного управления, вопросы соотношения компетенции Российской Федерации и ее субъектов в области организации государственного управления; понятие регионального управления; межотраслевое государственное управление и его организационные формы; соотношение государственного управления и государственного регулирования; воздействие проводимой в России административной реформы на формирование системы и структуры федеральных органов исполнительной власти.

Часть отрасли административного права, которая состоит из норм, воздействующих на определенный вид однородных общественных отношений, называется административно-право- вым институтом. Данный институт представляет собой совокупность норм, по объему и масштабу действия сравнительно меньшую, чем отрасль права. Институты административного права могут быть; отраслевыми (например, институт правового акта управления) и межотраслевыми (институт административной ответственности); материальными (институт администра- тивно-правовых форм управления) и процедурными (институт прохождения государственной службы, производства по делам об административных правонарушениях); регулятивными (институт государственной службы) и охранительными (институт административного принуждения); простыми (институт аттестации государственных служащих) и сложными (институт государственной службы, институт юридической ответственности должностных лиц).

Административное право может быть материальным (устанавливающим основные положения, административно-право-

вой статус субъектов управления и административного права, а также права, обязанности, запреты, ограничения, ответственность) и процессуальным (регламентирующим порядок реализации материальных норм административного права).

Административное право подразделяется также на внешнее и внутреннее. Внешнее административное право регулирует отношения (правоотношения) между управляющим государством (органами управления, учреждениями), с одной стороны, и гражданами, организациями — с другой. Внешнее административное право — это наиболее важная часть административного права, включающая такие институты, как институт административного акта, институт административного договора, институт государственной службы, институт административной ответственности, институт принуждения, применяемого в отношении физических или юридических лиц.

Внутреннее административное право регулирует правоотношения между государством, его органами и структурными подразделениями. В рамках этого права также осуществляется управленческая деятельность, принимаются акты управления, реализуется правовой статус данных субъектов, однако они не вступают в отношения внешнего характера.

§ 10. Источники административного права: понятие и виды

Источники административного права — это внешние конкретные формы его выражения, т. е. нормативные правовые акты, содержащие нормы административного права. Содержанием источников административного права являются правовые нормы, регулирующие конкретные административно-правовые отношения. Они начинают существовать только в результате возникновения правового источника. Нормы административного права содержатся в многочисленных законодательных и иных нормативных актах, действующих в Российской Федерации. Сложность и масштабность управленческой деятельности обусловливает необходимость принятия в этой сфере как законов, так и управленческих актов. В современных условиях система источников административного права усложняется, поскольку в субъектах РФ принимаются законодательные акты, определяющие порядок управления в этих субъектах.

Правовые источники административного права подразделяются на федеральные источники права (принимаемые федераль-

90 Раздел I. Государственное управление, исполнительная власть

ными государственными органами и действующими на территории всей страны) и источники права субъектов РФ (принимаемые органами государственной власти субъектов РФ и действующие на территории этого субъекта).

В соответствии с положениями Конституции РФ (ст. 15) общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором, в котором Россия является участником, установлены иные положения и правила, чем предусмотренные законодательством РФ, то действуют и применяются нормы этого договора.

К числу правовых источников административного права относятся:

Конституция РФ; федеральные конституционные законы; федеральные законы;

постановления Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания;

указы Президента РФ; постановления Правительства РФ;

правовые акты, устанавливающие правовой статус федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств; нормативные акты федеральных министерств и иных феде-

ральных органов исполнительной власти.

На уровне субъектов РФ источниками административного права являются:

законодательные и иные нормативные акты представительных и исполнительных органов (конституции республик — субъектов РФ, уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов);

правовые акты органов местного самоуправления, их администрации и исполнительных органов, принимаемые в пределах предоставленных им полномочий1.

Нормативные правовые акты органов федеральной исполнительной власти и субъектов РФ, а также органов местного самоуправления, являясь источниками административного пра-

1 Эти нормативные акты в большей мере являются источниками муниципального права. Однако до настоящего времени они рассматриваются в литературе и в качестве источников общего административного права.

ва, представляют собой форму реализации компетенции данных органов.

В силу многообразия административных правовых норм возникает проблема их систематизации, кодификации и инкорпорации. Теория источников административного права позволяет систематизировать эти нормативные акты.

§ 11. Функции административного права

Ïîä функциями административного права понимаются основные направления правового отраслевого воздействия на общественные отношения. Функции административного права обусловливают его значение и роль в установлении административных правоотношений, отражают природу и роль управленческих общественных отношений, возникающих в сфере организации и функционирования исполнительной власти.

С учетом структуры общей части административного права, (включающей организацию и функционирование государственного управления, управленческий процесс, различные формы управленческих действий, административно-правовые акты, судебную защиту прав и свобод человека, административноюрисдикционный процесс) традиционно выделяют две основные функции административного права: регулятивную и охранительную. Таким образом, в этих функциях административного права проявляется цели — административно-правового регулирования отношений в области публичного управления, которое осуществляется с для решение задач исполнительной власти.

Регулятивная функция выражается в воздействии на общественные отношения посредством установления прав, обязанностей, запретов, ограничений, полномочий, компетенции субъектов административного права. Например, правовыми нормами устанавливаются понятие и виды должностей государственной службы, права и основные обязанности государственных служащих, порядок прохождения службы, процедура проведения аттестации государственных служащих, необходимость заключения служебного контракта.

Потенциал регулятивной функции административного права наиболее полно реализуется посредством таких видов деятельности, как организационная, исполнительная, разрешительная, нормотворческая (правоустановительная), контрольно-надзор- ная.

92 Раздел I. Государственное управление, исполнительная власть

Организационная деятельность административного права обеспечивает должный уровень и пределы нормативного правового регулирования организации и функционирования как исполнительной власти, так и всех видов, форм и методов государственного управления.

Исполнительная деятельность способствует реализации субъектами административно-правовых отношений их правового статуса. Административное право в этом смысле обеспечивает исполнение российского административного законодательства, регламентирующего отношения в сфере публичного управления, организации и функционирования исполнительной власти.

Разрешительная деятельность административного права реализуется установлении им разрешительных административноправовых режим, т. е. в определении системы разрешительных производств, применяемых во многих институтах административного права. В этом случае административно-правовое регулирование позволяет осуществлять в должном объеме такую функцию государственного управления, как разрешение какойлибо деятельности, определение соответствующего правового статуса участников административно-правовых отношений.

Нормотворческая деятельность административного права производна от функции правотворчества, осуществляемого органами государственной исполнительной власти. Вместе с этим порядок принятия нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти устанавливается соответствующими нормативными административно-правовыми актами. Административное нормотворчество основано на законе, поэтому оно является правомерным, т. е. соответствующим принципу законности.

Контрольно-надзорная деятельность административного права проявляется в необходимости осуществления функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности специально создаваемыми органами федеральной исполнительной власти, их территориальными органами в субъектах РФ, а также соответствующим региональными органами государственной исполнительной власти.

Охранительная функция проявляется в воздействии административного права на субъекты общественных отношений, побуждающем их соблюдать установленные государством админи- стративно-правовые нормы. При реализации охранительной

функции административного права может быть использовано административное принуждение, а также применены меры юридической ответственности, восстановительные санкции. Охранительная функция административного права реализуется посредством соответствующих видов деятельности государственных органов, государственных и муниципальных служащих, других субъектов административного права. Государственный служащий вправе, например, обратиться в соответствующие государственные органы или в суд для разрешения споров, связанных с государственной службой, в том числе по вопросам аттестации, дисциплинарной ответственности служащего, несоблюдения гарантий правовой и социальной защиты государственного служащего, увольнения со службы.

С учетом последних тенденций развития административного права выделяют также его обеспечивающую функцию, которая выражается в деятельности административных органов и судов по оспариванию нормативных и ненормативных правовых актов органов государственной исполнительной власти, действия (бездействия) государственных или муниципальных служащих, а также должностных лиц (административное судопроизводство). Реализация этой функции основывается на содержащихся в ГПК РФ и АПК РФ процессуальных механизмах и производствах, а также на определенных правовыми актами административных процедурах осуществления государственных функций, взаимодействия государственных органов, урегулирования ад- министративно-правовых споров.

§ 12. Взаимосвязь и разграничение административного права и иных отраслей права

Административное право взаимодействует с другими отраслями права. Главным образом целесообразно отграничивать административное право как публичное право от отраслей частного права (например, гражданского права).

Административное и частное право различаются исходными положениями, социальным назначением, принципами и функциями. Частное право допускает частную автономию и юриди- ческую независимость индивидуума (отдельных физических и юридических лиц); в его задачи входит правовая регламентация общественных отношений, основанных на добровольности их создания, изменения и прекращения, а также установление по-

94 Раздел I. Государственное управление, исполнительная власть

рядка рассмотрения и разрешения споров и конфликтов между частными лицами, коммерческими и некоммерческими организациями.

Предмет публичного права (как минимум его важнейших частей — государственного и административного права) — государство как носитель верховной и суверенной власти, а также государственная власть в ее различных проявлениях. Административное право как отрасль публичного права является выражением публичного (общественного) интереса как в организации социальной жизни, так и в формах, методах и содержании административной деятельности, функционировании исполнительной власти.

В административном праве сложился ряд теорий, в которых разграничивается частное и административное (публичное) право. Остановимся на трех из них1.

Теория интересов определяет виды интересов, которые обеспечиваются отдельными правовыми нормами, и направления правового регулирования конкретных общественных интересов или действий. Публичное право служит государственным (публичным) интересам, частное право — частным интересам. Публичное право — это система правовых норм, которые регламентируют общественные отношения в целях установления основ социально-государственной жизни, принципов функционирования государства, его органов и служащих. Деятельность государственных органов и организаций, подчиненная строгому правовому стандарту, направлена на создание общего нормального благосостояния населения, обеспечение прав и свобод личности, общественного порядка и безопасности. Частное право, фиксируя правовой статус субъектов, дает возможность в первую очередь реализовать частную инициативу и тем самым воздействовать на интересы ограниченного (часто весьма четко определенного) круга лиц или организаций.

Теория субординации (соподчинения), используемая для разграничения публичного и частного права, раскрывает характер отношений между участниками (субъектами) правовых отношений. Эта теория видит сущность публичного права в образуемом в рамках осуществления публичной власти отношении подчиненности (соподчинения). В публичном праве нижестоя-

1 Ñì.: Maurer Í. Allgemeines Verwaltungsrecht. 10. Aufl. München, 1995. S. 43—46; Рихтер И., Шупперт Г. Ф. Судебная практика по административному праву: Учеб. пособие. М., 2000. С. 90—111.

щие и вышестоящие субъекты права связаны между собой отношениями подчиненности или соподчинения. В частном праве субъекты права, вступающие в правоотношения, обладают равным правовым статусом (имеется в виду их равноправие при использовании установленных законом возможностей, правил поведения и действий, а также одинаковую степень подчинения определенным правом процедурам и правилам). Для публичного права характерно одностороннее регулирование отношений с помощью закона, административного акта (правового акта управления). Для частного права типичным является договор, заключаемый по доброй воле субъектами права. Эта теория отражает превосходство государства (властной управленче- ской деятельности) с его арсеналом средств ограничения, организации и принуждения. Однако отношения подчиненности действуют и в сфере частного права, а договорные отношения и правовое равенство субъектов можно обнаружить в области публичного права (например, заключение соглашений, публич- ных или административных договоров).

Рассмотрим теорию относительности и допустимости правовых норм при регулировании отношений. Административное право содержит правовые нормы, которые имеют адресатом государство или другие субъекты суверенной государственной власти и применяются для регулирования отношений государства или других государственно-правовых институтов и образований, а также физических лиц (например, граждан), имеющих соответствующий правовой статус (например, использование гражданином права на обжалование действий государственного служащего). Административное право — это особое право государства и его органов. Частное право — это право для каждого индивида и каждого субъекта права.

Административное право взаимодействует с гражданским правом. Федеральные органы исполнительной власти могут издавать нормативные правовые акты, которые регламентируют гражданско-правовые отношения при условии, что они соответствуют нормам ГК РФ и иным федеральным законам. Взаимосвязь административного и гражданского законодательства прослеживается по некоторым институтам, например: государственная регистрация юридических лиц; лицензирование; возмещение ущерба, причиненного незаконными действиями должностных лиц; публичный договор. Административно-пра- вовые институты включают нормы права, устанавливающие

96 Раздел I. Государственное управление, исполнительная власть

возможность применения к субъектам гражданского права ад- министративно-властных методов. По справедливому мнению Ю. А. Тихомирова, административное право нужно рассматривать как одну из гарантий реализации гражданско-правовых íîðì1.

Административное право конкретизирует своими нормами конституционное право и устанавливает возможность полной реализации конституционно-правовых норм (например, путем организации единой системы органов исполнительной власти, государственной службы, развития административного законодательства и административно-процессуального законодательства, административное судопроизводства, защиты прав и свобод человека и гражданина). Конституционное право определяет структуру административно-правового регулирования и устанавливает «стандарты» правового государства в установлении режима функционирования исполнительной власти.

Очень интересные и глубокие взаимосвязи можно обнаружить между административным правом и муниципальным правом. Предметом муниципального права являются отношения в сфере местного самоуправления. Однозначное отделение органов местного самоуправления от органов государственной власти невозможно не только с теоретической точки зрения, но и с практической. Можно привести несколько, на наш взгляд, существенных аргументов в защиту тезиса об известной относительности разделения исполнительной власти на государственную и муниципальную:

местное самоуправление (муниципальное управление) представляет собой одну из форм демократии, т. е. способ формирования власти в государстве путем народного волеизъявления; местное самоуправление — один из главных способов взаимодействия общества и власти на местном (муниципальном)

уровне; понятие «местное самоуправление» объединяет понятия

«местное» и «управление», указывая на его, главным образом, управленческую сущность;

важнейшие функции местного самоуправления реализуется через специальных муниципальных органов, имея те же практические цели, что и государственное управление;

1 Ñì.: Тихомиров Ю. А. Административное право и процесс: Полный курс. 2-е изд. М., 2005. С. 95—96.

муниципальное право регулирует отношения в сфере публичного управления, т. е. управления, осуществляемого органами управления, должностными лицами и муниципальными служащими муниципального образования. Субъекты муниципального управления используют традиционные для административного права формы, механизмы, методы и средства управления;

органы местного самоуправления обладают административной правосубъектностью, т. е. установленной законодательными и иными нормативными правовыми актами компетенцией. Для должностных лиц и муниципальных служащих установлен их правовой статус: традиционный набор полномочий, прав, обязанностей, запретов, ограничений и ответственности;

правовая защита физических и юридических лиц от незаконных действий органов местного самоуправления обеспечи- вается административным правом;

в сфере местного самоуправления доминирует традиционно понимаемые управленческие отношения;

органы местного самоуправления и государственного управления практически в каждой отрасли и сфере публичного управления тесно взаимосвязаны;

органы местного самоуправления реализуют отдельные государственные полномочия, которыми они могут наделяться.

Таким образом, наука административного права, изучая различные аспекты проблемы управления, включает в предмет своего исследования и такой вид социального управления, как местное самоуправление. Изучение местного самоуправления — это логическое продолжение анализа более обширной темы управления в Российской Федерации, организации и сущности государственной власти, построения исполнительной власти и осуществления ее функций, а также децентрализации управления.

Финансовое право как система правовых норм, регламентирующих финансовую деятельность государства, основывается в определенных сферах и пределах на методах, используемых в системе административно-правового регулирования. Админист- ративно-правовые нормы устанавливают порядок осуществления финансовой деятельности государства, правовой режим деятельности налоговых органов, систему государственного финансового контроля, административную ответственность за совершение нарушений в финансово-правовой, бюджетной или

98 Раздел I. Государственное управление, исполнительная власть

налоговой сферах. Современная концепция методов правового регулирования финансовых отношений включает в себя применение дозволительного, обязывающего, запрещающего, рекомендательного, поощрительного, договорного, согласительного правовых методов при юридической регламентации отношений, возникающих в процессе осуществления финансовой деятельности государства, субъектов РФ и муниципальных образований.

Метод финансового права является самостоятельным, оригинальным инструментом правового регулирования, специфика которого проявляется в его властно-имущественном характере, обусловленном особенностями предмета данной отрасли права, а также непосредственной связью с финансовой политикой государства.

Таможенное право, которое регулирует отношения в области таможенного дела, использует методы административно-право- вого регулирования и административные процедуры (хотя они и называются таможенными). Основной сферой правового регулирования в области таможенного дела являются отношения, возникающие в процессе: установления порядка перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу; таможенного оформления; таможенного контроля; обжалования актов, действий (бездействия) таможенных органов и должностных лиц; установления и применения таможенных режимов; установления, введения и взимания таможенных платежей.

Административное право включает в себя, а порой и обеспе- чивает действие норм экологического è земельного права. Нормы законодательства об охране окружающей среды, санитарного законодательства, используют многие административно-право- вые институты для управления в соответствующих сферах государственной деятельности (например, экологический контроль, санитарно-эпидемиологический надзор). При этом для применения норм экологического или земельного права часто требуется административно-процессуальное обеспечение, т. е. нормы административного права позволяют на практике реализовывать потенциал норм указанных отраслей права (например, применение административной ответственности за нарушения экологического законодательства, при совершении нарушений санитарного законодательства).

Трудовое право сравнивают с административным, как правило, на примере институтов государственной службы и админи-

стративного принуждения. В системе государственной службы в определенных пределах действуют нормы трудового законодательства. Такое положение устанавливается федеральными законами «О системе государственной службы Российской Федерации», «О государственной гражданской службе Российской Федерации». В постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 17 марта 2004 г. ¹ 2 «О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации» содержатся рекомендации судам по применению трудового законодательства к отношениям, регулируемых нормами публичного служебного права1. Кодекс РФ об административных правонарушениях устанавливает административную ответственность за нарушение трудового законодательства РФ.

Административное право и уголовное, а также уголовно-ис- полнительное право используют одинаковый метод правового регулирования — запрет, за нарушение которого наступает соответственно административная или уголовная ответственность. В уголовном праве установлена ответственность за преступления против интересов государственной и муниципальной службы, а также за нарушения правил, устанавливаемых нормами административного права (например, в области осуществления предпринимательской деятельности, против военной службы, против общественной безопасности и общественного порядка). Правоохранительная служба осуществляет свои задачи и функции как в сфере действия уголовного, так и в сфере ад- министративно-деликтного права. Управление в области исполнения уголовных наказаний основывается на традиционных характеристиках государственного управления, обеспечивающего выполнение конкретных задач уголовно-исполнительного права.

Административное право взаимодействует со многими другими отраслями как материального, так и процессуального права. Проводимые сравнительно-правовые исследования показывают наличие у многих отраслей права сходных с административным правом черт: порядка реализации правовых норм, неразрывную взаимосвязь отдельных правовых институтов, методов правового регулирования.

1 См., например: Чиканова Л. А. Применение трудового законодательства к служебным отношениям на государственной гражданской службе: теория и практика: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2005.