!Экзамен зачет учебный год 2023 / Диссертация Суменкова С.С

111

административного правонарушения в области антимонопольного законодательства срока давности привлечения к административной ответственности с исключением из КоАП РФ нормы, устанавливающей в качестве начала течения такого срока момент вступления в силу решения комиссии антимонопольного органа по делу о нарушении антимонопольного законодательства .

Таким образом, существующее нормативное регулирование в части закрепления обязательного рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства для возбуждения производства по делу об административном правонарушении в области антимонопольного законодательства снижает объем процессуальных гарантий,

предоставленных участникам производств по делам об административных правонарушениях, в т.ч. на стадии возбуждения дела об административном правонарушении.

Предлагается считать поводами к возбуждению производства по делу об административном правонарушении в области антимонопольного законодательства исключительно указанные в ч. 1.1 ст. 28.1 КоАП РФ юридические факты, а не решение комиссии антимонопольного органа.

Реализация нашего предложения позволит устранить существующую зависимость между рассмотрением дел о нарушениях антимонопольного законодательства и производством по делам об административных правонарушениях в области антимонопольного законодательства.

Кроме того, предлагается исключить возможность освобождения лица от административной ответственности в области антимонопольного законодательства в связи с применением к такому лицу меры ответственности в виде перечисления в федеральный бюджет дохода,

полученного от монополистической деятельности или недобросовестной конкуренции, без установления субъективной стороны состава соответствующего правонарушения.

113

органами государственного управления, так и судами, при условии осуществления ее в соответствии с нормами административного права131.

Так, по мнению П. П. Серкова, деятельность органов исполнительной власти имеет квазисудебный характер, поскольку не предполагает состязательности сторон132.

Следует отметить существование в научных кругах различных точек зрения по вопросу о состязательности в административно-

юрисдикционном процессе133.

Рассмотрим этот вопрос на примере «антимонопольного процесса»,

который понимается нами в качестве урегулированной нормами административного права и осуществляемой уполномоченными государственными органами взаимосвязанной совокупности рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства и производства по делу об административном правонарушении в области антимонопольного законодательства.

Отметим, что участникам производств по делам об административных правонарушениях КоАП РФ (в отличие от Закона о защите конкуренции)

ряда значимых прав (задавать вопросы другим лицам, участвующим в деле, приводить свои доводы по всем возникающим в ходе рассмотрения дела вопросам, возражать против ходатайств, доводов других лиц,

участвующих в деле) прямо не предоставляет, возлагая обязанность по доказыванию на административный орган.

В то же время с формальной точки зрения правила распределения бремени доказывания по антимонопольным делам законом не регламентированы134.

131См. также: Габричидзе Б. Н., Чернявский А. Г. Административное право : учебник. М. : Проспект, 2002. С. 267; Кононов П. И. Административный процесс в России: проблемы теории и законодательного регулирования. Киров, 2011. С. 47–49; Махина С. Н. Административный процесс: проблемы теории, перспективы правового регулирования. Воронеж, 1999. С. 64; Панова И. В. Административно-процессуальное право России. М., 2003. С. 380‒382; Сорокин В. Д. Правовое регулирование: Предмет, метод, процесс (макроуровень). СПб., 2003. С. 283‒284; Ярков В. В. КАС: традиции и новеллы // Юрист. 2016. № 2. С. 5.

132См.: Серков П. П. Административная ответственность в российском праве: современное осмысление и новые подходы : монография. Москва, 2012. С. 43, 287, 346.

133См.: Шергин А. П. Указ. соч. С. 3‒7.

114

Как справедливо обращала внимание Н. И. Клейн, состязательный процесс предполагает обеспечение равных прав сторон, в том числе путем оказания антимонопольными органами содействия реализации прав экономически более слабого субъекта спора135.

Другие исследователи также обращают на состязательный характер антимонопольных разбирательств136.

Следует отметить, в рассматриваемой сфере тесная связь между административной и уголовной ответственностью становится еще более явной, в связи с чем стандарты доказывания в ходе рассмотрения комиссией антимонопольного органа дела о нарушении антимонопольного законодательства должны быть высоки, поскольку более мягкие стандарты доказывания в рамках административного процесса могут привести к предрешенности, по сути, вопроса о виновности лица в уголовном преступлении137.

Вто же время специфика антимонопольных запретов такова, что определенные нарушения (например, картели) в силу их латентного характера зачастую представляется возможным выявить только в ходе осуществления оперативно-разыскной деятельности138.

Вэтой связи возбуждение комиссиями антимонопольных органов дел

онарушениях антимонопольного законодательства зачастую связано с осуществлением целого ряда контрольно-надзорных мероприятий, в том числе реализуемых с привлечением органов, осуществляющих оперативно-

разыскную деятельность.

Так, в силу п. 11 ч. 1 ст. 23 Закона о защите конкуренции

антимонопольный орган наделен полномочием по обращению в

134См.: Цветков И. В. Указ. соч.

135См.: Клейн Н. И. Рассмотрение дел о нарушениях антимонопольного законодательства арбитражными судами и антимонопольными органами // Проблемные вопросы гражданского и арбитражного процессов / под ред. Л. Ф. Лесницкой, М. А. Рожковой. М., 2008. С. 22‒23.

136См.: Авдашева С. и др. Указ. соч. С. 62.

137См.: Шаститко А. Е. Статья 178 УК РФ: версия N // Конкуренция и право. 2013. № 4. С. 33–

39.

138 См.: Итоговый доклад о результатах и основных направлениях деятельности Федеральной антимонопольной службы за 2013 год // ФАС России : сайт. URL: http://www.fas.gov.ru/analytical- materials/analytical-materials_31093.html (дата обращения: 05.10.2017).

115

установленном законодательством РФ порядке в органы, осуществляющие оперативно-разыскную деятельность, с просьбой о проведении оперативно-разыскных мероприятий, совместным приказом МВД России № 878 и ФАС России № 215 от 30.12.2004 утверждено Положение о порядке взаимодействия МВД России и ФАС России139.

Однако из анализа существующих нормативных положений неясно, какой круг оперативно-разыскных мероприятий должно по запросу ФАС России (ее территориальных органов) осуществлять МВД России (его территориальные органы) и какие результаты оперативно-разыскной деятельности предоставлять.

В данном случае мы вновь возвращаемся к вопросу о необходимости более последовательной регламентации порядка взаимодействия антимонопольных и правоохранительных органов (например, по аналогии с нормативным регулированием взаимодействия последних с налоговыми органами).

Отметим, однако, что судебная практика в части касающейся использования антимонопольными органами результатов оперативно-

разыскной деятельности достаточно неоднозначна.

Например, в решении арбитражного суда Омской области от 22.01.2014 по делу № А46-10061/2013 по заявлению ООО «Вега» к Управлению ФАС России по Омской области об оспаривании решения от 03.06.2013 № 04/06-13140, которым ООО «Вега» признано нарушившим требования ч. 1 ст. 14 Закона о защите конкуренции, указано, что результаты проведенных в отношении директора организации оперативно-

разыскных мероприятий не могли быть положены в обоснование решения антимонопольного органа, поскольку результаты оперативно-розыскных мероприятий являются могут стать доказательствами только после

139Документ опубликован не был. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

140См.: Управление ФАС России по Омской области : сайт. URL: http://omsk.fas.gov.ru/solution/11046 (дата обращения: 15.09.2017).

116

закрепления их в предусмотренном нормами уголовно-процессуального законодательства порядке141.

Таким образом, в ряде случаев привлечение к административной ответственности за совершение противоправных по своей сути деяний затруднено, так как прямые доказательства наличия нарушения антимонопольного законодательства получить затруднительно в связи с отсутствием у антимонопольного органа полномочий на самостоятельное осуществление оперативно-разыскной деятельности и невнятной регламентацией нормами действующего законодательства порядка использования антимонопольными органами результатов оперативно-

разыскной деятельности.

Вопросы допустимости доказательств, используемых ФАС России и ее территориальными органами в ходе осуществления своих полномочий,

являются объектом перманентного научного интереса142.

Так, С. Авдашева, Н. Дзагурова, П. Крючкова, Г. Юсупова отмечают: «при отсутствии возможности собирать прямые улики соглашений о ценах перед ФАС и его территориальными управлениями нельзя всерьез ставить задачу борьбы с тайными сговорами»143.

Отметим, что особенно актуальным такое решение представляется в связи со спецификой доказывания антимонопольными органами сговоров в сфере осуществления закупок для государственных (муниципальных)

нужд, которое в настоящее время основывается преимущественно на системе косвенных доказательств144.

141Электронное правосудие : сайт. URL: http://kad.arbitr.ru/PdfDocument/7f074fc0-4c00-46ba- 93d4-8f99345a

4d50/A46-10061-2013_20140122_Reshenie.pdf (дата обращения: 01.10.2017).

142См.: Ноговицына С. В. Раскрытие картелей в рамках проведения проверок // Конкуренция и право. 2011. № 3. С. 33‒35.

143Авдашева С. и др. Развитие и применение антимонопольного законодательства в России: по пути достижений и заблуждений // XII Междунар. науч. конф. Нац. исслед. ун-та «Высшая школа экономики» по проблемам развития экономики и общества (Москва, 5–7 апреля 2011 г.) / науч. ред. С. Авдашева. М. : ИД Высшей школы экономики, 2011. С. 63–64.

144См., напр.: решение ФАС России от 06.04.2012 № АЦ/10491 // ФАС России : сайт. URL: http://www.fas.gov.ru/solutions/solutions_34493.html (дата обращения: 25.09.2017); решение Управления ФАС России по Омской области от 21.06.2013 № 04/05-13; решение Управления ФАС России по Омской

117

На наш взгляд, возможно разрешить рассмотренные проблемы в сфере доказывания антиконкурентных соглашений и согласованных действий, законодательно наделив антимонопольные органы полномочиями в сфере оперативно-разыскной деятельности или осуществив надлежащую регламентацию порядка взаимодействия антимонопольных и правоохранительных органов.

В связи с вышеизложенным, следует также отметить присущие рассмотрению комиссией антимонопольного органа дел о нарушениях антимонопольного законодательства черты контрольно-надзорной деятельности.

Как верно отмечает А. Б. Яблонская, надзору присущ ряд специфических черт: надзорная деятельность не только предполагает оценку деятельности исключительно с точки зрения законности, но и невозможность вмешательства в деятельность поднадзорного объекта – реагирование осуществляется путем обращения к нарушителю с предупреждением, предписанием об устранении нарушений145.

Действительно, по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства наряду с решением выдается также предписание об устранении нарушений антимонопольного законодательства.

Более того, в процессе рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства может выдаваться предупреждение о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

Вместе с тем согласно ч. 1 ст. 1.1 КоАП РФ «законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и

области от 03.11.2011 № 04/31-11 // Управление ФАС России по Омской области : сайт. URL: http://omsk.fas.gov.ru/solution (дата обращения: 15.09.2017).

145 См.: Яблонская А. Б. Контрольно-надзорная функция государственной власти // Пробелы в российском законодательстве. 2009. № 4.

118

принимаемых в соответствии с ним законов субъектов РФ об административных правонарушениях»146.

Следовательно, в действующей правовой системе порядок производства по делам об административных правонарушениях является предметом регулирования исключительно КоАП РФ. Аналогичного мнения, согласно результатам проведенного нами опроса должностных лиц территориальных органов ФАС России, придерживаются 87,5 %

респондентов.

Указанное мнение разделяют далеко не все147.

На наш взгляд, в данном случае имеет место де-факто один процесс,

который мы понимаем, как урегулированный нормами Закона о защите конкуренции и КоАП РФ единый квазисудебный административно-

юрисдикционный процесс привлечения к административной ответственности за совершение административных правонарушений в сфере антимонопольного законодательства (антимонопольный процесс,

как называют его специалисты в области конкурентного права148).

Впротивном случае следовало бы говорить об антимонопольном процессе как о самостоятельной правовой категории, обладающей специфическими по отношению к процессу административному признаками одного порядка.

Внашем же понимании административный процесс и антимонопольный процесс соотносятся как общее и особенное, причем сама формулировка «процесс» применительно к привлечению к административной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства используется в связи с ее устойчивым употреблением специалистами в области антимонопольного права, а не в связи с произвольным расширением границ указанного понятия.

146См.: Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 1 (Ч. 1). Ст. 1.

147См.: Алешин Д. А. и др. Указ. соч. С. 318.

148См., напр.: Цветков И. В. Указ. соч.; Интернет-интервью с Андреем Тенишевым // ФАС России

:сайт. URL: http://fas.gov.ru/documents/documentdetails.html?id=14611 (дата обращения: 04.10.2017).

120

Вместе с тем, по нашему мнению, нельзя говорить не только о наличии двух самостоятельных (с точки зрения содержания и сущности, а

не формы) административных процедур, но даже о наличии различных стадий единой процедуры (мы исходим из понимания стадии административного процесса в качестве совокупности последовательно совершаемых процессуальных действий, различающихся непосредственными задачами и целями, кругом участников, сроками совершения и т.п.)150.

В настоящее время целью обоих рассматриваемых административных производств является привлечение к административной ответственности виновного в совершении нарушения антимонопольного законодательства лица, круг участников которых совпадает. Сроки совершения и процессуальное оформление отражают, на наш взгляд, лишь внешнюю форму рассматриваемого явления и с необходимостью зависят от сущностных его признаков.

Таким образом, с учетом отмеченного ранее сущностного единства рассматриваемых процедур такое постепенное стирание формальных различий между ними будет противоречить уже не только принципу процессуальной экономии, но и принципу экономии нормативного материала.

В связи с этим решительное объединение в рамках производства по делу об административном правонарушении представляется нам более предпочтительным еще и по следующей причине: в таком случае будет законодательно обеспечено (а вернее, восстановлено) единство регулирования производства по делам об административных правонарушениях в сфере антимонопольного законодательства,

приостановлен процесс декодификации института административной ответственности.

150 См.: Новый юридический словарь / под ред. А. Н. Азрилияна. М. : Ин-т новой экономики, 2006.

С. 788.