эж-ЮРИСТ. 2004. № 22.

Суханов Е.А.

Государство и гражданский оборот

Обязанность, подкрепленная рублем

Субъекты без ответа

Главный или равный?

Государство как крупнейший собственник - разумеется, особый участник гражданского оборота, ибо, выступая в качестве контрагента по различным сделкам, оно становится экономическим, а не только политическим гарантом стабильности гражданско-правовых отношений, в том числе показывая образец строгого соблюдения договорной дисциплины. Безусловная добросовестность и абсолютная надежность в исполнении всех принятых на себя обязательств - вот черты, которые должны характеризовать государство как участника гражданско-правовых отношений. Об этих проблемах рассуждает Евгений Алексеевич Суханов, профессор, заведующий кафедрой гражданского права юридического факультета МГУ.

Государство (публично-правовые образования) в развитых правопорядках, да и в отечественном дореволюционном праве всегда относилось и должно относиться к числу наиболее надежных партнеров в имущественных отношениях. Не случайно серьезные инвесторы предпочитали вложения в государственные ценные бумаги, а за право заключить договор поставки или подряда для казенных нужд множество желающих коммерсантов буквально сражались на торгах, с полным основанием рассматривая такие договоры как наиболее надежные и выгодные.

К сожалению, сказанное пока никак не применимо к современному российскому государству. С одной стороны, на формально-юридическом уровне оно еще в начале 90-х годов провозгласило равенство защиты всех форм собственности (п. 2 ст. 8 Конституции РФ) и свое участие в имущественных отношениях на равных началах с другими субъектами оборота (п. 1 ст. 124 ГК РФ). Из этого можно было бы сделать вывод о том, что в гражданско-правовых отношениях оно отказалось от льгот и привилегий, вытекающих из его статуса как политического суверена, главного носителя публичной власти. Никто, правда, не ждал, что это его новое гражданско-правовое положение может быть истолковано как возможность устраивать наиболее крупные "финансовые пирамиды" (типа ГКО), под любыми предлогами уклоняться от платежей контрагентам (дело фирмы "Нога") и кредиторам-гражданам (по давно просроченным государственным займам), наводнять оборот невиданными ранее "ценными бумагами" вроде "казначейских налоговых освобождений" (умудрившись сделать из публично-правовой обязанности уплаты налогов объект гражданско-правовых сделок) и т.д., т.е. как возможность приобрести лидирующее положение среди недобросовестных участников оборота.

Обязанность, подкрепленная рублем

Но, с другой стороны, как оказалось, все же не были полностью забыты и возможности установления односторонних преимуществ, основанных на использовании традиционного публично-правового инструментария. Основную роль здесь призвано сыграть бюджетное законодательство. Сначала в законах о федеральном бюджете 1997 и 1998 гг. появилось правило о том, что нормативные правовые акты, влекущие дополнительные бюджетные расходы или сокращающие доходную базу бюджета, "реализуются" лишь при наличии источников дополнительного поступления средств. Затем (в 1999 и в 2000 гг.) эти законы стали включать в себя правила, согласно которым любые другие законы и нормативные акты, не обеспеченные источниками финансирования либо противоречащие названным законам о бюджете, просто "не подлежат исполнению". В результате закон о бюджете превратился чуть ли не в "экономическую конституцию", имеющую силу едва ли не большую, чем настоящая Конституция, ибо для применения других законов следовало прежде всего убедиться в их полном соответствии закону о бюджете, а вовсе не Конституции или иным законам!

Эти законодательные правила, первоначально будучи направленными на ограничение поистине необузданных аппетитов отечественного законодателя, готового в популистских целях принимать едва ли не любые решения, почти тут же изменили свое назначение и обратились в том числе и против судов, которые традиционно взыскивали материальный ущерб, причиненный гражданам незаконными действиями органов публичной власти, "не предусмотренный в составе расходов федерального бюджета" на соответствующий год. Мало того, и в судах вдруг обнаружилась опасность "разрушения бюджета" путем предъявления исков к государству. При этом, видимо, как-то забылся известный каждому юристу со студенческих лет древний принцип "Fiat justicia, pereat mundi", в соответствии с которым торжество правосудия должно бы стоять на первом месте, во всяком случае, в государстве, объявившем себя правовым.

При всей безусловной важности бюджетного финансирования хотелось бы напомнить хотя бы о двух обстоятельствах.

Во-первых, о беспрецедентном росте государственного аппарата и расходов на него за годы очередных реформ при явно несоразмерных, чтобы не сказать - ничтожных, доходах от разрекламированной приватизации государственного имущества, что свидетельствует, по крайней мере, о недостатках бюджетной и в целом финансовой политики государства.

В таких условиях не очень верится в то, что главное назначение бюджетного финансирования - обеспечение деятельности госбюджетных учреждений социальной сферы.

Во-вторых, не стоит забывать, что все другие участники оборота несут риск банкротства, а потому ограничение возможностей обращения взыскания на бюджетные средства и иное имущество (казну) государства является не только нарушением п. 1 ст. 126 ГК, но и прежде всего неконституционной привилегией для одной из "форм собственности".

В настоящее время эти проблемы в основном как будто бы разрешились. Закон о федеральном бюджете теперь содержит конкретный перечень правовых норм, действие которых приостанавливается (в 2004 г. это касается более чем 50 законов).

Согласно п. 2 ст. 97 Бюджетного кодекса государственный долг (под которым понимаются "долговые обязательства перед физическими и юридическими лицами") "полностью и без условий" обеспечивается всем имуществом, составляющим государственную казну (то есть даже не только бюджетными средствами). Однако этот лозунг не вполне соответствует иным правилам Бюджетного кодекса, в частности принципу "иммунитета бюджетов" (ст. 239), который допускает обращение взыскания на бюджетные средства только на основании судебного акта и только по требованиям о возмещении причиненных убытков, то есть деликтным, но не договорным.

Возможность же взыскания бюджетных средств в случае их отсутствия ("недофинансирования") в пользу контрагентов по сделкам в очередной раз приостановлена законом о бюджете, хотя для всех других участников оборота отсутствие денежных средств никогда не являлось и не может стать основанием освобождения их от имущественной ответственности (п. 3 ст. 401 ГК).