Правовой режим перемещения граждан государств - участников снг т.Ш. Кулматов, о.А. Сластунина
Кулматов Тымарбек Шаарпекович - советник Правового департамента Секретариата Интеграционного Комитета ЕврАзЭС, кандидат юридических наук.
Сластунина Ольга Анатольевна - младший научный сотрудник ИЗиСП.
Реальное улучшение жизни людей, населяющих постсоветское пространство, повышение их благосостояния, обеспечение гарантий осуществления общепризнанных прав и свобод - стратегическая цель и, одновременно, главный критерий оценки деятельности Содружества Независимых Государств. Только слаженными, совместными усилиями государств - участников СНГ, основанными на четко выраженной политической воле, возможно достигнуть здесь ощутимого результата.
На историческом переломе начала 1990-х годов перед бывшими союзными республиками встала беспрецедентная по масштабам задача радикального переустройства политических и экономических отношений, становления национальной государственности. Несмотря на остроту и силу центробежных тенденций, еще велико было стремление смягчить последствия распада единого государства, обеспечить институциональные и правовые условия для равноправного диалога и сотрудничества, сохранить складывавшиеся веками связи между народами.
Акты снг о передвижении по территории Содружества
Уже на начальном этапе существования СНГ его участники осознавали необходимость обеспечения единства миграционного пространства. Первыми межправительственными соглашениями в данной области стали: Соглашение о безвизовом передвижении граждан государств Содружества Независимых Государств по территории его участников, заключенное в Бишкеке 9 октября 1992 г. (далее - Бишкекское соглашение) и Соглашение о взаимном признании виз государств - участников Содружества Независимых Государств, заключенное в Москве 13 ноября 1992 г. (далее - Московское соглашение).
В Бишкекском соглашении было определено, что "граждане Сторон имеют право въезжать, выезжать и передвигаться по территории Сторон без виз при наличии документов, удостоверяющих их личность или подтверждающих их гражданство" <*> (ст. 1). Кроме того, безвизовый режим въезда, выезда и передвижения по территории Сторон был предоставлен гражданам Сторон, постоянно проживающим на территории третьих государств. Соглашение подтвердило право государств, входящих в СНГ, принимать особые меры по защите своих границ и территорий при чрезвычайных обстоятельствах посредством возможного осуществления соответствующего паспортного и иных видов контроля.
--------------------------------
<*> Бюллетень международных договоров. 1993. N 10. С. 34.
В Московском соглашении устанавливалось, что "каждая Сторона признает въездные, выездные и транзитные визы, выдаваемые иностранным гражданам компетентными органами Сторон" <*> (ст. 1). Данные визы давали их владельцу право беспрепятственно следовать транзитом через территории других Сторон до места назначения или пункта выезда в третью страну. Порядок пребывания и передвижения иностранных граждан, временно находившихся на территории Сторон, в том числе с целью транзитного проезда, определялся в соответствии с их национальным законодательством.
--------------------------------
<*> Бюллетень международных договоров. 1992. N 4. С. 16.
Набирал обороты процесс экономического и политического обособления государств - участников СНГ. В правовой системе Содружества первостепенным по значению инструментом совместного решения проблем становился двусторонний договор. 16 января 1997 г. было подписано Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Украины о безвизовых поездках граждан Российской Федерации и Украины <*>. 3 июля 1997 г. аналогичное Соглашение Правительство РФ подписало с Правительством Азербайджанской Республики <**>. Основные положения указанных соглашений сводились к следующему: 1) граждане одной Стороны, независимо от места проживания, имеют право въезжать, выезжать, следовать транзитом, передвигаться и пребывать на территории другой Стороны без виз с соблюдением правил пребывания и регистрации по одному из документов из прилагаемого перечня; 2) передвижение граждан государств Сторон осуществляется через пункты пропуска на общих государственных границах; 3) Стороны обязуются пропускать граждан государств Сторон в третьи государства через пункты пропуска на государственной границе, открытые для международного пассажирского сообщения, по документам, действительным для выезда за границу; 4) Стороны будут принимать меры к недопущению выезда с территории их государств в третьи государства граждан государств Сторон, выезд которых ограничен в соответствии с национальным законодательством любой из Сторон, до прекращения обстоятельств, препятствующих их выезду; 5) граждане государств Сторон, нарушившие положения соглашений или правила пребывания и регистрации на территории государств Сторон, подлежат возвращению в государство своего гражданства в порядке, предусматриваемом законодательством государств Сторон <***>; 6) каждая из Сторон имеет право полностью или частично приостановить действие отдельных положений Соглашения, если это необходимо для защиты границ и территории государств при чрезвычайных обстоятельствах.
--------------------------------
<*> См.: Бюллетень международных договоров. 1999. N 2.
<**> См.: Бюллетень международных договоров. 1998. N 10.
<***> Данное положение отсутствует в Соглашении с Правительством Украины.
На фоне усиления двустороннего сотрудничества сектор многостороннего взаимодействия государств - участников СНГ начинает сужаться. На сегодняшний день о выходе из Московского соглашения уведомила депозитария Республика Узбекистан, а Российская Федерация, по предложению МИД РФ, временно приостановила порядок транзитного проезда иностранных граждан через свою территорию <*>.
--------------------------------
<*> См.: Постановление Правительства РФ от 15 декабря 1999 г. N 1393 "О временном приостановлении действия порядка транзитного проезда иностранных граждан через территорию Российской Федерации, предусмотренного статьей 1 Соглашения о взаимном признании виз государств - участников Содружества Независимых Государств" // СЗ РФ. 1999. N 51. Ст. 6358.
Через семь лет после заключения Бишкекского соглашения из него также начался "массовый исход". По Заявлению официального представителя МИД России от 16 июня 2000 г., тому были весьма объективные причины: нарастание незаконной миграции, организованной преступности, контрабанды оружия и наркотиков и, как следствие, невозможность обеспечения в рамках Соглашения должного уровня безопасности входящих в него государств. Первым о выходе из Соглашения уведомил Туркменистан (9 июня 1999 г.), затем Республика Узбекистан (16 апреля 2000 г.), Республика Казахстан вышла из Соглашения 8 января 2001 г. Для Российской Федерации, как безусловного реципиента широкомасштабных миграционных потоков, оно прекратило свое действие 3 декабря 2000 г. <*> При этом принципиальная позиция России состояла в том, "чтобы в максимально возможной форме сохранить взаимный режим безвизовых поездок граждан, прежде всего на основе двусторонних соглашений" <**>.
--------------------------------
<*> См.: Постановление Правительства РФ от 30 августа 2000 г. N 641 "О выходе Российской Федерации из Соглашения о безвизовом передвижении граждан государств Содружества Независимых Государств по территории его участников" // СЗ РФ. 2000. N 36. Ст. 3662.
<**> Заявление официального представителя МИД России от 16 июня 2000 г. N 570. Документ опубликован не был.
25 сентября 2000 г. Постановлением Правительства РФ N 721 был одобрен представленный МИД РФ проект Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Армения о взаимных безвизовых поездках граждан Российской Федерации и граждан Республики Армения <*>. Свидетельством детализации правового регулирования взаимных поездок граждан Сторон явились положения о введении конкретного срока для обмена образцами новых документов, удостоверяющих личность и подтверждающих гражданство их владельцев, или внесения изменений в действующие документы - 30 дней до вступления в силу таковых; определена обязанность граждан Сторон после въезда на территорию другой Стороны выполнять правила пребывания, предусмотренные законодательством этой Стороны; предусмотрена возможность введения одной Стороной, в случае приостановления действия отдельных положений Соглашения, соответствующих ограничений на безвизовые поездки граждан другой Стороны с уведомлением об этом по дипломатическим каналам за 72 часа до введения в действие данных ограничений.
--------------------------------
<*> См.: СЗ РФ. 2000. N 40. Ст. 3978.
В том же порядке 7 декабря 2000 г. Постановлением Правительства РФ N 935 был одобрен проект Соглашения о взаимных безвизовых поездках граждан Российской Федерации и Республики Молдова <*>. Воспроизводя основные положения предшествующих аналогов, Соглашение содержало ряд норм, отразивших специфику межгосударственных отношений. Так, Стороны взяли на себя обязательства предпринимать меры к недопущению выезда в третьи государства лиц, которым выезд закрыт компетентными органами Сторон, а также провозгласили принцип применения к своим гражданам, нарушившим положения Соглашения или правила пребывания на территории государств, законодательства об ответственности государства, на территории которого совершено нарушение.
--------------------------------
<*> См.: СЗ РФ. 2000. N 50. Ст. 4914.
В ноябре 2000 г. в Москве были проведены переговоры с представителями Грузии о заключении двустороннего соглашения, регламентирующего порядок взаимных поездок граждан РФ и Грузии. Множество вопросов вызывала ситуация, при которой территория Грузии, в частности Панкисское ущелье, расположенное на границе с Чечней и населенное родственными чеченцам кистинцами, использовалась для переброски боевиков в Чечню. Несмотря на наметившиеся в ходе переговорного процесса разногласия, российская сторона в лице МИД РФ получила распоряжение Правительства РФ его продолжать <*>. Тем не менее переговоры завершились безрезультатно, и с 5 декабря 2000 г., руководствуясь интересами национальной безопасности, в связи с угрозой международного терроризма и экстремизма, Россия ввела на границе с Грузией визовый режим. Безвизовое пересечение российско-грузинской границы было сохранено через контрольно-пропускной пункт Верхний Ларс-Казбеги. Указанной возможностью могли воспользоваться граждане России, постоянно проживающие на территории Республики Северная Осетия-Алания, для пребывания в течение десяти дней на территории Казбегского района при наличии одного из заявленных в прилагаемом перечне документов <**>. Указанный режим явился лишь исключением из общего "российско-грузинского правила", и если в 2000 году премьер-министр М.М. Касьянов на пресс-конференции по итогам заседания Совета глав правительств СНГ не исключал возврата России и Грузии в будущем к безвизовому режиму поездок граждан, то на сегодняшний день исходя из анализа взаимоотношений двух государств очевидно, что подобные перспективы весьма и весьма отдаленны.
--------------------------------
<*> См.: распоряжение Правительства РФ от 30 ноября 2000 г. N 1706-р // СЗ РФ. 2000. N 50. Ст. 4927.
<**> См.: распоряжение Правительства РФ от 21 мая 2001 г. N 708-р // СЗ РФ. 2001. N 22. Ст. 2263.
Территориальные перемещения населения
в рамках ЕврАзЭС
В настоящее время нередки высказывания о том, что СНГ - не более чем "клуб по интересам", который если и сохранится в будущем, то лишь как "организация, в которой государства - участники будут обмениваться мнениями по самым различным аспектам политической, общественно-социальной, экономической сфер и там, где возможно достижение единства мнений и позиций, - оформлять их соответствующими договорами и соглашениями" <*>. Данная ситуация вызвала к жизни концепцию разноскоростной и многоформатной интеграции, в соответствии с которой формы, темпы и глубина взаимодействия государств избираются в зависимости от степени их объективной и субъективной готовности и взаимной заинтересованности. "Сотрудничество в рамках Союзного государства, Евразийского экономического сообщества, Договора о коллективной безопасности, ГУУАМ, Центрально-азиатского экономического сообщества является примером налаживания такого взаимодействия" <**>.
--------------------------------
<*> Исингарин Н. СНГ: интеграционно-дезинтеграционные факторы, сценарии развития и тенденция регионализации // Российский экономический журнал. 2001. N 9. С. 72.
<**> Аналитический доклад "Итоги деятельности СНГ за 10 лет и задачи на перспективу" // Дипломатический вестник. 2001. N 12. С. 76.
Территориальные перемещения населения представляют из себя один из важнейших факторов интеграции, одновременно являясь ее постоянно усиливающимся стимулом. Происходящие в рамках субрегиональных интеграционных объединений, они способствуют активизации процессов экономического развития, взаимопроникновению культур различных народов и их взаимообогащению при сохранении уникальности, решению вопросов демографии. 28 апреля 1998 г. Межгосударственным Советом государств - участников Таможенного союза, учредивших впоследствии Евразийское экономическое сообщество (ЕврАзЭС), было принято Заявление "О десяти простых шагах навстречу простым людям", в котором в качестве одного из важнейших шагов на пути улучшения условий жизни населения упоминалось "обеспечение гражданам свободного и равного права пересечения границ четырех государств, пограничного, таможенного и иных видов контроля" <*>. В целях реализации данного положения Совет глав правительств при Межгосударственном Совете Республики Беларусь, Республики Казахстан, Кыргызской Республики и Российской Федерации принял Соглашение об обеспечении свободного и равного права пересечения физическими лицами границ государств - участников Таможенного союза и беспрепятственного перемещения ими товаров и валюты <**>, где предусматривалось, что Стороны примут меры по организации в пунктах пропуска на государственных границах, а также в воздушных международных портах, через которые осуществляются воздушное сообщение между государствами - участниками Таможенного союза, перемещения физических лиц и их товаров в приоритетном, упрощенном порядке, включая, при необходимости, создание специальных "коридоров". Основанием пропуска физических лиц в приоритетном, упрощенном порядке являлось наличие действующих документов, подтверждающих факт их постоянного проживания на территории одного из государств - участников соглашений о Таможенном союзе.
--------------------------------
<*> Решение Межгосударственного Совета Республики Беларусь, Республики Казахстан, Кыргызской Республики и Российской Федерации от 28 апреля 1998 г. N 25 "О принятии Заявления "О десяти простых шагах навстречу простым людям" // Ведомостное приложение к "Российской газете". 1998. 12 мая.
<**> См.: решение Совета глав правительств при Межгосударственном Совете Республики Беларусь, Республики Казахстан, Кыргызской Республики, Российской Федерации и Республики Таджикистан от 24 ноября 1998 г. N 24 // Бюллетень международных договоров. 2000. N 6.
Решением Межгосударственного Совета на уровне глав государств Республики Беларусь, Республики Казахстан, Кыргызской Республики, Российской Федерации и Республики Таджикистан от 23 мая 2000 г. N 74 в г. Минске были утверждены Основные направления сотрудничества в гуманитарной сфере государств - участников Договора от 29 марта 1996 г. об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях на 2000 - 2004 гг. <*> Одним из важных положений этого документа являлось сохранение сложившегося безвизового режима пересечения внутренних границ в рамках Таможенного союза при одновременном проведении единой визовой политики в отношении третьих стран.
--------------------------------
<*> Документ опубликован не был.
Исходя из взаимной заинтересованности государств по упрочению интеграционных связей и руководствуясь желанием максимально облегчить условия взаимных поездок граждан по территории своих государств, 30 ноября 2000 г. правительства Республики Беларусь, Республики Казахстан, Кыргызской Республики, Российской Федерации и Республики Таджикистан подписали Соглашение о взаимных безвизовых поездках граждан <*>. В Соглашении предусматривалось, что граждане независимо от места проживания имеют право въезжать, выезжать, следовать транзитом и пребывать на территориях пяти государств без виз по одному из действительных документов, указанных в пяти приложениях к Соглашению. Граждане государств - участников въезжают и выезжают с территории каждого из государств - участников через открытые для международного сообщения пункты пропуска при условии наличия действительных и оформленных в соответствии с законодательством своего государства документов на право пересечения границы. Вместе с тем Соглашение не ограничивало права каждой из Сторон, если она сочтет это необходимым, перейти в отношении одного или нескольких участников Соглашения на отличный режим поездок граждан. Кроме того, оговаривалось, что правительства государств - участников имеют право принимать специальные меры защиты своих границ и территории при чрезвычайных ситуациях, в частности, угрожающих их безопасности. При этом такие меры носят временный характер и могут быть представлены в виде соответствующих ограничений на въезд, выезд, пребывание, передвижение, транзитный проезд. Правительство, которое вводит такие ограничения, должно уведомлять о них за 72 часа правительства других государств - участников Соглашения.
--------------------------------
<*> См.: Информационный бюллетень ЕврАзЭС. 2001. N 1. С. 19.
Соглашение заключалось на неопределенный срок, с возможностью выхода, при соблюдении установленного порядка, каждой из Сторон, и вступило в силу 7 июня 2002 г.