Правовые и организационные основы национально-культурной автономии в российской федерации т.Я. Хабриева

Хабриева Талия Ярулловна - директор ИЗиСП, доктор юридических наук, профессор.

В современном мире нет одноэтнических государств. Напротив, во всех странах живут люди разных национальностей. Они нередко расселены по территории страны, часто не имеют устойчивых связей, не осознают себя как определенный этнический коллектив. Если этносы проживают компактно, они могут создать субъект Федерации в федеративном государстве (например, Татарстан в России или франкоязычная провинция Квебек в Канаде) или территориальную автономию (например, иракский Курдистан или Аландские острова в Финляндии, где проживают шведы). Если же этнос разрознен, не составляет компактной группы - создание территориальной автономии невозможно, да и в самих территориальных автономиях тоже живут представители разных этносов.

В этих условиях на первый план сама жизнь выдвигает проблемы национально-культурной автономии, которая, в отличие от территориальной, обеспечивает развитие не компактно проживающих, а разрозненно живущих этносов. Это организационная форма этнического самосознания в особых условиях расселения этноса. Она находит свое выражение в создании разного уровня общественных объединений того или иного этноса (в унитарных государствах - общегосударственных объединений и на тех или иных ступенях административно-территориального деления, а также в масштабах нескольких административно-территориальных единиц, в федеративных государствах - также в масштабах субъектов Федерации и их групп).

Таким образом, национально-культурная автономия - это действующее в государстве с многонациональным составом населения добровольное общественное объединение, реализующее во взаимодействии с государственными органами и на основе консолидации усилий национальных общественных объединений право соответствующей этнической общности (нации, народа, национальности) на сохранение самобытности и создаваемое на основе участия физических лиц и этнических объединений. Эта форма этнической самоорганизации позволяет сочетать единство государства с укреплением единства этноса, его самовыражением, самоорганизацией.

Правовые основы национально-культурной автономии

Правовые основы национально-культурной автономии в Российской Федерации зарождались в международно-правовых актах, касающихся прав человека. Национальные проблемы находят отражение в международном праве в основном после Второй мировой войны. В немалой степени это было связано с процессами деколонизации, борьбой народов за свою независимость. Основной идеей международных соглашений в области национальных отношений начиная с середины 40-х гг. XX века стало обеспечение совместного существования наций, поиск мирных средств для разрешения этнических конфликтов.

Всеобщая декларация прав человека (1948 г.) <*> и явившаяся естественным ее продолжением Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод (1950 г.) <**> затрагивают вопросы защиты прав национальных меньшинств лишь косвенно. В частности, в них устанавливаются общие стандарты осуществления странами политики в области прав человека, в том числе и в сфере национальных отношений. Прямых регламентирующих норм, касающихся данной сферы, в рассматриваемых актах не было. Однако в них закреплялась неотъемлемость этих прав независимо от расы, национальности, вероисповедания и т.д. Данные нормы создали в международном праве тот фундамент, на котором впоследствии выросли более конкретизированные положения, направленные на защиту прав национальных меньшинств.

--------------------------------

<*> См.: Российская газета. 05.04.1995.

<**> См.: СЗ РФ. 2001. N 2. Ст. 163.

Статьей 27 Международного пакта о гражданских и политических правах закрепляется правило, согласно которому официальные власти государств-участников обязаны не препятствовать национальным меньшинствам в реализации прав, связанных с сохранением самобытности, религии и языка <*>. Пакт еще не ставит перед государствами-участниками задачи по содействию, помощи национальным меньшинствам. Он не содержит даже таких рекомендаций, предусматривая лишь, что не должно быть отказано в осуществлении прав. В этом смысле Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (раздел VII) идет дальше и предусматривает: "Государства-участники, на чьей территории имеются национальные меньшинства, будут уважать право лиц, принадлежащих к таким меньшинствам... будут предоставлять им полную возможность фактического пользования правами человека и основными свободами и будут таким образом защищать их законные интересы в этой области" <**>. Права национальных меньшинств, их обеспечение признаются одним из факторов, необходимых для поддержания безопасности в регионе. Тем самым подчеркивается особая важность национальных проблем, необходимость их учета при проведении как внутренней, так и внешней политики.

--------------------------------

<*> См.: Ведомости СССР. 1976. N 17. Ст. 291.

<**> См.: Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. Вып. XXXI. М., 1977. С. 544 - 589.

В 90-х гг. XX века в международном праве появились специальные документы, призванные обеспечивать права национальных меньшинств. Это, например, Декларация о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным или языковым меньшинствам, принятая Генеральной Ассамблеей ООН (1992 г.) <*>, Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств <**>, разработанная в Совете Европы в 1994 - 1995 гг. В них, в частности, получили закрепление права национальных меньшинств на развитие собственной культуры, сохранение традиций и обычаев, на пользование и обучение родному языку и другие. В соответствии с этими документами государства-участники обязаны создавать все условия для реализации национальными меньшинствами своих прав и, кроме того, всеми законными способами осуществлять защиту интересов меньшинств от противоправных посягательств.

--------------------------------

<*> См.: Действующее международное право. Т. 2. М., 1997. С. 90 - 94.

<**> См.: СЗ РФ. 1999. N 11. Ст. 1256.

23 января 1996 г. Германия, Люксембург и Швейцария подписали в г. Карлсруэ международную Декларацию о хартии народов и регионов <*>. Этот документ по замыслу должен стать первым шагом Европы на пути решения внутри- и межгосударственных конфликтов, возникающих в связи с нарушением прав наций, а также примером для всего мира в деле обеспечения этническим группам гарантии прав и свобод, автономии и права на самоопределение. Положения рассматриваемого документа демонстрируют сущность национальной политики, межнациональных и межгосударственных отношений в европейских странах - признание не только индивидуальных, но и коллективных прав в области сохранения национально-культурной самобытности.

--------------------------------

<*> Текст этого документа опубликован на 27 языках (немецкий, английский, албанский, боснийский, болгарский, каталонский, хорватский, чешский, датский, эстонский, финский, французский, греческий, венгерский, итальянский, латышский, литовский, норвежский, польский, румынский, русский, сербский, словацкий, словенский, испанский, шведский, турецкий.). См: Charta Gentium et Regionum. Munchen, 1996. P. 10 - 101.

Именно эта мысль стала отправной точкой для обращения инициаторов Парижской хартии для новой Европы от 21 ноября 1990 г. к правительствам и парламентам европейских государств с призывом содействовать расширению рамок прав человека как индивида за счет включения в них дополнительно права этнических групп и меньшинств <*>.

--------------------------------

<*> См.: Действующее международное право. Т. 1. М., 1996. С. 42 - 54.

Для Российской Федерации особый интерес представляет также другой международно-правовой документ, связывающий нашу страну с республиками бывшего СССР в вопросах обеспечения прав национальных меньшинств. Он был подписан в 1994 году в Москве и получил название "Конвенция об обеспечении прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам" <*>. Необходимость выработки и принятия данного документа была обусловлена двумя причинами. Во-первых, распад СССР и образование независимых государств вызвали к жизни проблему лиц, оказавшихся этническим меньшинством в новой республике. Вторая причина принятия Конвенции состояла в необходимости упорядочения миграционных потоков, придания перемещающимся из страны в страну лицам определенного правового статуса.

--------------------------------

<*> См.: Дипломатический вестник. 1994. N 21 - 22. С. 43 - 46.

В качестве общего правила Конвенция закрепляет, что стороны признают и гарантируют лицам, принадлежащим к национальным меньшинствам, права и свободы в соответствии с общепризнанными международными стандартами в области прав человека и обязаны принять меры для недопущения дискриминации граждан по признаку их принадлежности к национальному меньшинству.

Конвенция закрепляет и некоторые наиболее ключевые понятия. Так, например, в ст. 1 дается определение национальных меньшинств: это лица, постоянно проживающие на территории одной из стран и имеющие гражданство данной страны, которые по своему этническому происхождению, языку, культуре, религии или традициям отличаются от основного населения данной страны.

Конвенция признает за лицами, принадлежащими к национальным меньшинствам, право создавать в соответствии с национальным законодательством различные организации (землячества, ассоциации) просветительского, культурного и религиозного характера в целях сохранения и развития их этнической, языковой, культурной или религиозной самобытности (ст. 5).

Положения, связанные с регулированием межнациональных отношений, содержатся в Конституции Российской Федерации. Это позволило создать целостную основу для развития законодательства в данной сфере с позиций демократии и уважения прав человека. В тех этнополитических и этносоциальных реалиях, в которых к началу 90-х гг. XX века оказалась Россия, иного пути быть просто не могло. Огромная территория исторически объединила большое количество наций и народностей, которые в современных условиях оказались расселенными не только по национально-территориальным субъектам, но и по всей стране. Этнический фактор обусловливает многие положения Основного закона. Уже в преамбуле содержалась исходная формулировка о многонациональном народе Российской Федерации. Это граждане различных национальностей, образующие российский народ.

Особую важность для многонационального государства имеют конституционные положения, обеспечивающие одинаковый правовой статус представителей различных этнических групп, населяющих территорию страны (ч. 2 ст. 19), а также нормы, препятствующие разжиганию этнических конфликтов (ч. 2 ст. 29). Кроме того, в Конституции содержится положение о том, что каждый вправе самостоятельно определять и указывать свою национальную принадлежность (ч. 1 ст. 26), а также декларировано право на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества (ч. 2 ст. 26).

Определяя правовые основы использования национальных языков, Основной закон устанавливает право республик, находящихся в составе Федерации, устанавливать свои государственные языки, употреблять их в органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик наряду с государственным языком Российской Федерации. Закрепляется гарантия на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития (ст. 68). Помимо этого, Российская Федерация гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными нормами и принципами международного права (ст. 69).

Положения Конституции РФ получили дальнейшее развитие в законодательных актах. Это Закон РСФСР от 25 октября 1991 г. N 1807-I "О языках народов РСФСР" <1>, Закон РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-I "Об образовании" <2>, Основы законодательства Российской Федерации о культуре <3>, Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <4>, Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 114-ФЗ "О противодействии экстремистской деятельности" <5>. К этой группе примыкают Федеральный закон от 30 апреля 1999 г. N 82-ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" <6>, Федеральный закон от 20 июля 2000 г. N 104-ФЗ "Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" <7>, Федеральный закон от 7 мая 2001 г. N 49-ФЗ "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" <8>.

--------------------------------

<1> См.: Ведомости РСФСР. 1991. N 50. Ст. 1740.

<2> См.: Ведомости РФ. 1992. N 30. Ст. 1797.

<3> См.: Ведомости РФ. 1992. N 46. Ст. 2615.

<4> См.: СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3506.

<5> См.: СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3031.

<6> См.: СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2208.

<7> См.: СЗ РФ. 2000. N 30. Ст. 3122.

<8> См.: СЗ РФ. 2001. N 20. Ст. 1972.

Важнейшим актом, конкретизирующим положения Конституции РФ о национальных правах, является принятый в июне 1996 г. Федеральный закон "О национально-культурной автономии" <*> (далее - Закон). Закон по существу создает правовые условия для широкого включения России в интеграционные европейские структуры с учетом того, что в феврале 1996 г. Российская Федерация подписала Рамочную конвенцию Совета Европы о защите национальных меньшинств. В Законе прямо указано: "Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные настоящим Федеральным законом, то применяются правила международного договора" (ст. 3).

--------------------------------

<*> См.: СЗ РФ. 1996. N 25. Ст. 2965.

Этот Закон фактически впервые определил правовые основы экстерриториального самоопределения этнических общностей России в целях их национально-культурного развития. В нем содержатся такие юридические конструкции, которые могут быть использованы также в тех бывших республиках Союза ССР, где существует проблема сохранения самобытности наших соотечественников.

Закон "О национально-культурной автономии", ориентируясь на современные условия, уходит от достаточно щепетильного вопроса о территориальной либо персональной автономии. Из текста Закона следует, что сами граждане вне зависимости от места и формы проживания вольны решать вопрос о сохранении в своем этносе языковых, культурных и прочих традиций, их самобытности и соотносимости с соответствующими элементами других национальностей. Важной является констатация положения: "Право на национально-культурную автономию не является правом на национально-территориальное самоопределение".

Не менее существенно и определение Законом роли и места демократического правового государства в процессе формирования в России системы национально-культурной автономии. Государство, в соответствии с Законом, выступает не как опекун, радеющий о сбалансированных правах наций, и отнюдь не как повелитель, способный разрешить все национальные коллизии. Его роль гораздо шире и в то же время целенаправленнее. Оно создает условия не только для сохранения национальной самоидентификации, но и способствует интеграции различных национальных культур, делая многонациональность необходимым элементом скрепления целостности России. В Законе содержатся специальные положения, касающиеся взаимодействия государственных органов и национально-культурных автономий.

Закон определяет национально-культурную автономию как форму национально-культурного самоопределения, представляющую собой общественное объединение граждан Российской Федерации, относящих себя к определенным этническим общностям, на основе их добровольной самоорганизации в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры. Таким образом, определение национально-культурной автономии строится на базе вычленения особого рода общественных объединений.

Закон урегулировал важнейшие вопросы национально-культурной автономии, в результате чего сыграл значительную роль в национально-культурном самоопределении этнических групп в Российской Федерации, в развитии системы национального самоуправления. В настоящее время в Российской Федерации создано и функционирует 14 федеральных национально-культурных автономий, более 100 региональных и свыше 300 местных. Федеральный закон послужил импульсом для регионального законотворчества в данной сфере. Используя его положения, многие субъекты Российской Федерации приняли свои подобные законы или включили положения о национально-культурных автономиях в другие законодательные акты. Анализ показывает, что законодательство субъектов Российской Федерации сегодня играет ведущую роль в конкретизации положений Конституции РФ и Закона "О национально-культурной автономии". Это понятно, так как именно регионы стоят ближе всего к пониманию проблем национальных меньшинств, их жизни в условиях каждого конкретного субъекта Федерации.

Субъекты РФ по-разному закрепляют в своих основных законах вопросы, связанные с регулированием национальных отношений. Особенно отличаются положения, содержащиеся в конституциях республик в составе Российской Федерации и в уставах иных субъектов.

Многие конституции, уставы говорят о том, что народ - граждане всех национальностей, и при определении фундаментальных основ организации и функционирования органов власти дистанцируются от применения таких терминов, как "этнос", "национальность", подчеркивая тем самым отсутствие этнических приоритетов. Однако до недавнего времени в некоторых конституциях республик были закреплены положения, дающие преимущества титульной нации. Последние изменения, внесенные в конституции республик, отражают более взвешенные подходы, учитывающие историю нашего Отечества, его интернациональные традиции, многонациональный состав населения всех без исключения субъектов Федерации.

В законодательстве субъектов Российской Федерации нашли свое отражение и вопросы организационного построения национально-культурных автономий. Большинство субъектов РФ в своих правовых актах определяют национально-культурные объединения граждан как форму именно этнокультурного самоопределения, но не территориального. В то же время встречаются исключения. Примером может служить Закон от 5 сентября 1995 г. N 176-I "Об общих принципах организации местного самоуправления в Республике Бурятия" (с посл. изм. и доп.) <*>. Статья 4 закрепляет, что в местах компактного проживания малочисленных народов и национальных групп могут создаваться национально-территориальные образования местного самоуправления. Таким образом, законодательство Бурятии по существу связывает понятие территориального самоуправления и национальный фактор в единое целое. Кстати, несколько позднее в республике был принят закон, определяющий статус национального эвенкийского сельского (поселкового) совета. В нем говорится, что в местах компактного проживания эвенкийского сельского населения местное самоуправление формируется самостоятельно и одновременно имеет правовое положение национально-культурного объединения граждан Бурятии, относящих себя к эвенкийскому этносу, которое призвано сохранять традиции, язык.

--------------------------------

<*> См.: Вестник Народного Хурала Республики Бурятия. 1997. N 10.

Вряд ли такое смешение статуса оправданно. Вопросы национально-культурного развития народа не могут быть втиснуты в рамки муниципального образования, так как по своей природе не являются вопросами местного значения, ограниченными небольшой территорией. В результате возможности, предоставляемые Законом "О национально-культурной автономии", не используются. Поэтому упомянутые положения законодательства Республики Бурятия, по нашему мнению, требуют приведения в соответствие с положениями ФЗ "О национально-культурной автономии" и ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Закон "О национально-культурных объединениях граждан" принят и в Республике Башкортостан <*>. В нем в основном сохранена идеология Федерального закона "О национально-культурной автономии". Примечательно, однако, что слово "автономия" в названии заменено словом "объединение", хотя в тексте используется и "автономия". Видимо, авторы законопроекта стремились к тому, чтобы даже на уровне использования понятий не возникало ассоциаций с территориальной автономией.

--------------------------------

<*> Текст опубликован не был.

Еще одним существенным отличием данного Закона можно считать то, что в нем предусмотрена возможность участия национально-культурных объединений в выборах в органы государственной власти и местного самоуправления, что не закреплено в федеральном. Правда, уточненная редакция этого положения указывает, что такое участие должно осуществляться в соответствии с законодательством и уставами самих национально-культурных объединений (см. ст. 9 Закона Республики Башкортостан). Между тем Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" <*> запрещает участие национально-культурных автономий в выборах (пп. "а" п. 5 ст. 35).

--------------------------------

<*> См.: СЗ РФ. 2002. N 24. Ст. 2253.

Однако, участвуя в выборах, национально-культурная автономия не пользуется правами политической партии. Данное участие имеет разные формы и может выражаться, например, в поддержке тех или иных кандидатов, что является общегражданским правом и не может быть изъято у национально-культурной автономии.

Кроме законодательных актов, имеющих целью непосредственное регулирование вопросов национальной политики в целом и национально-культурных автономий в частности, субъектами Российской Федерации нередко принимаются программные документы в данной сфере. Примером подобных актов служат так называемые концепции национальных отношений на территории того или иного региона. Как правило, документы такого рода носят подзаконный характер и определяют основные приоритеты деятельности государственных органов субъекта Федерации в рассматриваемой области. Например, Концепция национальной политики Саратовской области, принятая 9 июля 1997 г. <*>, провозглашает основной целью обеспечение условий для полноправной жизнедеятельности и развития всех народов области на основе приоритета прав и свобод человека и гражданина, национального согласия. В качестве мер по оказанию поддержки национально-культурным автономиям она предусматривает содействие их становлению и функционированию, решению проблем различных национальных общностей посредством предоставления гарантий национального равноправия, удовлетворения информационных, культурно-образовательных и иных гуманитарных потребностей и интересов граждан, связанных с их национальной принадлежностью.

--------------------------------

<*> Текст опубликован не был.