учебный год 2023 / Климов, Ипотека земли в законодательстве России и Германии
.pdf121 представляется правильной точка зрения авторов комментария к Закону об ипотеке,
состоящая в том, что под наличием судебного спора понимается совокупность процессуальных действий, начиная с момента вынесения определения о принятии искового заявления и заканчивая моментом вступления судебного акта в законную силу, со всеми особенностззми процессуального законодательства.^^'*
На основании изложенного можно констатировать, что сегодня в России существуют четыре различных случая отложения/приостановления государственной регистрации ипотеки. Если отложение регистрации ипотеки не связано с судебными спорами, то его максимальный срок может составить четьфе месяца, что на длительный период времени отодвигает момент возникновения ипотеки для третьих лиц. И хотя принципиальное решение о предоставлении правообладателю возможности ходатайствовать о приостановлении
регистрационньк: действий |
является |
абсолютно |
правильным, |
автор |
полагает, |
что законодательство должно |
предусматривать меньший срок, например, один месяц, |
||||
для приостановления регистрации на этом основании, иначе практика столкнется со злоупотреблениями указанным правом с целью затягивания государственной регистрации ипотеки.
Проведенное сопоставление норм Законов об ипотеке и о регистрации не позволяет согласиться с мнением Б.Д. Завидова о том, что термины „отложение" и „приостановление" государственной регистрации не являются тождественными друг другу. Если бы это было именно так, то максимальный срок отложения регистрации ипотеки превышаш бы те пять месяцев, о которых пишет Б.Д. Завидов.'^^ При этом, как указывалось выше, автор определяет максимальную продолжительность данного срока только в четыре месяца, а различие в терминологии относит на счет недостатка юридической техники Закона об ипотеке.
В Германии вопросы отложения регистрации ипотеки и отказа в ее совершении регулируются в соответствии с § 18 п. 1 Положения о поземельной книге, который самым общим образом формулирует следующее правило. Если имеется препятствие к внесению испрашиваемой записи, то ведомство поземельной книги должно либо мотивировано отклонить ходатайство, либо предоставить заявителю соразмерный срок для устранения этого препятствия. В том случае, когда по истечении предоставленного срока устранение препятствия не будет доказано, во внесении записи должно бьггь отказано.
Таким образом, немецкому законодательству незнакома процедура отложения регистрации ипотеки в том сложном виде, в каком она существует в России. Ни Положение о
'*''' См. Ко.м.ментарий к Федеральному закону „Об ипотеке (залоге недвижимости)" (под общ. ред. И.Д. Грачева), М., НОРМА, 1999, стр. 56-57.
"^ См. Завидов Б.Д. Анализ залога в гражданском праве России, М., ПРИОР, 1999, стр. 43-44.
122 поземельной книге, ни тем более ГГУ не определяют каких-либо оснований или сроков
отложения регистрации ипотеки, отдавая решение этих вопросов полностью на усмотрение ведомства поземельной книги, которое в каждом отдельном случае выносит т.н. промежуточное распоряжение (Zwischenverfiigmig), в котором указывает на наличие конкретного препятствия к осуществлению регистрации и устанавливает срок для его устранения.
Применительно к отказу в регистрации ипотеки ведомству поземельной книги также предоставлена фактически полная свобода действий, ограниченная лишь в немногих случаях. К одному из них относится, в частности, императивное правило § 16 п. 1 Положения о поземельной книге, согласно которому не может быть удовлетворено ходатайство о регистрации, в котором внесение записи в поземельную книгу поставлено заявителем в зависимость от какого-либо условия.
Сравнение правового регулирования отложения регистрации ипотеки и отказа в ее совершении в российском и немецком праве наглядно демонстрирует кардинальность подходов к вопросу их процедуры. В России последовательно прослеживается попытка законодателя максимально предусмотреть все возможные ситуации, которые могут возникнуть при регистрации ипотеки, что выражается в императивности рассмотренных положений об основаниях отказа и отложения, а также о сроках последнего. По этой причине действия российского регистрирующего органа ограничены жесткими рамками, непозволяющими ему подходить к регистрации ипотеки столь гибко и индивидуально, как ведомству поземельной книги.
Как отмечалось, в наше время в России вряд ли было бы возможным сформировать единую систему регистрации прав на недвижимость, если бы регистрирующие органы начали свою деятельность в условиях той диспозитивности, которая обнаруживается в немецком порядке регистрации. Действительно, императивность как таковая может способствовать ускоренному созданию системы регистрации прав на недвижимость, единой не только с точки зрения структурной организации, но и практики. Однако степень этой императивности должна очень точно оцениваться со всех точек зрения, ведь ее неоправданное превышение автоматически повлечет за собой усложнение и ненужную формализацию гражданскоправовых отношений в сфере недвижимости. По мнению автора, рассмотренные императивные положения об отложении и об отказе в государственной регистрации ипотеки, содержащиеся в Законах об ипотеке и о регистрации, подтверждают изложенное мнение на примере выявленных противоречий. „Перестраховка" законодателя за счет императивности не должна заключаться в том, что при регистрации ипотеки регистрирующий орган дублирует не только действия нотариуса, но и свои собственные.
123 В заключении хотелось бы отметить, что и в России, и в Германии только одна из
сторон сделки ипотеки уведомляется регистрирующим органом об отказе или отложении регистрации ипотеки (в России - залогодатель, в Германии - заявитель). Автор не согласен с подобным подходом и полагает, что как залогодатель, так и залогодержатель имеют одинаковое право на информацию о ходе регистрации ипотеки, чтобы ее осуществление не зависело только от интересов одной из сторон сделки.
124
Глава Ш
«Особенности отдельных видов земельной ипотеки»
§ 1. Ипотека некоторых видов земель в России
Как известно, затянувшееся на многие годы принятие Закона об ипотеке, проект которого был внесен в Государственную Думу Правительством еще в марте 1995 г., было в первую очередь обусловлено острой политической борьбой вокруг вопроса о возможности ипотеки земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, сельскохозяйственных угодий из состава земель сельскохозяйственного назначения, земель крестьянских (фермерских) хозяйств, а также полевых земельньгх участков личных подсобных хозяйств. К сожалению, именно исключение из сферы действия Закона об ипотеке перечисленных земель и стало тем основным компромиссом с левыми силами, который сделал возможным долгожданное принятие этого закона.
Неправомерность подобного „дифференцированного" подхода к ипотеке земли отмечалась еще в письме Президента Российской Федерации от 28 июля 1997 г.'^*, и с тех пор эта проблема является одной из самых актуальных для развития ипотеки в России.
Итак, в соответствии с п. 4 ст. 1 Закона об ипотеке залог земельных участков может возникать постольку, поскольку их оборот допускается федеральными законами. Под федеральными законами здесь в первую очередь следует понимать ГК, в п. 3 ст. 129 которого содержится специальная норма об оборотоспособности земельных участков. Она заключается в том, что ГК презюмирует свободный оборот земли, если он не ограничен законами о земле, основным из которых должен являться непринятый до настоящего времени новый Земельный кодекс. Таким образом, ГК как основополагающий акт гражданского законодательства принципиально разрешает ипотеку любых земельных участков и в п. 2 ст. 334 ГК предусматривает, что залог земельных участков регулируется Законом об ипотеке, а общие правила о залоге, содержащиеся в ГК, применяются к ипотеке в случаях, когда самим ГК или Законом об ипотеке не установлены иные правила.
Здесь представляется необходимым определить, какой смысл следует вкладывать в слово „регулируется" в контексте изложенных положений ГК и рассматриваемой проблемы в целом. По мненЕоо автора, регулирование ипотеки земли в специальном законе правильно понимать именно как совокупность правовых норм о процедурньгх вопросах возникновения
'^ Письмо Президента Российской Федерации „О Федеральном законе „Об ипотеке (залоге недвижимости)". Российская газета, № 155, 13 августа 1997.
125 ипотеки, а также об особенностях существования и прекращения ипотечных отношений.
Особенно четко значение слова „регулируется" в п. 2 ст. 334 ГК проявляется при его сопоставлении со словом „допускается" из п. 3 ст. 129 ГК.
Следовательно, Закон об ипотеке как акт гражданского, а не земельного законодательства вообще не должен решать вопросы о том, какие земли могут быть предметом ипотеки, а какие нет, и отсутствие нового Земельного кодекса также не может оправдать неправомерность п. 1 ст. 63 и пп. 1 п. 1 ст. 5 Закона об ипотеке. Их положения противоречат не только ст. 129 ГК, но и п. 4 ст. 1 Закона об ипотеке, не допуская ипотеку основной части земель сельскохозяйственного назначения, а также земель, находящихся в государственной или мзшиципальной собственности.
Данная позиция подтверждается мнением О. Плешановой о том, что ГК наделил Закон об ипотеке приоритетом только по отношению к общим правилам о залоге (§ 3 главы 23 ГК), не распространяя его на общие положения ГК. '^^
Нельзя согласиться и с таким толкованием п. 1 ст. 63 Закона об ипотеке, в соответствии с которым Закон об ипотеке якобы не запрещает залог отдельных видов земельных участков, а только не допускает его в соответствии со своими положениями, подразумевая решение этого вопроса в специальном законе. Во-первых, юридический смысл п. 1 ст. 63 Закона об ипотеке очевиден с учетом политического значения затрагиваемой им проблемы. Во-вторых, если пьггаться исходить из того, что в п. 1 ст. 63 Закона об ипотеке законодатель предусмотрел необходимость принятия еще одного закона об ипотеке, то формулировка комментируемого положения не выдерживает никакой критики с точки зрения юридической техники хотя бы уже потому, что не позволяет определить, должен ли бьггь принят один специальный закон для всех исключенных из сферы действия Закона об ипотеке видов земель, или каждому из них будет посвящен отдельный закон.
Помимо изложенного, заслуживает внимания и точка зрения И.А. Иконицкой о противоречии п. 1 ст. 63 Закона об ипотеке ст. 336 ГК, которая заключается в следующем. Ст. 336 ГК устанавливает, что предметом залога может быть всякое имущество, за исключением изъятого из оборота и требований, неразрывно связанных с личностью кредитора. Действующее земельное законодательство не предусматривает изъятие из оборота сельскохозяйственных угодий из состава земель сельскохозяйственных организаций, крестьянских хозяйств и полевых земельных участков личных подсобных хозяйств. Ст. 36 Конституции РФ провозглашает свободу распоряжения земельными участками, находящимися в собственности граждан и их объединений. В разрез с указанной конституционной нормой проект нового Земельного кодекса содержит запрет купли-продажи
См. Плешакова О. Объекты ипотеки (залога недвижимости). Российская юстиция, 1998, № 10.
126 земельных участков, предназначенных для ведения сельскохозяйственного производства,
и в том числе и по этой причине данный проект дважды отклонялся Президентом Российской Федерации. И.А. Иконицкая видит выход в разрешении комментируемого противоречия либо в изменении Закона об ипотеке путем внесения в него особых правил ипотеки сельскохозяйственных земель, либо в принятии специального закона „Об ипотеке сельскохозяйственных земель".
Следует согласиться с И.А. Иконицкой в том, что сельскохозяйственные угодия из состава земель сельскохозяйственных организаций, крестьянских хозяйств и полевых земельных участков личньк подсобных хозяйств неправомерно исключены в ст. 63 Закона об ипотеке из сферы его действия, однако автор придерживается иного обоснования данной позиции.
Дело в том, что ст. 336 ГК представляет собой общее правило о предмете залога, которое в силу п. 2 ст. 334 ГК и п. 3 ст. 1 Закона об ипотеке должно бьшо бы применяться к залогу недвижимости в том случае, если бы Закон об ипотеке не устанавливал иных правил о предмете ипотеки. Эти правила, которые содержатся в ст.ст. 5 и 6 Закона об ипотеке, частично воспроизводяпг положения ст. 336 ГК и в определенной степени расширяют их, например, не допуская ипотеку имущества, в отношении которого в установленном федеральным законом порядке предусмотрена обязательная приватизация либо приватизация которого запрещена (п. 2 ст. 6). Таким образом, запрет залога сельскохозяйственных земель в соответствии с Законом об ипотеке, обусловленный п. 1 ст. 63 данного закона, противоречит опять таки п. 3 ст. 129 ГК, а не ст. 336 ГК.
Из двух вариантов, предложенных И.А. Иконицкой в качестве устранения существующего противоречия, автор разделяет мнение о необходимости внесения в Закон об ипотеке изменений путем закрепления в нем особьк правил об ипотеке сельскохозяйственных земель. Принятие специального закона об ипотеке этой категории земель усложнило бы правовое регулирование ипотеки в целом, поскольку именно правоприменителю опять прищлось бы определять соотношение двух законов об ипотеке. Здесь следует отметить, что ипотечное право в России не должно развиваться за счет увеличения числа законодательных актов в данной области.
Несмотря на выявленные противоречия Закон об ипотеке действует без каких-либо изъятий, в связи с чем перечисленные в п. 1 ст. 63 земли действительно исключены из ипотечных отношений. В связи с этим представляется целесообразным вкратце
'''^ См. доклад Иконицкой И.А. „Современные правовые проблемы зшюга земель" в сборнике "Зачог и ипотека в российском и зарубежном праве (материапы международной научной конференции)" (отв. ред. Т.Е. Абова), М., Институт государства и права РАН, 1999.
|
127 |
|
|
охарактеризовать данные виды земель и затем ответить на вопрос, какие земельные участки |
|
i'» |
могут быть предметом ипотеки в соответствии с Законом об ипотеке. |
|
Первую группу земель, ипотека которых не |
допускается, составляют земли, |
|
|
находящиеся в государственной или муниципальной собственности. |
|
|
П. 2 ст. 214 ГК устанавливает общее правило о том, что земля и другие природные |
|
|
ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных |
|
|
образований, являются государственной собственностью. Объекты пргша государственной |
|
|
собственности на землю составляпют две группы: 1) земельные участки, подлежащие |
|
|
приватизации, т.е. те, которые могут быть переданы в собственность граждан и юридических |
|
|
лиц, и 2) земельные участки, не подлежащие приватизации, которые используются в |
|
|
интересах народа или для обслуживания специфических нужд государства'^^. |
|
|
Государственная собственность подразделяется на федеральную собственность и |
|
|
собственность субъекта Российской Федерации (п. 1 ст. 214 ГК).^*'*' |
|
|
Что касается муниципальной собственности на землю, то с учетом п. 1 ст. 215 ГК она |
|
|
распространяется на земельные участки, принадлежащие на праве собственности городским |
|
|
и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям. В комментарии к ГК |
|
|
отмечается, что хотя муниципальная собственность и является самостоятельной формой |
|
|
(видом) собственности, ее структура в силу публичного |
характера этой собственности во |
" 201
многом схожа с государственной.
Вторая группа земель, не подлежащих ипотеке, т.е. сельскохозяйственные угодия из состава земель сельскохозяйственных организаций, крестьянских (фермерских) хозяйств и полевых земельных з^астков личных подсобных хозяйств, относится к категории земель сельскохозяйственного назначения.
Действующее земельное законодательство понимает под землями сельскохозяйственного назначения земельные участки, предоставленные для нужд сельского хозяйства или предназначенные для этих целей (ст. 56 Земельного кодекса).'^^'^ Сельскохозяйственный кооператив определяется в соответствии со ст. 1 Федерального закона „О сельскохозяйственной кооперации" как организация, созданная сельскохозяйственными
'^' См. Иконицкая И.А. Земельное право Российской Федерации, М., Юристъ, 1999, стр. 79.
'°° О проблематике определения субъекта («носителя») права государственной собственности на землю в действующем законодательстве см. Фомина Л.П. «Земельная реформа и государственная собственность на землю». Государство и право, 1997, № 8, стр. 51-57.
^"' См. Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой (постатейный) (отв. ред. О.Н. Садиков), М., КОНТРАКТ - ИНФРА М, 1997, стр. 43 f.
"°' В отечественной юридической литературе обращалось внимание на неоднородность понятия «земли сельскохозяйственного назначения» в правовом отношении; в частности, об этом см. Фомина Л.П. «Государственное регулирование и право собственности на землю в сельском хозяйстве» в сборнике «Право собственности на землю в сельском хозяйстве Российской Федеращ1и» (отв. ред. И.А. Иконицкая), М., Институт государства и права РАН, 1996, стр. 120-121.
128 товаропроизводителями на основе добровольного членства для совместной производственной
или иной хозяйственной деятельности, основанной на объединении их имущественных паевых взносов в целях удовлетворения материальных и иных потребностей членов кооператива .
Правовой статус земель, входящих в состав земель сельскохозяйственных организаций, весьма сложен и вкратце заключается в том, что данные земли бывших колхозов и совхозов были приватизированы таким образом, что граждане получили в собственность не земельные участки, а земельные доли, которые соответствовали
определенной |
части земли, закрепленной за сельскохозяйственной организацией. |
В результате |
подобной приватизации, земли реорганизованных сельскохозяйственных |
организаций стали долевой собственностью ее участников, права которых по распоряжению указанными долями подверглись ограничениям в действующем законодательстве. Вследствие изложенных причин сложилась ситуация, при которой собственник земельной доли - не есть собственник земли.^ "*
Регулирование основных вопросов деятельности крестьянских (фермерских) хозяйств содержится сегодня в первую очередь в Гражданском кодексе, а затем уже в Земельном кодексе и в Законе РСФСР „О крестьянском (фермерском) хозяйстве" от 22 ноября 1990 г. Ха 348-1 " с последующими изменениями и дополнениями. Земельные участки, вьщеляемые гражданам для ведения крестьянских (фермерских) хозяйств, могут передаваться им в собственность или в аренду. Рассматриваемое хозяйство не является юридическим лицом, и по общему правилу ст. 257 ГК земельные участки таких хозяйств принадлежат его членам на праве совместной собственности, если законом или договором между ними не установлено иное.
К землям личных подсобных хозяйств относятся земельные участки, передаваемые местной администрацией в собственность гражданам по их желанию для ведения личных подсобных хозяйств (ст. 64 Земельного кодекса). Указанные земли могут состоять не только из приусадебных земельных участков, на которых, как правило, возводится жи.тюй дом, но также из полевых земельных участков, предназначенных, в первую очередь, для сельскохозяйственного производства с целью обеспечения соответствующей продукцией потребностей собственника участка или его семьи. Именно полевые земельные участки личных подсобных хозяйств не могут быть предметом залога в соответствии с Законом об ипотеке.
""' См. Федерачьный закон „О сельскохозяйственной кооперации" от 8 декабря 1995 г. № 193-ФЗ, Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, N° 50, Ст. 4870.
''^ См. Завидов Б.Д. Анализ залога в п)ажданском праве России, М., Издательство ПРИОР, 1999, стр. 89.
"""^ Закон РСФСР „О крестьянском (фермерском) хозяйстве" от 22 ноября 1990 г. № 348-1, Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР от 29 ноября 1990, № 26, ст. 324.
129
По .мнению автора, для того, чтобы в полной мере осознать, насколько положение п. 1 ст. 63 Закона об ипотеке тормозит развитие ипотеки земли в России, достаточно обратиться к следующей статистике. В ходе реорганизации колхозов и совхозов было приватизировано свыше 108 млн. га сельскохозяйственных >тодий, 12 млн. сельских жителей стали собственниками земельных долей. В результате значительного перераспределения земель бы.ло образовано 270 тыс. крестьянских (фермерских) хозяйств.^^^ Эти цифры наглядно показывают, какой колоссальный объем потенциальньгх ипотечных сделок скрывается за ними.
Вп. 2 ст. 63 Закона об ипотеке содержится еще одно ограничение, в соответствии с которым не допускается ипотека части земельного участка, площадь которой меньше минимального размера, установленного нормативными актами субъектов Российской Федерации и нормативными актами органов местного самоуправления для земель различного целевого назначения и разрешенного использования. Данный запрет распространяется на случаи ипотеки частей тех земельньк участков, которые в силу Закона об ипотеке могут бьггь предметом залога, и представляется обоснованным, поскольку вряд ли заложенный земельный участок площадью, менее допустимой, сможет бьггь реализован на публичных торгах, т.к. не будет представлять интереса для потенциальных покупателей. В такой ситуации для затогодержателя ипотека теряет всякий смысл.
Вкомментарии к Закону об ипотеке высказывается мнение о том, что по аналогии закона в силу п. 1 ст. 6 ГК п. 2 ст. 63 не допускает также ипотеку части земельных участков в той ситуации, когда площадь необремененной ипотекой части земельного участка оказалась
207
бы меньше вышеуказанного минимального размера.
По мнению автора, данная точка зрения является весьма спорной, поскольку согласно п. 1 ст. 6 ГК аналогия закона может быть применена, в частности, лишь в том случае, если это не противоречит существу регулируемьгх отношений. Представляется, что основной смысл положения п. 2 ст. 63 Закона об ипотеке заключается в создании реального обеспечения основного обязательства, и тем самым оно направлено на защиту интересов залогодержателя. В таком контексте предлагаемая в комментарии аналогия закона не соответствовала бы существу ипотечных отношений. Однако, здесь окончательный ответ остается за судебньтми органами, которьш и надлежит непосредственно применять аналогию закона.
С учетом вьшхеизложенного вопроса о землях, залог которых в соответствии с Законом об ипотеке не допускается, следует определить, какие земельные участки могут бьггь предметом ипотеки. П. 1 ст. 62 Закона об ипотеке относит к ним земельные участки.
"^'* См. Иконицкая И.А, Земельное право Российской Федерации, М., Юристь, 1999, стр. 8, 67.
-"' См. Комментарий к Федератьному закону „Об ипотеке (залоге недвижимости)" (под общ. ред. И.Д. Грачева), М., НОРМА, 1999, стр. 206.
130 находящиеся в собственности граждан, их объединений, юридических лиц и
предоставленные для садоводства, животноводства, индивидуального жилищного, дачного и гаражного строительства, приусадебные земельные участки личного подсобного хозяйства и земельные участки, занятые зданиями, строениями или сооружениями, в размере, необходимом для их хозяйственного обслуживания (функционального обеспечения).
Таким образом, часть земель сельскохозяйственного назначения все же может быть заложена в соответствии с п. 1 ст. 62 Закона об ипотеке. При этом автор полагает правильным логическое толкование п. 1 ст. 63 Закона об ипотеке, согласно которому среди земель сельскохозяйственного назначения предметом залога также могут быть сельскохозяйственные угодия несельскохозяйственных организаций, принадлежащие последним на праве собственности.^*^^
В целом, решение в Законе об ипотеке вопроса о возможности залога тех или иных видов земельных участков лишний раз подчеркивает негативное отношение сегодняшнего российского законодателя к свободному земельному рынку в нашей стране. Данная тенденция прослеживается не только в принципиальном разделении земель на подлежащие и неподлежащие ипотеке, в результате которого из ипотечных отношений оказачась исключенной основная масса земель Российской Федерации, но и в установлении ряда особенностей залога указанных в Законе об ипотеке видов земель сельскохозяйственного назначения, снижающих роль земельного участка как предмета ипотеки по сравнению с другими объектами недвижимого имущества.
Примером такой особенности может служить императивное предписание пп. 1 п. 4 ст. 13 Закона об ипотеке, в силу которого составление и вьщача закладной не допускаются, если предметом ипотеки являются земельные участки из состава земель сельскохозяйственного назначения, на которые распространяется действие этого закона. Именно при ипотеке указанных земельных участков суд при рассмотрении дела об обращении взыскания на заложенное имущество может отсрочить его реализацию на срок до одного года по просьбе залогодателя и при наличии з^ажительных причин (п. 3 ст. 54 Закона об ипотеке). Подобные ограничения явно не отвечают интересам залогодержателя и на практике могут повлечь за собой снижение и без того небольшого количества сделок по ипотеке земли.
В заключение представляется необходимым остановиться еще на одном особом правиле ипотеки земельных участков, установленном в п. 2 ст. 62 Закона об ипотеке. Оно касается случаев, когда подпадающие под действие этого закона земельные участки находятся в общей долевой или совместной собственности. В рассматриваемой ситуации
^°" См. там же, стр. 204.