учебный год 2023 / Губаева строгая ответ госва как вектор

Статья: Возмещение государством вреда, причиненного незаконными актами власти, и векторы контентного развития деликтного права (Губаева А.К.) ("Закон", 2017, N 10)

Документ предоставлен КонсультантПлюс www.consultant.ru Дата сохранения: 16.03.2020

ВОЗМЕЩЕНИЕ ГОСУДАРСТВОМ ВРЕДА, ПРИЧИНЕННОГО

НЕЗАКОННЫМИ АКТАМИ ВЛАСТИ, И ВЕКТОРЫ КОНТЕНТНОГО РАЗВИТИЯ

ДЕЛИКТНОГО ПРАВА

А.К. ГУБАЕВА

Губаева Аза Константиновна, доцент кафедры гражданского права СПбГУ, кандидат юридических наук.

Статья посвящена влиянию современной судебной практики на развитие гражданско-правового механизма защиты прав потерпевших от незаконных действий государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц. Автор приходит к выводу, что одним из позитивных факторов является формирующаяся в судебных актах методология достижения баланса публично-правовых и частных интересов участников гражданских правоотношений. Отсутствие законодательных перемен в рамках института ответственности за вред, причиненный актами власти, не исключает возможность содержательного изменения условий возмещения вреда. Это проявляется в постепенном отходе от принципа вины, легально адекватном (ориентированном на пользу потерпевшего) подходе к соотношению категорий "правомерное" и "противоправное" при квалификации сложных случаев причинения вреда незаконными властными действиями (бездействием).

Ключевые слова: деликтная ответственность государства, публичный деликт, незаконные акты органов власти, незаконные действия должностных лиц, возмещение вреда, принцип вины, защита гражданских прав.

Compensation for Unlawful Government Acts and Trajectories of Tort Law Content

A.K. Gubaeva

Gubaeva Aza K., Associate Professor of the Civil Law Departement at Saint Petersburg State University, PhD in Law.

This article describes the impact of modern justice on the development of a civil-law mechanism of individual rights protection against unlawful acts committed by public, local authorities and their officials. The author notes a positive trend emerging in judicial approaches that pursue a balance between public and private interests of the parties involved in legal relations in civil law. Lack of legislative developments in the system of liability for harm caused by official acts does not preclude any substantive change in the compensation scheme. Hence, there is a gradual departure from the principle of guilt, a legally appropriate (benefiting the victim) approach to the relationship between the notion of 'lawful' and the notion of 'wrongful' when categorising complex cases involving the damage or harm caused by an unlawful official act (omission).

Key words: government liability in tort, public tort, unlawful acts committed by authorities, unlawful acts committed by officials, compensation, principle of guilt, protection of civil rights.

Системные изменения целого ряда важных институтов гражданского законодательства РФ, достаточно последовательно проводимые в настоящее время, породили несколько завышенные ожидания, связанные с возможной модернизацией внедоговорных обязательств, в числе которых наиболее значимыми в социально-экономическом смысле являются обязательства по возмещению вреда, причиненного незаконными актами власти.

Пока эти ожидания не оправдываются. Самыми значительными изменениями норм, регулирующих гражданско-правовую ответственность за незаконные акты власти, оказались внесенные в ст. 1081 Гражданского кодекса (ГК) РФ Федеральным законом от 21.11.2011 N 329-ФЗ поправки в части права регресса публичного образования к судье, причинившему вред при осуществлении им правосудия (п. 3 данной статьи в новой редакции), а также права регресса к лицам, которые своими незаконными властными действиями причинили вред, возмещенный потерпевшим за счет казны, в том числе по решению Европейского суда по правам человека (новый п. 3.1 данной статьи).

Правила ст. ст. 1069 и 1070 ГК РФ давно требуют обновления. Старая форма не соответствует потребностям защиты личных и имущественных прав участников гражданских отношений, создает препятствия для развития предпринимательства. Содержание норм указанных статей меняется усилиями судебной власти, определяющей актами толкования новые векторы развития компенсационного гражданско-правового механизма.

Стабильность как позитивный фактор

Граница, отделяющая стабильность от застоя, представляет собой баланс публично-правовых и частных интересов, который можно сравнить с горизонтом: к нему нужно стремиться, но он постоянно ускользает. Эта граница не может рассматриваться как данность при решении проблем защиты разнообразных личных и имущественных прав и свобод, например свободы слова и права на охрану частной жизни, права на безопасную жизненную среду и права собственности и т.п.

Конституционный Суд РФ многократно обращался к критериям позитивной оценки ограничения гражданских прав и, значит, допустимости ограничения при условии достижения требуемого баланса интересов. Так, в Постановлении от 17.03.2017 N 8-П приводится алгоритм определения правомерности ограничения конституционных прав на свободу и личную неприкосновенность и на проведение публичных мероприятий, осуществляемого прежде всего в интересах личности и обеспечивающего тем самым реализацию публичной функции защиты правопорядка <1>. При этом можно заметить, что этот алгоритм, соединяющий легальные и доктринальные предпосылки, уходит своими корнями в институт крайней необходимости, содержащий как публично-правовые, так и гражданско-правовые нормы, и устанавливает материально-правовые и процессуальные условия правомерности доставления полицией одинокого пикетчика, в том числе в служебное помещение полиции, если целью указанных властных действий является защита гражданина от непосредственной угрозы его жизни и здоровью и сам он неспособен позаботиться о себе либо если опасности невозможно избежать иным способом (ст. 13 Федерального закона от 07.02.2011 N 3-ФЗ "О полиции").

--------------------------------

<1> Постановление КС РФ от 17.03.2017 N 8-П "По делу о проверке конституционности положения пункта 13 части 1 статьи 13 Федерального закона "О полиции" в связи с жалобой гражданина В.И. Сергиенко". По вопросу о разграничении и взаимосвязи публично-правового и частноправового аспектов поддерживаем утверждение, что "право является публичным не потому, что им обязывается или управомочивается государство, а потому, каков характер заинтересованности государства в соблюдении данного права" (Магазинер Я.М. Общая теория права на основе советского законодательства // Правоведение. 1999. N 2. С. 47).

Так, в первую очередь конкретизированы признаки самой угрозы, повлекшей принятие ограничивающих гражданские права мер: она должна быть реальной, а не предполагаемой и должна быть сопряжена с высоким риском причинения вреда жизни и здоровью гражданина "в результате его собственных действий, действий иных лиц или проявления природных, техногенных и других факторов". Значит, ограничение прав не может быть произвольным, жизнь и здоровье гражданина как конституционно значимые абсолютные блага должны быть на вершине иерархии ценностей, охраняемых государством. Далее, важна правовая оценка властных действий полиции по устранению соответствующей угрозы. Оценка этих действий, пожалуй, является самой чувствительной частью алгоритма. В разъяснении заложен и добровольно-принудительный, и принудительный вариант доставления пикетчика, - наличие конфликтной ситуации и вдохновило заявителя на обращение в Конституционный Суд. Кроме того, препровождение гражданина в соответствующее служебное помещение может оказаться в имеющихся условиях единственным способом избежать причинения вреда его жизни и здоровью. Здесь публично-правовой аспект имеет приоритетное значение. При обжаловании гражданином в судебном порядке действий полиции доказывать их правомерность будет соответствующий орган (ч. 2 ст. 62 Кодекса административного судопроизводства (КАС) РФ). Процессуальные условия принудительного доставления дополняют требования правомерности ограничения прав гражданина (максимально короткий срок доставления, составление протокола и незамедлительное освобождение гражданина, если основания ограничения прав отпали).

Итак, на примере детального разъяснения специального основания применения мер, ограничивающих права и свободы личности, Конституционным Судом была определена методология поиска и достижения баланса интересов, которые подлежат правовой защите, при применении норм, регулирующих компенсационные отношения (ст. ст. 1069, 1070 ГК РФ).

Это также подтверждает общее положение о том, что при достижении данного баланса действия (бездействие) государственных, муниципальных органов и их должностных лиц, сопряженные с причинением вреда, не могут квалифицироваться как противоправные, а, как известно, вред, причиненный правомерными действиями, подлежит возмещению лишь в случаях, предусмотренных законом (п. 3 ст. 1064 ГК РФ). В установленных ст. ст. 1069 и 1070 ГК РФ основаниях возмещения публичными правовыми образованиями вреда юридическое значение имеет только противоправное его причинение актами власти.

Нормы указанных статей Кодекса имеют императивный характер. Это ведет к тем же последствиям, свойственным континентальной правовой семье, которые на примере немецкой цивилистики отметил Х. Коциоль.

По его мнению, "строгость правил во многом ограничивает возможность судейского усмотрения и нередко превращается в закостенелость, которая препятствует принятию соответствующих существу дела решений, в особенности тогда, когда строгие нормы сформулированы либо слишком общо, либо слишком казуистично" <2>. Как следствие этого, для Германского гражданского уложения (ГГУ) характерны жесткие решения типа "все или ничего".

--------------------------------

<2> Коциоль Х. Блеск и нищета немецкой цивилистической догматики. Немецкое право - пример для Европы? // Вестник гражданского права. 2012. N 6. С. 227 - 288; СПС "КонсультантПлюс".

Здесь, как справедливо заметил Х. Коциоль, наличие строгих детализированных правил приводит к противоположному результату: при недостаточной конкретизации и гибкости общих правил суды будут искать "более или менее легальные пути выхода из ситуации; их использование может в результате привести к существенно меньшей связанности законом и меньшей предсказуемости решений, чем когда отдельные правила уже содержат необходимую возможность дифференцирования и гибкости" <3>.

--------------------------------

<3> Там же.

Не только российское право отстало в реформировании столь важного института ответственности, - видные исследователи немецкого права признают, что ему недостает ясных и общих правовых принципов ответственности публичной власти и что регулирование указанной ответственности также далеко от совершенства и требует развития <4>.

--------------------------------

<4> См.: Magnus U. The Liability of Public Authority in Germany // The Liability of Public Authorities in Comparative Perspective / Ed. by K. Oliphant. Intersentia, 2016. P. 177 - 194; Hartmann B.J. Perspectives on the Economic Analysis of Public Liability Law // Journal of European Tort Law. 2012. Vol. 3. Iss. 3. P. 378 - 389; La de la puissance publique en France et en Allemagne: de droit . Paris, 2013.

Вместе с тем в немецком праве есть положения, которые при установлении противоправности причинения вреда властной деятельностью позволяют достичь равновесия путем соотношения категорий "дискреционные полномочия" и "возможность судебной защиты". Как поясняет У. Магнус, особые сложности ответственности публичной власти связаны с ситуацией, в которой у органа власти есть право действовать или воздержаться от действий либо легальная возможность выбрать какой-либо вариант действий из нескольких <5>. Если орган власти действовал надлежаще с учетом всех фактов и конкретных обстоятельств, истец не вправе требовать от него применения какого-то иного из имевшихся вариантов поведения с учетом личных предпочтений. При нарушении органом власти данных правил административный суд обяжет его принять новое решение и осуществить свои полномочия в соответствии с судебным постановлением. Суд не вправе осуществить выбор вместо органа власти. Это возможно лишь в исключительных случаях, когда выбор сведен к нулю и при имеющихся обстоятельствах существует только один вариант административного акта. Согласно § 839 ГГУ / ст. 34 Основного закона ФРГ истец может получить возмещение вреда по дискреционному делу лишь в случае халатности или такой неправильной реализации полномочий, которые исключают правомерность действий властной структуры, при наличии, разумеется, и других условий ответственности публичной власти, предусмотренных законом.

--------------------------------

<5> Magnus U. Op. cit.

Даже в случае отсутствия дискреции в узком смысле у властного органа остается определенная возможность принять конкретное решение при наличии установленных обстоятельств. Например, суд вправе проверить обоснованность решения об уголовном преследовании при подозрении лица в совершении преступления. Если оно оказалось необоснованным, преследование будет квалифицировано судебным актом как незаконное <6>. Для российской практики также актуальна проблема известного приоритета норм публичного права и взаимодействия норм публичного и частного права при квалификации причинения вреда в качестве публичного деликта. Под публичным деликтом в широком смысле в данном случае понимается нормативное основание возмещения вреда, причиненного незаконным актом власти (ст. ст. 1069, 1070 ГК РФ).

--------------------------------

<6> Ibid.

Нельзя не согласиться с высказанным А.Л. Маковским мнением, что "весь вопрос об особой противоправности вредоносного поведения власти в действительности есть лишь иная ипостась старого вопроса об управомоченности на причинение вреда, как ни трудно сочетаются в современном языке слова "власть" и "право на причинение вреда". Там и постольку, где и поскольку этой управомоченности нет, там вред причинен незаконно, то есть противоправно, и соответствующее вредоносное поведение становится элементом гражданского деликта" <7>.

--------------------------------

<7> Профессор А.Л. Маковский дал глубокий и всесторонний анализ развития института ответственности за вред, причиненный актами власти. См.: Гражданский кодекс России. Проблемы, теория, практика: Сб. памяти С.А. Хохлова / Отв. ред. А.Л. Маковский. М., 1998. С. 67 - 112; Маковский А.Л. О кодификации гражданского права (1922 - 2006). М., 2010; СПС "КонсультантПлюс". Подробно о поддержке критерия управомоченности на причинение вреда при квалификации противоправности акта власти см.: Губаева А.К. Некоторые современные тенденции развития института деликтной ответственности (сравнительно-правовой аспект) // Вестник СПбГУ. 2012. Серия 14. Право. Вып. 4. С. 22 - 23.

Судебная оценка нормативного основания ответственности

за вред, причиненный актами власти, и восстановление

нарушенного права

Содержащиеся в мотивировочной части судебных решений и других актов стереотипы судебной оценки властного действия (бездействия), причинившего вред потерпевшему, нередко снижают значимость правильной квалификации компенсационного правоотношения. Особенно наглядно это проявляется в случае незаконного бездействия органа власти. Так, по иску ООО "Фортуна" к администрации муниципального образования о взыскании убытков, причиненных неисполнением решения компетентного органа о предоставлении земельного участка, Арбитражный суд (АС) Московской области признал незаконным бездействие администрации Одинцовского муниципального района Московской области, выразившееся в непринятии решения о предоставлении обществу в собственность земельного участка площадью 1 700 кв. м с определенным кадастровым номером, расположенного по конкретному адресу, и обязал муниципальный орган принять решение о предоставлении обществу в собственность земельного участка.

Договор купли-продажи указанного земельного участка был заключен с обществом спустя два года после вступления в силу решения арбитражного суда, которое длительное время не исполнялось администрацией. До передачи спорного земельного участка в собственность истцу земельный участок использовался истцом на праве аренды. Истец потребовал возместить за счет муниципальной казны убытки, которые составили разницу между уплаченной им арендной платой и суммой земельного налога, подлежавшего взысканию с собственника земельного участка. Решением АС Московской области от 16.03.2017 заявленные требования были удовлетворены частично.

Нормативное основание возмещения вреда, причиненного незаконным бездействием муниципального органа, без сомнений, включает специальные условия ответственности муниципального образования (ст. 1069 ГК РФ). В Постановлении АС Московского округа от 12.09.2017 <8>, рассмотревшего кассационную жалобу администрации, было указано, что помимо факта нарушения ответчиком прав истца, представления доказательств наличия причинной связи между допущенным нарушением и возникшими у истца убытками, а также размера убытков истец должен доказать "вину ответчика в нарушении права истца". При этом подчеркнуто, что "отсутствие хотя бы одного из вышеназванных условий состава правонарушения влечет за собой отказ суда в удовлетворении требования о взыскании убытков" <9>. Допущенная некорректность снижает значение правильного в целом Постановления кассационной инстанции, отказавшей в удовлетворении кассационной жалобы и оставившей в силе судебные акты, которыми требование истца ранее было удовлетворено частично.

--------------------------------

<8> Постановление АС Московского округа от 12.09.2017 по делу N А41-86298/16 // СПС "КонсультантПлюс".

<9> Постановление АС Московского округа от 12.09.2017 по делу N А41-86298/16.

В п. 12 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 23.06.2015 N 25 "О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" было отдельно разъяснено положение п. 2 ст. 401 ГК РФ, согласно которому отсутствие вины доказывается лицом, нарушившим обязательство: "По общему правилу лицо, причинившее вред, освобождается от возмещения вреда, если докажет, что вред причинен не по его вине (пункт 2 статьи 1064 ГК РФ). Бремя доказывания своей невиновности лежит на лице, нарушившем обязательство или причинившем вред. Вина в нарушении обязательства или в причинении вреда предполагается, пока не доказано обратное" <10>.

--------------------------------

<10> СПС "КонсультантПлюс".

Значит, когда в указанном выше судебном акте кассационной инстанции резюмируется, что материалами дела подтверждены требуемые факты, в том числе вина ответчика, это означает, что отсутствуют доказательства невиновности муниципального органа в незаконном бездействии, нанесшем убытки потерпевшему.

Ответственность публичного правового образования за вред, причиненный незаконными актами власти, вне зависимости от вины его органов и должностных лиц постепенно становится перспективным вектором развития компенсационного законодательства.

Если установлено, что причинивший вред акт власти не является правомерным, суд фактически закрывает проблему вины, не вдается в специальное исследование доказательств невиновности государственного органа или должностного лица. Учитывая категории западной цивилистики, это можно объяснить наличием высоких стандартов доказывания невиновности государственного органа или должностного лица. В результате ответственность, регулируемая ст. 1069 ГК РФ, по сути, становится ответственностью независимо от вины при формальном признании ее необходимости.

В европейском деликтном праве давно определились с категорией вины, признав, что ее значение сводится к лингвистической игре. Высокие стандарты доказывания, перевод бремени доказывания по определенным составам, строгая ответственность в предусмотренных случаях, связанных с массовыми деликтами, применением новых источников повышенной опасности, эксплуатацией опасных производственных объектов, IT - все это формально и фактически ведет к ответственности независимо от вины. Вина давно локализуется в области ответственности физических лиц, в сфере регрессных и некоторых других обязательств.

Как уже отмечалось выше, в практике российских судов признание в установленном порядке незаконности акта власти расценивается как установление виновности делинквента. Между тем вполне вероятно, что может быть доказано обратное, и это исключит ответственность за причинение вреда за счет казны. А как быть с установлением степени вины причинителя в случае привлечения к ответственности за вину (по общей норме ст. 1069 ГК РФ)? Ведь размер компенсации морального вреда зависит от ряда обстоятельств, в том числе от степени вины причинителя вреда, когда вина является основанием ответственности (ст. 1101 ГК РФ).

Не случайно в современном гражданском праве возродилась довольно логичная позиция, признающая причинение вреда как принцип гражданско-правовой (деликтной) ответственности в противовес принципу вины. При этом вина может сохранить свое значение там, где она традиционно необходима (вина потерпевшего, смешанная вина и т.п.) <11>. Однако принцип причинения как общее правило неприемлем. Такой подход оправдан лишь в предусмотренных законом случаях. Возможно, в недалекой перспективе безвиновная ответственность (строгая ответственность) станет общим правилом ответственности за незаконный акт власти, причинивший вред. Сейчас формальное признание действия принципа вины в ст. 1069 ГК РФ не более чем фикция.

--------------------------------

<11> Как полагает М.К. Сулейменов, существует "несоответствие двух основных положений гражданско-правовой ответственности: принцип ответственности за вину и принцип полного возмещения убытков" (Сулейменов М.К. Внедоговорные обязательства по законодательству Республики Казахстан: Доклад на международной научно-практической конференции в рамках ежегодных цивилистических чтений "Внедоговорные обязательства". 25 - 26 мая 2017 г. Алматы). См. также: Амангельды А.А. Некоторые аспекты внедоговорной ответственности в праве Республики Казахстан: теоретические концепции и практика // Обязательства, возникающие не из договора: Сб. ст. / Отв. ред. М.А. Рожкова. М., 2015. С. 6 - 23; СПС "КонсультантПлюс".

Основное значение имеет противоправность причинения вреда, но доказательства правомерности акта власти становятся все более казуистичными.

В судебных решениях отражаются сложности квалификации причинивших вред действий (бездействия) органов власти и должностных лиц при использовании категорий "исполнение служебных обязанностей", "превышение служебных обязанностей", "злоупотребление служебными полномочиями". Особое значение приобретает формальный подход, который вызван потребностью упрощения и типизации регулирования неочевидных ситуаций. Однако данный подход не получает поддержки в актах Конституционного Суда РФ.

Показательной можно назвать правовую позицию, изложенную в Определении Конституционного Суда РФ от 02.07.2013 N 1049-О, в соответствии с которой при решении вопроса о наличии основания возмещения вреда, причиненного гражданину применением к нему принудительной меры обеспечения производства по административному делу, "суд должен оценивать законность действий (бездействия) органа государственной власти или должностного лица не только с точки зрения соблюдения пределов предоставленных им законом (т.е. формально определенных) полномочий, но и с точки зрения обоснованности таких действий, т.е. их соответствия конституционным требованиям справедливости, соразмерности и правовой безопасности" <12>.

--------------------------------

<12> Определение КС РФ от 02.07.2013 N 1049-O "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Бородина Е.Ю. на нарушение его конституционных прав пунктом 1 статьи 1070 и абзацем 3 статьи 1100 ГК РФ, частью 1 статьи 27.1, частью 1 статьи 27.3 и частью 3 статьи 27.5 КоАП РФ" // СПС "КонсультантПлюс".

Более того, суды должны оценивать законность действий не только того должностного лица, которое непосредственно применило, в частности, меру принуждения в отношении потерпевшего, но и других должностных лиц, деятельность которых обусловила применение данной меры. Кроме того, суд должен был убедиться в том, что избранная для правонарушителя обеспечительная мера в конкретной ситуации являлась единственно возможной <13>.

--------------------------------

<13> Там же.

Эта позиция заслуживает безоговорочного признания и способна повлиять на эффективность защиты прав потерпевших от незаконного применения "промежуточных" принудительных мер по формальным основаниям, понимаемым необоснованно узко.

При правильном применении формального подхода для оценки противоправности принудительных мер защита прав потерпевшего также может казаться действенной. К сожалению, этому нередко препятствуют внешние обстоятельства. В одном из судебных решений, к примеру, отмечалось, что "поскольку В. осужден за совершение преступления, предусмотренного ч. 4 ст. 160 УК РФ, то есть за присвоение в особо крупном размере, с использованием своего служебного положения, с причинением значительного ущерба, постольку материальный ущерб... причинен в результате виновных действий осужденного, явно выходящих за пределы его должностных полномочий" <14>. Суд признает, что причинившие вред действия (обыск производился с нарушением установленных законом правил, изъятые ценности впоследствии были похищены должностным лицом) не входили в служебные обязанности осужденного. Вина государственного органа, как указано в судебном решении, "не установлена". Итог - вред подлежит возмещению самим осужденным. Комментарии по поводу законности приведенного решения излишни. В этом деле при правильном формальном подходе суда ответственность государства не была бы исключена. Ведь судом было установлено, что должностное лицо использовало служебное положение, присвоило ценности, изъятые с нарушением уголовно-процессуальных норм при обыске, "явно вышло за пределы должностных полномочий". При этом вредоносные действия должны были быть квалифицированы как незаконные акты власти (из категории "иных действий", "фактических действий").

--------------------------------

<14> Решение Санкт-Петербургского гарнизонного военного суда от 30.01.2017 по делу N 2-2/2017. Справедливости ради следует отметить, что в приговоре, которым был осужден В., возмещение причиненного потерпевшему вреда должно было производиться за счет казны (ст. 1069 ГК РФ). Однако приговор был отменен в части решения по гражданскому иску, и при новом рассмотрении дела было вынесено процитированное решение.