Учебный год 2023 / karelina_sa_nesostoyatelnost_bankrotstvo_uchebnyj_kurs_t2

Глава 14. Правовые аспекты антикризисного регулирования рынка банковских услуг

Гражданский кодекс Российской Федерации часть первая от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ; часть вторая от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ // СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301; 1996. № 5. Ст. 410.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1.

Налоговый кодекс Российской Федерации часть первая от 31 июля 1998 г.

№146-ФЗ; часть вторая от 5 августа 2000 г. № 117-ФЗ // СЗ РФ. 1998.

№31. Ст. 3824.

Федеральный закон от 23 июля 2013 г. № 251-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков» // СЗ РФ. 2013. № 30 (ч. I). Ст. 4084.

Федеральный закон от 23 декабря 2003 г. № 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 52 (ч. I). Ст. 5029.

Федеральный закон от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» // СЗ РФ. 2002. № 28. Ст. 2790.

Федеральный закон от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» // СЗ РФ. 2001. № 33 (ч. I). Ст. 3418.

Федеральный закон от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» // СЗ РФ. 2002. № 43. Ст. 4190.

Федеральный закон от 26 декабря 1995 г. № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» // СЗ РФ. 1996. № 1. Ст. 1.

Федеральный закон от 8 февраля 1998 г. № 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью» // СЗ РФ. 1998. № 7. Ст. 785.

Федеральный закон от 2 декабря 1990 г. № 395-I «О банках и банковской деятельности» (в ред. Федерального закона от 3 февраля 1996 г. № 17-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О банках и банковской деятельности в РСФСР»») // СЗ РФ. 1996. № 6. Ст. 492.

Инструкция Банка России от 3 декабря 2012 г. № 139-И «Об обязательных нормативах банков» // Вестник Банка России. 2012. № 74.

Инструкция Банка России от 2 апреля 2010 г. № 135-И «О порядке принятия Банком России решения о государственной регистрации кредитных организаций и выдаче лицензий на осуществление банковских операций» // Вестник Банка России. 2010. № 23.

61

Глава 14. Правовые аспекты антикризисного регулирования рынка банковских услуг

Инструкция Банка России от 25 февраля 2014 г. № 149-И «Об организации инспекционной деятельности Центрального банка Российской Федерации (Банка России)» // Вестник Банка России. 2014. № 23−24.

Положение от 28 декабря 2012 г. № 395-П «О методике определения величины собственных средств (капитала) кредитных организаций («Базель III»)» // Вестник Банка России. 2013. № 11.

Судебная практика

Постановление Конституционного Суда РФ от 23 февраля 1999 г. № 4-П «По делу о проверке конституционности положения ч. 2 ст. 29 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» // СЗ РФ. 1999. № 10. Ст. 1254.

Определение Конституционного Суда РФ от 14 декабря 2000 г. № 268-О и Определение Конституционного Суда РФ от 5 ноября 1999 г. № 182-О // Вестник КС РФ. 2001. № 2; 2000. № 2.

Постановление Пленума ВАС РФ от 23 декабря 2010 г. № 63 «О некоторых вопросах, связанных с применением главы III.1 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)»» // Вестник ВАС РФ. 2011. № 3.

Основные понятия

Антикризисное регулирование рынка банковских услуг − направление государственного регулирования рынка банковских услуг, состоящее из средств банковского и (или) банкротного регулирования рынка банковских услуг, используемых как на фоне кризисных явлений на рынке, так и постоянно действующих инструментов, в том числе их модификации.

Банк − кредитная организация, которая имеет исключительное право осуществлять в совокупности банковские операции по привлечению, размещению средств физических и юридических лиц, а также по ведению их банковских счетов.

Банковская деятельность − предпринимательская деятельность кредитных организаций и Банка России, состоящая в осуществлении ими банковских операций как исключительного вида деятельности.

Банковские операции – оформляемые одной или несколькими сделками, систематически проводимые исключительно кредитными организациями и Банком России на основании правил, определяемых законом и нормативными актами Банка России, фактические и юридические действия, охраняемые режимом банковской тайны, закрытый перечень которых

62

Глава 14. Правовые аспекты антикризисного регулирования рынка банковских услуг

установлен законом и объектом­ которых могут выступать деньги, ценные бумаги, драгоценные металлы, природные драгоценные камни.

Банковское законодательство − федеральные законы, содержащие нормы банковского права, за нарушение которых Банк России имеет право применять к кредитным организациям меры воздействия.

Банковский риск – вероятность возникновения финансовых потерь в процессе осуществления банковской деятельности.

Банковское регулирование − осуществляемое посредством правотворческой деятельности законодательных органов, а также Банком России как органом банковского регулирования и надзора регулирование банковской деятельности кредитных организаций в части делегированных ему государством полномочий при помощи системы средств, имеющих правовую форму, в целях поддержания стабильности банковской системы, защиты прав и интересов вкладчиков и кредиторов, а также минимизации банковских рисков.

Кредитная организация − коммерческая организация, имеющая право на основании специального разрешения (лицензии) Банка России осуществлять банковскую деятельность.

Небанковская кредитная организация − кредитная организация, имеющая право осуществлять отдельные банковские операции, допустимые сочетания которых устанавливаются законом и нормативными актами Банка России.

Несостоятельность (банкротство) кредитной организации − признанная арбитражным судом неспособность кредитной организации удовлетворить требования кредиторов по денежным обязательствам, о выплате выходных пособий и (или) об оплате труда лиц, работающих или работавших по трудовому договору, и (или) исполнить обязанность по уплате обязательных платежей, если соответствующие обязанности не исполнены ею в течение 14 дней после наступления даты их исполнения и сумма данных требований к кредитной организации в совокупности составляет не менее 1000-кратного МРОТ и (или) если стоимость имущества (активов) кредитной организации недостаточна для исполнения ее обязательств перед кредиторами и (или) обязанности по уплате обязательных платежей.

Пруденциальное банковское регулирование − система правовых норм, в которых закрепляются основанные на прямом методе воздействия средства банковского регулирования, устанавливающие специальные ограничения деятельности кредитных организаций и направленные на обеспечение стабильности банковской системы, защиту прав и интересов вкладчиков и кредиторов, а также минимизацию банковских рисков.

63

Глава 14. Правовые аспекты антикризисного регулирования рынка банковских услуг

§1. Институт несостоятельности (банкротства) как инструмент антикризисного регулирования рынка банковских услуг

1.1. Банковское и антикризисное регулирование рынка банковских услуг: понятие и соотношение

Обеспечение стабильности экономики в целом и ее отдельных секторов возможно лишь посредством определенного правового регулирования, основанного на учете важнейших экономических закономерностей. Следует признать, что без государственного воздействия на экономические отношения рынок самостоятельно не способен обеспечивать собственную стабильность. Именно в силу того, что рынок представляет собой определенную систему социально-экономи- ческих отношений, эти отношения могут быть подвергнуты правовому регулированию.

Рынок банковских услуг как объект правового регулирования можно определить как совокупность общественных отношений, связанных с оказанием кредитными организациями банковских услуг, путем осуществления ими банковских операций как исключитель-

ного вида деятельности.

В то же время эффективное правовое регулирование невозможно без учета существенных для регламентируемых отношений параметров, и правовое регулирование рынка также не является исключением. Государство одной из основных своих функций имеет обеспечение стабильности в различных областях жизнедеятельности общества. Другое дело, что области эти не равнозначны − и по своему значению для существования и развития государства и рынка, и по способности к саморегуляции. Сфера рынка банковских услуг играет решающую роль в экономическом развитии финансовой системы любого государства, что, в свою очередь, диктует особую заинтересованность государства в регулировании банковской деятельности. Очевидно, что антикризисное регулирование как направление государственного регулирования банковской деятельности необходимо не только в случае кризисной ситуации. Обеспечение стабильности в данной области, собственно, и предполагает реализацию задачи предотвращения и недопущения разворачивания кризиса в банковской системе и на рынке банковских услуг. Для решения данной задачи используется несколько иной инструментарий, чем в ситуации, когда кризис уже наступил.

64

§ 1. Институт несостоятельности как инструмент антикризисного регулирования

Однако средства, применяемые для обеспечения стабильности рынка банковских услуг, представляют собой инструменты тонкой настройки и ничуть не менее, а, скорее, даже более важны для нормального функционирования экономики страны в целом, ведь задача предупреждения всегда сложнее, чем задача пресечения уже случившегося события.

Тем не менее для того, чтобы соотнести банковское и антикризисное

регулирование, необходимо определить каждое из указанных понятий.

Само по себе понятие антикризисного регулирования не очень распространено. Мы привыкли в большей степени к экономическому термину «антикризисное управление». Вероятно, что категории «антикризисное регулирование» и «антикризисное управление» соотносятся так же, как государственное управление и государственное регулирование: управлять можно только тем, что тебе принадлежит.

В частности, Ю.А. Тихомиров применительно к сфере управления экономикой говорит не о государственном управлении в данной сфере, а о государственном регулировании, отмечая, что «госу-

дарственное регулирование в научных трудах по-прежнему привязывается только к экономике и служит одним из проявлений или функций государственного управления в широком смысле. Оно характеризуется как установление и обеспечение государством общих правил поведения (деятельности) субъектов общественных отношений и корректировки их в зависимости от изменяющихся условий. Государственное регулирование экономики становится при этом, по мнению многих экономистов, преобладающей формой государственного воздействия»1.

Понятие антикризисного управления также в большей степени разработано экономистами для определения инструментов, применяемых для предотвращения несостоятельности конкретных хозяйствующих субъектов, а также для эффективного осуществления банкротных процедур.

В настоящей главе рассматривается именно антикризисное регулирование, а не управление, ведь речь пойдет именно о всем рынке банковских услуг, а не о конкретных банках или иных кредитных организациях2.

Можно выделить несколько подходов к определению понятия антикризисного регулирования банковского рынка.

1Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М., 1998. С. 376−377.

2В настоящей главе термины «банк» и «кредитная организация» будут использоваться как взаимозаменяемые, если иное прямо не указано в тексте.

65

Глава 14. Правовые аспекты антикризисного регулирования рынка банковских услуг

В широком смысле банковское регулирование и антикризисное регулирование будут совпадать. На понятие антикризисного регулирования

в значительной степени будет влиять сама сфера, где такое регулирование осуществляется. В зависимости от стабильности того или иного сегмента рынка можно говорить и о масштабах самого антикризисного регулирования. В этом смысле рынок банковских услуг предполагает, вероятно, одно из наиболее широких толкований его антикризисного регулирования, ведь этот сегмент финансового рынка перманентно «стремится» к дестабилизации и фактически не может устойчиво существовать без направленного государственного (банковского) регулирования.

Такое форсированное государственное регулирование с целью обеспечения стабильности банковской системы предопределяется

особенными характеристиками самой банковской деятельности:

высокой степенью финансовой взаимозависимости; возможностью легко изымать денежные средства; недостаточной открытостью банковской информации1.

Более того, рискнем предположить, что «потенциальное недоверие» является таким же негативным свойством банковской деятельности, как и указанные выше три характеристики. Иначе говоря, риск поте-

ри деловой репутации очень высок для банков, они перманентно существуют в условиях недоверия к устойчивости их банковской деятельности. Действительно, для стабильности банковской системы в целом и для каждого отдельно взятого банка поддержание деловой репутации имеет важнейшее значение в силу закрытости банковской информации как признака самой банковской деятельности.

Учитывая данный фактор, минимизация репутационного риска, связанного с опубликованием негативной информации о банке, членах органов управления или его служащих в СМИ, а также связанного с высказываниями «экспертов», политических деятелей или должностных лиц, приобретает особый характер в силу возможных существенных или даже катастрофических последствий не только для отдельных банков, но и всего банковского рынка. Таким образом, вопрос доверия играет в проблеме обеспечения стабильности рынка банковских услуг существенную роль.

Еще А.И. Каминка отмечал, что кредитные отношения основаны на доверии. По его мнению, «доверие должно иметь под собой твердую почву, соответствовать реальным отношениям, без чего оно мо-

жет привести к катастрофе. Но так или иначе создавшееся доверие является решающим моментом в процессе оказания кредита. И пока распространено

1 См.: Ерпылева Н.Ю. Механизм правового регулирования банковской деятельности // Хозяйство и право. 1998. № 2. С. 80−82.

66

§ 1. Институт несостоятельности как инструмент антикризисного регулирования

убеждение в устойчивости сложившихся хозяйственных отношений, вопрос о ликвидности банковских активов не имеет особого значения»1. Указанное представляется крайне важным фактором, влияющим на устойчивость отдельных кредитных организаций и всей банковской системы в целом.

В рамках осуществления банковского регулирования и надзора Банк России обладает специальной компетенцией. При этом основной целью банковского регулирования и надзора является обеспечение стабильности рынка банковских услуг.

Банковское регулирование − осуществляемое посредством правотворческой деятельности законодательных органов, а также Банком России как органом банковского регулирования и надзора

регулирование банковской деятельности кредитных организаций в части делегированных ему государством полномочий при помощи системы средств, имеющих правовую форму, в целях поддержания стабильности банковской системы, защиты прав и интересов вкладчиков и кредиторов, а также минимизации банковских рисков.

Банковский надзор заключается главным образом в наблюдении за соблюдением кредитными организациями требований закона и нормативных актов Банка России и применении к ним в норма-

тивно установленных случаях соответствующих мер воздействия.

Для признания того или иного инструмента средством банковского регулирования необходимо исходить из природы соответствующего средства, состоящей в осуществлении активного упорядочивающего воздействия на деятельность кредитных организаций, а также его направленности на обеспечение стабильности рынка банковских услуг.

В связи с этим представляется вполне обоснованным, помимо таких традиционно выделяемых видов банковского регулирования, как пруденциальное и валютное, также выделение в рамках банковского регулирования совокупности средств, охватываемых понятием денежно-кредитного регулирования. При этом, безусловно, основным видом банковского регулирования остается пруденциальное.

Пруденциальное банковское регулирование представляет собой систему правовых норм, в которых закрепляются основанные на прямом методе воздействия средства банковского регулирова-

ния, устанавливающие специальные ограничения деятельности кредитных организаций и направленные на обеспечение стабильности банковской

1 Каминка А.И. Основы предпринимательского права. Пг., 1917 (СПС «Гарант»).

67

Глава 14. Правовые аспекты антикризисного регулирования рынка банковских услуг

системы, защиту прав и интересов вкладчиков и кредиторов, а также минимизацию банковских рисков.

Осуществляя пруденциальное банковское регулирование, Банк России принимает решения о государственной регистрации кредитных организаций и лицензирует их банковские операции; предъявляет квалификационные требования к руководству банков; устанавливает обязательные для банков правила проведения банковских операций, бухгалтерского учета и отчетности, обязательные экономические нормативы; предъявляет требования к внутреннему контролю, управлению банковскими рисками и по противодействию легализации преступных доходов и др. В рамках пруденциального банковского надзора Банк России наблюдает за соблюдением банками норм законодательства и нормативных актов самого Банка России, для чего имеет право истребовать информацию об их деятельности и проводить проверки деятельности банков на месте. Кроме того, Банк России применяет к кредитным организациям в установленных случаях соответствующие меры воздействия, вплоть до отзыва лицензии на осуществление банковских операций.

Что касается денежно-кредитной политики, то, преследуя свою основную законодательную цель обеспечения стабильности национальной валюты, применение Банком России инструментов денеж- но-кредитной политики посредством регулирующего воздействия на кредитные организации направлено в том числе и на обеспечение устойчивости национальной банковской системы.

Это регулирующее воздействие наиболее отчетливо проявилось на волне последнего мирового финансового кризиса, когда центральные банки всех развитых стран для обеспечения устойчивости национальных финансовых рынков использовали по большей части именно возможности инструментов денежно-кредитной политики. Традиционно для центральных банков одним из важнейших объектов воздействия при проведении денежно-кредитной политики является ликвидность кредитных организаций1, а главное − такое ее регулирование, которое позволяет удерживать определенный баланс, не допуская наличия в банковской

системе как излишней ликвидности, так и ее дефицита.

1 В экономической научной литературе под ликвидностью банковского сектора понимается способность банков, имея достаточное количество денежных средств, выполнять свои обязательства в конкретный момент времени, а также сохранять свою собственную стоимость как объекта экономических отношений, благодаря которой банки смогут своевременно исполнять свои обязательства и в будущем. См.: Банковское дело: Учебник / Под ред. Г.Г. Коробовой. М., 2002. С. 150.

68

§1. Институт несостоятельности как инструмент антикризисного регулирования

Вцелом, учитывая изменившуюся за последние годы ситуацию на финансовых рынках, можно констатировать, что практически все

средства банковского регулирования имеют одной из основных целей

минимизацию банковских рисков.

Хотя цели банковского и антикризисного регулирования совпадают в части минимизации рисков и обеспечения стабильности рынка банковских услуг, необходимо признать, что банковское регу-

лирование − категория более широкая, чем антикризисное регулирование соответствующего рынка, ведь инструменты банковского регулирования включают в себя различные средства постоянного действия,

направленные на обеспечение повседневного его функционирования. Например, принятие Банком России решения о государственной регистрации кредитной организации, а также лицензирование банковских операций вряд ли можно отнести к средствам антикризисного регулирования.

Если попытаться рассмотреть другую полярность, то в узком смысле

антикризисное регулирование будет включать в себя только те инструменты банковского регулирования, которые вводятся на уровне зако-

нодательства и нормативных актов Банка России в качестве реакции на кризисные явления. Такие инструменты не являются постоянно действующими средствами банковского регулирования и носят временный характер.

В качестве примера можно привести Федеральный закон от 13 октября 2008 г. № 173-ФЗ «О дополнительных мерах по поддержке финансовой системы Российской Федерации»1, который действовал в период острой фазы кризиса 2008 г., а вводимые им меры сводились к предоставлению крупнейшим государственным банкам субординированных кредитов для дальнейшего кредитования иных субъектов рынка банковских услуг.

Однако такой узкий подход также представляется не вполне точно определяющим границы антикризисного регулирования рынка банковских услуг, так как явно не может охватить все средства, направленные на минимизацию кризисных явлений.

Таким образом, можно предположить, что антикризисные средства

банковского регулирования включают в себя как специфические инструменты, внедряемые исключительно на фоне кризисных явлений, так и постоянно действующие инструменты, в том числе их модификации.

1 СЗ РФ. 2008. № 44. Ст. 4981 (Закон утратил силу).

69

Глава 14. Правовые аспекты антикризисного регулирования рынка банковских услуг

Под банковским антикризисным регулированием рынка банковских услуг предлагается понимать направление государственного регулирования рынка банковских услуг, состоящее из средств банковского и (или) банкротного регулирования рынка банковских услуг, внедряемых как на фоне кризисных явлений на рынке, так и постоянно

действующих инструментов, в том числе их модификации.

Безусловно, определить точные границы антикризисного регулирования рынка банковских услуг крайне сложно с учетом отмеченных выше характеристик самого рынка и специфики банковской деятельности. Как верно отмечается в исследованиях экономистов, необходимо также различать государственное антициклическое регулирование и государственное антикризисное управление. Первое сглаживает колебания в экономике, обеспечивает стабильность в относительно спокойной экономической ситуации, а второе применяется при прямой угрозе кризиса и имеет преимущественно реактивный характер.

При этом антициклическое и антикризисное регулирование соотносятся как общее и частное. Хотя антикризисные инструменты являются частью антициклических мероприятий, но, по мнению экономистов, не могут рассматриваться как система мер, направленных на предотвращение кризиса, а только как инструменты, используемые в период кризиса1. В смысле регулирования рынка банковских услуг можно предположить, что как раз традиционные инструменты банковского регулирования и представляют собой разновидность антициклического регулирования данного сегмента экономики.

Однако представляется, что в течение последнего десятилетия про-

исходит постепенное слияние антикризисного и банковского (антициклического) регулирования.

Собственно, вряд ли можно утверждать, что за последние 10 лет финансовый рынок в целом и банковский в частности функционируют вне кризиса. Хотя «цикличность является формой движения

рыночной экономики»2, однако в России рынок сталкивается с массой дополнительных факторов. В итоге реальность такова, что мы привыкаем существовать в условиях кризисных явлений, отмечая лишь более или менее острые фазы международного финансово-экономического кризиса, начавшегося в 2007 г. В России ситуация также осложняется введением финансовых санкций, потребовавших введения финансовых антисанк-

1Антикризисное управление: механизмы государства, технологии бизнеса / Отв. ред. А.З. Бобылева. М., 2015. С. 50−54.

2Там же. С. 43.

70