Учебный год 2023 / 37 vopros
.docx37. Особенности возмещения вреда, причиненного публичной властью.
1 - существенные моменты (читать - это необходимый минимум)
2 - некоторые аспекты иностранных правопорядков (не системно)
3 - небольшие вопросы (для особоинтересующихся)
За основу взяты работы Маркеловой. Соотношение вины и противоправности в деликтах государства. Глосса к ст.16, 16.1 ГК РФ. Лекции Маркеловой и Ягельницкого.
1. В историческом аспекте государство достаточно долго не было субъектом деликтных правоотношений вообще. Требование о возмещении вреда могло предъявляться только к чиновнику, который принял (не принял) соответствующее решение.
Краткая историческая справка:
- в Древнем Риме государство вообще не субъект гражданского права;
- в средние века абсолютная власть монараха не допускала усматривать в его поведении ошибки "The king can do no wrong";
- в период господства теории вины - невозможность установления вины государства за назначение небрежного чиновника или неосуществлении контроля за ним;
- противоправное поведение чиновника считалось выходящим за пределы его компетенции и поэтому не могло быть отнесено к государству.
В XIX веке во многих странах исходя из:
- практических соображений (чиновник часто оказывался неплатежеспособным, его сложно или вовсе невозможно было найти),
- кризиса теории вины в ХIХ в связи с развитием потенциально опасной техники,
- общего направления развития в сторону создания правового или социального государства
получили развитие теории безвиновной ответственности, в частности, теория риска. Развитием этой теории стала теория административного риска (Франция) в рамках которой государство предлагалось рассматривать в качестве источника повышенной опасности :). Тогда государство отвечает за вред чиновников не взирая на возможное отсутсвие вины как системы организации власти. Но тут есть неточность, государство отвечает не столько без своей вины, сколько за чужую вину. Таким образом, более точной представляется теория ответственности за третьих лиц. Государство является работодателем для государственных служащих. Эта теория является основной в Германии.
Существует тенденция в доктрине права (в том числе в России) к признанию самого государства деликвентом. Эта позволяет обязать государство возместить вред и в случаях, когда невозможно определить конкретное должностное лицо или даже гос.орган, действиями которых причинен вред. Важно, что происходит возмещение вреда, причиненного недостатками организации государственной власти.
Государство часто ограничивает права граждан и ю.л. в силу исполнения публичных функций. Поэтому деликты государства требуется четко отделять от ситуаций, когда государство действует в рамках властных полномочий. В деликтах государства противоправность надо доказывать. В статьях 16, 1069, 1070 ГК РФ противоправным признаются незаконные действия (бездействия) гос.органов или их должностных лиц.
Незаконность можно доказать:
- при нарушении конкретной нормы права конкретным должностным лицом (самый простой случай);
- при нарушении ряда общих принципов права, которые выводятся из Конституции РФ и международных актов. Такими принципами могут быть принцип неприкосновенности частной собственности, защиты свободы и личной неприкосновенности, других прав, принципы разумности, справедливости, соразмерности, правовой безопасности и т.д.;
- вследствие приложения недостаточных усилий (несвоевременное совершение приставом исполнительных действий, несоблюдение органом гос.надзора периодичности и тщательности проверок пожарной и технической безопасности зданий, судов и т.д.);
- при недостижении позитивного результата (негативный результат). Например, если вред причинен в результате ошибок информационных систем, находящихся в ведении государственных органов, сама по себе ошибка должна свидетельствовать о незаконности, вне зависимости от того, принимали ли должностные лица необходимые меры для правильного функционирования этой системы.
- как организационные ошибки государства. Например, такой случай установлен в Законе о компенсации за нарушение права на судопроизводство или исполнение судебного акта в разумный срок. Незаконность оценивается не применительно к действиям конкретного должностного лица, а в отношении государства в целом, которое не смогло надлежащим образом организовать судебную систему и систему исполнения судебных актов.
Деликтная ответственность государства может возникать при незаконных действиях частных лиц, которым делегированы властные полномочия или часть выполняемых государством функций. Например, в результате неверной оценки имущества оценщиком, привлеченным приставом в рамках подготовки к реализации имущества на публичных торгах.
Кто (какой орган) отвечает за деликты государства - казна. Казна РФ, казна субъекта РФ или муниципальная. Возможны коллизии, какая именно казна будет возмещать. В бюджете соответствующей казны может не быть статьи для возмещения расходов. Как преодолевать: выяснять, кто главный распорядитель бюджетных средств и его тоже привлекать в процесс.
Если часть гос.функций делегируется частному лицу и в процессе их исполнения частное лицо совершило деликт, вопрос, кто будет отвечать? Например, по решению муниципалитета привлечена строительная компания для сноса незаконновозведенной рекламной конструкции. В процессе сноса, повредили забор на участке. Маркелова считает, что ответственна муниц.казна. Но могу предположить, что ответ не является столь однозначным. При анализе можно показать свои знания по вопросу ответственности за третьих лиц.
Доказывать незаконность в отдельном производстве или в иске о возмещении вреда?
Вопрос о признании НЕнормативного акта гос.органа недействительным, а решения или действия (бездействия) гос.органа незаконным может рассматриваться судом при рассмотрении иска о возмещении вреда. Оспаривание акта гос.органа в отдельном производстве и с соблюдением укороченного 3месячного срока (в порядке АПК и КАС) не требуется. Пункт 4 Обзора практики рассмотрения арбитражными судами дел о возмещении вреда, причиненного госорганами, утв. инф. письмом Президиума ВАС от 31.05.2011 № 145.
Вина. <Примечание. Под государственным органом понимается и должностное лицо этого органа.>
Формально на деликты государства распространяются общие условия деликтной ответственности, в т.ч. вина.
Личные обстоятельства должностных лиц, которые могли привести к причинению вреда (например, низкая квалификация, болезнь, загруженность, невладение какими-то необходимыми навыками и т.д.) не должны учитываться при оценке вины. Так как участники оборота вправе рассчитывать, что государство может обеспечить выполнение своих функций компетентными работниками и обеспечить своевременную замену работников.
Не могут оправдывать неисполнение государственных функций оргпроблемы: недостаточное финансирование, системные сбои, неэффективное взаимодействие между госорганами и т.д. (пример - п. 15 постановления Пленума ВС РФ от 17.11.2015 № 50). В этих случаях может не быть вины конкретного должностного лица, но организационной вины государства вполне достаточно для констатации его ответственности.
Маркелова предлагает при оценке вины госоргана принять за основу объективное понимание вины, которое используется для оценки поведения должника в обязательстве (п.1 ст.401). Лицо признается невиновным, если при той степени заботливости и осмотрительности, какая от него требовалась по характеру обязательства и условиям оборота, оно приняло все меры для надлежащего исполнения обязательства. Заботливость и осмотрительность в деликтах государства заменяются на разумность, достаточность, обоснованность и аналогичные критерии, которым должны соответствовать действия должностного лица. Конкретизация критериев будет зависеть от характера выполняемых государством функций и совершенного деликта. Неудивительно, что если действия должностного лица были необоснованными, недостаточными и т.д., то скорее всего они будут и незаконными. И наоборот, в чем может проявляться незаконность действий должностного лица — в несоблюдении должностных обязанностей, необъективном, неразумном поведении. Суды в большинстве случаев не анализируют вину, а сосредотачивают внимание на незаконности либо отождествляют вину и незаконность.
Такой подход можно применить при анализе публичных функций госоргана, похожих на обязательства по приложению усилий. Вина оценивается судами объективно – являлось ли поведение должностного лица разумным, достаточным, обоснованным в сложившейся обстановке, и поступил бы так каждый осмотрительный государственный служащий.
Еще более строгий стандарт заботливости и осмотрительности проявляется в публичных функциях, которые ближе к обязательствам по достижению результата. В этих случаях должной степенью заботливости и осмотрительности при исполнении публичных функций является соблюдение закона, и поэтому сам противоправный, нежелательный, неправильный результат будет свидетельствовать и о незаконности, и о вине. Суды также склоняются к этой точке зрения, зачастую опровергая довод об отсутствии вины госоргана ссылкой на то, что оспариваемое действие признано незаконным. Например, ВАС РФ в одном из дел отметил, что «ответственность применяется за неправомерные, а значит и виновные, действия (бездействие)» (Постановление Президиума ВАС РФ No 11405/11 от 17.01.2012). Такая концепция применяется и во Франции, где считается, что объективной незаконности почти всегда достаточно для констатации вины, и эти условия ответственности не разделяются, а рассматриваются вместе как единое целое.
Обстоятельства непреодолимой силы освобождают даже от строгой ответственности, поэтому вполне могут учитываться и при обосновании отсутствия вины государства. Например, если имущество, отданное приставом-исполнителем на хранение профессиональному хранителю, погибло в связи с обстоятельствами непреодолимой силы, это может являться основанием освобождения государства от ответственности.
В связи с тем, что бюджет государства лимитирован, возмещение убытков по деликтам государства будет осуществляться по сути за счет средств законопослушных налогоплательщиков, суды будут стараться ограничивать случаи и объем ответственности государства.
Краткий комментарий к определению СКЭС ВС делу «преступного пристава» от 15.02.2017 № 305-ЭС16-14064.
По обстоятельствам дела действия пристава были настолько незаконными, что он был привлечен к уголовной ответственности. Все остальные необходимые условия для привлечения гос-ва к отв-ти были. Однако, этого было недостаточно, чтобы суд признал государство ответственным за убытки истца (размер убытков исчислялся миллионами рублей). В определении суда приводились агрументы по своему существу свидетельствующие о субсидиарности деликтной ответсвенности государства (при этом российское право не содержит более или менее прямой нормы, из которой можно было бы вывести принцип субсидиарности). Вина потерпевшего характеризуется как универсальное основание для снижения ответственности деликвента. В российском праве вина потерпевшего применительно к деликтам государства толкуется весьма расширительно. Подробнее см. статью Ягельницкого А.А. в К+ «Отклонения от принципа полного возмещения убытков, причиненных государством»
2. Германия (конструкция Amtshaftung) - государство несет ответственность за своих чиновников. Конструкция построена на основании модели ответственности работодателя за работника. Ответственность возникает не в силу вины работодателя, а в силу переложения обязанности возместить вред, причиненный работником, на работодателя. Государство выступает гарантом защиты прав на месте подлинного причинителя вреда. Интересно, что на уровне ГГУ осталось старое положение, что отвечает чиновник (земли не договорились о внесении изменений). Но по факту после 1945 года за вред отвечает государство. Маркелова пишет, что “в течение одной юридической секунды должностное лицо является ответственным, а затем посредством перенесения ответственности на государство освобождается от непосредственной обязанности возместить вред потерпевшему”.
В Германии в параграфе 823 ГГУ установлен перечень абсолютных прав, нарушение которых влечет право на возмещение вреда в соответствии с деликтным правом. Но несмотря на это государство несет ответственность за нарушение любых прав, а не только поименованных в ГГУ. Поэтому в немецком правопорядке подлежат возмещению и чисто экономические убытки, причиненные государством.
Франция. Для случаев, когда не возможно идентифицировать конкретных должностных лиц или органы, допустивших нарушение. Теория административной вины (faute administrative).
Административная вина возникает в результате действий работодателя, когда им были созданы условия для совершения нарушения. При этом не требуется идентифицировать конкретного служащего, действия которого были незаконными. Достаточно доказать, что публичная власть не работа должным образом, например, что в больнице было недостаточно персонала. Во Франции вопросы ответственности государства рассматривают административные суды. Государство отвечает, но суммы очень маленькие.
При рассмотрении вопроса о плохой организации государственной функции выделяются Англия и США: в этих юрисдикциях имеются причины, в силу которых бездействие власти, даже приведшее к причинению вреда, может не дать права на возмещение: жесткое проведение принципа разделения властей и сопутствующее ему нежелание судов, пусть и косвенно, вторгаться в дискрецию исполнительной власти; сама по себе ответственность за упущения в общей системе права несколько затруднена ввиду существования понятия duty of care и каждый раз требует отдельного обоснования; враждебное отношение этих юрисдикций к возмещению чисто экономических убытков, которые часто являются последствием бездействия власти.
Описание доктрины “duty of care” (на пальцах по лекции Ягельницкого). Широкий круг лиц, которые понесли убытки, сужается (иногда довольно сильно) и выделяются лица, за которых деликвент отвечает юридически.
Пример дела. Строительный инспектор (служащий) дает градостроительный отчет состояния здания (хорошее). Собственник здания его продает и прикладывает отчет. Покупатель обнаруживает, что здание разваливается и идет с иском к “муниципальному” органу (государству). По доктрине “duty of care” (обязанности по проявлению заботы) государство отвечало бы, если бы здание разрушилось и кто-то пострадал, государство отвечало бы перед ними. Но осуществляя технический контроль за зданиями государство не страхует риски приобретения плохой недвижимости.
Россия. К серьезным достижениям Конституции 1993 г. и ГК РФ относят прямое включение ответственности государства за действия не только должностного лица, но и за действия органа, что исключает необходимость для истцов доказывать точечное незаконное действие или бездействие конкретного должностного лица.
В доктрине указывается, что по делам об ошибках в информационных системах практика сформировалась в пользу заявителей. Например, в отношении лиц, которым был запрещен выезд заграницу в связи с ошибочными сведениями в информсистеме ФССП о задолженности; в случаях отказа в выдачи лицензии в связи с ошибочными сведениями в информсистеме о неуплате налогов.
Позиция судов общей юрисдикции не столь очевидна. Среди примеров отказа в исках потерпевшим от плохого управления можно привести достаточно устоявшуюся практику по делам о заражении заключенных, находящихся в местах лишения свободы. Интересно, что к причинителям вреда, не являющимся государством, как правило, больницам, применяется прямо противоположный подход.
3. Незаконность и неконституционность (убытки приченены применением закона, признанного впоследствии неконституционным). Убытки возмещению не подлежат. Аналогично решается вопрос в иностранных правопорядках.
С одной стороны, признание закона (нормативно-правового акта) не соответствующим акту более высокой юридической силы может свидетельствовать о незаконности согласно ст. 16 ГК. В принятии неконституционного акта и его исполнении можно усмотреть организационную вину государства (упречность в действиях разработчиков закона, законодателя, судей, не обратившихся в КС РФ с заявлением о признании спорных норм неконституционными).
С другой стороны, в соответствии с господствующей теорией конституционного контроля в России законодательная норма признается изначально неконституционной только в отношении заявителя в КС РФ. Изложенный подход поддерживается и КС РФ. В Постановлении КС РФ от 17.06.2013 № 13-П были признаны неконституционными нормы законодательства о дополнительном соцобеспечении членов летных экипажей в части придания регулированию обратной силы. Разъясняя это решение, КС РФ указал, что его постановления действуют только на будущее время, поэтому до признания соответствующих норм неконституционными, противоправность в действия должностных лиц по сбору налога отсутствовала, что исключает взыскание убытков с казны (определение КС РФ от 08.12.2015 No 2737-О-Р). <Суть дела. Истец сначала уплатил налоги, а потом пошел обжаловать в КС неконституционность соответствующей нормы закона. КС признал норму неконституционной, но отказал в возврате налога из казны. То есть лица, которые не уплатили налог и дождались признания нормы неконституционной оказались в более выгодном положении, чем истец.>
Объем возмещаемого вреда. Слова «вред, причиненный личности и имуществу» лица в ст. 1064 ГК могут толковаться аналогично практике ЕСПЧ, согласно которой в понятие имущество входит не только право собственности на вещи, но и имущественные права и имущественная сфера лица в целом. Что касается формулировки ст. 15 ГК о «лице, право которого нарушено», может быть обосновано нарушение любого права, не только абсолютного.
В практике по гос.деликтам суды часто используют широкие формулировки, такие как «нарушение законных интересов заявителя в сфере коммерческой деятельности», «нарушение права заявителя на получение денежных средств из бюджета», «нарушение права на достоверную информацию», «нарушение права на исполнение судебного акта» и т.д.
Статья 16 ГК РФ употребляет термин убытки, раскрываемого в ст. 15 ГК РФ, то есть реальный ущерб и упущенную выгоду.
Убытки за утрату шанса (например, в случаях незаконного отклонения заявок на участие в торгах). В российской практике пока маловероятно удовлетворение подобного требования. Сложность заключается в доказывании.
Моральный вред (151 ГК РФ) В части ответственности государства не только у пострадавших, но и у иных лиц. Например, право на компенсацию у близких родственников задержанного (в связи с незаконным задержанием). При незаконном обыске в жилище – как лица, в отношении которых санкционирован обыск, так и проживающие с ним.
Надо ли дополнительно доказывать субъективную противоправность?
Ст. 1064 ГК говорит о вреде, причиненный «личности и имуществу». Статья 15 ГК — о возмещении убытков лицу, «право которого нарушено». АПК и КАС для признания действия или ненормативного акта должностного лица (органа) незаконным, требуют кроме прочего и обоснования нарушения прав и законных интересов заявителя (ч. 4 ст.200 АПК, ч. 9 ст. 226 КАС). Понимается ли под нарушением права субъективное право потерпевшего? Представляется, что нет.
Критерий нарушения прав потерпевшего административным актом требуется КАС и АПК для предотвращения оспаривания лицами, не имеющими законного интереса в оспаривании. Лицами, на имущественную или иную сферу которых акты гос.органов не оказывают никакого влияния (см. например, п. 15 постановления Пленума ВС РФ от 25.12.2018 No 50). Нарушением права истца можно признать негативное воздействие акта на любые права и свободы истца. Само по себе наличие убытков уже подтверждает такое воздействие.
Безвиновное причинение вреда за правомерные действия. Это добровольное самоограничение государства в сферах, связанных с повышенным риском нарушения прав и свобод физических и юридических лиц. В зарубежных странах четко разделяется вред, причиненный незаконными действиями государственных органов и вред, причиненный правомерным, но ошибочным уголовным преследованием. В России пытались ввести аналогичную норму, но окончательная редакция статьи 1070 при перечислении каждого действия госорганов содержит слово незаконный (незаконное осуждение, незаконное привлечение к уголовной ответственности и т.д.). А доказать незаконность практически не представляется возможным, так как должностное лицо действовало в рамках полномочий добросовестно заблуждаясь в виновности потерпевшего. О несогласованности ст.1070 и института реабилитации УПК см статью А.Маркеловой «Возмещение вреда, причиненного государством в результате административного и уголовного принуждения».