Экзамен зачет учебный год 2023 / Фабричный С. Ю. - Местное самоуправление

Доходы, дополнительно полученные при исполнении бюджета, а также суммы превышения доходов над расходами, образующиеся в результате дополнительных поступлений в бюджет или экономии расходов, не подлежат изъятию вышестоящими представительными и исполнительными органами государственной власти. Решение об их использовании, в том числе о вложении этих средств в хозяйственные мероприятия, в ценные бумаги, а также о предоставлении процентных и беспроцентных бюджетных ссуд принимает представительный орган местного самоуправления, в том числе с учетом предложений исполнительного органа при условии полного финансирования расходов, предусмотренных бюджетом текущего года, и зачислением средств, полученных от этих операций в свой бюджет. Представительный орган местного самоуправления вправе делегировать право принятия решения по использованию свободных бюджетных средств иным органам местного самоуправления с последующим утверждением их решений по данному вопросу.

В процессе исполнения местного бюджета может возникнуть необходимость в уточнении бюджета в связи с недостаточностью доходов, превышением доходов запланированного уровня. В этом случае представительный орган местного самоуправления вправе поручить исполнительному органу местного самоуправления внести соответствующие изменения с последующим их утверждением представительным органом в установленные им сроки. Уточнение бюджета производится решением представительного органа по представлению Главы муниципального образования. Пунктом 18 решения Думы г. Боровичи и Боровичского района “Об утверждении бюджета г. Боровичи и Боровичского района Новгородской области на 1998 год” разрешено Главе муниципального образования “вносить изменения в показатели бюджета города и района в связи с изменениями налогового, бюджетного и другого законодательства, влияющими на показатели бюджета города и района, с последующим утверждением в Думе в течение квартала.” По предложению Главы представительный орган местного самоуправления может принимать решение о введении установленного законом механизма секвестра расходов в случаях, когда:

• в процессе исполнения бюджета уровень дефицита превышает ранее установленный;

• происходит систематическое резкое снижение наполняемости бюджета от доходных источников;

• невозможно финансировать программы плана социально-экономического развития без увеличения дефицита бюджета;

• возникают иные основания.

Контроль за исполнением местного бюджета осуществляет представительный орган местного самоуправления, который самостоятельно определяет организационные формы осуществления такого контроля в соответствующем положении о бюджетном процессе в своем муниципальном образовании.

Администрация муниципального образования обязана осуществлять контроль за правильностью использования предприятиями, учреждениями и организациями выделенных им бюджетных ассигнований, средств внебюджетных фондов.

Исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации осуществляет надзор за ходом исполнения бюджета муниципального образования, ежеквартально рассматривая исполнение бюджета. В случае если субвенции, выделенные бюджету нижестоящего уровня, не израсходованы в установленный срок или расходуются не по целевому назначению, субсидирование может прекратиться, а выделенные средства возвращены в бюджет, из которого они получены.

Статья 20 Закона Новгородской области “Об областном бюджете на 1998 год” устанавливает, что “нецелевое использование организациями средств областного бюджета, предоставленных на возвратной основе, несвоевременный возврат бюджетных средств, предоставленных на возвратной основе, служат основанием для: сокращения или прекращения всех форм поддержки из областного бюджета, в том числе отсрочек налоговых платежей; взимания штрафа в размере двойной действующей учетной ставки ЦБ Российской Федерации согласно заключенным договорам”.

Исполнительный орган местного самоуправления предоставляет представительному органу местного самоуправления информацию о ходе и прогнозах исполнения бюджета. Представительный орган проверяет соблюдение сроков составления, рассмотрения и утверждения бюджета, эффективность использования бюджетных средств.

Представительный орган местного самоуправления, его постоянные комиссии вправе потребовать от исполнительного органа местного самоуправления, его финансового и других органов любую информацию, связанную с исполнением бюджета, средств внебюджетных и валютного фондов. Порядок и сроки предоставления данной информации определяются соответствующим представительным органом местного самоуправления в положении о бюджетном процессе.

Для осуществления контроля представительный орган местного самоуправления может формировать постоянно действующую комиссию, а также имеет право привлекать независимых аудиторов и экспертов.

Годовой отчет об исполнении местного бюджета представляется Главой муниципального образования для утверждения представительным органом и должен составляться по всем основным показателям доходов и расходов в установленном порядке с необходимым анализом исполнения доходов (в том числе по обеспечению уровня собственных доходов) и расходования средств. По решению представительного органа предоставляются итоги деятельности администрации муниципального образования в форме доклада или раздела в отчете по выполнению плана социально-экономического развития; сводный отчет местного бюджета; иные документы.

Исполнительный орган местного самоуправления обязан в установленный срок направить в соответствующий представительный орган отчет об использовании средств внебюджетного и валютного фондов.

Контроль за исполнением бюджета представительный орган местного самоуправления осуществляет в форме анализа, рассмотрения, обсуждения и утверждения отчета об исполнении бюджета.

Таким образом, подчеркнем, что единство бюджетной системы реализуется через согласованную и социально ориентированную финансово-бюджетную и налоговую политику, которая обеспечивает единство управленческой вертикали на различных уровнях власти, в том числе на местном уровне.

Финансовая самостоятельность местного самоуправления в Российской Федерации в значительной степени зависит от позиции субъекта Федерации в системе межбюджетных отношений и бюджетного процесса.

ПРАВОВЫЕ УСЛОВИЯ ФОРМИРОВАНИЯ БЛАГОПРИЯТНОЙ ИНВЕСТИЦИОННОЙ СРЕДЫ В МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЯХ

Главной задачей стратегического развития Новгородской области является переход на самофинансирование, постепенный отказ от финансовой помощи из федерального центра. При этом область не обладает богатыми природными ресурсами (нефть, газ, алмазы, цветные металлы), а относится к числу регионов, специализировавшихся на кризисных на момент начала экономической реформы отраслях: сельское хозяйство, пищевая, легкая промышленность, машиностроение, ВПК. Наиболее действенный способ достижения поставленной задачи для региона со стартовыми условиями, аналогичными Новгородским, — привлечение финансовых средств во все сферы материального производства и услуг. Для этого должны быть созданы условия, облаченные в “правила игры”, понятные и приемлемые для потенциальных инвесторов.

Критерии, которыми руководствуется зарубежный инвестор при вложении средств на территории России, заключаются в следующем:

1. Местонахождение предприятия — расположение вблизи основных рынков (крупных городов); легкий доступ к сырью и рабочей силе; наличие развитой транспортной системы; легкий доступ к основным портам, терминалам, аэропортам; наличие и доступность коммунальных сетей, газопроводов, электроэнергии; наличие развитой системы коммуникаций.

2. Социально-политические условия региона — политическая стабильность в регионе; наличие в регионе рынка рабочей силы, не требующей специальной подготовки; благоприятная экологическая ситуация.

3. Законодательные условия страны и региона — стабильность законодательства (законодательное окружение процесса инвестиций); закрепленное законами право собственности на землю; стимулирующее инвестиции налогообложение (налоговые льготы).

4. Позиция органов власти региона — благожелательное отношение властей региона к иностранным инвесторам; готовность властей региона создавать приемлемые условия для зарубежных инвесторов; отсутствие бюрократических барьеров на пути инвесторов.

Процесс регулирования законодательных условий инвестиционной среды на территории области черты законченности стал приобретать в 1994 году. 28 февраля 1994 года Новгородская областная Дума приняла постановление “О предоставлении льгот предприятиям с иностранными инвестициями”. В соответствии с данным постановлением предприятия с иностранными инвестициями, занимающиеся производственной деятельностью и зарегистрированные на территории области после 1 января 1994 года, были освобождены от уплаты в областной бюджет до полной окупаемости вложенных средств, но не более расчетного срока окупаемости, предусмотренного проектной документацией от всех налогов, по которым право льготирования принадлежит субъектам Федерации (налога на прибыль, налога на имущество предприятий и сбора на нужды образовательных учреждений), в территориальный дорожный фонд (налога с владельцев транспортных средств и налога на приобретение автотранспортных средств), а также от вновь устанавливаемых органами государственной власти налогов и сборов в части, поступающей в бюджет Новгородской области и областные (территориальные) внебюджетные фонды. Главам администраций городов и районов было рекомендовано принять соответствующие постановления.

Формализованное правило “о неухудшении законодательных условий деятельности предприятий, зафиксированных на момент принятия решения об инвестировании” лежит в основе принятия решения органами государственной власти Новгородской области о необходимости нормативного акта, который должен отрегулировать вопрос предоставления налоговых льгот предприятиям и организациям области с целью увеличения объемов производства товаров, работ, услуг, привлечение не только иностранных, но и отечественных инвестиций в экономику области.

Первым из серии нормативных актов стал Закон Новгородской области “О налоговых льготах предприятиям и организациям, расположенным на территории Новгородской области на 1995 год” от 28 июня 1995 года. Аналогичные законы на 1996 год были приняты 27 декабря 1995 года, на 1997 год — 27 декабря 1996 года и 25 декабря 1997 года — областной Закон “О налоговых льготах организациям, расположенным на территории Новгородской области на 1998 год”. Последний закон сформирован на основе действовавшего аналогичного закона, принятого на 1998 год. Проект концепции социально-экономического развития области на 1999 год предполагает сохранить действующие налоговые льготы не ниже уровня 1998 года.

В соответствии со статьей 1 Закона “О налоговых льготах организациям, расположенным на территории Новгородской области на 1998 год” освобождаются от уплаты всех налогов в областной бюджет, по которым право льготирования принадлежит субъектам Федерации (налог на прибыль предприятий и организаций, налог на имущество предприятий), а также в территориальный дорожный фонд (налога с владельцев транспортных средств и налога на приобретение автотранспортных средств), организации, осуществляющие производственную деятельность и вкладывающие собственные и привлеченные средства в реализацию одобренных Администрацией области конкретных инвестиционных проектов, до полной окупаемости вложенных средств, но не более расчетного срока окупаемости, рассчитанного в соответствии с Правилами расчета момента достижения полной окупаемости вложенных средств, расчетного срока окупаемости и определения иных особенностей применения льгот для организаций, осуществляющих инвестиционные проекты в Новгородской области, предусмотренного проектной документацией.¹

Новеллой областного инвестиционного законодательства является предусмотренное статьей 2 Закона “О налоговых льготах организациям, расположенным на территории Новгородской области, на 1998 год” освобождение от уплаты налога на прибыль предприятий и организаций в части, зачисляемой в областной бюджет, банков и кредитных организаций в случае, если объем кредитов, выданных под инвестиционные проекты, одобренные Администрацией области, в общем объеме кредитов банка или кредитной организации составляет 20 и более процентов.

Освобождаются от уплаты налога на прибыль организации, осуществляющие функции поддержки и развития малого предпринимательства в Новгородской области, в которых удельный вес оказываемых работ, услуг субъектам малого предпринимательства составляет не менее 50 процентов от общего объема реализованных работ, услуг.

24 февраля 1997 года был принят областной Закон “Об освобождении в 1997 году коммерческих организаций, вкладывающих собственные и привлеченные средства в реализацию одобренных Администрацией области инвестиционных проектов, от уплаты образовавшейся на 1 января 1997 года задолженности по налогам, пеням и штрафным санкциям”. Принятие Закона вводит в правовое русло идею повышения заинтересованности организаций области в увеличении объемов производства товаров (работ, услуг), привлечение иностранных и отечественных инвестиций в экономику области. В соответствии со статьей 1 Закона в 1997 году коммерческие организации освобождались от уплаты в областной бюджет образовавшейся на 1 января 1997 года задолженности по налогам, по которым право льготирования принадлежит субъекту Федерации. Кроме того, в 1997 году в бюджете области был впервые предусмотрен инвестиционный страховой фонд в размере 20 млрд.руб. Наличие этого фонда подтверждено и в Законе “О бюджете Новгородской области” на 1998 год. Статья 24 определяет, что инвестиционный страховой фонд образуется в сумме 100 млн. руб. (в 5 раз больше, чем в 1997 году). За счет сокращения имеющейся на 1 января 1998 года недоимки по налогам, пени, штрафам, зачисляемым в областной бюджет, в результате совместного проведения работы Администрацией области, налоговой инспекцией и налоговой полицией.

Развитие области, переход к бездотационному бюджету невозможны без развития муниципальных образований. В то же время межрайонная дифференциация по мере развития экономических реформ возросла и конкретно проявилась через способность муниципальных образований за счет собственных доходных источников покрывать расходы своего бюджета. Например, в 1995 году собственные доходы бюджета в расчете на душу населения наиболее низкими были в Волотовском, Маревском, Поддорском районах и составляли соответственно: 188, 170 и 127 тыс. руб., а утвержденные размеры трансферта — наибольшими: 348, 292 и 341 тыс. руб.² Готовых рецептов по выравниванию социально-экономического развития муниципальных образований на тот момент в области не было. В настоящее время этот процесс осуществляется двумя законодательно урегулированными способами:

• через стабилизационный фонд субвенций, наличие которого предусмотрено статьями 14, 15 Закона “Об областном бюджете на 1998 год”. Посредством наличия данного фонда реализуется один из принципов межбюджетных отношений органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Федерации — принцип выравнивания доходов муниципальных образований, закрепленный в статье 9 Федерального закона “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации”;

• постановлением областной Думы “О зонах экономического благоприятствования” № 472-ОД от 27 декабря 1996 года в четырех муниципальных образованиях созданы зоны экономического благоприятствования с особым налоговым режимом.

Отличие налогового режима в Волотовском, Маревском, Поддорском, Батецком районах от областного заключается в том, что в дополнение к льготам, предусмотренным Законом области “О налоговых льготах организациям, расположенным на территории Новгородской области, на 1998 год”, коммерческим организациям, зарегистрированным и осуществляющим свою деятельность на территории этих районов, налог на прибыль, уплачиваемый ими в федеральный бюджет, компенсируется из областного бюджета.

Статьей 16 Закона “Об областном бюджете на 1998 год” установлена дотация зонам экономического благоприятствования на компенсацию выпадающих доходов.

Принятие постановления “О зонах экономического благоприятствования” рассчитано на первоочередное привлечение инвестиций, развитие производства и, как результат, решение социальных проблем населения муниципальных образований с наименьшим удельным весом собственных доходов в районном бюджете.

В целях усиления инвестиционной привлекательности региона был утвержден порядок образования запасов у организаций, расположенных на территории области, согласно которому не облагается налогом имущество организаций, используемое для образования запасов на предприятиях в соответствии с решениями Администрации области.

В общей сложности предприятия, вкладывающие собственные и привлеченные средства в реализацию проектов на территории Новгородской области, в результате законодательного регулирования процесса создания благоприятной инвестиционной среды в муниципальных образованиях региона освобождаются от уплаты в среднем до 30 процентов от общей суммы налогов.

Предоставление льгот по уплате местных налогов и сборов носит субсидиарный характер. Отсутствие системы административной подчиненности между органами государственной власти области и органами местного самоуправления не позволяет первым принимать нормативные акты, носящие обязывающий характер. Поэтому законы области, постановления областной Думы и Администрации содержат рекомендации в адрес органов местного самоуправления. В соответствии с этими рекомендациями представительные органы местного самоуправления могут принимать решения, пополняющие правовой режим инвестиционного законодательства, установленный органами государственной власти области.

Например, Чудовский районный Совет принял решение о предоставлении открытому акционерному обществу “Флайдерер-Чудово” (контрольный пакет акций принадлежит немецкому концерну “Флайдерер”) налоговых льгот в размере 50 процентов от уплачиваемых сумм в местный бюджет на период с 1 сентября по 31 декабря 1997 года и в размере 80 процентов налоговых платежей, зачисляемых в доход местного бюджета с 1 января 1998 года до полной окупаемости вложенных средств, но не позднее расчетного срока окупаемости проекта³ (1 января 2000 года). В 1997 году доля платежей от предприятий с иностранными инвестициями в бюджет Чудовского района составляет 31,6 процента, а к 2001 году, когда платежи станут поступать в полном объеме, Чудовский район рассчитывает укрепить свои позиции территории-донора. Заработная плата в сентябре 1997 года в г.Чудово в среднем составляла 833000 рублей в месяц — на 192000 рублей выше, чем в областном центре. Уровень безработицы сравнительно невысокий — 2 процента.

Законодательное регулирование развития инвестиционной среды путем предоставления предприятиям налоговых льгот и льгот по арендной плате, усовершенствования механизма временной консервации основных фондов, введения впервые налогового стимулирования банков, создания областного инвестиционного страхового фонда, зон экономического благоприятствования в четырех районах области способствовало качественным изменениям в экономике области. Предприятия с иностранными инвестициями при численности работающих в 7240 человек выпускают 40 процентов продукции от всего объема производства по области, на них приходится 83 процентов экспортных и более 30 процентов импортных поставок.

В области, занимавшей в 1991 году 63-е место в Российской Федерации по своему ресурсному потенциалу (около полутора десятков предприятий ВПК, из которых нормально работают 3-4, и около 200 традиционных сельскохозяйственных предприятий на базе бывших совхозов и колхозов, из которых рентабельны 4), создано более 160 предприятий с иностранными инвестициями (дают 39% общего объема производства, 83% областного экспорта и 31% импорта, наиболее мощные с фирмами из стран Европейского сообщества, включая такие известные в своих отраслях, как “Шоман Вуд” и “Рауте” (Финляндия), “Зоммер Гмбх и Ко”, “Фляйдерер” (Германия), “Кэдбери-Швепс” (Англия) и др.), порядка 7 тысяч малых предприятий (на 700 тысяч населения области) и 156 тысяч личных подворий, организующим звеном для которых в перспективе должны стать агрокорпорации.

Активное привлечение иностранных инвестиций в экономику обеспечило ежегодный рост объемов иностранных инвестиций (3,5 млн. долларов США в 1994 году, 51,3 млн. долларов в 1995 году, 148 млн. долларов в 1996 году, 95,7 млн. долларов в 1997 году и примерно столько же в 1998 году).

Вводя в начале 90-х годов серьезные налоговые льготы для “инвестиционных” предприятий, т.е. сознательно идя на сиюминутные потери бюджета, областная администрация строила расчет на том, что новые предприятия будут, по крайней мере, регулярно выплачивать более высокую, чем в среднем по области, заработную плату, обеспечивая рост подоходного налога с физических лиц, отчислений в Пенсионный и страховые фонды. Сейчас, то есть по истечении срока окупаемости проектов, с части этих предприятий пошли и поступления налога на прибыль в бюджет области.

На наш взгляд, дальнейшая перспектива инвестиционной привлекательности региона непосредственно связана с развитием местного самоуправления. Основания для такого заключения имеются.

Во-первых, отношение к самоуправлению в демократических правовых государствах, как к важнейшему структурному элементу гражданского общества, несомненно, будет постоянно привлекать внимание к процессу его развития в Российской Федерации и области.

Во-вторых, законодательная база субъекта Федерации и правило “о неухудшении законодательных условий деятельности предприятий, зафиксированных на момент принятия решения об инвестировании” создали достаточно хорошую репутацию Новгородской области как территории, благоприятной для вложения средств.

В-третьих, учитывая возрастающую конкуренцию на рынке привлечения инвестиций между субъектами Федерации, нормативные акты субъекта Федерации должны подкрепляться адекватными решениями представительных органов местного самоуправления. Готовить инвестиционные проекты и осуществлять их сопровождение можно только при непосредственном участии квалифицированных муниципальных служащих и наличии развитой сервисной сети на территории муниципального образования.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Процесс муниципальной реформы, идущий на территории России десятый год, регулируется федеральным законодательством и законодательством субъекта Федерации и находится на пересечении субъективного интереса всех участников этого процесса:

• интерес Федерации заключается в создании эффективной местной власти, способной реализовывать переданные ей некогда государственные полномочия;

• интерес субъекта Федерации состоит в том, что местное самоуправление должно быть “встроено” в систему управления региона в целом и работать на общую для субъекта как совокупности муниципальных образований идею, определенную по согласованию между субъектом и муниципалитетами;

• интерес органов местного самоуправления и должностных лиц на местном уровне заключается в успешном осуществлении принципа “власть на время”, поскольку от этого зависит, согласится ли избиратель поделиться с ними полнотой принадлежащей ему власти после истечения срока полномочий.

При всей условности такого деления совокупность интересов властных структур должна быть адекватна интересам живущих людей в конкретных муниципальных образованиях, ради которых, собственно говоря, и начиналась муниципальная реформа.

Значительная роль в этом процессе отводится системе взаимоотношений между субъектом Федерации и местным самоуправлением. Основным блоком здесь является совместная работа по формированию финансово-экономической основы местного самоуправления как базисного явления. Изложенный в данной монографии материал — фиксация формы и содержания правового регулирования такой работы.

Безусловно, возможно и необходимо усложнение содержательной части. “Надо очень чего-то хотеть, тогда и можно что-то сделать”, — пишет известный специалист в области государственного управления Г.В.Атаманчук¹. Можно и нужно включать в “исследовательский оборот” с целью формирования действенного местного самоуправления законодательное регулирование процесса развития рынка недвижимости: использование конкурсов и аукционов при сдаче в аренду муниципального недвижимого имущества, инвентаризацию муниципальной собственности, создание автоматизированных систем ведения государственного земельного кадастра, повышение эффективности управления работы муниципальных предприятий через создание наблюдательных советов для контроля за их деятельностью, вовлечение в хозяйственный оборот неэффективно используемого имущества и объектов недвижимости и т.д.

Можно и нужно вести речь о необходимости целенаправленной работы по созданию муниципального хозяйства.