Экзамен зачет учебный год 2023 / Фабричный С. Ю. - Местное самоуправление

Передача предприятий, учреждений, организаций, жилого фонда в муниципальную собственность снизила уровень собственных доходов местных бюджетов и обусловила необходимость изменения межбюджетных отношений на территории области. В 1996 году подавляющее большинство учреждений отраслей социально-культурной сферы, находившихся в областной собственности, были переданы на содержание из бюджетов городов и районов с сохранением выполняемых ими функций. При этом передача собственности как условие формирования экономической базы местного самоуправления была подкреплена передачей доходных источников. В результате в бюджеты муниципальных образований в 1997 году были дополнительно переданы в качестве регулирующих некоторые областные доходы. В целях укрепления финансово-экономической базы местного самоуправления в Новгородской области и в соответствии с областным законом “О местном самоуправлении в Новгородской области” в 1996-1997 годах в местные бюджеты, за исключением г.Новгорода и г.Чудово, переданы в соответствии с действующим законодательством все федеральные налоги (подробно речь шла об этом в п.1.2.).

В практике правового регулирования взаимоотношений субъекта Федерации и местного самоуправления существуют и другие формы. Например, в Свердловской области принят закон “О порядке безвозмездной передачи объектов государственной собственности Свердловской области в муниципальную собственность и приема объектов муниципальной собственности, безвозмездно передаваемых в государственную собственность Свердловской области”.⁴ Этот закон регулирует взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления по поводу безвозмездной передачи объектов государственной собственности в муниципальную и, наоборот, устанавливает порядок оформления перехода прав собственности и передачи имущества.

На формирование муниципальной собственности в Новгородской области существенным образом повлиял и процесс приватизации. Приватизация государственного и муниципального имущества осуществлялась на основе местных программ приватизации, которые разрабатывались областным комитетом по управлению государственным имуществом области, а также комитетами по управлению муниципальным имуществом и принимались их представительными органами местного самоуправления. При этом следует отметить, что Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации издали ряд нормативных правовых актов, определивших порядок дальнейшего функционирования объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, находящихся в ведении приватизируемых государственных предприятий. На основе законодательно установленного порядка многие из объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, находящихся ранее в ведении предприятий, перешли в собственность муниципальных образований области.

Федеральный закон “О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества” отрегулировал порядок и условия приватизации объектов муниципальной собственности; установил режим контроля за поступлением в местные бюджеты доходов от приватизированного муниципального имущества. Органами местного самоуправления приняты аналогичные постановления по вопросам муниципальной собственности.

Процесс формирования муниципальной собственности на территории области в настоящее время еще не завершен. Те или иные объекты, необходимые для решения вопросов местного значения, могут быть переданы в собственность муниципального образования. Критерием для определения круга данных объектов является их функциональное назначение.

Совершенствование системы управления собственностью, на наш взгляд, должно осуществляться по следующим направлениям:

1) в каждом субъекте Федерации и муниципальном образовании должна быть разработана четкая система управления государственными и муниципальными предприятиями. Приоритет при этом следует отдавать перспективным и рентабельным предприятиям, способным пополнить бюджет соответствующего уровня;

2) наведение порядка в учете недвижимости, рынок которой сложился за годы реформ. Этот путь является и перспективным, и необходимым. В результате преобразований отношений собственности многие граждане нашей страны стали собственниками различной недвижимости, многие предприятия и фирмы имеют в собственности значительные производственные и иные здания и сооружения. Вследствие этого недвижимость должна выступать как один из основных источников пополнения бюджета. На реализацию этой идеи направлен Федеральный закон “О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним” от 21 июля 1997 года.⁵ Учитывая важность и значимость государственной регистрации возникновения, приобретения, перехода и прекращения прав граждан, хозяйствующих субъектов, органов государственной власти и местного самоуправления на недвижимое имущество и сделок с ним и во исполнение данного Закона Администрация Новгородской области одной из первых в Российской Федерации 9 февраля 1998 года приняла Постановление № 56 “О мероприятиях по реализации государственной политики по созданию системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним в области”. Пунктом 6.3 Постановления предусматривалась подготовка программы поэтапного создания на территории Новгородской области системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. На сегодняшний день в области принята Концепция развития рынка недвижимости на срок до 2002 года, создана единая система государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, 18 филиалов областного учреждения юстиции по государственной регистрации прав осуществляют ведение Единого государственного реестра. Все средства, поступающие в виде платы за государственную регистрацию прав, расходуются исключительно на развитие и поддержание системы государственной регистрации прав, автоматизации ведения Единого государственного реестра, а также на создание и поддержание Гарантийного фонда под возможные риски, ведь ответственность за нарушение прав собственников и иных правообладателей с момента государственной регистрации берет на себя государство.

ОРГАНИЗАЦИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ СУБЪЕКТА ФЕДЕРАЦИИ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

Статья 1 Федерального закона “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации” определяет бюджетное регулирование как “процесс распределения доходов и перераспределения средств между бюджетами разных уровней в целях выравнивания доходной базы местных бюджетов, осуществляемый с учетом государственных минимальных социальных стандартов”.

Основой бюджетного регулирования является закрепленное законом распределение источников доходов между бюджетами разного уровня. В составе областного бюджета могут создаваться целевые и резервные бюджетные фонды, средства которых используются в целях осуществления социальных, экологических и других программ, ликвидации последствий стихийных бедствий, проведения иных мероприятий, а также покрытия дефицита, могут передаваться безвозмездно в виде субвенций, субсидий и дотаций в местные бюджеты.

Организация межбюджетных отношений в Новгородской области осуществляется на основе федеральных законов, на основе закона Новгородской области “О бюджетном процессе в области”, законов Новгородской области об областном бюджете на соответствующий финансовый год. Отношения областного бюджета субъекта Федерации с местными бюджетами базируются на принципах: взаимной ответственности; применения единой методологии, учитывающей индивидуальные особенности муниципальных образований; выравнивания доходов муниципальных образований; максимально возможного сокращения встречных финансовых потоков; компенсации местным бюджетам расходов по исполнению государственных полномочий; повышения заинтересованности органов местного самоуправления в увеличении собственных доходов местных бюджетов; гласности межбюджетных отношений.

Согласно Закону Новгородской области “Об областном бюджете на 1998 год” наиболее эффективными средствами бюджетного регулирования в Новгородской области выступают:

• нормативные отчисления от федеральных и областных регулирующих доходов;

• дотации на содержание бюджетных учреждений социально-культурной сферы и другие;

• прямая финансовая помощь депрессивным районам области и в виде возмещения предприятиям 4-х муниципальных образований, имеющих статус зон экономического благоприятствования, федеральной доли налогов;

• субвенции местным бюджетам из стабилизационного фонда субвенций;

• трансферты муниципальным образованиям за счет средств областного фонда финансовой поддержки муниципальных образований;

• часть средств, поступающих Новгородской области как нуждающемуся и особо нуждающемуся региону Российской Федерации в виде трансферта из федерального фонда финансовой поддержки субъектов Федерации;

• средства, поступающие по взаимным расчетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации.

При этом величина отчислений от регулирующих доходов, порядок предоставления финансовой помощи муниципальным образованиям в виде дотаций, субвенций и трансферта за счет областных финансовых ресурсов устанавливается по единой методике, разрабатываемой Администрацией Новгородской области и утверждаемой областной Думой. В соответствии с областным законом “Об областном бюджете на 1997 год” доля дотаций местным бюджетам, запланированной финансовой помощи муниципальным образованиям из фонда финансовой поддержки местного самоуправления, стабилизационного фонда субвенций, из областного резервного фонда на поддержку сельских, поселковых администраций и приобретение им автотранспорта, а также избирательная финансовая поддержка наиболее депрессивных муниципальных образований в 1997 год составила 42 процента от расходной части областного бюджета.

В 1998 году в связи с передачей в местные бюджеты 75 процентов налога на имущество предприятий, что на 15 процентов выше уровня 1997 года, абсолютная сумма дополнительных доходов, которые поступят в бюджеты городов и районов, составит около 8,9 млн. деноминированных рублей.

В 1999 году, как уже отмечалось ранее, нормативы отчислений в местные бюджеты от регулирующих налогов предполагается оставить на прежнем уровне.

Нормативы отчислений (в процентах) от регулирующих доходов, а также доли (в процентах) средств, выделяемых из фонда финансовой поддержки муниципальных образований, устанавливаются путем применения единой методологии, разрабатываемой органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации. При этом уровень закрепленных доходов бюджета должен составлять не менее 70 процентов доходной части минимального бюджета муниципального образования, а при отсутствии такой возможности в связи с недостаточностью закрепленных и регулирующих доходов — не менее 70 процентов доходной части без учета в ней дотаций, трансферта и субвенций. Единая методика расчета минимальной бюджетной потребности в Новгородской области разрабатывается на основе объективных факторов и показателей. В расчет принимается перечень основных социальных услуг, финансируемых за счет бюджетных средств и гарантируемых жителям всей территории Новгородской области независимо от места проживания (областной минимальный стандарт), а также распределение соответствующих бюджетных расходов по уровням бюджетной системы: областной и муниципальный. Отражается сложившийся среднестатистический уровень обеспечения населения объектами инженерно-технической и социальной инфраструктуры на территории области и возможности его изменения в прогнозируемом периоде за счет различных источников. Учитываются также единые либо групповые для территорий минимальные финансовые нормативы по отраслям бюджетных расходов; численность, социальная, половозрастная структура населения; величина, тип населения, административно-территориальное значение; другие факторы.

Для всех территорий закладывается единый уровень минимальной финансовой обеспеченности. При этом в условиях дефицита и необеспеченности финансовыми источниками в текущие бюджеты включаются расходы на приобретение и капитальный ремонт объектов, поддерживающих нормальную жизнедеятельность населения, а финансирование капитальных вложений осуществляется за счет целевых, заемных и других дополнительных источников.

Для достижения этого уровня в процессе бюджетного регулирования органы государственной власти закрепляют за бюджетами муниципальных образований полностью или в твердо фиксированной доле на долговременной основе (не менее чем на три года) любые регулирующие доходы, а также могут передавать в эти бюджеты свои закрепленные доходы.

Закрепление доходов производится Новгородской областной Думой по представлению Губернатора области. В таком же порядке могут вноситься изменения в состав закрепленных доходов.

При этом в случае увеличения минимального бюджета на следующий финансовый год указанная фиксированная доля (в процентах) подлежит соответствующей корректировке в сторону увеличения.

Фактическое увеличение собственных доходов местных бюджетов в текущем финансовом году, явившееся результатом финансово-хозяйственной деятельности на территории муниципального образования, не может служить основанием для снижения на следующий финансовый год органами государственной власти субъекта Российской Федерации нормативов отчислений (в процентах) от регулирующих доходов в местные бюджеты, а также долей (в процентах) средств для муниципальных образований, выделяемых из фонда финансовой поддержки муниципальных образований. Снижение нормативов отчислений от регулирующих доходов может быть произведено только с согласия представительного органа местного самоуправления, если иное не установлено законами Российской Федерации.

При этом дотации и трансферт используются в случае недостаточности собственных финансовых ресурсов для финансирования минимального бюджета текущих расходов на отдельных территориях. Необходимо учитывать тот факт, что из 22 муниципалитетов Новгородской области 20 муниципальных образований являются дотационными.

Межбюджетные отношения на уровне органов местного самоуправления и субъекта Российской Федерации в Новгородской области с 1996 года строятся по трем основным направлениям:

• передача собственных доходных источников и отчислений от регулирующих доходов;

• трансферты;

• дотация на содержание объектов областной собственности.

В 1996 году эти отношения выглядели следующим образом:¹

	План (млн. руб.)	Факт (млн. руб.)	Выполнение (%)
Собственные доходы Трансферты Дотации	646746 354320 130568	652070 218882 68088	100,8 61,8 52,1

В 1997 году области предстояло оставаться дотационной и благополучие бюджета находилось в зависимости от своевременного перечисления финансовой помощи (трансферта) из федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации.

Структура консолидированного бюджета области на 1997 год:

	Объем (млн. руб.)	Удельный вес (процентов)
Консолидированный бюджет Собственные доходы Трансферты из федерального бюджета	1689,8 1148,5 541,3	100 68 32

Отметим, что в структуре областного бюджета на 1997 год доля федерального трансферта достигла 56 процентов. В то же самое время удельный вес собственных доходов в объемах бюджетов муниципальных образований Новгородской области колеблется от 16,1 процента до 18,4 процента соответственно в Поддорском и Волотовском районах, до 85,4 процента и 87,3 процента в Чудовском районе и городе Новгороде. Таким образом, большая часть субъектов местного самоуправления не в состоянии обеспечить минимальные расходы бюджета собственными доходами.

Для обеспечения 100 процентов финансирования защищенных статей местных бюджетов за счет налогов и сборов, взимаемых на территории области, и минимизации зависимости от сроков поступления трансфертных сумм из федерального бюджета, в 1997 году в областном бюджете был создан стабилизационный фонд субвенций в размере 139,8 млрд. рублей (стабилизационный фонд предусмотрен и в бюджете 1998 года. В следующем году предполагается его включение в состав фонда финансовой поддержки муниципальных образований). Источниками формирования данного фонда послужили налоговые поступления двух регионов — “доноров” от подоходного налога с физических лиц (г. Новгород — 33 процента, Чудовский район — 28 процентов), а также собственные доходы областного бюджета.

Структура источников формирования стабилизационного фонда субвенций Новгородской области:

	Сумма (млрд. руб.)	Удельный вес (процентов)
Собственные доходы областного бюджета Поступления подоходного налога с физических лиц от: г. Новгорода Чудовского района Итого: объем стабилизационного фонда субвенций	79,4   56,2 4,2 139,8	56,8   40,2 3,0 100,0

Бюджетам местного самоуправления, не имеющим достаточных налоговых поступлений, субвенции из стабилизационного фонда предусматривались по формуле

Дс + Сф = З,

где:

Дс — собственные доходы бюджета единицы местного самоуправления; Сф — субвенции из стабилизационного фонда; З — защищенные статьи бюджета.

Создание стабилизационного фонда субвенций позволило обеспечить защищенность минимальных расходов местных бюджетов. Кроме того, субвенции предоставлялись на инвестиционные проекты и целевые программы, прошедшие экспертизу и получившие одобрение Администрации Новгородской области.

ОРГАНИЗАЦИЯ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА В МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЯХ

Статья 6 Бюджетного кодекса определяет бюджетный процесс как регламентируемую нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением. Представительные органы местного самоуправления Новгородской области вправе самостоятельно разрабатывать положение о бюджетном процессе в муниципальном образовании в соответствии с общими принципами бюджетного процесса, установленного законом Российской Федерации “Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР” (в ред. от 31 июля 1995 года) и Законом Новгородской области “О бюджетном процессе в области” от 25 января 1995 года. Например, решением Новгородской городской Думы № 150 от 26 июня 1997 года утверждено “Положение о бюджетном процессе в городе Новгороде”.

В соответствии со статьей 6 Закона Новгородской области “О бюджетном процессе в области” решение о начале работы над составлением проектов бюджетов в области принимает Губернатор области за 6 месяцев до начала нового финансового года. В течение первых 3-х месяцев составляются прогноз социально-экономического развития области, сводный баланс финансовых ресурсов, определяются основные направления бюджетной политики, уточняется перечень целевых региональных программ, подлежащих бюджетному финансированию. На основании этих данных комитет финансов области разрабатывает методику формирования бюджетов муниципальных образований на предстоящий финансовый год в соответствии с требованиями законодательства, осуществляет расчеты и обоснования нормативов отчислений от регулирующих доходов, сумм дотаций, субвенций, трансфертов, которые доводятся до органов местного самоуправления. При этом сообщаются следующие данные:

• проектируемые нормативы (проценты) отчислений от регулирующих доходов и принятые в их расчет суммы контингентов этих доходов;

• дотации и субвенции, трансферт, намечаемые к выделению из бюджета и их целевое назначение;

• перечень расходов, передаваемых из областного бюджета.

При формировании проекта бюджета Администрация области по согласованию с органами местного самоуправления вправе формировать централизованные фонды при органах управления субъекта Федерации для финансирования программ регионального масштаба, которые не включаются в бюджеты муниципальных образований. Согласно части 2 пункта 3 статьи 6 Закона Новгородской области “О бюджетном процессе в области” “расходы на целевые областные программы предусматриваются в областном бюджете в случае, если они являются общеобластными и не могут быть включены в бюджеты административно-территориальных образований”. Например, в областном бюджете на 1998 год предусмотрено выделение 14 миллионов рублей государственному областному унитарному предприятию “Новжилкоммунсервис” для централизованного приобретения материалов и, частично, топлива для муниципальных предприятий жилищно-коммунального хозяйства области.

При определении нормативов отчислений от регулирующих налогов, сумм субвенций, дотаций, трансфертов не учитываются местные налоги, которые рассматриваются как дополнительные доходные источники муниципальных образований.

В течение последующих 3-х месяцев органами местного самоуправления ведется детальная проработка, согласование показателей социально-экономического развития и расчетов по проектам бюджетов.

В случае несбалансированности доходов и минимально необходимых расходов бюджетов органов местного самоуправления последние представляют в администрацию области расчеты для обоснования необходимых размеров нормативов отчислений от регулирующих доходов, дотаций, субвенций, перечень доходов и расходов, подлежащих передаче из областного бюджета, а также об изменении состава объектов, подлежащих бюджетному финансированию.

Составление проектов местных бюджетов, их утверждение и исполнение осуществляются в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации и бюджетной классификацией субъекта Российской Федерации, а также прогнозами и программами социально-экономического развития муниципальных образований, на основании которых соответствующие администрации вносят предложения о постатейном санкционировании бюджетных расходов. При этом предметом ведения исполнительного органа муниципального образования является составление и исполнение бюджета, а в сферу компетенции представительного органа входит рассмотрение, утверждение и контроль за исполнением местного бюджета. Перед обсуждением местные бюджеты предаются гласности. Ежегодно публикуются отчеты об исполнении местных бюджетов. Утверждение бюджетов и отчетов об их исполнении производится гласно и публично, за исключением вопросов, отнесенных к категории государственных тайн. Аналогичная процедура используется органами государственной власти области. До принятия 25 декабря 1997 года Новгородской областной Думой Закона “Об областном бюджете на 1998 год” и Концепции социально-экономического развития на 1998 год проекты этих документов были опубликованы в областной газете “Новгородские ведомости”.¹

Бюджетный процесс в муниципальных образованиях Новгородской области можно разделить на следующие этапы:

1. Разработка прогноза основных показателей и приоритетных направлений социально-экономического развития муниципального образования — за 5 месяцев до начала нового финансового года.

2. Составление и направление в Комитет финансов области проекта минимального бюджета муниципального образования на планируемый год — за 5 месяцев до начала нового финансового года.

3. Согласование с Комитетом финансов области прогнозных показателей местного бюджета — за 4 месяца до начала нового финансового года. Администрация области доводит до органов местного самоуправления проектируемые показатели бюджетного регулирования, которые подлежат согласованию с органами местного самоуправления.

4. Утверждение с учетом мнения граждан прогноза основных показателей и приоритетных направлений социально-экономического развития муниципального образования не позднее чем за 3 месяца до начала планируемого года.

5. Разработка и утверждение представительным органом местного самоуправления основных принципов формирования бюджета — до 1 октября года, предшествующего новому финансовому году.

6. Подготовка проекта бюджета — 1 октября текущего года.

7. Рассмотрение проекта бюджета на коллегии администрации и подготовка бюджетного послания — до 15 октября текущего года.

8. Рассмотрение бюджетного послания представительным органом местного самоуправления — до 15 ноября текущего года.

9. Утверждение представительным органом местного самоуправления бюджета и плана социально-экономического развития — до 25 декабря текущего года.

10. Исполнение местного бюджета.

11. Уточнение муниципального бюджета — в сроки, определяемые представительным органом местного самоуправления.

12. Отчет об исполнении муниципального бюджета и плана социально-экономического развития — до 1 апреля года, следующего за отчетным.

Разработка прогнозных показателей и приоритетных направлений социально-экономического развития муниципального образования осуществляется комитетом по экономике на основании данных отдела статистики, комитета финансов, налоговой инспекции, предложений комитетов и управлений (отделов), крупных предприятий. В прогнозе отражаются основные тенденции и динамика показателей социально-экономического развития муниципального образования за последние два года.

Приоритетные направления представляются в виде табличного материала и пояснительной записки с отражением предполагаемых мероприятий, затрат и ожидаемого социально-экономического эффекта.

Прогноз обеспечивает разработку исходной информации для составления проекта бюджета муниципального образования на планируемый год, в том числе приоритетных направлений расходования бюджетных средств на предстоящий финансовый год.