Экзамен зачет учебный год 2023 / Фабричный С. Ю. - Местное самоуправление

Отметим, что применение регулирующих источников доходов составляет основу механизма финансово-экономических отношений между Новгородской областью и ее муниципальными образованиями. Статистические расчеты поступления и расходования этих средств показывают, что наиболее существенным элементом новой системы правового регулирования финансово-экономических взаимоотношений, созданной в Новгородской области, является использование в интересах муниципальных образований регулирующих источников, подлежащих зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации.

К регулирующим доходам местных бюджетов относятся, в частности, такие федеральные налоги, как:

• налог на прибыль предприятий и организаций. Отчисления от данного источника в доходы местных бюджетов статьей 4 Закона Новгородской области “Об областном бюджете на 1998 год” установлены на уровне 22 процентов от налогооблагаемой базы предприятий и организаций по данному налогу, за исключением г. Новгорода (11 процентов) и Чудовского района (10,7 процента). Это существенно выше закрепленного федеральным законодательством уровня;

• подоходный налог с физических лиц. Не менее 50 процентов поступлений по данному доходному источнику планируется как муниципальный налог. В Новгородской области 100 процентов суммы подоходного налога с физических лиц в 20 муниципальных образованиях передано в доходную часть местных бюджетов. В двух муниципальных образованиях, выступающих финансовыми донорами области, норматив отчислений по данному налогу составил в 1998 финансовом году соответственно: для г.Новгорода — 67 процентов, для Чудовского района — 72 процентов;

• превышение 50 процентов поступлений от налога на имущество юридических лиц, которые распределяются следующим образом: г.Новгороду и Чудовскому району — 60 процентов, остальным муниципальным образованиям — 75 процентов, что на 10 и 25 процентов соответственно выше норматива, установленного федеральным законодательством. Данный доходный источник заслуживает нашего особого внимания по следующему основанию: согласно статье 8 Федерального закона “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации” органы местного самоуправления вправе получать в местный бюджет предусмотренные законами Российской Федерации и законами субъектов Российской Федерации налоги с филиалов и представительств, головные предприятия которых расположены вне территории данного муниципального образования. В развитие этой нормы Президент Российской Федерации 8 января 1998 года подписал Закон “О внесении дополнения в статью 7 Закона Российской Федерации “О налоге на имущество предприятий”¹¹, согласно которому предприятия, в состав которых входят территориально обособленные подразделения, не имеющие отдельного баланса и расчетного (текущего) счета, зачисляют налог на имущество предприятий в доходы бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов по месту нахождения указанных подразделений.¹² Эти новеллы, безусловно, будут способствовать укреплению доходной базы бюджетов муниципальных образований, перераспределению финансовых средств на территории Российской Федерации;

• налог на добавленную стоимость в части, подлежащей зачислению в областной бюджет, 21 муниципальному образованию передан полностью (25 процентов) и г.Новгороду — частично (10 процентов);

• 100 процентов акцизов на пиво и меха, закрепленных за областным бюджетом, переданы как регулирующие источники в бюджеты муниципальных образований. Это существенно выше той части, которая согласно федеральному законодательству планируется для обязательной передачи в местные бюджеты;

• 5 процентов акцизов на водку и ликероводочные изделия;

• все поступления от сбора на нужды образовательных учреждений также переданы в местные бюджеты;

• платежи за пользование недрами и природными ресурсами в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Регулирующие доходы переданы в бюджеты муниципальных образований в связи с разграничением функций по финансированию областных бюджетных учреждений и их переводом на финансирование из местных бюджетов.

В результате целенаправленной работы по укреплению финансовых основ местного самоуправления в Новгородской области доля собственных доходов в общем объеме доходов местных бюджетов составила 75,7 процента. В областном бюджете удельный вес собственных доходов в 1997 году сократился на 29 пунктов по сравнению с 1995 годом и составил 48,1 процента. В то же время уровень собственных доходов местных бюджетов в 1997 году сохранился на уровне 1995 года, что подтверждает позицию администрации области о направлении денежных потоков в бюджеты местного самоуправления. Подтверждением этому служит то, что доля собственных доходов бюджета Крестецкого района Новгородской области составила 65,7 процента и увеличилась на 8,3 пункта. В бюджете Парфинского района Новгородской области удельный вес собственных доходов увеличился в 1997 году на 11,4 пункта.

Это подтверждает необходимость направления денежных потоков в бюджеты муниципальных образований и аргументированность такого подхода в процессе формирования правового механизма финансово-экономических взаимоотношений субъекта Федерации и местного самоуправления.

В проекте бюджета области на 1999 год соблюдены нормативы отчисления от регулирующих налогов текущего года. Наибольший удельный вес в структуре собственных доходов бюджета области занимает подоходный налог с физических лиц — 24,4%; налог на добавленную стоимость — 14,8%,; налог на прибыль предприятий и организаций — 12,0%; налог на имущество предприятий — 10%. Удельный вес налоговых поступлений в структуре собственных доходов составляет 91,5%.

3. В доходную часть местного бюджета зачисляются и иные (кроме нормативных отчислений от регулирующих доходов) средства межбюджетного регулирования: дотации, субвенции из областного стабилизационного фонда, трансферты из фонда финансовой поддержки, предусмотренного для области из федерального бюджета, и средства, поступающие по взаимным расчетам в процессе исполнения бюджета.

Статьей 14 Закона Новгородской области “Об областном бюджете на 1998 год” образован областной стабилизационный фонд субвенций в сумме 136675 тысяч рублей (деноминированных) в целях обеспечения финансирования защищенных статей бюджетов городов и районов за счет 26 процентов от общего размера налоговых доходов областного бюджета и подоходного налога с физических лиц в размере 33 процентов, поступающего от плательщиков, находящихся на территории г.Новгорода, и 28 процентов — Чудовского района. Перечень защищенных статей текущих расходов областного бюджета на 1998 год, подлежащих первоочередному финансированию в полном объеме, закреплен статьей 18 Закона “Об областном бюджете на 1998 год” и включает в себя: заработную плату (денежное довольствие) работникам бюджетных учреждений и муниципальных предприятий жилищно-коммунального хозяйства с начислениями в государственные внебюджетные фонды, питание, приобретение медикаментов и перевязочных материалов, стипендий, государственные ежемесячные пособия на детей, платежи на неработающее население в фонд обязательного медицинского страхования, пособия на опекаемых детей. На 1999 год “защищенные” статьи предусмотрены в проекте бюджета области по перечню текущего года.

Представительные органы местного самоуправления перечень защищенных статей определяют самостоятельно. Например, решением Думы г.Боровичи и Боровичского Новгородской области района от 9 января 1998 года утвержден перечень защищенных статей бюджета города и района в сумме 82341 тысяча рублей, которые подлежат первоочередному финансированию в полном объеме: заработная плата (денежное довольствие) работникам бюджетных учреждений и муниципальных предприятий жилищно-коммунального хозяйства с начислениями в государственные внебюджетные фонды; питание, приобретение медикаментов и перевязочных материалов; стипендии; государственные ежемесячные пособия на детей; пособия на опекаемых детей; целевая программа по развитию здравоохранения.

Статьей 16 Закона “Об областном бюджете на 1998 год” установлена дотация из областного бюджета зонам экономического благоприятствования в сумме 1772 тысячи рублей на компенсацию выпадающих доходов, в том числе:

__	(тыс. руб.)
Батецкий район	597
Волотовский район	235
Маревский район	634
Поддорский район	306

Зоны экономического благоприятствования созданы в границах Батецкого, Волотовского, Маревского, Поддорского районов постановлением Новгородской областной Думы от 27 декабря 1996 года № 472-ОД для обеспечения благоприятных условий притока и размещения отечественного и иностранного капитала, экономического и социального развития, становления рыночной инфраструктуры указанных районов. Все коммерческие организации (за исключением занимающихся торговлей), работающие в этих зонах, освобождаются от уплаты всех налогов, по которым право льготирования принадлежит областной Думе (налог на прибыль предприятий и организаций, налог на имущество предприятий, сбор на нужды образовательных учреждений, плата за недра, отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы, лесной доход, плата за воду, земельный налог), а налог на прибыль в части, уплачиваемой ими в федеральный бюджет, возмещается налогоплательщикам из областного бюджета. Размер компенсации муниципальным образованиям выпадающих доходов установлен статьей 16 Закона “Об областном бюджете на 1998 год”.

Статья 17 Закона “Об областном бюджете на 1998 год” утверждает в процентах от общей суммы долю каждого муниципального образования и областного бюджета в общем фонде финансовой поддержки, предусмотренном для области из федерального бюджета в сумме 400000 тысяч рублей.

В проекте областного бюджета на 1999 год предусматривается создание фонда финансовой поддержки муниципальных образований, который состоит из части собственных доходов областного бюджета, части подоходного налога, поступающего с территории города Новгорода и Чудовского района по установленным на текущий год нормативам и части трансферта из федерального бюджета. Данный фонд объединит стабилизационный фонд субвенций, действующий в области в течение двух лет, и фонд финансовой поддержки за счет средств федерального трансферта.

4.В соответствии со статьей 4 Федерального закона “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации”доходная часть местного бюджета может включать средства, необходимые для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий; компенсацию дополнительных расходов органов местного самоуправления, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Статья 38 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” устанавливает, что финансовые ресурсы для этого должны ежегодно предусматриваться в федеральном бюджете, в бюджетах субъектов Российской Федерации. Закон предусматривает, что размер компенсации устанавливается одновременно с принятием соответствующего решения.

До настоящего времени решения, принимаемые органами государственной власти Новгородской области, не требовали осуществления дополнительных расходов за счет средств бюджетов муниципальных образований. На проблему осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, на мой взгляд, необходимо смотреть шире — через разграничение компетенции в области муниципальной реформы между федеральным уровнем, уровнем субъекта Федерации и муниципальным образованием. Пока в общем виде такое разграничение осуществлено Конституцией Российской Федерации, Федеральными законами “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” и “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации”.

5. Кроме собственных и регулирующих доходов, финансовой помощи, а также доходов за исполнение государственных функций на договорной и компенсационной основе, средств, поступающих по взаимным расчетам, в доходную часть местных бюджетов включаются источники неналоговых поступлений. В условиях рыночных преобразований их удельный вес в доходах местных бюджетов должен возрастать. К неналоговым доходам относятся:

• все доходы от приватизации и реализации муниципального имущества и часть (не менее 10 процентов) от реализации государственного имущества в соответствии с государственной программой приватизации;

• все средства от сдачи в аренду муниципального имущества, включая аренду нежилых помещений, и земли, находящейся в муниципальной собственности, в части, не направляемой на покрытие расходов арендодателя, подлежащих финансированию из данного бюджета;

• доходы от местных займов и местных денежно-вещевых лотерей, организуемых по решениям соответствующих представительных органов местного самоуправления;

• часть доходов от государственных займов и денежно-вещевых лотерей;

• муниципальные доходы от хозяйственной деятельности и часть средств от хозяйственной деятельности органов государственной власти;

• доходы от реализации бесхозяйного и конфискованного имущества.

Привлечение средств бывает обусловлено недостаточным финансовым обеспечением местных программ, строительства муниципальных объектов, покрытия бюджетных расходов в условиях дефицитности местного бюджета, для финансирования инвестиционных проектов в рамках программы социально-экономического развития муниципального образования.

Органы местного самоуправления вправе выпускать займы на собственной территории. Согласно Федеральному закону “О рынке ценных бумаг” от 22 апреля 1996 года они устанавливают предельные объемы эмиссии ценных бумаг (ст.38). Процедура эмиссии муниципальных ценных бумаг, условия их размещения и обращения регулируются федеральными законами или в порядке, ими установленном.

6. В соответствии с ч.3 ст.8 Федерального закона “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации” по решению населения перечень местных налогов и сборов может быть расширен за счет средств самообложения. Согласно п.2 ст. 39 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” “может быть предусмотрено разовое добровольное внесение жителями средств для финансирования решения вопросов местного значения”. Аналогичная норма, в соответствии с которой население вправе принять решение о финансировании проблем, решаемых на местном уровне, закреплена в Законе “О собраниях (сходах) граждан в Новгородской области”. Муниципальные образования осуществляют собственное правовое регулирование этого вопроса. Так, например, решением Думы г.Боровичи и Боровичского района Новгородской области от 24 апреля 1997 года № 5 утверждено “Положение о собраниях, сходах граждан по месту жительства”, п.5 раздела 2 которого относит к компетенции собрания, схода “...установление самообложения граждан путем уплаты добровольных взносов и пожертвований на общественные нужды”. В этом случае органы местного самоуправления осуществляют объединение на добровольной основе средств юридических и физических лиц для финансирования программ развития территорий муниципальных образований. Используя возможности, заложенные перечисленными актами, жители деревень Чаплинка и Передки Передского сельсовета Боровичского района на сходах 5 и 6 февраля 1997 года приняли решение о добровольном взносе на благоустройство своих населенных пунктов по 3000 рублей с каждого хозяйства. Аналогичное решение жителей деревни Железково Железковского сельсовета было оформлено распоряжением Главы администрации сельсовета за № 21-А-рг от 13 мая 1997 года.

7. Органы местного самоуправления владеют, пользуются, распоряжаются муниципальными землями и другими природными ресурсами в интересах развития муниципального образования и удовлетворения социально-экономических интересов его граждан. Землевладение, бессрочное (постоянное) и временное пользование земельными участками и их аренда являются платными, кроме случаев, указанных в ст.51 Земельного кодекса. При этом собственники земли, землевладельцы и землепользователи, кроме арендаторов, облагаются ежегодным земельным налогом. За земли, переданные в аренду, взимается арендная плата. Для покупки и выкупа земельных участков, для получения под залог земли банковского кредита устанавливается нормативная цена земли.

8. В соответствии со статьей 10 Закона Новгородской области “О плате за землю” от 28 сентября 1994 года органы местного самоуправления могут устанавливать льготы по взиманию земельного налога и арендной платы в виде полного или частичного освобождения на определенный срок, отсрочки выплаты, понижения ставки земельного налога. Земельный налог и арендная плата за землю не взимаются с предприятий, учреждений, организаций и граждан за земельные участки, находящиеся в стадии сельскохозяйственного освоения.

Статья 13 Федерального закона “О федеральном бюджете на 1997 год” устанавливает, что ставки земельного налога, действовавшие в 1996 году, применяются в 1997 году для всех категорий земель с коэффициентом два. В соответствии с этой нормой Главы муниципальных образований Новгородской области приняли Постановления, в которых определили, что для сбора налога за пользование землей в 1997 году применять ставки и средние размеры земельного налога 1996 года с коэффициентом два. Кроме того, органы местного самоуправления в целях увеличения доходной части бюджета муниципального образования вправе использовать нормы статьи 6 Федерального закона “О плате за землю” и статьи 3 аналогичного областного закона, согласно которым им предоставляется право повышать ставки земельного налога, но не более чем в два раза за использование земельных участков в границах сельских населенных пунктов и вне их черты, предоставленных гражданам для ведения личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества, животноводства, сенокошения и выпаса скота. Эта возможность используется. Например, постановлением Администрации Парфинского района Новгородской области ставка земельного налога за земли, предоставленные под личное подсобное хозяйство, дачное хозяйство, огородничество, садоводство в границах сельских населенных пунктов и за пределами, увеличена в два раза и составила 7716 рублей за 1 гектар.

На увеличение доходной части бюджета муниципального образования и установления единых правил использования земли в Российской Федерации направлено постановление Правительства Российской Федерации от 15 марта 1997 года № 319 “О порядке определения нормативной цены земли”.¹³

Пункт 2 постановления устанавливает, что “органы местного самоуправления по мере развития рынка земли могут своими решениями уточнять количество оценочных зон и их границы, повышать или понижать ... нормативную цену земли, но не более, чем на 25 процентов”. Определение нормативной цены земли, согласно пункту 1 постановления, осуществляется органами исполнительной власти субъектов Федерации.

Во исполнение данного постановления Правительства Российской Федерации, с учетом предложения комиссии по оценке земли, было принято постановление Администрации Новгородской области от 2 июня 1997 года № 228 “О нормативной цене земли”, которым были выделены пять групп земель для определения нормативной цены, которая установлена по административным районам и городу Новгороду.

Статья 40 Федерального закона “Об общих принципах организации самоуправления в Российской Федерации” определяет, что органы местного самоуправления в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации получают платежи от пользователей природными ресурсами, которые имеются на их территории.

Согласно статье 39 Закона Российской Федерации “О недрах”¹⁴ в редакции от 3 марта 1995 года, при пользовании недрами производятся следующие виды платежей:

1) сбор за участие в конкурсе (аукционе) и выдачу лицензий;

2) платежи за пользование недрами;

3) отчисление на воспроизводство минерально-сырьевой базы;

4) акцизы.

1. Сбор за участие в конкурсе (аукционе) и выдачу лицензий на территории Новгородской области взимается в соответствии с решением малого Совета Новгородского областного Совета народных депутатов № 173 от 29 апреля 1993 года и расходуется на покрытие организационных мероприятий, связанных с подготовкой и проведением конкурсов (аукционов), оплату работы экспертов, комплектование пакетов геологической информации для участников конкурсов (аукционов) и др.

2. Режим взимания и использования платежей за пользование недрами установлен статьей 42 Закона Российской Федерации “О недрах” и постановлением Правительства Российской Федерации от 28 октября 1992 года № 828.¹⁵ В бюджеты муниципальных образований согласно федеральной нормативной базе в полном объеме поступает плата за недра по общераспространенным полезным ископаемым и 50 процентов (в Новгородской области — 75 процентов за счет доли в 25 процентов субъекта Федерации) за пользование недрами с целью добычи необщераспространенных полезных ископаемых. Уровень платежей устанавливается в процентах от стоимости добытого минерального сырья.

Распределение платежей за добычу подземных вод устанавливается в соответствии с водным законодательством Российской Федерации. Статья 124 Водного кодекса Российской Федерации¹⁶ предусматривает, что плата за пользование водными объектами (водный налог) поступает в федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации, на территориях которых осуществляется использование водных объектов и распределяется в следующем соотношении: федеральный бюджет — 40 процентов, бюджет субъекта Федерации — 60 процентов.¹⁷

Доля платежей за пользование недрами с целью добычи подземных вод, причитающаяся Новгородской области как субъекту Федерации, в 1998 году в полном объеме зачислена в бюджеты городов и районов.

3. Отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы регулируются Федеральным законом “О ставках отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы”¹⁸ от 30 декабря 1995 года и подлежат зачислению в бюджеты федеральный и субъекта Федерации. Основанием для распределения отчислений между бюджетами являются соответственно федеральные и территориальные государственные программы геологического изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы.

Согласно лицензии на право пользования недрами НВГ 01091 ВЭ, выданной Чудовскому муниципальному предприятию “Водоканал” Новгородской области 25 июня 1997 года Северо-Западным региональным геологическим центром и экономическим комитетом области на добычу подземных вод для хозяйственно-питьевого водоснабжения в объеме до 31 кубометра в сутки, платежи, взимаемые при пользовании недрами, предусмотрены в следующих размерах:

• регулярные платежи за пользование недрами (добыча подземных вод) в размере 5 процентов от стоимости добытой подземной воды (доля субъекта Федерации подлежит зачислению в бюджет Чудовского района);

• отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы в размере 5 процентов от стоимости первого товарного продукта, полученного и реализованного из фактически добытых полезных ископаемых (100 процентов отчислений подлежит зачислению в бюджет субъекта Федерации).¹⁹

Ведению органов местного самоуправления Новгородской области в сфере регулирования лесных отношений подлежит установление ставок и размеров лесных податей, размеров арендной платы и предоставление льгот по платежам отдельным категориям лесопользователей, а также определение форм внесения лесных податей и арендной платы.

Статьи 103, 104 Лесного Кодекса Российской Федерации определяют, что лесные подати взимаются при краткосрочном пользовании участками лесного фонда за все виды лесопользования.

Статьей 5 Закона Новгородской области “О платежах за пользование лесным фондом” в редакции от 6 мая 1995 года по согласованию с Администрациями городов и районов установлено, что 50 процентов от суммы лесных податей и арендной платы направляется Новгородскому Управлению лесами на мероприятия по охране и защите лесов, а 50 процентов — зачисляются в бюджеты городов и районов области. Норматив зачисления лесных податей в бюджеты муниципальных образований в текущем году Законом Новгородской области “Об областном бюджете на 1998 год” оставлен без изменений.

Статья 11 Закона Новгородской области “О местном самоуправлении в Новгородской области” в качестве территориальной единицы местного самоуправления определяет район, который объединяет сельское и городское население, проживающее на его территории с целью организации совместного производства и административного обслуживания населения. При этом в областном законе зафиксировано правило, изложенное в пункте 1 статьи 12 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, в соответствии с которым “население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления”. Формирование бюджета происходит при органе местного самоуправления, представляющем муниципальное образование в целом. Сельская, поселковая администрация выступает как структурное звено органа местного самоуправления, сметы расходов администраций поселков и сельских советов входят составной частью в бюджет района. В целях социального развития сельсоветов им распоряжением глав муниципальных образований разрешено создание внебюджетных фондов, которые формируются, в основном, за счет штрафов и добровольных взносов. Наличие внебюджетных фондов предусмотрено в Уставах муниципальных образований. Сельские администрации оказывают содействие в сборе всех налогов и сборов, взимаемых на их территории согласно действующему законодательству Российской Федерации, Новгородской области, решениям представительных органов местного самоуправления:

• частично налога на прибыль с предприятий и организаций;

• частично подоходного налога с физических лиц;

• местных налогов и сборов;

• доходов от сдачи в аренду муниципального имущества, находящегося на их территории в части, не направляемой на покрытие расходов арендодателя, подлежащих финансированию из данного бюджета;

• иных доходов.

Доходы, собираемые на территории сельской, поселковой администрации, зачисляются по установленным нормативам в бюджет муниципального образования. При этом, в соответствии с порядком, установленным в Новгородской области для сохранения заинтересованности Глав сельских, поселковых администраций в собирании налогов и сборов на их территории, рекомендовано финансовым органам муниципальных образований на сданные сельскими, поселковыми администрациями в учреждения банков суммы местных налогов и сборов (сбор за право торговли, целевые сборы с граждан на содержание милиции, благоустройство территории и другие цели) одновременно оформлять встречные поручения по финансированию расходов по смете сельской, поселковой администрации. Такая практика позволила сделать бюджет муниципального образования единым, а не консолидированным, без дробления на мелкие бюджеты, которые в силу своей слабой доходной базы не могли решать возложенные на них задачи. В 1997 году в Новгородской области сформировано 22 бюджета местного самоуправления вместо 307 в 1995 году.