Экзамен зачет учебный год 2023 / Фабричный С. Ю. - Местное самоуправление

ФАБРИЧНЫЙ Сергей Юрьевич

Родился 10 января 1962 года Кандидат юридических наук, окончил Высшую комсомольскую школу при ЦК ВЛКСМ и Московскую государственную юридическую академию. Работал первым секретарем Боровичского горкома ВЛКСМ Новгородской области, управляющим Делами Боровичского горисполкома, избирался депутатом Боровичского городского Совета. С января 1996 года – председатель комитета государственной службы области. Автор ряда статей по актуальным проблемам местного самоуправления в Российской Федерации. Преподаватель юридического факультета Новгородского государственного университета им. Ярослава Мудрого. Сфера научных интересов включает конституционное право, муниципальное право, финансовое право.

ВВЕДЕНИЕ

В части 1 статьи 3 Европейской хартии местного самоуправления, ратифицированной федеральным законом Российской Федерации от 11 апреля 1998 года, местное самоуправление понимается как “право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения”.

Процесс муниципальной реформы должен преследовать цель наполнения субъективного права на осуществление местного самоуправления реальной способностью делать это. В этом случае появляется логика при формировании организационной, правовой, территориальной, финансово-экономической основ местного самоуправления. Логика, которой необходимо руководствоваться органам государственной власти на федеральном уровне и уровне субъекта Федерации.

Принципиально важно отметить, что обеспечение текущих потребностей граждан является государственной задачей и должно осуществляться вне зависимости от наличия или отсутствия местного самоуправления. Государство принимает решение о том, может ли осуществление конкретного полномочия быть отнесено к компетенции органов местного самоуправления. В свою очередь, право на местное самоуправление позволяет освободить органы государственной власти от осуществления определенной части вопросов на местном уровне, передав их решение людям, живущим на территории муниципального образования, лучше знающим свои проблемы. При этом Федерация и субъект Федерации получают возможность сосредоточить свои усилия на решении задач, входящих в их компетенцию, которые не могут быть решены иначе, чем на федеральном и региональном уровнях.

Переход в нашей стране от централизованного государства к федеральному привел к необходимости разделения властных полномочий между тремя уровнями: федеральным, субъекта Федерации, муниципальным. В отличие от ряда других федеративных государств, собственная компетенция органов местного самоуправления Российской Федерации, осуществляющих властные полномочия на муниципальном уровне, закреплена Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”.¹

Для их реализации, в числе прочих, нужна развитая финансово-экономическая основа, которая создается не только путем принятия федеральных нормативных актов (выделим Федеральный закон “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации”), но и в результате практического взаимодействия органов государственной власти субъекта Федерации и местного самоуправления.

Вопросы правового регулирования финансово-экономического взаимодействия субъекта Федерации и местного самоуправления на примере Новгородской области рассмотрены в данной монографии.

В период подготовки данного материала в печать Новгородской областной Думой 25 декабря 1998 года были приняты закон “Об областном бюджете на 1999 год” и Концепция социально-экономического развития области на 1999 год. Содержание этих документов является логическим продолжением уже достигнутого в процессе формирования финансово-экономической основы местного самоуправления. В частности, концепция в качестве главной цели социально-экономической политики области в 1999 году предусматривает привлечение внебюджетных инвестиций во все отрасли экономики, рост материального производства и услуг, обеспечение занятости трудоспособного населения, социальную защиту малоимущих. Для развития деловой и трудовой активности населения налоговые льготы сохранятся не ниже уровня 1998 года. Консолидированный бюджет области разработан на основе действующего федерального и областного налогового и бюджетного законодательства с сохранением межбюджетных отношений, сложившихся на территории области с 1997 года. К новациям можно отнести введение с 01.01.1999 года налога с продаж, 60 % которого предусмотрено зачислять в бюджеты всех муниципальных образований и создание единого фонда финансовой поддержки муниципальных образований, объединившего в себе областной стабилизационный фонд субвенций, действующий в области в течение 1997-1998 гг., и областной фонд финансовой поддержки, сформированный в 1998 г. за счет трансферта из федерального бюджета.

Главная цель, которая преследуется принятием этих документов, — формирование четких и понятных “правил игры” на 1999 год, в рамках которых осуществляется взаимодействие субъекта Федерации и местного самоуправления при реализации возложенных на них задач в интересах жителей области. Возможно, что с принятием Налогового и Бюджетного кодексов Российской Федерации будут внесены изменения в действующее законодательство. Принципиально важно, что в Новгородской области эти изменения лягут на уже сформировавшуюся систему экономических и межбюджетных отношений.

ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ФИНАНСОВ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ И УСТРОЙСТВО МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ

Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” относит местные финансы к экономической основе местного самоуправления (ст.28). Раскрывается понятие “местные финансы” в Федеральном законе “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации”. Согласно статье 2 закона, “местные финансы включают средства местного бюджета, государственные, муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления, и другие финансовые средства”.

При этом право собственности в отношении местных финансов принадлежит населению муниципального образования, которое реализуется им самостоятельно в соответствии с уставом муниципального образования либо делегируется органам местного самоуправления.

Финансовая самостоятельность автоматически не порождает финансовую состоятельность муниципальных образований, поэтому государство содействует развитию его финансово-экономической инфраструктуры, гарантирует ее защиту через эффективную систему мер, включающую поддержку через целевые федеральные и региональные программы. Финансовая самостоятельность гарантируется Конституцией Российской Федерации, органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Статья 132 Конституции Российской Федерации определяет, что “органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет”.

Финансовая состоятельность достигается передачей объектов государственной собственности в муниципальную, а также материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления полномочий органов местного самоуправления. Далее среди этих средств выделяются осуществление контроля за использованием ресурсов, установление и обеспечение государственных минимальных социальных стандартов, регулирование отношений государственного бюджета с местными бюджетами, оказание государственной финансовой поддержки муниципальным образованиям через принятие федеральных и региональных программ развития местного самоуправления. Также осуществляется компенсация дополнительных расходов, связанных с решениями, принятыми на федеральном и региональном уровнях.

Дополнительно на субъекты Российской Федерации возлагается ответственность за обеспечение сбалансированности минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности (ст.5, п.5 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”). При этом финансовая самостоятельность выступает в качестве объективной необходимости реализации вопросов, находящихся в ведении муниципальных образований (ст.6 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”).

В настоящее время нормативную базу местных финансов составляют: Конституция Российской Федерации, Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” от 28 августа 1996 года, Закон Российской Федерации “Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления"¹ от 15 апреля 1993 года, Закон Российской Федерации “Об основах налоговой системы в Российской Федерации”² от 27 декабря 1991 года, Закон Российской Федерации “Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР”³, Закон Российской Федерации “О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации”⁴ от 20 июля 1995 года, Закон Российской Федерации “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации” от 25 сентября 1997 года, Указ Президента Российской Федерации “Об организации подготовки государственных минимальных социальных стандартов для определения финансовых нормативов формирования бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов”⁵ от 23 мая 1996г. № 769, Распоряжение Правительства Российской Федерации “О государственных минимальных социальных стандартах”⁶ от 3 июля 1996г. №1064-р, Закон Российской Федерации “О бюджетной классификации Российской Федерации”⁷ от 15 августа 1996 года, уставы и законы субъектов Российской Федерации. Бюджетный кодекс Российской Федерации, подписанный Президентом Российской Федерации 31 июля 1998 года, вступит в силу после принятия федерального закона о введении его в действие.⁸

Руководствуясь данной нормативной базой, в рамках своей компетенции и своих полномочий население муниципального образования, органы местного самоуправления решают вопросы использования местных финансов. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации с одновременной передачей материальных и финансовых средств (ст. 6, п.4 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”. При этом в случае необеспеченности реализации переданных полномочий материальными и финансовыми ресурсами органы местного самоуправления не несут ответственности за осуществление этих полномочий.

В настоящее время местные бюджеты являются составной частью финансовой системы муниципального образования на местном уровне. Они представляют собой основанную на совокупности экономических отношений и юридических норм “форму образования и расходования денежных средств”⁹, предназначенных для финансирования функций органов местного самоуправления. Устройство муниципального бюджета — это организация и основные принципы его построения. В Новгородской области в соответствии со статьей 2 Закона “О бюджетном процессе в области” оно основывается на принципах единства, полноты, реальности, гласности и самостоятельности местного бюджета, четкого разграничения функций областного бюджета и местных, равноправия муниципальных образований в бюджетной сфере.

В соответствии со статьей 132 Конституции Российской Федерации, статьей 35 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, статьей 5 Федерального закона “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации”, уставами муниципальных образований органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет; устанавливают местные налоги и сборы. При этом разработку проекта и исполнение бюджета осуществляют администрации муниципальных образований. Утверждение бюджета и контроль за его исполнением осуществляет представительный орган местного самоуправления (ст. 15 ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”). Вмешательство иных органов и организаций в процесс разработки, утверждения и исполнения бюджета, утверждения отчета о его исполнении не допускается.

Бюджет формируется на основе прогноза основных направлений социально-экономического развития муниципального образования, который разрабатывается комитетом (управлением) по экономике Администрации муниципального образования., а также в соответствии с единой бюджетной классификацией, установленной в Российской Федерации (Федеральный закон “О бюджетной классификации Российской Федерации”¹⁰ от 15 августа 1996 года). Необходимым условием бюджетно-финансовой политики региона является сбалансированность бюджета субъекта Федерации и бюджетов муниципальных образований на основе принципов социальной рыночной экономики и разграничения бюджетной ответственности. При наличии дефицита бюджета приоритетному финансированию подлежат расходы текущего бюджета.

Отчет об исполнении бюджета и отчеты об использовании средств внебюджетных и валютного фондов составляются органами местного самоуправления по всем основным показателям доходов и расходов в установленном порядке с необходимым анализом исполнения доходов (в том числе по обеспечению уровня закрепленных доходов и расходования средств).

Доходная часть местных бюджетов формируется в соответствии с законами Российской Федерации “Об основах налоговой системы в Российской Федерации”; “Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР”, “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации”, другими нормативными актами Федерации и субъектов Федерации.

В соответствии со статьей 6 Федерального закона “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации” доходная часть местных бюджетов состоит из собственных доходов и поступлений от регулирующих доходов. Она также может включать финансовую помощь в различных формах (дотации, субвенции, средства фонда финансовой поддержки муниципальных образований), средства по взаимным расчетам.

Доходная часть местного бюджета включает прежде всего:

1. Собственные налоговые доходы местных бюджетов. Они формируются за счет поступлений от местных налогов, сборов и закрепленных доходов.

В зависимости от порядка установления местные налоги и сборы подразделяются на две группы:

• общеобязательные местные налоги и сборы, устанавливаемые законодательством Российской Федерации;

• налоги и сборы, вводимые по усмотрению органов местного самоуправления.

К местным налогам и сборам первой группы относятся земельный налог, налог на имущество с физических лиц, регистрационный сбор с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью, налог на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы. Данные налоги и сборы в обязательном порядке вводятся на всей территории Российской Федерации. При этом их ставки определяются органами государственной власти субъектов Российской Федерации и представительными органами местного самоуправления (налог на содержание жилищного фонда...). Сумма платежей по налогу на имущество физических лиц зачисляется в местный бюджет по месту нахождения (регистрации) объекта налогообложения. Сумма регистрационного сбора с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью, зачисляется в бюджет по месту их регистрации. Порядок зачисления поступлений по земельному налогу в соответствующий бюджет определяется законодательством о земле. Закон Российской Федерации “О плате за землю” устанавливает, что использование земли в Российской Федерации является платным. Формами платы являются: земельный налог, арендная плата, нормативная цена земли. В муниципальных образованиях Новгородской области 100 процентов сумм земельного налога за земельные и сельскохозяйственные угодья, а также 50 процентов — за городские и поселковые земли поступает в местные бюджеты. Налог на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы зачисляется в бюджеты муниципальных образований по месту нахождения юридических лиц, осуществляющих производство товаров (работ, услуг).

Органами местного самоуправления также могут устанавливаться также налоги и сборы, относящиеся ко 2 группе, такие как:

• сбор за право торговли, который уплачивается путем приобретения разового талона или временного патента и полностью зачисляется в соответствующий бюджет;

• целевые сборы с граждан и предприятий, учреждений, организаций на содержание милиции, благоустройство территории, на нужды образования и другие цели. Их годовая ставка не может превышать 3 процентов уровня от 12 установленных законом размеров минимальной месячной оплаты труда для физического лица, и 3 процентов от годового фонда оплаты труда для юридического лица, рассчитанного исходя из установленного законом размера минимальной месячной оплаты труда. Ставки в муниципальных образованиях устанавливаются его представительными органами местного самоуправления, а в поселках и сельских населенных пунктах — на собраниях и сходах граждан;

• налог на рекламу. Его уплачивают юридические и физические лица, рекламирующие свою продукцию, по ставке, не превышающей 5 процентов стоимости услуг по рекламе без учета налога на добавленную стоимость;

• налог на перепродажу автомобилей, вычислительной техники и персональных компьютеров. Налог уплачивают юридические и физические лица, перепродающие указанные товары по ставке, не превышающей 10 процентов от суммы сделки;

• сбор с владельцев собак вносят физические лица, имеющие в городах собак (кроме служебных), в размере, не превышающем 1/7 установленного законом размера минимальной месячной оплаты труда в год;

• лицензионный сбор за право торговли винно-водочными изделиями уплачивают юридические и физические лица, реализующие винно-водочные изделия населению, в размере: с юридических лиц — 50, а с физических лиц — 25 установленных законом размеров минимальной месячной оплаты труда в год. При торговле с временных торговых точек, обслуживающих вечера, балы, гулянья и другие мероприятия, уплачивается половина установленного законом размера минимальной месячной оплаты труда за каждый день торговли;

• лицензионный сбор за право проведения местных аукционов и лотерей. Сбор вносят их устроители в размере, не превышающем 10 процентов стоимости заявленных к аукциону товаров, или суммы, на которую выпущены лотерейные билеты;

• сбор за выдачу ордера на квартиру взимается с физических лиц при получении ими права на заселение отдельной квартиры в размере, не превышающем 3/4 установленного законом размера минимальной месячной оплаты труда в зависимости от общей площади и качества жилья;

• сбор за парковку автотранспорта. Его вносят юридические и физические лица за парковку автомашин в специально оборудованных для этих целей местах в размерах, устанавливаемых представительными органами местного самоуправления;

• сбор за использование местной символики. Плательщиками сбора являются производители продукции, на которой использована местная символика (гербы, виды городов, местностей, исторических памятников и прочее), в размере, не превышающем 0,5 процентов cтоимости реализуемой продукции;

• сбор за участие в бегах на ипподромах. Он взимается с юридических и физических лиц, выставляющих своих лошадей на состязания коммерческого характера, в размерах, устанавливаемых органами местного самоуправления, на территории которых находится ипподром;

• сбор за выигрыш на бегах. Сбор вносят лица, выигравшие в игре на тотализаторе на ипподроме, в размере, не превышающем 5 процентов суммы выигрыша;

• сбор с лиц, участвующих в игре на тотализаторе на ипподроме. Он вносится в виде процентной надбавки к плате, установленной за участие в игре, в размере, не превышающем 5 процентов этой платы;

• сбор со сделок на биржах (за исключением сделок, предусмотренных законодательными актами о налогообложении операций с ценными бумагами). Его вносят участники сделки в размере, не превышающем 0,1 процента cуммы сделки;

• сбор за право проведения кино- и телесъемок. Его плательщиками являются коммерческие кино- и телеорганизации, производящие съемки, требующие от местных муниципальных органов осуществления организационных мероприятий (выделение наряда милиции, оцепление территории съемок и прочее), в размерах, устанавливаемых представительными органами власти ;

• сбор за уборку территорий населенных пунктов. Сбор вносят юридические и физические лица (владельцы строений) в размере, устанавливаемом представительными органами власти;

• сбор за открытие игорного бизнеса (установка игровых автоматов, другого оборудования с вещевым или денежным выигрышем, карточных столов, рулетки и иных средств для игры). Плательщиками сбора являются юридические и физические лица — собственники указанных средств и оборудования независимо от места их установки. Ставки сбора и порядок его взимания устанавливается представительными органами местного самоуправления;

• налог на строительство объектов производственного назначения в курортной зоне;

• курортный сбор.

Расходы предприятий и организаций по уплате целевых сборов с граждан и предприятий, учреждений, организаций на содержание милиции, благоустройство территории, на нужды образования и другие цели, налога на рекламу, сбора за парковку автотранспорта, сбора за право проведения кино- и телесъемок, сбора за уборку территорий населенных пунктов, налога на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы относятся на финансовые результаты деятельности предприятий; земельного налога — на себестоимость продукции (работ, услуг), остальные местные налоги и сборы уплачиваются предприятиями и организациями за счет прибыли, остающейся в распоряжении предприятия

С 1 января 1999 года система местных налогов и сборов в ряде субъектов Российской Федерации, в том числе и в Новгородской области, претерпит существенные изменения. Дело в том, что в соответствии с Федеральным законом от 31 июля 1998 года “О внесении изменений и дополнений в статью 20 Закона Российской Федерации “Об основах налоговой системы в Российской Федерации” установлен новый налог субъекта Федерации — налог с продаж. Налог с продаж вводится путем принятия соответствующего закона субъекта Федерации. В Новгородской области закон “О налоге с продаж” принят областной Думой 25 ноября 1998 года. Ставка налога установлена в размере 5% от стоимости товаров (работ, услуг), реализуемых в розницу или оптом за наличный расчет. Суммы платежей по налогу с продаж зачисляются в областной бюджет и в бюджеты муниципальных образований в размере соответственно 40% и 60%. С введением в действие налога с продаж на территории области не взимаются следующие налоги и сборы:

1. Сбор на нужды образовательных учреждений.

2. Налог на строительство объектов производственного назначения в курортной зоне.

3. Сбор за право торговли.

4. Налог на перепродажу автомобилей, вычислительной техники и персональных компьютеров.

5. Сбор с владельцев собак.

6. Лицензионный сбор за право торговли винно-водочными изделиями,

7. Лицензионный сбор за право проведения местных аукционов и лотерей.

8. Сбор за выдачу ордера на квартиру.

9. Сбор за парковку автотранспорта.

10. Сбор за право использования местной символики.

11. Сбор за участие в бегах на ипподромах.

12. Сбор за выигрыш на бегах.

13. Сбор с лиц, участвующих в игре на тотализаторе на ипподроме.

14. Сбор со сделок, совершаемых на биржах.

15. Сбор за право проведения кино- и телесъемок.

16. Сбор за уборку территорий населенных пунктов.

17. Сбор за открытие игорного бизнеса.

Собственные налоговые доходы местных бюджетов формируются также за счет закрепленных доходов.

За местными бюджетами закрепляются на условиях и в порядке, установленном статьей 7 Федерального закона “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации”, следующие доходные источники:

• часть налога на прибыль предприятий и организаций (не менее 5 процентов от налогооблагаемой прибыли предприятий и организаций);

• часть налога на добавленную стоимость (не менее 10 процентов от общей суммы НДС по товарам отечественного производства, за исключением драгметаллов и драгкамней);

• не менее 50 процентов подоходного налога с физических лиц;

• не менее 50 процентов налога на имущество юридических лиц;

• государственная пошлина;

• подоходный налог с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица;

• часть акцизов на спирт, водку и ликероводочные изделия (не менее 5 процентов от налогооблагаемой базы предприятий и организаций планируется как муниципальный налог из части бюджета субъекта Федерации);

• часть акцизов на остальные виды подакцизных товаров (за исключением акцизов на минеральные виды сырья, бензин, автомобили, импортные подакцизные товары) не менее 10 процентов от налогооблагаемой базы предприятий и организаций.

Федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации устанавливают и иные доходы местных бюджетов, которые в полном объеме или в твердо фиксированном размере (в процентах) на постоянной или долговременной основе зачисляются в местные бюджеты и относятся к собственным (закрепленным) доходам местных бюджетов: гербовый сбор; платежи за пользование недрами и природными ресурсами; штрафы, подлежащие перечислению в местные бюджеты, согласно федеральному законодательству.

2. Доходная часть местного бюджета формируется также за счет регулирующих источников.

К ним относятся те доходы, которые в целях сбалансирования доходов и расходов поступают в местный бюджет в виде процентных отчислений от федеральных налогов, налогов субъектов Российской Федерации или других платежей по нормативам, утвержденным в установленном порядке на следующий финансовый год. Для местных бюджетов могут утверждаться дифференцированные или единые нормативы отчислений от регулирующих доходов, в том числе одновременно по разным видам регулирующих налогов.