Модели местного самоуправления, его структура, функции

Выбор названных субъектов Федерации обусловлен тем, что это стабильные в экономическом и социальном плане регионы. Уровень финансовой поддержки из федерального бюджета для Ленинградской и Саратовской областей ниже среднего (5-15% поступлений), Санкт-Петербурга — низкий (менее 5%). В отличие от некоторых других субъектов Федерации (Приморский край, Омская область) здесь не наблюдается явного и острого конфликта между исполнительной региональной властью и местной; процесс развития местного самоуправления идет одновременно, но несколько разными в организационном плане путями.

В Саратовской области старались в первую очередь сохранить единое управленческое пространство в рамках всей области путем формирования крупных муниципальных образований (город плюс район), которые и являются субъектами местного самоуправления, где формируется представительный орган. Отдельный город, отдельное село не могут быть муниципальным образованием.

В районах города Саратова, в сельских округах нет представительных органов. Администрации районов и округов являются территориальными структурными подразделениями соответствующих объединенных администраций, главы которых назначаются главами объединенных администраций, но в области каждое село имеет представителя главы муниципального образования.

Между двумя ветвями власти сохраняется тесная взаимосвязь, в том числе и потому, что глава исполнительной власти является одновременно главой местного самоуправления и руководит деятельностью представительного органа. Глава муниципального образования избирается из числа депутатов представительного органа. Рабочий аппарат один и для представительного органа, и для администрации. Губернатор области по закону вправе предлагать кандидатуру на пост главы муниципального образования, что также усиливает позиции исполнительной власти.

Подобная модель обеспечивает прежде всего сохранение единого управленческого пространства в составе районов и их районных центров, включая и крупные города областного значения, но исключает реальное участие граждан в контроле за действиями администрации. Главный ее недостаток — преобладание исполнительной власти в структуре управления.

В Петербурге пошли принципиально иным путем. Здесь, чтобы сохранить вертикаль исполнительной власти и обеспечить управляемость городом, урезали полномочия органов местного самоуправления, сократив количество этих полномочий до 24 (против 30 в федеральном законе).

Муниципальными образованиями в Санкт-Петербурге признаются созданные фактически накануне выборов районы, из которых 82 находятся в черте города (муниципальные округа), а другие 19 представляют собой города-спутники (их 8) и поселки. Численность населения в муниципальных образованиях колеблется от 106 человек до 142 тысяч человек. Как правило, в административный район входит несколько муниципальных образований, большинство из которых имеют не названия, а номера (исключение составляют такие города, как Пушкин, Ломоносов, Кронштадт). В каждом образовании население согласно закону избирает муниципальный совет — представительный орган в составе 9-30 человек в зависимости от численности населения соответствующего муниципального образования (в черте города максимальное количество членов совета — 20 человек, минимальное – 9). Местная администрация избирается муниципальным советом. Должность главы муниципального образования может предусматриваться Уставом муниципального образования, но ее может и не быть. В большинстве муниципальных округов, согласно уже принятым Уставам, избранный Совет выбирает Председателя Совета из своего состава. В городах и некоторых поселках, там, где по Уставу предусмотрен глава администрации или мэр, его может выбирать все население.

У данной модели есть одно, хотя и несколько спорное достоинство. Предполагалось, что муниципальный совет небольших муниципальных образований будет «ближе к народу». Однако реально 10 членов совета в округе с общим населением около 40 тысяч человек не в силах обеспечить этой связи¹¹⁶.

К числу главных недостатков относится нарушение инфраструктуры района (одна улица, дома, соединенные аркой в одном дворе, принадлежат к разным муниципальным округам). В известном смысле затруднено взаимодействие между органами местного самоуправления и районными администрациями, поэтому в некоторых крупных районах были предприняты попытки создания ассоциаций муниципальных образований, объединяющих представителей муниципальных советов одного административного района с целью координации работы, однако эта идея оказалась нежизнеспособной, поскольку реального влияния на администрацию эти ассоциации не добились.

Модель самоуправления в Ленинградской области поливариантна.

Муниципальными образованиями в Ленинградской области могут быть как городские, так и сельские поселения, волости и районы. В настоящий момент на территории Ленинградской области 29 муниципальных образований; в основном — это объединенные районы (город плюс район). Существуют также отдельные районы¹¹⁷. Наконец, есть муниципальные образования — города (Волхов, Сосновый Бор и др.).

Законом Ленинградской области предусмотрено исполнение органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. В течение 1998—1999 гг. был принят ряд соответствующих законов¹¹⁸.

Законом предусматривается возможность существования и главы совета, и руководителя администрации, их выборность и членами совета, и всем населением. Только в одном районе — Киришском — главу администрации назначает избранный представительный орган, в остальных прошли выборы глав администраций, причем в 18 муниципальных образованиях были избраны работавшие главы администраций, что в известном смысле также является показателем устойчивости и силы исполнительной власти, наличия у нее определенных ресурсов и желания у власти оставаться.