И.В. Мерсиянова Становление негосударственных некоммерческих организаций как результат самоорганизации населения

Социально-экономическая и политическая трансформация, происходящая в России в течение последних 15 лет, чрезвычайно многообразна и проблематична. Одной из существенных особенностей этого периода явилось обострение социальных проблем; чем ниже уровень административно–территориальной структуры общества, тем более актуальной является задача их решения. Они приобретают наибольшую остроту на территориях местных сообществ, являющихся территорией осуществления местного самоуправления.

Местное самоуправление: теоретический контекст

Современное содержание понятия «местное самоуправление» в развитых демократических государствах сложилось в основном в результате муниципальных реформ XIX в. Не случайно английский исследователь Эшфорд называет концепцию местного самоуправления продуктом либерально–демократического государства XIX в.⁷⁶ Официальное признание местного самоуправления в России как института народовластия, независимого от государственной власти и отражающего процесс демократизации гражданского общества, произошло лишь в последние годы.

Каждый этап его развития, начиная с 1990 г., сопровождался новым толкованием его сущности. В п. 1 ст. 2 Федерального закона от 28.08.95 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» законодатель закрепил определение этого понятия. В 1996 г. Россия была принята в члены Совета Европы. В связи с этим соответствие национальной нормативно–правовой базы местного самоуправления требованиям Европейской хартии о местном самоуправлении является уже не желаемой перспективой, а актуальным требованием. Однако перевод п. 1 ст. 3 аутентичных текстов хартии на французском и английском языках вызывает дискуссию, концентрирующую вокруг перевода на русский язык понятий субъекта и объекта местного самоуправления⁷⁷. Следующий перевод рассматривается нами как более корректный: «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность местных сообществ регламентировать значительную часть общественных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения». Острые дискуссии о местном самоуправлении лишь отчасти объясняются актуальностью темы, необходимостью формирования эффективной системы местного самоуправления в российских городах и иных населенных пунктах. В значительной степени причина дискуссий и разногласий заключена в слабой разработке теории местного самоуправления, а также в различных традициях и организационных формах, стоящих за этим феноменом в разных странах.

В этой связи обратимся сначала к анализу форм существования местных сообществ, далее к той традиции, которая существовала в России, а затем, опираясь на результаты эмпирического исследования, рассмотрим современное состояние этой сферы общественной жизни.

Две формы местных сообществ

Предполагалось, что реформа местного самоуправления в России в 1990-е гг. решит широкий спектр задач, различающихся по масштабу и срочности. Однако на разных уровнях социально-территориальной структуры общества одни и те же задачи имеют разную степень обобщенности, требуют применения специфического инструментария и методов решения. В этих условиях особое значение приобретает совместная работа органов местного самоуправления с институтами гражданского общества, максимально приближенными к уровню повседневной жизни. В первую очередь здесь речь идет о местных сообществах на территории муниципального образования.

Местные сообщества можно разделить на две группы. Первая — это «территориально–административные» местные сообщества, которые определяются как объединения всех граждан, постоянно проживающих в границах территориального образования, признанного территорией местного сообщества. К этой группе относятся, например, объединения граждан по месту жительства, функционирующие в системе территориального общественного самоуправления (далее – ТОС) населения.

Решение местных задач эффективно на уровне территориального общественного самоуправления (при наличии достаточного объема соответствующих ресурсов и полномочий) вследствие непосредственной близости к нуждам местного сообщества⁷⁸ и имеет ряд специфических черт:

• появляется возможность учесть значительно больший спектр проблем жителей, нежели на уровне целого муниципального образования;

• создаются условия для более рационального использования материальных, финансовых, организационно-технических и других ресурсов конкретной территории;

• абсолютное большинство реально действующих органов ТОС исключительно конструктивно настроены на решение конкретных задач в сферах своей компетенции;

• они ближе других институтов, как гражданского общества, так и государства, к реальным интересам населения муниципального образования вследствие артикуляции указанных интересов в процессах непосредственного взаимодействия.

Более того, территориальное общественное самоуправление предполагает активное участие жителей в решении социальных проблем территории, без чего местное самоуправление остается простой формальностью.

Вторую группу составляют «территориально–функциональные» местные сообщества, которые можно определить как объединения некоторого числа граждан, проживающих на территории данного поселения, основанные на общности потребностей и жизнедеятельности, выполняющие определенные функции в сфере местного самоуправления. Примером являются негосударственные некоммерческие организации (далее – НКО), существование которых представляет собой один из результатов самоорганизации граждан в местном самоуправлении.

В самом понятии «негосударственная некоммерческая организация» отражено два серьезных момента, которые важны для понимания ее сущности: во–первых, НКО не инкорпорированы в государственную структуру и являются элементами гражданского общества; во–вторых, основной целью их деятельности не является получение прибыли для ее распределения между членами организации в качестве их личного дохода.

Несмотря на то, что доминирующими в некоммерческих организациях признаются внеэкономические мотивы, общепринятым основанием для выделения этих организаций в единый сектор (так называемый «Третий», «некоммерческий») служит их положение в экономической сфере, что позволяет отделить их от двух других секторов – государственного и прибыльного (коммерческого). Принадлежность организаций к некоммерческому сектору определяется рядом их специфических характеристик. Так, некоммерческую организацию отличает от государственной следующее: во–первых, она находится в меньшей зависимости от вертикальных ведомственных структур; во–вторых, имеет больше потенциальных возможностей привлечения различного рода ресурсов; в–третьих, имеет более четкую ориентацию на неоднородный спрос на частично общественные блага (образование, здравоохранение, социальное обеспечение и др.). Основное отличие от коммерческой организации состоит в особенностях перераспределения прибыли.

Другим измерением выделения Третьего сектора является организационная природа элементов, его составляющих, что позволяет отделить его от сферы неформальной помощи и поддержки между друзьями и родственниками, равно как и от социальных движений, общественных инициатив и т.п., не имеющих организационных форм.