Пешин Николай Леонидович

МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО

Лекции: осенний семестр 2020/2021

Лекция 7.09.20

Понятие муниципального права

1. Муниципально-правовые отношения и нормы; Муниципальная власть.

2. Предмет и метод отрасли.

3. Источники отрасли.

Муниципальное право связано с деятельностью органов местного самоуправления. В середине 90-х гг. была теория о полностью автономной местной власти. Эту концепцию пытались реализовать на практике. В силу ряда причин концепция была признана нецелесообразной и ее стали корректировать. Последнюю точку поставил закон о поправке (есть публичная власть и МСУ – часть этой системы).

Источники муниципального права:

• Конституция РФ

• Европейская хартия МСУ (ФЗ от 11.04.1998 №55 «О ратификации Европейской хартии МСУ») – Действует в рамках Совета Европы

• ФЗ от 6.10.2003 №131 «Об общих принципах организации МСУ»

• Муниципальные правовые акты

Практика контроля за региональным нормотворчеством подталкивает регионы к тому, что, даже когда нет единого стандарта, субъекты все равно должны найти что-то аналогичное и регулировать в подобных формах. Муниципальные правовые акты – также часть источников (мы будем обращаться редко).

Термины «муниципальная власть», «местное самоуправление» появились после принятия Конституции 1993 г. Цель КРФ – создать новую систему местной власти. Местная власть существует на основе принципов самоорганизации, самообеспечения, самоконтроля. Первое упоминание о построении власти на основе этих принципах встречаются еще в источниках Древнего Рима. Основная черта этой власти – существование на уровне относительно небольших поселений (территориальных единиц). Позже муниципальной стали называть систему норм, связанную с муниципальной властью. Потом этот термин стал активно применяться в конституции. Конституция подчеркивает, что муниципальное, с одной стороны, не является государственным, а с другой стороны, не является частным.

Роль КРФ в возникновении муниципального права:

• Осуществление народом своей власти (ч. 1 ст. 3)

• Признание и защита равным образом с иными муниципальной формы собственности (ч. 2 ст. 8)

• Распространение права муниципальной собственности на землю и другие природные ресурсы (ч. 2 ст. 9)

• Государственное признание (МСУ как института) и наличие государственной институциональной гарантии (ст. 12)

• Подчинение субъектов местной власти Конституции и законам (ч. 2 ст. 15)

• Соблюдение прав и свобод человека и гражданина при осуществлении деятельности субъектов местной власти (ст. 18)

• Обеспечение каждому возможности ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающие его права и свободы (ч. 2 ст. 24)

• Обеспечение права граждан РФ избирать и быть избранными в органы МСУ (ч. 2 ст. 32)

• Обеспечение права граждан РФ обращаться в органы МСУ (ч. 2 ст. 40)

• Поощрение жилищного строительства и создание условий для осуществления права на жилище (

Комплексный характер муниципального права:

• отношения отделяются, прежде всего, от государственно-правовых отношений;

• «рассредоточение» определенной части норм по иным отраслям;

• отношения, связанные с осуществлением муниципальной власти, возникают практически во всех областях жизнедеятельности населения.

Муниципальная власть:

• Форма народовластия (народовластие – возможность населения управлять делами государства непосредственно или через систему специальных органов). Формы народовластия: государственная власть, общественная власть, муниципальная власть.

• Публичная власть

• Непрерывно реализуется во времени

• Правовой характер деятельности

• Территориальная юрисдикция

• Аппарат принуждения (с одной стороны, у МСУ нет своего аппарата принуждения, хотя, по сути, это все декларировалось)

• Экономическая основа (принудительные финансовые изъятия – налоги)

Лекция 14.09.20

Понятие муниципального права

Отличия муниципальной власти от власти государственной:

• отсутствие строгой иерархии и соподчиненности органов местного самоуправления

• негосударственная сущность органов местного самоуправления (поэтому и действуют они не от имени государства, а от собственного имени)

• наличие особого круга вопросов, относящихся к их ведению, но не относящихся к ведению государства – вопросов местного значения

• наличие собственной ресурсной базы (которое государство не вправе присваивать)

Муниципальная власть – это особый публично-правовой феномен. Объединяет местное самоуправление и государственную власть, также их главный общий признак – публичность, т. е. и государственная власть, и муниципальная власть – это формы публичной власти. КС Республики Коми отметил, что понятие публичной власти не свидетельствует о государственной природе.

Смысл возникновения муниципальной власти заключается в особом способе децентрализации управления в государстве. Муниципальная власть – демократический институт. Местная власть отличается от государственной тем, что осуществляется органами, не входящими в систему органов государственной власти (поэтому муниципалитеты зачастую ждут разрешения центра).

Муниципальное право – самостоятельная комплексная отрасль права, представляющая собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения в системе муниципальной власти и ее взаимоотношения с государственной и общественной формами власти.

Предмет отрасли муниципальное право:

• предмет отрасли права составляют общественные отношения, на которое распространяется действие норм данной отрасли

• муниципальное право регулирует отношения, складывающееся во многих различных сферах жизнедеятельности общества: экономической, социальной, духовной и других. Это означает, что нормы муниципального права могут регулировать многие отношения, находящиеся под воздействием норм других отраслей права, т. е. сама эта отрасль права является комплексной

Противоречие состоит в ограничении предмета муниципального права от других отраслей.

Особенности отношений, относящихся к муниципальному праву:

• пределы общей полномочности местного самоуправления

• территориальные пределы распространения муниципальной власти (каждая муниципальная власть ограничена территорией своего муниципального образования)

• социальное предназначение муниципальной власти (наличие специального субъекта – населения муниципального образования). Объект и субъект регулирования в данном случае совпадают (т. к. муниципальная власть основывается на принципе саморегулирования)

• модель взаимоотношения государства и местного самоуправления (административная модель – существенная степень зависимости МСУ от государства (в РФ эта модель); дуалистическая модель – сочетание самостоятельности и подчинения (встроенности) МСУ). В данном случае очень важно закрепить способы разрешения конфликтов

• институциональное и функциональное предназначение местного самоуправления – аппарат, реализующий властные полномочия (отношения этого аппарата с народом – также предмет МП). Аппарат не обладает силой принуждения, т. е. заимствуется у государства. Деятельность по решению проблем на уровне МСУ

Предмет отрасли муниципального права:

• Отношения, связанные с признанием и гарантированием государством местного самоуправления как института публичной власти и необходимостью определения фундаментальных основ местной власти

• Отношения по поводу решения вопросов местного значения непосредственно населением

• Отношения по поводу решения вопросов местного значения органами и должностными лицами местного самоуправления

• Отношения по поводу осуществления отдельных государственных полномочий органами и должностными лицами местного самоуправления

• Отношения по повожу организации и функционирования местной власти

Метод муниципального права – вся совокупность приемов и способов воздействия правовых норм на регулируемые ими общественные отношения.

Императивные метод – оказание властного (подчиняющего, повелевающего) воздействия на субъекта (субъектов) общественных отношений, регулируемых соответствующими нормами.

Диспозитивный метод – координация (дозволение) не предполагающее подчиняющего воздействия.

С одной стороны, муниципальная власть – публичная форма власти, поэтому, казалось бы, должны преобладать императивные нормы. С другой стороны, отрасль комплексная, поэтому отношения будут регулироваться не только в публичной, но и частноправовой сфере.

Муниципальное право использует весь комплекс приемов и способов воздействия на общественные отношения, т. е. метод муниципального права носит комплексный характер, в нем сочетаются приемы и способы императивного и диспозитивного регулирования.

Метод отрасли муниципального права представляет собой систему правовых приемов и средств, посредством которых отрасль муниципального права воздействует на общественные отношения, существующие в сфере местного самоуправления. Особенностью метода муниципального права России является преобладание императивного регулирования, сочетающееся с широким использованием дозволения, т. е. диспозитивности.

Источники муниципального права – формы, в которых находят свое выражение и становятся общеобязательными правила поведения, превращаясь тем самым в правовые нормы.

Федеральный уровень:

1. Конституция Российской Федерации

2. Общепризнанные принципы и нормы международного права

3. Международные договоры Российской федерации (Например, Европейская хартия МСУ)

4. Федеральные конституционные законы

5. Федеральные законы (основной массив сосредоточен на этом уровне)

6. Указы президента

7. Подзаконные акты

8. Акты высших судебных органов (решения КС): КС – негативный законодатель; правовая позиция КС (общие положения, на которых основаны решения КС и которые применяются самим КС во всех случаях, когда речь идет о сходных ситуациях). Некоторые правовые позиции КС попали в конституционные поправки 2020 г.

Лекция 21.09.20

Источники муниципального права

Региональный уровень:

1. Конституции и уставы субъектов РФ

2. Законы субъектов РФ

3. Подзаконные акты

Муниципальный уровень:

1. Уставы муниципальных образований (принимается только представительным органом МСУ), правовые акты, принятые на местном референдуме

2. Нормативные и иные правовые акты представительного уровня и муниципального образования

3. Правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования

С мая 2015 г. (принят ФЗ №136) возникло такое понятие, как «перераспределение полномочий». Субъекты федерации в рамках любой отрасли получили возможность распределять компетенцию.

• Органы государственной власти – органы местного самоуправления.

КС: вопросы местного значения могут и должны решать именно ОМСУ или население непосредственно, а не ОГВ. Этим, однако, подчеркнул КС, не исключается взаимодействие ОМСУ и ОГВ для решения общих задач, непосредственно связанных с вопросами местного значения, в интересах населения или муниципального образования.

• Органы местного самоуправления разных уровней.

ФЗ-131, ст. 8 ч. 4: в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения ОМСУ могут заключать договоры и соглашения.

Наука муниципального права

Предмет: муниципальное право, как категория, имеющая более широкое, предельно общее значение, заключающая в себе всю совокупность объектов науки, муниципально-правовую действительность.

Объект: муниципальное право, как отрасль права.

Объекты изучения: муниципальное образование, население муниципального образования, органы и т. д.

Функции науки муниципального права:

• Исследование совокупности правовых актов, которые содержат муниципально-правовые нормы

• Создание юридических конструкций

Наука создает своего рода идеальную модель и МСУ, и муниципального права как отрасли права, определяет, какие отношения должны относиться к предмету данной отрасли права, а какие нет (эта задача науки муниципального права особенно актуальна в свете комплексного характера отрасли муниципального права). Кроме того, в рамках данного рода деятельности наука помогает уточнить специфику приемов и способов воздействия отрасли на регулируемые ею отношения.

• Изучение практики действия норм муниципального права, выявление потребностей в муниципально-правовом регулировании, пробелов и дефектов регулирования

• Исследования, касающиеся истории развития МСУ в России и за ее пределами, изучение зарубежного опыта МСУ

• Создание категориального аппарата, на основе которого строится научно обоснованный курс муниципального права РФ, как учебной дисциплины

Местное самоуправление в России