Вопрос 12. Следствия реформ земского и городского местного самоуправления 1890-1892 гг.Как результат воплощения государственной модели местного управления.

• Вся история деятельности земских и городских учреждений самоуправления в России в рассматриваемый период характерна их постоянными конфликтами с правительственными установлениями. Споры велись по поводу расширения источников земских доходов, об отмене правительственного утверждения председателей управ и права губернатора не утверждать некоторые постановления земских собраний и управ, предметов ведения земств и др.

• Земствам принадлежит главная заслуга в организации медицинской помощи в деревне. Со второй половины 80-х гг. утверждается система земских медицинских стационаров: больницы в уездных городах, лечебницы с кроватями и приемным покоем для амбулаторных больных в больших селениях - центрах медицинских участков. Лечебно-профилактическая служба со временем выросла у земств в самостоятельную отрасль.

• В сущности, две причины способствовали достижению довольно внушительных по тому времени результатов. Об одной уже было сказано - это энтузиазм и преданность делу земских деятелей, особенно из среды интеллигенции. Вторая причина - в наличии у земств особой власти - власти экономической, власти денег. В условиях товарно-рыночного хозяйства, действуя как юридические лица, защищенные гражданско-правовыми установлениями, земства командовали деньгами, которые сами делали свое дело без понуканий и административных принуждений.

  • Отсюда можно сделать глобальный вывод, основанный на опыте не только российского земства: местное самоуправление, реальное, настоящее - это дитя рынка. Не случайно оно развивалось в России в классическом для местного самоуправления направлении по мере становления здесь капиталистического общества. Его социальную основу составляли хозяева - собственники самого разного калибра и характера. И несмотря на сопротивление царского чиновничества, палки, вставляемые им в колеса самоуправления, реакционные сословные ограничения и традиции, оно неуклонно завоевывало усилиями людей "нового призыва" все более широкие позиции.

• Городская контрреформа не вполне удалась. «Лишив избирательных прав представителей мелкой буржуазии (местных торговцев, приказчиков), закон 1892 г. усилил в /322/ городских думах роль владельцев недвижимой собственности, а также представителей учреждений, владевших в городах недвижимой собственностью, — заключал П.А. Зайончковский. — Тем самым увеличился в городских думах, а следовательно и управах, процент лиц со средним и высшим образованием. Это, естественно, увеличивало и процент оппозиционных элементов, т.е. представителей либеральной интеллигенции».

13) Местное самоуправление в России в начале XX века. Основные преобразования местного самоуправления, предложенные Временным правительством.

- на рубеже XIX – XX вв. – политизация проблемы соотношения властных полномочий земства и бюрократии;

- наиболее остро данный вопрос прозвучал в конфиденциальной записке министра финансов С.Ю. Витте «Самодержавие и земство» (1899), составленной в ответ на попытки министра внутренних дел И.Л. Горемыкина провести реформу земских учреждений.

- Витте настаивал на несоответствии земства самодержавному строю, и утверждал, что для правильного соотношения начал самоуправления и бюрократии необходимо обеспечить развитие и укрепление правительственных органов на местах;

- Струве: самоуправление и самодержавие и правда несовместимы; значит, надо упразднить самодержавие и ввести конституцию;

- менее радикальные общественные деятели выступали за последовательную демократизацию земств, под котороП.й подразумевалось:

• изменение действующего избирательного законодательства (например, возможное понижение размеров избирательного ценза и др.),

• повышение роли третьего элемента,

• создание мелкой земской единицы (волостного самоуправления).

(из работы П.В. Галкина)

Особенно актуально вопрос о самоуправлении стал обсуждаться после начала работы ГД. 1908 год – проект о поселковом и волостном управлении (так и не были приняты в том виде);

1917 год – реформы Временного правительства:

• расширена география земских учреждений: к губернскому и уездному земствам добавлено волостное земское управление (от 17.05.1917);

• принято Положение о поселковом управлении (от 15.07.1917); в городах с населением более 150 тыс. жителей вводились районные думы;

• на уровне волости теперь законодательный орган – волостное земское собрание, исполнительный орган – волостная земская управа;

• должностным лицам и представителям ведомств запрещалось входить в состав земских собраний (пошатнулась вертикаль власти, так сказать);

• укреплялась финансовая система земств;

• к ведению земств отнесли: милицию, школьное дело, устройство бирж труда, юр. помощь населению и др.;

• надзор за земствами заключался только во внесении протестов в адм. отделы окружных судов и только в случае нарушения закона;

• 07.06.1917 – Положение о Всероссийском земском союзе; 09.06.1917 – Правила о товариществах, союзах и съездах земских учреждений.

14) Пересмотр Городового Положения, предоставление новых прав городам. Особенности введения самоуправления на уровне поселков. Реформа губернских и уездных земств. Особенности создания волостных земств. Введение административных судов.

- реформами ВП упразднялся дуализм земского и городского самоуправления;

- новые функции МСУ: кратко перечислены выше;

- волостные, уездные и городские гласные должны были выбираться на основе прямого, равного, всеобщего избирательного права, по мажоритарной или пропорциональной системам. Гласные губернских собраний избирались уездными и городскими думами. В состав земских и городских собраний входили только гласные, никакие чиновники "со стороны" в них не допускались. Гласные выполняли свои обязанности безвозмездно.

- земские и городские собрания, как и прежде, избирали свои исполнительные органы - управы, но состав управ никем не утверждался. За управами оставалось право избирать особых лиц для заведывания отдельными отраслями местного хозяйства и специальных сборщиков. Однако земские служащие перестали утверждаться в должности административным аппаратом.

- государственный надзор за деятельностью органов местного самоуправления осуществлялся комиссарами Временного правительства. Он выражался в форме протестов на решения органов самоуправления. Эти протесты вносились в соответствующие суды только по причинам, связанным с нарушениями органами местного самоуправления закона.

- упорядочивались функции местного самоуправления, облагалась по-прежнему недвижимость. И хотя по условиям военного времени был приостановлен рост пособий самоуправлениям из казны, устанавливались новые объекты обложения налогами для земств. Четко отграничивались финансовые права органов местного самоуправления разных уровней.

Подробнее:

1) Усовершенствование городских выборов на демократических началах с введением в ряде городов впервые Городового Положения, пересмотр действовавшего Городового Положения с устранением опеки и подавления самостоятельности городских самоуправлении; улучшение городских финансов и кредита для городов; учреждение мелких городских единиц в крупных городах и составление правил о планах городов; выделение более крупных городов из земств и предоставление им самых широких прав по вступлению в союзы и с городами, и с земствами.

2) Создавалось поселковое самоуправление, напоминавшее прежнее упрощенное городское устройство.

3) Преобразовывались на широких демократических началах губернские и уездные земства, вводилась мелкая земская единица - волостное земство, было изменено Земское Положение, с устранением опеки и подавления самостоятельности земства; улучшены земские финансы и кредит для земств, последним предоставлено самое полное право образовывать союзы и товарищества с другими земствами и городами. Земство вводилось почти повсюду в стране с изменениями, вызываемыми местными особенностями.

4) Было издано положение о преобразовании полиции в земскую и городскую (выборную) милицию. Введены административные суды, призванные охранять законность, подготавливалось преобразование губернского и уездного управления.

ИТОГО:

Земство получало новое место и значение в общем строе государственного управления, ему передавалась вся полнота власти на местах. 

Временное правительство, реформируя местное самоуправление, двигалось в сторону общеевропейских стандартов в данной сфере, стремясь в меру возможного к демократизации управления на местах.

15) Советская модель местного государственного управления. Особенности процесса создания и становления новых органов местной власти – Советов. Процессы ликвидации земского самоуправления. Принципы построения Советской власти, замещение местного самоуправления местным государственным управлением.

- естественно, в ситуации, когда слому подлежал весь существующий аппарат власти, большевики разрушили и зарождающееся местное самоуправление;

Инструкция наркома ВД от 24.12.1917 – «Советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, являясь органами местной власти, вполне самостоятельны в вопросах местного характера, но всегда действуют сообразно декретам и постановлениям как центральной советской власти, так и более крупных объединений (уездных, губернских и областных Советов), в состав которых они входят».

В основе понятия Советов лежали представления о демократии как о правлении народа с помощью избираемых им коллегий выборных лиц.

По сути, Советы – «принудительные» органы государственной классовой власти на местах; они должны были:

• проводить в жизнь все декреты и постановления центральной власти,

• принимать меры к самому широкому оповещению населения об этих постановлениях,

• производить реквизиции и конфискации,

• налагать штрафы,

• закрывать контрреволюционные органы власти,

• производить аресты и распускать общественные организации, призывающие к активному противодействию или свержению советской власти.

Основная идея: "вся государственная власть стала самоуправлением, а самоуправление стало государственной властью".

Особенности Советов как НОВЫХ органов местного управления:

- формировались по классовому признаков из представителей простого трудового народа;

- часть единой государственной власти (просто на местах); это логично, т.к. презюмировалось, что не бывает местных дел, полностью самостоятельных от государственных; все местные дела – лишь продолжение государственных;

- за Советами ведется сильнейший государственный контроль.