4) Реформа 1861 года, отмена крепостного права как одна из предпосылок проведения земской и городской реформ в последней трети XIX в.

Местное самоуправление в общепринятом современном смысле этого слова было введено в России в 1864 г. после крестьянской реформы 1861 г. и логически сопровождало эту реформу, давшую гражданскую свободу значительной части сельского населения России.

1)Закрепощение крестьян препятствовало превращению сословных дворянских привилегий в общегражданские права.

2)Крепостнические нравы пропитывали всю общественную атмосферу, выращивая и поддерживая бюрократический произвол на всех этажах государственного здания.

=>Как только узы крепостной неволи разрушились, переустройство местного управления на новых основах стало неизбежным.

Уже в ходе подготовки реформы 1861 г. для многих ее участников и организаторов становилось ясным, что они послужат началом обновления всего политического быта России, одним из первых шагов которого явится установление местного самоуправления.

То есть у нас имел место быть какой-никакой, но общественный подъем на фоне отмены крепостного права.

Комиссия, созданная для подготовки реформы губернских и уездных учреждений, проектировала местное самоуправление исходя первоначально из самых прогрессивных демократических идей. В материалах комиссии содержится утверждение, что земским учреждениям (именно так именовались вводимые органы местного самоуправления на селе, хотя в обширной научной литературе того времени они рассматривались как органы самоуправления) должна быть предоставлена действительная и самостоятельная власть в заведывании делами местного интереса, местного хозяйства губерний и уездов. "Доколе действия земских учреждений касаются только местного интереса, нет необходимости в участии правительственной власти в прямом вмешательстве и влиянии на ход дел".следует предоставить правительственной власти лишь надзор за законностью состоявшихся уже постановлений и установить ответственность земских учреждений за незаконные действия перед судом.

Члены комиссии выступили за устранение сословного принципа при формировании земских органов. Сословное деление, - утверждали они, - доныне признаваемое и принятое законом, не согласно с характером земских учреждений, имеющим в принципе не сословные, но общие хозяйственные интересы известной местности".

Однако все эти и другие прогрессивные идеи на практике претерпели существенные изменения. Земские учреждения, как и городские органы самоуправления, предстали в Положении 1864 г. о земских учреждениях и в Городовом положении 1870 г. далеко не в том виде, как они первоначально планировались либеральными членами Комиссии.

5) 3.2. Земские и городские реформы 1864-1870 гг. и 1890-1892 гг. Земская реформа 1864 года. Создание земских учреждений. Особенности куриальной системы выборов Цензы в отношении активного и в отношении пассивного избирательного права.

Наиболее значимым этапом реформы местного самоуправления в истории дореволюционной России стали земская и городская реформы второй половины XIX в. Принятие 1 января 1864 г. Положения "О губернских и уездных земских учреждениях" и 16 июня 1870 г. Городового положения впервые в истории России коренным образом изменили основу организации местного управления. На смену самоуправлению патриархальному и сословному пришли всесословные выборные учреждения - земства.

Правовой анализ Положения 1864 г. свидетельствует о том, что реформа носила двойственный характер. С одной стороны, институт всесословных земств, т.е. выборных земских органов, в которых были представлены все сословия, стал значительным шагом в развитии буржуазной демократии, с другой стороны, были предприняты меры по сохранению доминирующего положения власть имущих.

Согласно Положению о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. земское самоуправление вводилось лишь в 34 из 69 губерний (не было введено в Царстве Польском, Литве, Белоруссии, Сибири и Юго-Западном крае - Киевской, Подольской и Волынской губерниях).

К концу 1870-х годов земства были введены в 34 губерниях Европейской России, в Бессарабии и в Области войска Донского (где в 1882 году ликвидированы). Позже земские органы появились на окраинах: в Ставропольской, Астраханской, Оренбургской губерниях. Многие национальные и другие районы Российской империи земств не имели. Закон о земстве в западных губерниях был принят лишь в 1911 году.

Земские органы избирались различными сословиями местного общества. В соответствии со ст. 16 Положения 1864 г. уездные земские собрания состояли из выборных лиц - гласных. Выборы уездных гласных проводились по трем куриям:

1) на съезде уездных землевладельцев;

2) на съезде городских избирателей - в городах, входивших в состав уездов;

3) на съезде выборных от сельских обществ.

Право на участие в выборах давал не только земельный ценз, но и имущественный - владение недвижимой собственностью, промышленным, торговым или хозяйственным предприятием. Землевладельцы, не имеющие полного ценза, участвовали в выборах вскладчину.

Сельские общества (крестьяне) участвовали в выборах на бесцензовой основе. Они избирали представителей на волостные сходы. В свою очередь, волостные сходы избирали выборщиков, которые на уездных собраниях избирали гласных.

Губернское земское собрание также состояло из гласных. Их избирали уездные земские собрания из своего состава сроком на три года.

Немного инфы по городской реформе:

Статьёй 2 «Городового положения» вводились городские общественные управления, в ведении которых стояли хозяйственные вопросы: внешнее благоустройство города, обеспечение продовольствием, противопожарная безопасность, устройство пристаней, бирж и кредитных учреждений и пр.

Статья 15 провозглашала, что под учреждениями городского самоуправления подразумевалось городское избирательное собрание, дума и городская управа.

Основной функцией избирательного собрания являлось избрание гласных в городскую думу раз в 4 года.

Дума избиралась на 4 года, причём по статье 35 её членом мог стать каждый, кто имеет избирательные права, исключение — число нехристиан не должно было превышать 1/3 общего числа гласных. Возглавлял думу городской глава (он не мог быть евреем!!!).

Основными функциями думы являлись «назначение выборных должностных лиц и дела общественного устройства», «назначение содержания должностным лицам городского общественного управления и определение размера оного», «установление, увеличение и уменьшение городских сборов и налогов» и прочие. Расходы на содержание думы были в ведомстве губернатора. Заседания думы могли быть назначены «по усмотрению городского головы», по требованию губернатора или по желанию не менее одной пятой числа гласных.

Городская управа выбиралась городской думой на 4 года, её функциями были:

• «Непосредственное заведование делами городского хозяйства и общественного правления»

• Сбор нужных сведений для думы

• Составление городских смет

• Взимание и расход городских сборов, отчёт перед думой о своей деятельности

Управа могла посчитать незаконным решение думы, в таком случае в дела вмешивался губернатор.

В 509 городах России были введены думы — бессословные органы городского самоуправления. Они избирались раз в 4 года горожанами-плательщиками налогов, имевшими определённый имущественный ценз. По размеру уплачиваемого налога избиратели делились на три избирательных собрания. Требования к избирателю были следующими:

• Он должен был быть Российским подданным

• Быть старше 25 лет

• Владение имуществом

• Отсутствие недоимок по сбору налогов

Избиратель не должен быть судим, снят с должности или находиться под следствием. По статье 24 «Городового положения» составлялся список избирателей, отсортированный по уплачиваемым за год налогам. К первой избирательной группе (собранию, разряду) относились уплачивавшие одну треть общего сбора налогов, ко второй — также уплачивающие треть, а к третьей — все остальные избиратели. Составленный список по разрядам отправлялся на утверждение городской думой. Городской глава избирался губернатором (в крупных городах — министром внутренних дел) из числа гласных.

6) Статус органов земского самоуправления: земских собраний (уездных и губернских) и земских управ. Структура органов земского самоуправления, порядок их деятельности, компетенция. Особенности разграничения полномочий между земствами разных уровней.

Предметом деятельности земств были дела хозяйственно-культурного характера: заведование имуществом, капиталом и денежными сборами земства; содержание находившихся в ведении земств зданий, сооружений, путей сообщения; меры обеспечения народного продовольствия; заведование земскими благотворительными учреждениями; попечение о строительстве церквей; попечение о развитии местной торговли и промышленности; участие в попечении народного образования, здравоохранения; исполнение возложенных на земство потребностей воинского и гражданского управления и т.д. (ст. 2 Положения).

Правительство опасалось самостоятельности земств и ограничивало их участие в управлении делами общества. Местная правительственная администрация сохранялась. Таким образом, на местах действовало две системы управления: самоуправление земств и городов и управление государственное. Хотя в соответствии с законодательством земские и городские органы самоуправления были самостоятельны в своих делах, в целом они находились под контролем государственных исполнительных органов - губернатора и Министерства внутренних дел. Существовавшие на местах органы правительственной администрации не были подконтрольны земствам.

В последующие годы наблюдалось постоянное урезание прав земств. Уже через два года, в ноябре 1866 г., были существенно ограничены независимые источники их бюджета, в 1874 г. - компетенция в сфере народного образования, в 1867 г. издания земств подчинены губернаторской цензуре и т.д.

Управление земскими учреждениями находилось в сфере ведения Министерства внутренних дел. Устанавливался судебный и административный контроль. Постановления органов местного самоуправления могли опротестовываться и отменяться губернатором. Допускалось и прямое губернаторское управление земскими делами.

Про разграничение предметов веденияиз Положения:

Уездные земские учреждения заведывают земскими делами-

I. Заведывание имуществами, капиталами и денежными сборами земства.

II. Устройство и содержание принадлежащих земству зданий, других сооружений и путей сообщения, содержимых на счет земства.

III. Меры обеспечения народного продовольствия.

IV. Заведывание земскими благотворительными и прочие меры призрения; способы прекращения нищенства; попечение о построении церквей.

V. Управление делами взаимного земского страхования имуществ.

VI. Попечение о развитии местной торговли и промышленности.

VII. Участие, преимущественно в хозяйственном отношении и в пределах, законом определенных, в попечении о народном образовании, о народном здравии и о тюрьмах.

VIII. Содействие к предупреждению падежей скота, а также по охранению хлебных посевов и других растений от истребления саранчею, сусликами и другими вредными насекомыми и животными.

IX. Исполнение возложенных на земство потребностей воинского и гражданского управлений, и участие в делах о почтовой повинности.

X. Раскладка тех государственных денежных сборов, разверстание которых по Губернии и уездам возлагается на земские учреждения, на основании изданных о том узаконений или особых распоряжений, Высочайшеювластию утвержденных.

XI. Назначение, раскладка, взимание и расходование, на основании Устава о земских повинностях, местных сборов, для удовлетворения земских потребностей Губернии или уезда.

XII. Представление, чрез Губернское начальство, высшему правительству сведений и заключений по предметам, касающимся местных хозяйственных польз и нужд Губернии или уезда, и ходатайство по сим предметам, также чрез Губернское начальство; доставление, по требованиям высших правительственных учреждений и Начальников Губерний, сведений, до земского хозяйства относящихся.

XIII. Производство выборов в члены и другие должности по земским учреждениям и назначение сумм на содержание этих учреждений.

XIV. Дела, которые будут вверены земским учреждениям, на основании особых уставов, положений или постановлений.

 К ведомству Губернских земских учреждений, в особенности, относятся:

I. Разделение на Губернские и уездные; земских зданий, сооружений, путей сообщения, повинностей, заведений общественного призрения, а равно перемены в сем разделении.

II. Дела об открытии новых ярмарок и о перенесении или изменении сроков ярмарок существующих.

III. Дела об открытии новых пристаней на судоходных реках и о перенесении существующих пристаней.

IV. Представление, чрез Начальника Губернии, ходатайств о перечислении, по уважительным причинам, земских дорожных сооружений или целых дорог в разряд государственных.

V. Распоряжения по взаимному земскому страхованию имуществ от огня.

VI. Раскладка между уездами сумм государственных сборов, которых разверстание возложено на земские учреждения по закону или особому, Высочайшейвластию утвержденному, распоряжению правительства.

VII. Рассмотрение и разрешение затруднений, могущих встретиться в утверждении смет и раскладок уездных сборов.

VIII. Рассмотрение жалоб, приносимых на действия Земских Управ.

63. Уездные земские учреждения заведывают земскими делами (указано выше.), относящимися до каждого отдельного уезда.

64. К ведомству уездных земских учреждений, кроме того, в особенности, относятся:

I. Раскладка внутри уезда тех государственных и Губернских сборов, которых разверстание по уезду будет возложено, по закону или распоряжению правительства, на уездные учреждения.

II. Составление предварительных предположений, для Губернских смет, о размерах и способах исполнения в уезде повинностей, к разряду Губернских отнесенных,и представление означенных предположений в Губернскую Управу.

III. Представление Губернским земским учреждениям местных сведений и заключений по предметам хозяйства.

IV. Разрешение на открытие торгов и базаров.

V. Отнесение проселочных и полевых дорог в разряд уездных, а также уездных дорог в разряд проселочных; изменение направления уездных земских дорог.

VI. Содержание бечевников; представление чрез Начальника Губернии ходатайств об отнесении, по уважительным причинам, содержания бечевников на счет казны.

VII. Местные распоряжения и надзор, по указаниям Губернской Управы, в пределах уезда, по устройству Губернских путей сообщения, по исполнению потребностей управления, на Губернские повинности отнесенных, и по взаимному страхованию; представление о действиях по сим предметам отчета Губернской Земской Управе.

65. В круг обязанностей, возлагаемых на земские учреждения, принадлежат: Земским Собраниям — распорядительная власть и общий надзор за ходом дел, а Земским Управам — как распоряжения исполнительные, так и вообще ближайшее заведывание земскими делами.

66. Губернские Земские Собрания могут издавать обязательные для местных земских учреждений той же Губернии постановления, а Уездные Земские Собрания — давать, с своей стороны, инструкции Уездным Управам своих уездов, равно как подчиненным им лицам, собственно о способе исполнения постановлений Губернских Собраний, с тем: 1) чтобы означенные постановления и инструкции ни в каком случае не выходили из круга предметов, предоставленных ведению земских учреждений, и 2) чтобы они ни в чем не были противны существующим общим узаконениям и настоящему Положению...

70. Уездные Земские Собрания имеют те же обязанности по уездному хозяйству, как Губернские по Губернии.

71. Губернские и Уездные Земские Собрания для проверки земской отчетности избирают из среды своей особые ревизионные Комиссии, заключения которых поступают на утверждение Земских Собраний.

72. Обязанности Уездных Земских Управ по уезду суть те же, как и Губернских Управ по Губернии. Кроме того, Управы исполняют упомянутые в VII пункте 64-й ст. обязанности по поручению Губернской Управы.

Положением 1864 г. земское самоуправление вводилось только на уровне уездов и губерний. Мелкой земской единицы на уровне волости не существовало. Не было и центрального земского представительства. "Здание без фундамента и крыши", "пятое колесо" в телеге государственного управления - этими малопочтительными терминами окрестили современники земство.

Земское самоуправление в России в то время не могло свободно развиваться в силу следующих причин:

1) земства были чисто механически введены в самодержавно-бюрократическую систему (по саркастическому замечанию публицистов, "новое вино было влито в старые мехи");

2) сохранилось жесткое административное влияние агентов царского правительства на местах;

3) земства были учреждены не повсеместно (созданы лишь в 34 губерниях европейской России, что составляло менее половины от общего числа губерний);

4) земства не обладали достаточной финансовой независимостью;

5) осуществлялось постоянное урезание прав земств.

Таким образом, налицо было устойчивое, постоянно существующее недоверие правительственной администрации к первым всесословным учреждениям России. Логическим завершением этого процесса стала "земская контрреформа" 1890 г. Новое Положение о губернских и уездных земских учреждениях носило явно реакционный характер и было направлено на усиление позиций аппарата государственных учреждений.

7) Взаимоотношения земств и органов центральной администрации. Формы контроля за земствами со стороны центральной власти. Порядок рассмотрения споров земств и органов центральной власти.

В развитии земского периода местного самоуправления можно выделить три этапа:

первый этап - с принятия названного Положения о губернских и уездных земских учреждениях 1864 г. до принятия Положения о земских учреждениях 1890 г., а также от Городового положения 1870 г. до Городового положения 1892 г.;

второй этап - с принятия Положений 1890 и 1892 гг. до реформ местного самоуправления Временного правительства (март 1917 г.);

третий этап - реформы Временного правительства.

Первый этап:

Земские реформы являлись частью общегосударственных реформ.

Правительство исходило из общественной природы земства. В связи с этим оно наделялось исключительно хозяйственными, а не государственно-властными полномочиями

Правительство опасалось самостоятельности земств и ограничивало их участие в управлении делами общества. Местная правительственная администрация сохранялась.

Таким образом, на местах действовало две системы управления: самоуправление земств и городов и управление государственное.

Такая система вроде была закреплена в Положения 1864 г.

В последующие годы наблюдалось постоянное урезание прав земств. Уже через два года, в ноябре 1866 г., были существенно ограничены независимые источники их бюджета, в 1874 г. - компетенция в сфере народного образования, в 1867 г. издания земств подчинены губернаторской цензуре и т.д.

Земства контролировались через:

- Управление земскими учреждениями находилось в сфере ведения Министерства внутренних дел.

- Устанавливался судебный и административный контроль.

- Постановления органов местного самоуправления могли опротестовываться и отменяться губернатором.

- Допускалось и прямое губернаторское управление земскими делами.

Споры губернаторов с земствами рассматривал Сенат.

Земское самоуправление в России в то время не могло свободно развиваться в силу следующих причин:

1) земства были чисто механически введены в самодержавно-бюрократическую систему (по саркастическому замечанию публицистов, "новое вино было влито в старые мехи");

2) сохранилось жесткое административное влияние агентов царского правительства на местах;

3) земства были учреждены не повсеместно (созданы лишь в 34 губерниях европейской России, что составляло менее половины от общего числа губерний);

4) земства не обладали достаточной финансовой независимостью;

5) осуществлялось постоянное урезание прав земств.

Логическим завершением этого процесса стала "земская контрреформа" 1890 г. Новое Положение о губернских и уездных земских учреждениях носило явно реакционный характер и было направлено на усиление позиций аппарата государственных учреждений.

Второй этап:

На втором этапе на вооружение была взята государственная теория местного самоуправления.

При формировании уездных земских собраний главной задачей стало их укрепление "благородной частью" местного населения, из всесословных они становятся сословными.

Общее число гласных сокращено на 3000 человек

Результатом стало преобладание государственных начал в местном самоуправлении. Это было достигнуто за счет, во-первых, развития возможностей влияния на решения земских собраний со стороны государственной администрации, большинство из них вступало в силу после утверждения министром внутренних дел или губернатором; во-вторых, непосредственного подчинения губернаторам земских исполнительных органов, ранее подчинявшихся земским собраниям.

Уездное земское собрание собиралось на свою сессию раз в год и заседало обычно не более 10 дней.

Его постановление могло быть остановлено в исполнении губернатором, причем не только в случае незаконности, но и по соображениям нецелесообразности.

В остальное время главным органом была уездная земская управа, выполнявшая исполнительные функции и работавшая фактически под руководством губернатора и правительственной администрации.

Земская служба признавалась государственной.

На третьем этапе:

Принимались меры к укреплению органов самоуправления. В состав земских собраний могли входить лишь избранные гласные, должностным лицам и представителям ведомств это запрещалось. Земские служащие теперь не утверждались по административной вертикали и получили право на профсоюзные объединения.

Укреплялась финансовая основа земств, расширялись их права. В частности, к их ведению отнесли милицию (должность начальника милиции замещалась решением уездной, городской управы, и он отвечал перед земством за работу милиции), заведование школьным делом, устройство бирж труда, оказание юридической помощи населению и другие вопросы. Однако надзор состоял не в утверждении или отмене актов, а во внесении протестов в административные отделы окружных судов и лишь в случае нарушения закона

Временное правительство не чинило препятствий объединению земств в союзы и товарищества для развития своей деятельности. 7 июня 1917 г. Временное правительство утвердило Положение о Всероссийском земском союзе. 9 июня 1917 г. законом были утверждены Правила о товариществах, союзах и съездах земских учреждений.

НО !!!!! зависимость местного управления от центральных органов сохранялась. Наиболее важные постановления представительных органов местного самоуправления утверждались министром внутренних дел, все остальные вводились в действие при отсутствии протеста губернского и уездного комиссаров. Функции контроля правительственной администрации над деятельностью органов местного самоуправления сохранялись.

8) Городская реформа 1870 года. Цели, задачи, методы реализации реформы. Особенности реализации идей общественной теории местного самоуправления. Характеристика прусской трехклассной избирательной системы. Цензы, препятствовавшие участию в городском самоуправлении.

Городская реформа (реформа городского самоуправления) 1870 года — одна из реформ императора Александра II, имевшая собой цель дать населению городов право ведать своё городское хозяйство. Подготовка реформы началась еще в 1862 году, но император выпустил «Городовое положение 16 июня 1870» только спустя 8 лет.

В 1862 году началась работа по подготовке реформы. Были созданы в губернских и уездных городах 509 комиссий, предназначенных для выработки предложений. Но предложенное многими нововведение о выдаче избирательных прав всем сословиям не устраивало правительство, во многом это тормозило реформу.

На основании сводки выработанных комиссиями материалов министерством внутренних дел под руководством Петра Александровича Валуева было составлено «Городовое положение» в 1864 году. Положение было направлено в Государственный совет, где пролежало еще два года. Когда уже не было иного выбора, Александру II пришлось принять принцип «всесословности», и 16 июня 1870 года изменённый закон был принят. Он стал началом второй реформы местного самоуправления.

Городское общественное управление

Статьёй 2 «Городового положения» вводились городские общественные управления, в ведении которых стояли хозяйственные вопросы: внешнее благоустройство города, обеспечение продовольствием, противопожарная безопасность, устройство пристаней, бирж и кредитных учреждений и пр.

Статья 15 провозглашала, что под учреждениями городского самоуправления подразумевалось городское избирательное собрание, дума и городская управа.

Основной функцией избирательного собрания являлось избрание гласных в городскую думу раз в 4 года.

Дума избиралась на 4 года, причём по статье 35 её членом мог стать каждый, кто имеет избирательные права, исключение — число нехристиан не должно было превышать 1/3 общего числа гласных. Возглавлял думу городской глава (он не мог быть евреем).

Основными функциями думы являлись «назначение выборных должностных лиц и дела общественного устройства», «назначение содержания должностным лицам городского общественного управления и определение размера оного», «установление, увеличение и уменьшение городских сборов и налогов» и прочие. Расходы на содержание думы были в ведомстве губернатора. Заседания думы могли быть назначены «по усмотрению городского головы», по требованию губернатора или по желанию не менее одной пятой числа гласных.

Городская управа выбиралась городской думой на 4 года, её функциями были:

• «Непосредственное заведование делами городского хозяйства и общественного правления»

• Сбор нужных сведений для думы

• Составление городских смет

• Взимание и расход городских сборов, отчёт перед думой о своей деятельности

Управа могла посчитать незаконным решение думы, в таком случае в дела вмешивался губернатор.

Выборы в думу

В 509 городах России были введены думы — бессословные органы городского самоуправления. Они избирались раз в 4 года горожанами-плательщиками налогов, имевшими определённый имущественный ценз. По размеру уплачиваемого налога избиратели делились на три избирательных собрания. Требования к избирателю были следующими:

• Он должен был быть Российским подданным

• Быть старше 25 лет

• Владение имуществом

• Отсутствие недоимок по сбору налогов

Избиратель не должен быть судим, снят с должности или находиться под следствием. По статье 24 «Городового положения» составлялся список избирателей, отсортированный по уплачиваемым за год налогам. К первой избирательной группе (собранию, разряду) относились уплачивавшие одну треть общего сбора налогов, ко второй — также уплачивающие треть, а к третьей — все остальные избиратели. Составленный список по разрядам отправлялся на утверждение городской думой. Городской глава избирался губернатором (в крупных городах — министром внутренних дел) из числа гласных.

Трехклассная система Пруссии:

В основе трехклассной избирательной системы лежат две идеи. Первая формулируется Гнейстом следующим образом: gleiche Pflichten, gleiche Rechte. Кто больше уплачивает налогов, тот больше влияет на выборы.

Вторая идея - идея классового представительства. По мнению составителей прусского закона, трехклассная избирательная система соответствует делению общества на три экономических класса: первый класс представляет капитал, второй среднюю буржуазию, третий трудящуюся массу.

Не подлежит, однако, никакому сомнению, что такое совпадение избирательной группировки с группировкой социальной в действительности не имеет места. Уже на первых выборах (1850 г.) число избирателей первого класса составляло 4,7%, второго - 12,6%, третьего - 82,7% избирателей. Само собой понятно, что при таких условиях значительнейшая часть средней буржуазии, совместно с пролетариатом вошла в состав третьего класса.

В 1849 г., когда вводится трехклассная система, размеры прямого обложения являются в Пруссии весьма скромными. В 1851 г. вводится подоходный налог. В 80-х гг. освобождаются от обложения доходы, не превышающие 900 мар. в г. В 1891 и 1893 гг. увеличивается обложение крупных и понижается обложение средних доходов.

Финансовые реформы, разумеется, усиливают плутократический характер трехклассной системы: все более и более уменьшается число избирателей первого и соответственно все более и более растет число избирателей третьего класса.

Со времени своего издания Закон 1849 г. реформируется трижды - в 1891, в 1893 и в 1906 гг. Основной целью реформ является ослабление плутократического характера трехклассной системы; эта цель, однако, оказывается недостижимой.

Наиболее важной является реформа 1891 г.; она вводит в избирательную систему два новых начала. Во-первых, избирателям, не уплачивающим прямых налогов, присчитывается фиктивный налог в размере 3 мар. с каждого; увеличивая, таким образом,- разумеется, фиктивно - ту сумму налога, какая причитается с округа, закон тем самым увеличивает каждую ее треть,- другими словами, увеличивает число избирателей первого и второго классов. И, во-вторых, в избирательных округах, состоящих из нескольких участков, разделение избирателей на три класса производится по участкам, а не по округу (Dritteilung nach Urwahlbezirken statt nach Gemeinden). Благодаря такому порядку, наличность в избирательном округе исключительно крупных плательщиков налога не препятствует менее крупным проникнуть в состав избирателей первого класса по другому избирательному участку.

В дополнение к Закону 1891 г., Закон 1893 г. в основу определения налоговой суммы, уплачиваемой избирательным округом (или избирательным участком), кладет не только государственные, но и общинные налоги. Увеличивая, таким образом, общую сумму налогов, закон тем самым увеличивает каждую ее треть, вследствие чего некоторое число избирателей из третьего класса переходят во, второй, из второго в первый.

Наконец, Закон 1906 г. увеличивает на 10 число депутатских полномочий (вместо 433-443), причем созданные таким образом новые мандаты распределяются между наиболее крупными избирательными округами (Берлин, например, получает, вместо 9, 12 мандатов). Кроме того, для того, чтобы облегчить процедуру открытых выборов, Закон 1906 г. допускает разделение избирателей и выборщиков округа на несколько собраний, созываемых в разное время и в разных местах.

Избирательные реформы нисколько не ослабляют плутократического характера трехклассной системы: по-прежнему несколько избирателей первого класса (иногда один, два избирателя) избирают столько же выборщиков, сколько многие тысячи избирателей третьего класса. В 1906 г. число избирателей первого класса равнялось 3,36% (вместо 4,7% в 1850 г.), второго 12,07% (вместо 12,6%) и третьего 84,57% (вместо 82,7%) общего числа избирателей.

9) Статус органов городского самоуправления – городского избирательного собрания, городской думы, городской управы, особенности их взаимоотношений. Взаимоотношения органов городского самоуправления и центральной администрации.

В отличие от выборов в земские собрания:

• Городовое положение 1870 г. отказалось от сословной организации выборов городских гласных.

• Положение 1870 г. установило податный (налоговый) ценз и группировку избирателей на три разряда согласно размеру уплачиваемых каждым избирателем прямых налогов в пользу города.

• Новое Городовое положение 1892 г. отказалось от трехклассной системы, заменило податный ценз имущественным. Правом участия в городских выборах стали пользоваться:

- во-первых, собственники или пожизненные владельцы недвижимого имущества, находящегося в пределах города и уплачивающие оценочный в пользу города сбор в столицах - не менее 3000 р., в городах же с численностью населения, превышающей 100 000, - не менее 1500 р.; в городах губернских, областных и образующих градоначальство и более значительных уездных - не менее 1000 р.; в остальных - не менее 300 р.;

- во-вторых, содержатели торгово-промышленных предприятий, заведений, требующих выборки гильдейского свидетельства, причем в столицах - непременно первой гильдии. Избиратели группировались по территориальному принципу, причем в многолюдных городах создавалось несколько избирательных собраний по участкам города. Число гласных, подлежавших избранию от каждого участка, определялось пропорционально числу избирателей.

Городские думы:

• составлялись под председательством головы из числа гласных, избираемых на четыре года.

• Кроме того, в собраниях думы участвовали с правом решающего голоса председатели местной уездной земской управы и депутат от духовного ведомства, если епархиальное начальство признавало полезным его назначение.

• Городовое положение 1870 г. устанавливало минимум в 30 и максимум (для Санкт-Петербурга) в 252 гласных.

• Городовое положение 1892 г. существенно сократило численный состав дум - минимум в 20 и максимум в 160 гласных.

• В отличие от земств городские думы собираются на очередные собрания не реже четырех раз в год и не чаще двух раз в месяц. Гласным, живущим в одном городе, не трудно собираться каждый раз, когда этого требует дело. В Городовом положении было оговорено, что если назначенные дела не будут окончены в один день, то рассмотрение их продолжается в следующие затем дни. Так как продолжительность отдельного очередного собрания ничем не оговаривалась, то фактически заседания думы в некоторых городах превращались почти в постоянные, непрерывные. При этом гласные городских дум, как и земские гласные, выполняли свои обязанности безвозмездно.

Управы - как земские, так и городские, могли приглашать лиц, не состоящих гласными, для управления земскими и городскими имуществом и заведениями, а также для исполнения таких обязанностей, которые по своему свойству требуют особых познаний и подготовки. Это в собственном смысле слова были земские служащие, в число которых входили и руководители управленческих подразделений управ, директора школ, училищ, медицинских учреждений, библиотек, домов для престарелых и сирот, врачи, учителя, библиотекари, статистики и т.д. Именно из этой среды главным образом формировался слой "земской интеллигенции". Эти люди действовали, руководствуясь не только решениями земских и городских собраний и управ, но повинуясь гражданскому долгу.

Решающее слово по организационным делам зачастую принадлежало правительственным чиновникам, которые к тому же включались напрямую в состав избираемых представительных учреждений местного самоуправления. Это было еще заметнее в организации управ - исполнительных органов земских собраний и городских дум.

Как по Положению 1864 г., так и по Положению 1870 г. выбор всего состава управ был предоставлен земскому собранию и городской думе. Однако по Положениям 1890 и 1892 гг в городе - на должности городского головы и члена управы могли избираться лица, имеющие право поступления на государственную службу. Столичные городские головы вообще назначались царем по представлению Министерства внутренних дел, товарищи городских голов и городские головы губернских, областных городов и городов, образующих градоначальства, утверждались министром внутренних дел, головы других городов - губернатором.

Городскому самоуправлению не предоставлялись, естественно, попечение о земледелии и содержание почт. Вместе с тем города призваны были заниматься:

- устройством музеев, театров и других подобного рода учреждений,

- водоснабжением и освещением городов, а также

- попечением об устройстве православных храмов и поддержанием их "в исправности и благолепии", а равно попечение об учреждениях, имеющих целью укрепление религиозных чувств и поднятие нравственности городского населения.

Таким образом, круг ведения земских учреждений и городских самоуправленческих установлений по буквальному смыслу закона был достаточно широк. Причем Закон 1890 г. многим отличался от Закона 1864 г. Но такой размашистый стиль регламентации полномочий местного самоуправления сочетался с чрезвычайно скрупулезным определением прав и обязанностей местного самоуправления, учреждаемым другими законами и уставами и ставящим самостоятельность действия земских и городских собраний и управ в жесткие ограничительные рамки.

Строгий надзор был установлен и за городским самоуправлением: все постановления городских дум и земских собраний представлялись губернатору, который мог в двухнедельный срок остановить их исполнение, если найдет их незаконными или нецелесообразными.

Вопросы о незаконности думских постановлений разрешаются губернским присутствием и сенатом.

Поначалу земские собрания и городские думы не имели права издания общеобязательных решений. Затем сначала городские, потом и земские, главным образом губернские, собрания такое право получили. Причем обязательную силу эти решения приобретали не иначе как с утверждения правительственной власти.

Вся история деятельности земских и городских учреждений самоуправления в России в рассматриваемый период характерна их постоянными конфликтами с правительственными установлениями. Споры велись по поводу расширения источников земских доходов, об отмене правительственного утверждения председателей управ и права губернатора не утверждать некоторые постановления земских собраний и управ, предметов ведения земств и др. Далеко не всегда земства в этих спорах и конфликтах оказывались победителями. И все-таки благодаря воле, настойчивости, готовности при всех условиях добиваться практических целей земство постепенно утверждало в обществе и в правительственных сферах понимание того, что исполнение казенных повинностей вовсе не является основной его задачей и что оно может принести государству и россиянам гораздо больше пользы, решая и другие проблемы.

Вопрос 10. Земская реформа (контрреформа) 1890 года. Пересмотр основополагающих актов, регулирующих деятельность земств. Основные особенности нового Положения о земских учреждениях. Изменение статуса органов земского самоуправления, новые полномочия, возможности центральной администрации влиять на земские органы.

В условиях реакции при создании Положения о земских учреждениях 1890 г. была использована государственная теория местного самоуправления.

• Разработчики называли главной причиной недостатков в существующей системе земства «обособленность земских учреждений от установлений правительственных»

Структура земского самоуправления по контрреформе:

1. Органами губернского земства являлись губернское земское собрание и губернская земская управа.

2. Земские учреждения уезда включали земское собрание и земскую управу с учреждениями при ней. Земское собрание уезда состояло из земских гласных, а также членов по должности (председателя управления государственным имуществом, городского головы уездного города и др.).

Основные особенности нового Положения о земских учреждениях(в принципе, отражают основной тезис выше):

1. При формировании уездных земских собраний главной задачей стало их укрепление "благородной частью":

• Первым шагом, выводящим дворянство на главные роли в общественной жизни, явилось «Положение о земских начальниках» от 12 июня 1889 г. Эти лица были облечены большой властью и имели право опеки над органами крестьянского самоуправления, крестьянским сословием в целом. Власть действительно сосредоточивалась в руках поместного дворянства, поскольку земские начальники должны были назначаться только из этой среды

• Положение 1890 г. заменило группировку избирателей с имущественной на чисто сословную.

• Где бы и каким бы имуществом человек ни владел, он участвовал теперь в земских выборах с избирателями одного с ним сословия.

• Вместо трех создавалось два избирательных собрания для избрания гласных(одно из избирателей - дворян, потомственных и личных; другое из лиц, принадлежащих к одному из городских состояний).

• Крестьяне в таких избирательных собраниях не участвовали. Они избирали следующим образом:

  • сельские сходы посылали своих представителей на волостной сход,

  • там определялись кандидаты в гласные уездного земского собрания,

  • из их числа губернатор назначал гласных.

Искажение самого принципа выборности при таком порядке очевидно.

Это привело к тому, что состав губернских гласных в 1897 г. например, по сословиям складывался так: дворяне и чиновники – 89,5%, разночинцы – 8,7%, крестьяне – 1,8%

2. Большинство решений земских собраний вступало в силу после утверждения министром внутренних дел или губернатором;

3. Ранее подчинявшиеся земским собраниям, земские исполнительные органы стали непосредственно подчиняться губернаторам.

4. Уездное земское собрание собиралось на свою сессию раз в год и заседало обычно не более 10 дней, а губернские - на двадцать, но по ходу собраний сроки могли быть продлены губернатором "в мере действительной необходимости".

1. Его постановление могло быть остановлено в исполнении губернатором, причем не на основании незаконности, а по соображениям нецелесообразности.

2. Таким образом, функции контроля над земским самоуправлением были разделены между Сенатом, за которым осталось соблюдение законности, губернатором и губернским по земским и городским делам присутствием, осуществлявшими надзор за целесообразностью постановлений земских собраний

5. Изменения коснулись и исполнительных органов земства — земских управ. Согласно «Положению» 1864 г., лишь председатели управ подлежали утверждению администрацией, прочие же члены вступали в должность сразу же после избрания; по «Положению» 1890 г. все члены земских управ должны быть утверждаемы на свою должность. Земские собрания лишались права обжалования того или иного неутверждения.

6. Сохранив губернское земское собрание и губернскую земскую управу, Положение 1890г. ввело новый институт - губернское по земским делам присутствие.

   1. Его состав: губернатор, вице-губернатор, управляющий казенной палатой, прокурор окружного суда, а от земства - председатель губернской земской управы и один губернский гласный.

   2. Каждое решение земства должно было проходить через присутствие, и это усиливало административный контроль в отношении местного самоуправления.

   3.  Присутствие должно было значительно облегчить губернатору выполнение надзорных обязанностей и способствовать ускорению рассмотрения дел, возникающих из-за несогласия губернатора с постановлениями земских собраний. По Земскому положению 1890 года все противоречия могли разрешаться на месте – в губернском присутствии, и лишь в случае отсутствия компромисса между сторонами или несогласия земского собрания с постановлением присутствия окончательное разрешение спорных вопросов предоставлялось Сенату.

7. Новый закон дал губернатору право ревизии земских управ и рассмотрения их действий как по данным, лично им усмотренным, так и по жалобам частных лиц. Кроме того, ему же было предоставлено право возбуждения дел об ответственности как выборных, так и служащих по найму должностных лиц земского управления

8. Выборные лица, занимающие должности в коллегиальных органах земского и городского самоуправления, считались состоящими на государственной службе.

Новые полномочия земств:

1. Укреплялась экономическая основа земств, из государственного бюджета земствам стали выделять специальные средства казны.

2. Для осуществления своих функций земским органам было предоставлено право облагать население денежными сборами, а также вводить в некоторых случаях натуральные повинности (например, по содержанию дорог, по препровождению арестантов, по снабжению квартирами уездной полиции и др.). Земские сборы устанавливались с недвижимого имущества; с документов на право торговли; с проезжающих по земским дорожным сооружениям .

3. Согласно Положению о земских учреждениях 1890 г. к предметам их ведения были отнесены:

1) заведование местными губернскими и уездными земскими повинностями - денежными и натуральными;

2) заведование капиталами и другим имуществом земства;

3) заведование делами по обеспечению народного продовольствия;

4) содержание в исправности состоящих в ведении земства дорог, дорожных сооружений и бечевников; устройство и содержание пристаней вне городских поселений и попечение об улучшении местных путей сообщения;

5) устройство и содержание земской почты;

6) заведование взаимным земским страхованием имущества;

7) заведование земскими лечебными и благотворительными заведениями; попечение о призрении бедных, неизлечимых больных и умалишенных, а также сирых и увечных;

8) участие в мероприятиях по охране народного здоровья, предупреждению и пресечению падежа скота; развитие средств врачебной помощи населению и изыскание способов по обеспечению местности в санитарном отношении;

9) забота по предупреждению и тушению пожаров и попечение о лучшем устроении селений;

10) попечение о развитии средств народного образования и установленное законом участие в заведовании содержащимися за счет земства школами и другими учебными заведениями;

11) воспособление зависящими от земства способами местному земледелию, торговле и промышленности; забота об охране полей и лугов от порчи и истребления вредными насекомыми и животными;

12) удовлетворение возложенных в установленном порядке на земство потребностей воинского и гражданского управлений.

• Такой широкий стиль регламентации полномочий местного самоуправления сочетался с чрезвычайно скрупулезным определением прав и обязанностей местного самоуправления, учреждаемым другими законами и уставами и ставящим самостоятельность действия земских и городских собраний и управ в жесткие ограничительные рамки.

• В сущности, это в большинстве своем государственные заботы "на местности", возложенные на плечи земских учреждений.

  • Ни о народном образовании (кроме школ, находящихся в ведении правительства), ни о здравоохранении, ни о благоустройстве в собственном смысле слова в Положении ничего нет.

  • В сметах расходов должны быть согласно ст. 156 Положения подробно и по установленной единообразной форме исчислены все статьи предполагаемых расходов с показанием, к какому именно роду и виду повинностей относится каждая статья. В соответствии со ст. 157 Положения "при составлении сметы соблюдается в назначении издержек надлежащая постепенность. Прежде в оную вносятся расходы необходимые и потом уже очевидно полезные". Причем необходимыми считаются те, которые ближайшим образом связаны с исполнением государственных обязанностей.

Вопрос 11. Городская реформа 1892 года. Характеристика избирательных цензов. Особенности изменения состава органов городского самоуправления. Специфика статуса городской управы и городского головы в качестве представителей государственной власти в городе, их компетенция. Контроль за органами городского самоуправления. Компетенция губернских по городским делам присутствий. (смотри про земские=тоже самое)

Органы городского самоуправления включали городскую Думу под председательством городского головы и городскую управу.

Городские думы составлялись под председательством головы из числа гласных, избираемых на четыре года. Кроме того, в собраниях думы участвовали с правом решающего голоса председатели местной уездной земской управы и депутат от духовного ведомства, если епархиальное начальство признавало полезным его назначение.. Городовое положение 1892 г. существенно сократило численный состав дум - минимум в 20 и максимум в 160 гласных (ранее 30-252)

• Составители Городового положения, находя, что многолюдность состава думы препятствует эффективности ее работы, предполагали установить минимум в 15 и максимум в 120 гласных. Но Государственный Совет нашел такое сокращение чрезмерным, поскольку в городах с более или менее сложным хозяйством члены думы не смогли бы справиться со своими задачами.