Экзамен зачет учебный год 2023 / Баженова статья в защиту поселенческого начала

Указанные изменения, легализуют осуществленные ранее «преобразования» муниципальных районов в городские округа (с учетом требования о преобразовании городских округов, не соответствующих установленным ст.11 Закона № 131-ФЗ критериям, в муниципальные округа (ч. 2 ст. 2 Закона от 01 мая 2019 г. № 87-ФЗ)), создают условия для распространения практики «преобразования» муниципальных районов – теперь уже в соответствии с федеральным законом – по всей России. В конечном счете они значительно ослабляют защиту поселенческого начала.

Но помогут ли эти изменения восстановить законодательный подход к закреплению перечня способов преобразования муниципалитетов? Складывающаяся сегодня в Московской области практика заставляет в этом усомниться. Московская область, вновь выходя за пределы своих полномочий и вновь настаивая на праве осуществлять организацию местного самоуправления, «преобразовала» в июле 2019 г. (то есть после внесения в мае 2019 г. в Закон № 131-ФЗ изменений, призванных привести федеральное нормативное правовое регулирование с потребностями складывающейся практики) Ленинский муниципальный район в Ленинский городской округ, несмотря на отсутствие в ст. 13 Закона № 131-ФЗ такого способа преобразования как объединение всех поселений муниципального района в городской округ...

3.2. Инициированное в отдельных субъектах Федерации массовое преобразование муниципальных образований осуществлялось с нарушением используемого Законом № 131-ФЗ подхода к критериям формирования муниципальных образований.

Как известно, критерии формирования муниципальных образований – одна из сложнейших проблем науки муниципального права и законодательства. Ее сложность обусловлена все более углубляющейся (как объективно, так и искусственно) урбанизацией, опустением сельских территорий, затруднениями в проведении чётких границ между городами и закреплении признаков сельской территории, и т.д. Во многом именно по этой, на наш взгляд, причине законодатель не сумел (или не стал?) закрепить строгих, отвечающих формально-юридическим требованиям классификации, критериев муниципальных образований (за что, кстати, неоднократно подвергался критике). В ст. 11 Закона № 131-ФЗ дано приблизительное описание различных видов муниципальных образований с тем, чтобы, с одной стороны, созданные на базовом уровне поселенческие единицы являлись таковыми прежде всего по своей сути, а с другой – такие единицы могли развиваться, эффективно функционировать, предоставляя гражданам необходимый спектр услуг по вопросам жизнеобеспечения. В такой ситуации применение законодательных критериев муниципальных образований становится зависимым от общей приверженности поселенческому началу местного самоуправления. Именно этого и «не хватило» субъектам Федерации, начавшим «преобразование» муниципальных районов.

Начав - на фоне провозглашенной государством необходимости в сохранении разнообразия сельских поселений (!)²⁴ - муниципально-территориальное переустройство с укрупнения сельских поселений²⁵, многие регионы пренебрегли установленным законом критерием пешеходной доступности до административного центра и обратно в течение рабочего дня (п. 11) ч. 1 ст. 11 Закона № 131-ФЗ). Точнее, этому критерию, призванному в совокупности с критерием численности населения в сельских населенных пунктах (п. 6), 7), 11) ч. 1 ст. 11) определить границы сельского поселения таким образом, чтобы проживающее в его границах население ощущало себя локальным (местным) сообществом, они дают принципиально иное, функциональное, прочтение. По их мнению, критерий (принцип) пешеходной доступности сохраняется в случае создания в объединяемых поселениях территориальных отделов администрации (сохранения отдельных специалистов), в которые граждане могут обратиться непосредственно за получением услуг.

Поддерживая практику укрупнения сельских поселений, суды признают возможность отказа от критерия пешеходной доступности. Так, при рассмотрении дела об объединении 4 сельских поселений в единое поселение «Щелковская волость», Псковский областной суд (судья: Анашкина М.М.) признал необязательным соблюдение условия о пешеходной доступности, притом, что расстояние от деревень до административного центра поселения после объединения составляет от 31 до 80 км. По мнению суда, «в отдельных случаях возможно установление границ сельских поселений и без учета названного условия исходя из территориальных и иных интересов муниципального образования, при наличии волеизъявления населения волости»²⁶. О каких территориальных и иных интересах идет речь в данном случае? На этот вопрос в решении суда ответа не дано.

Вслед за разрушением - в погоне за зачастую эфемерными региональными планами ускоренного социально-экономического развития - представления о сельском поселении оказалось разрушено и представление о городском округе. По первоначальному замыслу законодателя, введение городского округа было призвано в первую очередь обособить крупные и (реже) средние города, (политические и промышленные центры), которые в советский период, как правило, имели административно-территориальный статус города областного (краевого) значения и, будучи не «связанными» с селом, обладали необходимой инфраструктурой для собственного экономического развития и обеспечения граждан социальными услугами. Введением городского округа как поселенческой единицы закон учитывал (и сохранял) указанную специфику, допуская в то же время возможность наделения статусом городского округа иных городов («бывших» городов районного подчинения), территорий со специальным федеральным статусом (например, ЗАТО, наукограды).

Но замысел законодателя оказался скоро далек от реальности. С одной стороны, активные процессы расширения (укрупнения) городских округов за счет поглощения сельских населенных пунктов, положенных - несмотря на наличие у многих из них статуса сельского поселения - на «алтарь» ускоренного развития, повлекли «размывание» поселенческой сути городского округа, а начавшиеся во многих регионах «преобразования» муниципальных районов в городские округа и вовсе привели к ее фактической утрате. Впрочем, при фактической утрате поселенческого «образа» образуемые городские округа формально соответствовали закрепленному в Законе № 131-ФЗ понятию городского округа, да и для поглощенных сельских поселений ответ уже был готов: благодаря созданию территориальных отделов администрации в бывших поселениях их объединение не нарушает принципа пешеходной доступности, суть доступности власти для населения. Суды, какие бы доказательства истцы не представляли, молчаливо обходили стороной вопрос о соответствии городских округов, образованных на огромных территориях, объединивших огромное количество территориально разрозненных населенных пунктов, поселенческому типу муниципального образования, а также о соответствии городских округов законодательным критериям (требованиям), установленным в ст.11 Закона № 131-ФЗ (единство городского хозяйства, наличие генерального плана либо, как минимум, плана социально-экономического развития объединенной территории).

С другой стороны, под прямым влиянием правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в постановлении «по иркутскому делу» (постановление от 01 декабря 2015 г. № 30-П), под вопросом оказался и статус городского округа как муниципального образования поселенческого типа. Разрешая вопрос о возможности вмешательства субъекта Федерации в вопросы организационного устройства муниципальных образований, Суд, преувеличив значение компетенционной (функциональной) составляющей при типизации муниципальных образований и не уделив достаточного внимания поселенческому началу, вытекающему непосредственно из ч. 1 ст. 131 Конституции Российской Федерации), обозначил городской округ, наряду с муниципальным районом, верхним территориальным уровнем местного самоуправления. Означало ли это, что городской округ становится муниципальным образованием территориального типа, наряду с муниципальным районом?

В результате внесения - вслед за сложившейся практикой, поддержанной судами, и с учетом правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации – в Закон № 131-ФЗ изменений (Закон № 62-ФЗ от 3 апреля 2017 г.) из законодательного определения понятия городского округа (абз. 6 ч. 1 ст. 2, 11) была исключена его связь с городским поселением. Тем самым закон исключил и указание на поселенческий статус городского округа, и необходимость применения к нему (пусть и весьма приблизительных) критериев формирования городского поселения; любую совокупность населенных пунктов оказалось возможным назвать городским округом. Ст. 11 Закона сохранила критерий единства городского хозяйства, но из отправной точки формирования городского округа он становится целью деятельности органов местного самоуправления. Эти нововведения позволили фактически легализовать сложившуюся – в противоречии с замыслом законодателя - практику формирования городских округов «из» муниципальных районов и предоставить – теперь уже в отсутствие всякого законодательного замысла - возможность расширения данной практики.

Созданная в результате «преобразований» муниципальных районов картина городских округов потрясает воображение своим разнообразием… В Ставропольском крае, Нижегородской, Белгородской областях – территориях с традиционно развитым сельским хозяйством, значительную часть территорий городских округов составляют сельскохозяйственные угодья. В Магаданской области и Чукотском автономном округе городские округа охватывают бескрайние малозаселенные северные территории, арктическую тайгу, тундру, лесотундру; численность населения в городских округах не превышает 10 тыс. чел. (численность населения в Эвенкском городском округе Магаданской области 2 221 чел., в городских округах Провиденский, Эгвекинот, Певек Чукотского автономного округа - 3-4 тыс. чел.). Как значительные размеры территорий городских округов (особенно с учетом численности населения в них), так и отсутствие какой-бы то ни было связей с реальными процессами урбанизации характерны и для Сахалинской области. Впечатляет и характеристика городских округов в Московской области: под областные планы урбанизации, открывающие широчайшие перспективы массовой мало- и многоэтажной застройки, промышленного производства попали как территории развитого сельскохозяйственного производства (например, Рузский, Ленинский, Лотошинский районы), так и территории важнейшего рекреационно-экологического значения (например, Рузский, Одинцовский, Раменский, Солнечногорский районы). В границах городского округа Раменский оказались расположены еще два (!) городских округа (Бронницы и Жуковский). И пр.

Внесенные в мае 2019 г. изменения в Закон № 131-ФЗ (корректировка понятия городского округа и критериев его формирования (п.3.3.) ч.1 ст. 11²⁷), введение нового вида муниципального образования территориального типа - муниципальный округ) призваны прежде всего прекратить абсурдную практику создания городских округов на огромных пространствах, охватывающих малочисленные населенные пункты (зачастую сельские), мало связанные между собою. В своей значительной части эта цель, видимо, будет достигнута. Но уже сегодня имеется и другая практика…

Так, «преобразуя» Ленинский район в городской округ, Московская область не только использовала не предусмотренный ч. 1 ст. 13 Закона № 131-ФЗ способ преобразования, но и в целях приведения объединяемой территории в соответствие с вновь введенными законом критериями городского округа, изменила тип пяти населенных пунктов с сельских на городские (!)²⁸, притом что более 80 % территорий этих населенных пунктов составляют (активно используемые) земли сельскохозяйственного назначения. Причины, по которым Московская область пошла по этому пути, неизвестны (принципиальное нежелание отказываться от городского округа, позволяющего в том числе установить иной правовой режим градостроительной деятельности, участвовать в государственных программах и национальных проектах, намерение впоследствии преобразовать все городские округа в муниципальные одномоментно, и пр.). При широких²⁹ - не ограниченных, как показывает приведенный пример, даже объективными характеристиками территории – дискреционных полномочиях региональной власти по вопросу территориальной организации нет никаких гарантий, что эта практика не получит дальнейшего распространения по России.

Кроме того, оценивая результаты внесенных изменений, не следует упускать из виду, что несмотря на значительно более привлекательный образ городского округа, вопрос о его поселенческом статусе (типе муниципального образования) остается нерешённым. Закон № 131-ФЗ не восстановил разорванной ранее связи с поселением. Означает ли это окончательное утверждение городского округа территориальным типом муниципального образования? Означает ли это, в свою очередь, что на той части территории Российской Федерации, которая «покрыта» городскими округами, конституционное поселенческое начало территориальной организации местного самоуправления утрачено?

Наконец, «спасая» городской округ, Закон № 131-ФЗ не останавливает процесса «преобразования» муниципальных районов, а предлагает для него лишь иную «форму» - не городского, а муниципального округа.

В законе сегодня предложен дифференцированный подход к определению дальнейшей судьбы поселений: либо сохранить двухуровневость («поселение-муниципальный район»), либо перейти к одноуровневости (муниципальный округ)). Но решение этого вопроса, в отсутствие в законе хоть каких-нибудь критериев муниципального округа (п. 3.4) ч. 1 ст. 11), оказывается вопросом исключительно политического усмотрения субъектов Российской Федерации. Можно ли надеяться на их приверженность поселенческому началу? При повсеместном стремлении регионов к выстраиванию управленческой (административной) вертикали, объясняемом простотой и эффективностью (к сожалению, только кажущейся) управления, их заинтересованностью в контроле за финансовыми ресурсами, направляемыми на развитие территорий, а также при оставшихся нерешенными (объективными) проблемами взаимоотношений района и поселения - вопрос риторический.

На той части территории Российской Федерации, которая «покроется» муниципальными округами, конституционное поселенческое начало территориальной организации местного самоуправления утрачивается.

3.3. Процедура преобразования муниципальных образований во многих случаях не сумела обеспечить надлежащего учета мнения населения по вопросу «преобразования» муниципальных районов в городские округа и была использована субъектами Федерации исключительно для «проведения» своих инициатив.

При объективной сложности проблемы критериев формирования муниципалитетов процедура преобразования муниципальных образований приобретает ключевое значение. С одной стороны, она призвана обеспечить учет мнения населения конкретного муниципального образования по этому вопросу, что гарантировано как конституционными (ч. 2 ст. 131 Конституции России), так и международно-правовыми нормами (ст. 5 Европейской хартии местного самоуправления), а с другой, - создать условия для реализации государством (в лице субъектов Федерации) своих социальных, экономических и т.п. функций, зачастую зависящих от эффективной организации территории. Но при формальном соблюдении предусмотренного Законом № 131-ФЗ порядка учета мнения населения (согласие представительного органа, учет результатов публичных слушаний) его реальное мнение оказалось нивелировано.

3.3.1. Представительные органы муниципальных образований, находящиеся, как неоднократно подчеркивал КС РФ, в устойчивой публично-правовой связи с населением, не сумели противостоять давлению региональной власти и, несмотря на зачастую отрицательное мнение граждан, поддержали инициированные субъектами Федерации «преобразования» муниципальных районов в городские округа.

Не исключая искренности убеждений депутатов в положительных последствиях «преобразований», все же, на наш взгляд, основные причины практически повсеместной поддержки ими таких «преобразований» иные: преимущественная «принадлежность» депутатов к политической партии «Единая Россия», «обещание» депутатского мандата в представительном органе (создаваемого) городского округа либо иных, материальных либо тесно с ними связанных, благ, страх за собственную жизнь и здоровье, жизнь и здоровье своих близких в случае «отрицательного» голосования. Причем такой страх небезоснователен: в адрес отдельных муниципальных депутатов поступают угрозы причинения вреда здоровью, повреждения имущества, проведения служебных проверок по основному месту работы, привлечения юридической (административной, уголовной) ответственности и т.п. Несогласие с «преобразованием» муниципального района становится актом политического мужества депутатов представительного органа поселения.

Отсюда неудивительно, что большинство «преобразований» муниципальных районов в городские округа проходило при практически единодушной поддержке представительных органов поселений и муниципальных районов. В случаях же повышенной общественной активности решения о согласии на «преобразование» принимались представительными органами поселений с использованием различных, совсем не бесспорных практик, получивших, к сожалению, защиту в судах.

Во-первых, в отсутствие специальной нормы федерального закона решение представительного органа о поддержке инициативы «преобразования» муниципального района в городской округ принимаются в упрощенном порядке, т.е. в порядке, предусмотренном для муниципальных ненормативных правовых актов (как правило, большинством присутствующих на заседании депутатов). Тот факт, что решение представительного органа о поддержке инициативы преобразовании муниципального образования обладает особой правовой природой, связанной - в системе действующего федерального правового регулирования - с реализацией конституционного требования об учете мнения населения (ч. 2 ст. 131), оказался не учтен.

Попытки в судебном порядке отстоять необходимость применения иного, более сложного, порядка принятия указанного решения не нашли поддержки в суде³⁰. Так, в деле об оспаривании решения Совета депутатов городского поселения Селятино, которым дано согласие на «преобразование» Наро-Фоминского муниципального района МО («за» проголосовало 8 из 14 присутствующих при численности 15 депутатов), истцы, указав на то, что правовые последствия решения представительного органа о поддержке инициативы затрагивают базовые муниципально-правовые отношения, составляющие предмет регулирования Устава муниципалитета (прекращение существования преобразуемого муниципального образования, досрочное прекращение полномочий органов местного самоуправления), настаивали на необходимости принятия такого решения в порядке, предусмотренном для принятия устава, т.е. 2/3 от установленной численности депутатов муниципального представительного органа. Наро-Фоминский городской суд (судья: Котельникова Т.В.) отклонил – без какого-либо обоснования - указанный довод истцов³¹. В другом деле, по иску об оспаривании решения Совета депутатов сельского поселения Успенское, давшего согласие на «преобразование» Одинцовского муниципального района («за» проголосовало 5 из 8 присутствовавших при численности 10 депутатов) Одинцовский городской суд (судья: Захарова Л.Н.) отклонил довод истцов о необходимости принятия решения в порядке, предусмотренном для актов, устанавливающих правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, т.е. большинством от установленной численности депутатов муниципального представительного органа³².

В отсутствие федеральной законодательной нормы на закрепление в Уставе муниципального образования специального порядка принятия представительным органом решения о поддержке инициативы преобразования пошли очень немногие. Но даже если это удалось сделать, с учетом конкретной политической ситуации и расстановки политических сил в муниципалитете, то впоследствии, с изменением такой ситуации, особый порядок принятия указанного решения пришлось отстаивать в суде, причем … с отрицательным результатом. Так, в 2018 г. уставом городского поселения Видное (п. 4.1. ст. 47) был установлен особый порядок принятия решения о поддержке инициативы преобразования - 2/3 от установленной численности депутатов Совета депутатов поселения. 18 июня 2019 г. на заседании Совета депутатов 12 из 19 присутствовавших депутатов (при установленной численности 20 депутатов), т.е. менее 2/3 от установленной численности, проголосовало за «преобразование» Ленинского района МО. При подведении итогов голосования было объявлено, со ссылкой на ст. 47 Устава, что «решение не принято». Но 01 июля 2019 г. на официальном сайте поселения было размещено решение Совета депутатов о согласии (!) на «преобразование». Видновским городским судом (судья: Зырянова А.А.) решение Совета депутатов признано законным. Суд отказался применять особый, установленный Уставом поселения, порядок принятия решения по вопросам преобразования, поскольку Устав поселения не содержит термина «...на преобразование поселения...»³³; «из его буквального толкования следует, что две трети голосов депутатов необходимо для принятия решения об изменении именно границ поселения, но не на его преобразование»³⁴.

Здесь же обратим внимание на то, что суды особо указывают на промежуточный характер решений представительного органа о поддержке инициативы преобразования, называют их «подготовительной документацией – необходимым элементом для последующего принятия решения об объединении территорий на уровне субъекта Российской Федерации». Тем самым они подчеркивают отсутствие прямой связи между данными решениями и «преобразованием» муниципального района. Такое указание, без учета особой, связанной с реализацией ч. 2 ст. 131 Конституции России, правовой природы таких решений, используется в качестве дополнительного аргумента для признания законности оспариваемых решений муниципальных представительных органов о поддержке инициативы «преобразования» муниципальных районов в городские округа³⁵.

Во-вторых, в целях ускорения процедуры и, главное, во избежание публичности при обсуждении представительным органом инициативы «преобразования» муниципального района используется исключительный порядок подготовки внеочередного заседания представительного органа. Такой порядок, в отсутствие соответствующих норм федерального закона, является зачастую чрезмерно упрощенным, не отвечающим правовой природе решения о поддержке инициативы преобразования.

Так, в сельском поселении Успенское вопрос о поддержке инициативы «преобразования» Одинцовского муниципального района МО был внесен в повестку внеочередного заседания Совета депутатов в день его проведения. Другой случай: в повестку заседания Совета депутатов Одинцовского муниципального района этот же вопрос («преобразование» района) был внесен накануне дня заседания, о чем депутаты были уведомлены по электронной почте в 20 ч. 03 мин. (начало заседания - 11 ч. следующего дня). А депутаты Совета депутатов Ленинского муниципального района МО были извещены о проведении внеочередного заседания по вопросу «преобразования» района электронным письмом, отправленным за 55 минут до начала заседания. Ни в одном из указанных случаев Регламент не содержал норм о сроке формирования повестки внеочередного заседания депутатов, сроке извещения депутатов о проведении внеочередного заседания, что позволило суду, руководствовавшемуся исключительно формальными соображениями (соответствие Регламенту), без выяснения вопроса о том, насколько оспариваемые акты (действия) соответствуют, как минимум, принципу разумности, признать указанные решения суда законными³⁶.

Наконец, Совет депутатов городского поселения Кратово Раменского района МО, решение о согласии с инициативой «преобразования» муниципального района в городской округ принял на «выездном заседании». Это «заседание» было проведено по окончании (выездной) встречи с главой Раменского муниципального района, в помещении, «соседнем» с рабочим помещением главы района. Депутаты Совета депутатов поселения не были уведомлены ни о проведении выездного внеочередного заседания, ни о повестке дня: на «заседании» присутствовали депутаты поселения, участвовавшие во встрече с главой района. Раменский городской суд (судья: Кудряшова Н.Н.) отказал в удовлетворении иска жителей о незаконности решения Совета депутатов поселения о согласии на «преобразование». По мнению суда, при проведении «выездного заседания» не нарушен Регламент, поскольку тот не устанавливает ни срока внесения инициативы о проведении внеочередного заседания, ни срока и формы извещения депутатов поселения³⁷. Депутаты, не уведомленные о проведении «заседания», обратиться в суд с требованием о защите своих прав отказались.

В-третьих, нередкой оказалась и практика повторных голосований по вопросу поддержки инициативы «преобразования» муниципальных районов в городские округа, призванная преодолеть сопротивление отдельных депутатов. Именно этим путем, к примеру, было принято решение о согласии на «преобразование» Рузского муниципального района Советом депутатов городского поселения Тучково³⁸.

Впрочем, в отдельных случаях такая «практика» приобретает весьма экзотические формы. Так, на внеочередном заседании Совета депутатов сельского поселения Павло-Слободское по результатам тайного голосования принято решение о несогласии с «преобразованием» Истринского муниципального района в городской округ (6 депутатов «против», 3 – «за»); заседание завершено в 16.30 ч. В 20.30 ч. того же дня, на основании коллективного обращения депутатов, заседание Совета депутатов продолжено (!) в целях проведения «повторного голосования». Место проведения внеочередного заседания изменено; число присутствующих депутатов сократилось с 9 до 6. По результатам «повторного» - и теперь уже открытого - голосования инициатива «преобразования» поддержана единогласно.

Не менее показательно и «дирижированное» голосование в Серпуховском муниципальном районе МО: депутаты представительных органов всех поселений, входящих в состав территории района, приняли решение о согласии на «преобразование» на заседаниях, проведенных во всех поселениях практически в одно и то же время (19 и 20 ноября 2018 г.), хотя несколькими месяцами ранее большинство из них высказывалось категорически против «преобразования» района.

Приведенные примеры принятия представительными органами преобразуемых муниципалитетов решений о поддержке инициативы «преобразования» муниципальных районов заставляют всерьез задуматься не только об устойчивости их публично-правовой связи с населением, их реальной готовности встать на защиту местных сообществ, и, в конечном счете, - на защиту поселенческого начала местного самоуправления, но и в целом о состоятельности современной муниципальной представительной демократии.