2. Источники муниципального права.

Источник МуП - внешняя форма выражения правовых норм.

В теории права выделяют четыре источника права: нормативный правовой акт, судебный прецедент, правовой обычай и договор.

Источники МП – это исходящие от государственных или муниципальных органов и должностных лиц либо официально признаваемые им формы выражения и закрепления норм муниципального права, придания им общеобязательного характера.

Система источников МП может быть представлена следующим образом:

1. Международные источники (ратифицированные РФ международные правовые акты, договоры и соглашения). Например, Европейская хартия местного самоуправления, которая установила важнейшие принципы местного самоуправления, местной демократии. Конституция признает составной частью своей правовой системы общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ. При этом, если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

2. Федеральные источники: Конституция, федеральные конституционные законы, федеральные законы, Указы Президента, Постановления Правительства и др.

Как справедливо отметил С.А. Авакъян, в отличие от практики, сложившейся в большинстве современных зарубежных федеративных государств, где проблемы местного самоуправления являются предметом ведения субъектов РФ, в России в соответствии с п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ «установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления» отнесено к совместному ведению РФ и ее субъектов. Это позволяет ряду ученых сделать вывод о том, что в РФ местное самоуправление, являясь одной из основ конституционного строя, может выступать в роли базы также и федеративных отношений.

3. Территориальные источники, т.е. источники муниципального права, создаваемые субъектами РФ. К ним относятся Конституции, уставы субъектов, нормативные акты представительных и исполнительных органов субъектов, нормативные договоры субъектов.

4. Локальные источники или источники МП на уровне муниципальных образований:

1) уставы муниципальных образований;

2) нормативные правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);

3) нормативные акты представительных, исполнительных и иных органов местного самоуправления и др.);

4) нормативные акты должностных лиц местного самоуправления (главы муниципального образования, главы местной администрации).

Наличие последнего уровня источников права объективно обусловлено потребностью регулировать ряд муниципальных правоотношений нормами местного права, поскольку государство не берѐт на себя обязанность регулировать наиболее узкий – муниципальный круг общественных отношений, подчеркивая тем самым самостоятельность местных сообществ в решении вопросов местного значения. Это позволяет в процессе муниципального правотворчества учитывать национальные, исторические традиции и иные особенности конкретного муниципального образования.

Необходимо иметь в виду, что некоторые ученые к источникам МП относят местные традиции и обычаи. Однако это утверждение является спорным. Источниками они могут быть только по смыслу силы создающей право, поскольку юридическое значение обретают уже облеченными в норму права.

Кроме того, к источникам МП некоторые относят и судебные прецеденты, например решения Конституционного Суда, решения Конституционных (уставных) судов субъектов по вопросам осуществления местного самоуправления. Такова позиция Н.С. Бондаря, который отмечает, что «особенности правовой природы и юридической силы постановления Конституционного Суда определяются не тем, обладает ли он правотворческими полномочиями, а спецификой его собственных конституционно-контрольных полномочий. Правовые позиции Конституционного Суда имеют обязательный характер... нередко обладают нормативностью и, соответственно, эти положения могут признаваться источниками права».

Источники федерального уровня:

1) Конституция (конституционная модель – совокупность конституционных норм об м/с).

2) Европейская хартия м/с и иные м/с акты

3) ФКЗ

4) ФЗ (комплексное регулирование – ФЗ № 131 , отраслевое регулирование, специальные законы (отдельные институты)):

5) Указы Президента (Указ о 28.04.08 № 607 «Об оценке эффективности органов м/с»)

6) Постановления Прав-ва (Постановление 1313 «О мерах по реализации Указа Президента»)

7) Решения КС и ВС

Субъекты:

1) К/У субъектов

2) Законы субъектов

3) НПА исполнительной власти субъектов

Система м/с актов:

Система МПА:

1) устав м/с образования,

2) правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);

3) нормативные и иные правовые акты ПРЕДСТ м/с (2 виды решений: нормативные + по вопросам организации деятельности ПРЕДСТ м/с) + председатель ПРЕДСТ издаёт акты по вопросам организации деятельности ПРЕДСТ;

4) правовые акты ГЛАВЫ м/с,

5) постановления и распоряжения ГЛАВЫ местной администрации,

6) правовые акты иных органов м/с и ДЛ м/с (распоряжения и приказы).

Федеральный уровень источников муниципального права охватывает разнообразные акты.

1. Конституция (конституционная модель – совокупность конституционных норм об м/с).

+ В КРФ устанавливаются основные принципы организации и деятельности местного самоуправления в РФ, закрепляются общие принципы построения и функционирования муниципальной власти, единые для всей системы местного самоуправления в РФ. Согласно ст. 12 «в РФ признается и гарантируется м/c». КРФ содержит специальную главу о местном самоуправлении из четырех статей (ст. 130-133). С точки зрения организации и принципов местного самоуправления наибольшее значение имеют следующие конституционные положения: • местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно; • органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти; • местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью • местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления; • структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно; • изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территории.

КРФ указывает на основные предметы ведения органов м/c: • управление муниципальной собственностью; формирование, утверждение н исполнение местного бюджета; • установление местных налогов и сборов; • осуществление охраны общественного порядка; • иные вопросы местного значения.

КРФ закреплены следующие гарантии местного самоуправления: • право на судебную защиту; • право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решении, принятых органами государственной власти; • запрет на ограничение прав местного самоуправления.

2) Европейская хартия м/с и иные м/с акты (ех. - решения Конгресса местных и региональных властей Совета Европы и Декларация о принципах местного самоуправления, принятая межпарламентской ассамблеей государств - участников СНГ).

Общепризнанные принципы и нормы МП и МД. Это акты:

Универсальные акты в области прав человека. Например, пакт о гражданских и политических права 1966 г. Специальные международно-правовые акты в области МС. Например, Европейская хартия МС:

определяет понятие МС и демократические основы организации и деятельности органов МС.

Закрепляет положения общего характера относительно полномочий этих органов, условий их осуществления

Провозглашает принцип соразмерности финансовых средств ОМС тем полномочиям, которые предоставлены им конституцией или законом.

Устанавливает принцип, в соответствии с которым в каждом гос-ве д.б. признано право ОМС на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных законодательством страны принципов МС.

Принята Советом Европы 15 октября 1985 года.

Для вступление России в Совет Европы нужно было ратифицировать данную Хартию и привести зак-во в соответствие с ней => в Конституции 1993 года и ФЗ 1995 года отражены основные положения Хартии 1985 года.

Состоит из преамбулы и 3 частей:1) общие положения (прямо не названо так, состоит из положений, 20 из которых д.б. выбраны страной)

а) понятие м/с;

б) сфера компетенции м/с;

в) контроль со строны гос. органов: конституционность, законность + целесообразность;

г) финансовые ресурсы;

д) право м/с образований на ассоциацию (объединение)

2) прочие положения

Кажда страна берёт на себя обязательство выполнить хотя бы 20 пунктов (из части 1, состоящей из 10 статей, в которых по нескольку пунктов). 10 пунктов уже установлены Хартией + 10 выбирает страна-участница.

3) ратификация, опубликования, денонсация, оговорка и т.д.

Закрепляет принципы муниципальной демократии:

а) принцип м/с должен быть признан в законодательстве страны и по возможности в конституции страны;

б) органы м/с составляют одну из основ демократического строя (по хартии органы - субъекты);

в) право граждан участвовать в делах гос-ва является общим для всех государств - членов Совета Европы демократическим принципам, в т.ч. и на местном уровне;

г) существование облаченных реальной властью органов м/с обеспечивает эффективное и одновременно приближенное к гражданину управление;

д) защита и укрепление м/с представляет собой значительный вклад в построение Европы, основанной на демократии и децентрализации власти;

Конгресс местных и региональных органов власти Европы – совещательный орган при Совете Европы.

2 палаты: местных властей + палата регионов.

Решения ЕСПЧ. Прецедентные свойства актов ЕСПЧ таковы, что это не нормативные, а толковательные прецеденты, они определяют не правила поведения в обществе и гос-ве, а правила понимая смысла норм Европейской конвенции (о защите прав человека и основных свобод). Акты носят казуальный характер.

3) Важной частью нормативной правовой системы Российской Федерации являются федеральные конституционные законы

• Например, "О референдуме Российской Федерации" 2004 г., "О чрезвычайном положении" 2001 г., "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" 2001 г.

ФКЗ (ни одного комплексного нет, но есть специальные, ех. ФКЗ О референдуме в РФ 2004)

4) федеральные законы.

Для удобства можно выделить две группы федеральных законов:

а) непосредственно посвященные вопросам организации и деятельности местного самоуправления (прежде всего это базовый Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также еще ряд законов той же целевой направленности, например Федеральный закон 2007 г. "О муниципальной службе в Российской Федерации");

б) федеральные законы и кодексы, регулирующие общественные отношения различных сфер и в определенной, порой даже в значительной мере касающиеся местного самоуправления (таких актов много, для примера назовем Федеральный закон 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", Налоговый кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, Градостроительный кодекс РФ).

ФЗ (комплексное регулирование – ФЗ № 131 + отраслевое регулирование - специальные законы (отдельные институты) - акты, хотя и не посвященные целиком местному самоуправлению, но в большей или меньшей мере затрагивающие его организацию и деятельность - ех. – ФЗ Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации 2002, ФЗ О государственной регистрации уставов муниципальных образований, ФЗ Об основах муниципальной службы в Российской Федерации, ЖК, ЗК, БК, ГрК и тд.)

Подзаконные акты:

5) подзаконные акты - указы Президента РФ (например, Указ от 15 октября 1999 г. "Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации");

6) НПА Прав-ва (Распоряжение Правительства РФ от 25 мая 2004 г., устанавливающие перечень субъектов РФ и отдельных районов субъектов РФ, относящихся к территориям с низкой и высокой плотностью населения, которая должна учитываться при формировании поселений и муниципальных районов; Постановление Правительства РФ от 6 ноября 2004 г., которым установлены квалификационные ограничения для должностей финансовых органов местной администрации). постановления Правительства РФ (например, принимаемые в порядке реализации законов о федеральном бюджете, соответствующих президентских указов в области государственной поддержки местного самоуправления).

7) Решения КС и ВС (подробнее – см. след. вопр.).