Экзамен зачет учебный год 2023 / Комментарий к ФЗ-131
.pdfупраздненного поселения на территориях с низкой плотностью сельского населения и в труднодоступных местностях входит в состав муниципального района в качестве межселенной территории, на иных территориях в состав поселений, имеющих общую границу с упраздняемым поселением. Отнесение территории упраздненного поселения к территориям иных поселений осуществляется законом субъекта РФ с учетом мнения населения, выраженного представительными органами данных поселений.
Комментарий к статье 13.2. Создание вновь образованных поселений на межселенных территориях
1. В ст.13.2 комментируемого Закона предусматривается возможность создания на основе населенных пунктов на межселенных территориях вновь образованных поселений и закреплена процедура принятия такого решения. Кроме того, комментируемой статьей расширяется компетенция сходов граждан (см. .
Под межселенной территорией комментируемый Закон понимает территорию, находящуюся вне границ поселений (см. . Часть 1 комментируемой статьи закрепляет перечень субъектов, которые могут выступать инициаторами создания вновь образованных поселений на межселенных территориях:
- население, проживающее в населенном пункте, расположенном на межселенных территориях;
-органы и должностные лица местного самоуправления;
-органы государственной власти субъектов РФ;
-федеральные органы государственной власти.
Создание вновь образованных поселений на межселенных территориях осуществляется только законом субъекта РФ, принимаемым законодательным (представительным) органом субъекта РФ. Никакие другие органы и должностные лица государственной власти, органы и должностные лица местного самоуправления не вправе принимать подобного решения.
2. Согласно ч.2 комментируемой статьи создание вновь образованных поселений на межселенных территориях осуществляется только с согласия населения муниципального района, выраженного представительным органом данного муниципального района.
В случае выдвижения на сходе граждан, проживающих в населенном пункте, расположенном на межселенной территории, инициативы о создании вновь образованного поселения такая инициатива оформляется решением схода граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте.
Таким образом, процесс создания вновь образованного поселения на межселенной территории представляет собой определенный процессуальный порядок производства и состоит из следующих этапов:
- выдвижение инициативы о создании вновь образованного поселения на межселенной территории;
-выявление мнения населения, проживающего в данном населенном пункте (на сходе граждан);
-выявление мнения населения муниципального района (через представительный орган муниципального района);
-принятие закона субъекта РФ о создании вновь образованного поселения на межселенной территории;
-внесение изменений в устав муниципального района;
-внесение изменений в государственный реестр муниципальных образований.
Комментируемый Закон также накладывает некоторые ограничения на процедуру создания вновь образованного поселения на межселенной территории. Закон субъекта РФ о создании на межселенной территории вновь образованного поселения не должен вступать в силу в следующих случаях:
а) в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования;
б) в период кампании местного референдума.
Глава 3. Вопросы местного значения
Комментарий к статье 14. Вопросы местного значения городского, сельского поселения
1. Правовые нормы, содержащиеся в гл.3 комментируемого Закона, развивают конституционные положения, закрепленные в ст.130 и 132. Часть 1 ст.130 Конституции РФ устанавливает, что местное самоуправление в РФ обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.
Введя понятие вопросов местного значения, Конституция РФ закрепила основы компетенции местного самоуправления и в ст.132 предоставила органам местного самоуправления наиболее важные полномочия по их решению: управление муниципальной собственностью; формирование, утверждение и исполнение местного бюджета; установление местных налогов и сборов; осуществление охраны общественного порядка. Та же статья устанавливает, что органы местного самоуправления решают иные вопросы местного значения, а также предусматривает возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
Сфере компетенции местного самоуправления посвящена также ст.4 Европейской Хартии местного самоуправления. Согласно п.1 ст.4 Хартии основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются Конституцией или законом. Пункт 2 ст.4 предусматривает полную свободу действий органов местного самоуправления в пределах, установленных законом, для реализации собственной инициативы по любому вопросу, который не исключен из сферы их компетенции и не находится в ведении какого-либо другого органа.
Комментируемый Закон под вопросами местного значения понимает вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и комментируемым Законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно (ч.1 ст.2).
Федеральный закон от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в ст.6 предусматривал перечень из 30 вопросов местного значения, единый для всех видов муниципальных образований. Комментируемый Закон детально разграничивает вопросы местного значения по каждому уровню территориальной организации местного самоуправления (поселение, муниципальный район, городской округ), а также устанавливает полномочия органов местного самоуправления по их решению. Соответствующие вопросы местного значения подробнее регламентируются в отраслевом законодательстве.
Принципиальные изменения в гл.3 комментируемого Закона были внесены ФЗ от 27 мая 2014 года N 136-ФЗ, с принятием которого связывают новый этап муниципальной реформы в России. Действительно, базовым вопросом, от эффективного решения которого зависят и бюджетные расходы, и разграничение имущества, и направления развития местного сообщества, является вопрос компетенции органов местного самоуправления. В пояснительной записке к законопроекту отмечалось, что сельские поселения при заметном дефиците материальных, финансовых и кадровых ресурсов оказались перегружены полномочиями, осуществление которых в основном необходимо и характерно для обеспечения жизнедеятельности населения, проживающего на городских территориях. Поэтому указанным законом перечень вопросов местного значения поселений был фактически разделен на два перечня: для городских поселений и для сельских поселений.
2. Часть 1 комментируемой статьи устанавливает перечень вопросов местного значения городского поселения.
Пункт 1 ч.1 комментируемой статьи корреспондирует ч.1 ст.132 Конституции РФ, в соответствии с которой органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет.
К бюджетным полномочиям муниципальных образований ст.9 БК РФ, в частности, относит:
- установление порядка составления и рассмотрения проекта местного бюджета, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления контроля за его исполнением и утверждения отчета об исполнении местного бюджета;
- составление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении местного бюджета;
- установление и исполнение расходных обязательств муниципального образования;
- определение порядка предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов, предоставление межбюджетных трансфертов из местных бюджетов;
- осуществление муниципальных заимствований, предоставление муниципальных гарантий, предоставление бюджетных кредитов, управление муниципальным долгом и управление муниципальными активами;
- установление, детализацию и определение порядка применения бюджетной классификации РФ в части, относящейся к местному бюджету;
- в случае и порядке, предусмотренных БК РФ и иными федеральными законами, установление ответственности за нарушение муниципальных правовых актов по вопросам регулирования бюджетных правоотношений;
- иные бюджетные полномочия, отнесенные БК РФ к бюджетным полномочиям органов местного самоуправления.
Органы местного самоуправления поселений наряду с указанными полномочиями осуществляют также бюджетные полномочия по установлению порядка составления, утверждения и исполнения смет доходов и расходов отдельных населенных пунктов, других территорий, не являющихся муниципальными образованиями, входящих в состав территории поселения.
В развитие рассмотренных положений в комментируемом пункте предусматривается также контроль за исполнением местного бюджета. Местному бюджету посвящены ст.52, 53, 55, 57-59, 65 и другие.
3. Пункт 2 ч.1 комментируемой статьи соответствует положениям ч.1 ст.132 Конституции РФ, согласно которой органы местного самоуправления устанавливают местные налоги и сборы. Согласно ст.12 НК РФ местными налогами признаются налоги, которые установлены НК РФ и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований о налогах и обязательны к уплате на территориях соответствующих муниципальных образований.
В соответствии с ч.10 ст.35 комментируемого Закона установление, изменение и отмена местных налогов и сборов находится в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования. Установление, изменение и отмена местных налогов и сборов осуществляется в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах.
Согласно п.1 ст.4 НК РФ исполнительные органы местного самоуправления в предусмотренных законодательством о налогах и сборах случаях в пределах своей компетенции издают нормативные правовые акты по вопросам, связанным с налогообложением и со сборами, которые не могут изменять или дополнять законодательство о налогах и сборах.
К местным налогам в настоящее время относятся земельный налог и налог на имущество физических лиц (ст.15 НК РФ). Эти налоги устанавливаются НК РФ и нормативными правовыми актами представительных органов поселений (муниципальных районов), городских округов о налогах и обязательны к уплате на территориях соответствующих поселений (межселенных территориях), городских округов. Земельный налог и налог на имущество физических лиц вводятся в действие и прекращают действовать на территориях поселений (межселенных территориях), городских округов в соответствии с НК РФ и нормативными правовыми актами представительных органов поселений (муниципальных районов), городских округов о налогах. Не могут устанавливаться местные налоги и сборы, не предусмотренные НК РФ (ст.12 НК РФ).
4. В соответствии с ч.1 ст.132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью. Праву муниципальной собственности посвящена ст.215 ГК РФ. Согласно п.1 ст.215 ГК РФ муниципальной собственностью является имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям. Статья 125 ГК РФ устанавливает, что от имени муниципальных образований своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде могут органы местного самоуправления. В случаях и порядке, установленных нормативными правовыми актами, участвовать в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, от имени муниципального образования по специальному поручению органов местного самоуправления могут также юридические лица и граждане.
В соответствии с ч.10 ст.35 комментируемого Закона определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности; определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений находится в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.
Имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения поселений и муниципальных районов, разграничивается положениями ст.50 комментируемого Закона.
5. В отношении электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом в настоящее время применяются Правила предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов, утв. постановлением Правительства РФ от 6 мая 2011 года N 354.
Органы местного самоуправления создают предприятия и учреждения, в собственности, полном хозяйственном ведении или оперативном управлении которых находятся жилищный фонд и объекты инженерной инфраструктуры и в обязанности которых входит предоставление потребителю коммунальных услуг, либо выступают заказчиками на оказание соответствующих услуг.
Определение порядка принятия решений об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений находится в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования (ч.10 ст.35 комментируемого Закона).
На практике органы местного самоуправления зачастую оказываются не вовлеченными в решение рассматриваемого вопроса местного значения, поскольку предоставление коммунальных услуг основывается на рыночных механизмах и потребители заключают договоры напрямую с поставщиками. Возникающие в связи с этим проблемы обусловили необходимость принятия соответствующих федеральных законов.
Что касается законодательного регулирования рассматриваемых вопросов местного значения, то в настоящее время на федеральном уровне оно осуществляется в отношении газоснабжения, теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения.
Федеральный закон от 31 марта 1999 года N 69-ФЗ "О газоснабжении в Российской Федерации" определяет правовые, экономические и организационные основы отношений в области газоснабжения в Российской Федерации и направлен на обеспечение удовлетворения потребностей государства в стратегическом виде энергетических ресурсов. Правила поставки газа для обеспечения коммунально-бытовых нужд граждан, в соответствии с Федеральным законом, утверждены постановлением Правительства РФ от 21 июля 2008 года N 549.
Федеральный закон от 27 июля 2010 года N 190-ФЗ "О теплоснабжении" устанавливает правовые основы экономических отношений, возникающих в связи с производством, передачей, потреблением тепловой энергии, тепловой мощности, теплоносителя с использованием систем теплоснабжения, созданием, функционированием и развитием таких систем, а также определяет полномочия органов государственной власти, органов местного самоуправления поселений, городских округов по регулированию и контролю в сфере теплоснабжения, права и обязанности потребителей тепловой энергии, теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций.
В частности, согласно ст.6 данного закона, к полномочиям органов местного самоуправления поселений, городских округов по организации теплоснабжения на соответствующих территориях относятся:
1) организация обеспечения надежного теплоснабжения потребителей на территориях поселений, городских округов, в том числе принятие мер по организации обеспечения теплоснабжения потребителей в случае неисполнения теплоснабжающими организациями или теплосетевыми организациями своих обязательств либо отказа указанных организаций от исполнения своих обязательств;
2) рассмотрение обращений потребителей по вопросам надежности теплоснабжения в порядке, установленном правилами организации теплоснабжения, утвержденными Правительством РФ;
3) реализация предусмотренных указанным законом полномочий в области регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения;
4)выполнение требований, установленных правилами оценки готовности поселений, городских округов к отопительному периоду, и контроль за готовностью теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций, отдельных категорий потребителей к отопительному периоду;
5)согласование вывода источников тепловой энергии, тепловых сетей в ремонт и из эксплуатации;
6)утверждение схем теплоснабжения поселений, городских округов с численностью населения менее пятисот тысяч человек, в том числе определение единой теплоснабжающей организации;
7)согласование инвестиционных программ организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, за исключением таких программ, которые согласовываются в соответствии с законодательством Российской Федерации об электроэнергетике.
Ополномочиях органов местного самоуправления в сфере водоснабжения
иводоотведения см. комментарий к п.4.3. ч.1 ст.17 Закона.
Правовую основу для регулирования отношений в сфере водоснабжения и водоотведения создает Федеральный закон от 7 декабря 2011 года N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении". В частности, он содержит положения, определяющие цели и принципы государственной политики в сфере водоснабжения и водоотведения, полномочия государственной власти и органов местного самоуправления, порядок осуществления горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и водоотведения, в том числе особенности эксплуатации систем водоснабжения и водоотведения, а также требования к договорам в указанной сфере.
Федеральный закон от 7 декабря 2011 года N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" регламентирует вопросы организации планирования и развития централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и водоотведения, включая порядок разработки и утверждения схем водоснабжения и водоотведения, инвестиционных и производственных программ организаций, осуществляющих водоснабжение и водоотведение, а также регулируются отношения, касающиеся охраны окружающей среды при осуществлении водоснабжения и водоотведения, обеспечения качества и безопасности воды.
Федеральным законом от 7 декабря 2011 года N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" также устанавливается порядок регулирования тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения, в том числе перечень тарифов, методы и способы их регулирования, особенности осуществления государственного контроля (надзора) в области регулирования указанных тарифов.
Полномочия органов местного самоуправления поселений и городских округов в сфере водоснабжения и водоотведения установлены в ст.6 Федерального закона от 7 декабря 2011 года N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении". К ним относятся:
1) организация водоснабжения населения, в том числе принятие мер по организации водоснабжения населения и (или) водоотведения в случае невозможности исполнения организациями, осуществляющими горячее водоснабжение, холодное водоснабжение и (или) водоотведение, своих обязательств либо в случае отказа указанных организаций от исполнения своих обязательств;
2)определение для централизованной системы холодного водоснабжения
и(или) водоотведения поселения, городского округа гарантирующей организации;
3)согласование вывода объектов централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения в ремонт и из эксплуатации;
4)утверждение схем водоснабжения и водоотведения поселений, городских округов;
5)утверждение технических заданий на разработку инвестиционных программ;
6)согласование инвестиционных программ;
7)согласование планов снижения сбросов загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов в поверхностные водные объекты, подземные водные объекты и на водосборные площади;
8)принятие решений о порядке и сроках прекращения горячего водоснабжения с использованием открытых систем теплоснабжения (горячего водоснабжения) и об организации перевода абонентов, объекты капитального строительства которых подключены (технологически присоединены) к таким системам, на иную систему горячего водоснабжения;
9)заключение соглашений об условиях осуществления регулируемой деятельности в сфере водоснабжения и водоотведения в случаях, предусмотренных законом;
10) иные полномочия.
Органы местного самоуправления в пределах указанных полномочий вправе запрашивать у организаций, осуществляющих горячее водоснабжение, холодное водоснабжение и (или) водоотведение, информацию, необходимую для осуществления этих полномочий, а указанные организации обязаны предоставить запрашиваемую информацию.
Федеральный закон от 7 декабря 2011 года N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" также устанавливает перечень полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ, которые могут передаваться органам местного самоуправления поселений, городских округов законами субъектов РФ (ст.5), особенности распоряжения объектами централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, находящимися в государственной или муниципальной собственности (ст.9).
6. Действующая редакция п.5 ч.1 ст.14 комментируемого Закона введена Федеральным законом от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". В Законе в качестве владельцев автомобильных дорог установлены исполнительные органы государственной власти, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), физические или юридические лица, владеющие автомобильными дорогами на вещном праве в соответствии с законодательством РФ.
К собственности поселения относятся автомобильные дороги общего и необщего пользования в границах населенных пунктов поселения, за исключением автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального значения, частных автомобильных дорог. Автомобильными дорогами общего пользования местного значения поселения признаются автомобильные дороги общего пользования в границах населенных пунктов поселения, за исключением автомобильных дорог общего пользования федерального, регионального или межмуниципального значения, частных автомобильных дорог. Перечень автомобильных дорог общего пользования местного значения поселения может утверждаться органом местного самоуправления поселения.
К полномочиям органов местного самоуправления в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности согласно ст.13 Федерального закона от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" относятся:
- осуществление муниципального контроля за обеспечением сохранности автомобильных дорог местного значения;
- разработка основных направлений инвестиционной политики в области развития автомобильных дорог местного значения;
- принятие решений об использовании на платной основе автомобильных дорог общего пользования местного значения, участков указанных автомобильных дорог и о прекращении такого использования;
- принятие решений о создании и об использовании на платной основе парковок (парковочных мест), расположенных на автомобильных дорогах общего пользования местного значения, и о прекращении такого использования;
- установление порядка создания и использования, в том числе на платной основе, парковок (парковочных мест), расположенных на автомобильных дорогах общего пользования местного значения;
- установление размера платы за пользование на платной основе парковками (парковочными местами), расположенными на автомобильных дорогах общего пользования местного значения;
- определение методики расчета и максимального размера платы за проезд транспортных средств по платным автомобильным дорогам общего пользования местного значения, платным участкам указанных автомобильных дорог, за пользование на платной основе парковками (парковочными местами), расположенными на автомобильных дорогах общего пользования местного значения;