Экзамен зачет учебный год 2023 / Комментарий к ФЗ-131
.pdf1. Наиболее доступным средством самоорганизации, через которое население муниципального образования выражает свою волю и осуществляет местное самоуправление, является собрание граждан. Собрание граждан - это одна из массовых форм непосредственной демократии, проводимая для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, а также осуществления территориального общественного самоуправления. Собрание граждан может принимать обращение к органам и должностным лицам местного самоуправления, которые подлежат обязательному рассмотрению, а также избирать лиц, уполномоченных представлять собрания во взаимоотношения с органами местной власти.
Федеральный закон от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" (ст.2) определяет собрание как совместное присутствие граждан в специально отведенном или приспособленном для этого месте для коллективного обсуждения каких-либо общественно значимых вопросов. Значение собрания заключается в том, что оно обеспечивает возможность сочетания коллективного обсуждения вопросов и принятия решений с личной активностью и инициативой граждан.
Характерно, что Федеральный закон от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст.24) определял и собрание, и сход как единую форму прямого волеизъявления граждан, а комментируемый Закон их разделяет. Так, он определяет сход как форму непосредственной демократии обязательного характера, решения которой являются обязательными для всех жителей муниципального образования, а также для органов и должностных лиц местного самоуправления (см. . По замыслу федерального законодателя в отличие от схода собрание граждан представляет собой форму непосредственной демократии рекомендательного характера, т.е. оно позволяет выявить общественное мнение и учесть (или не учесть) его органами и должностными лицами местного самоуправления.
Часть 1 комментируемой статьи закрепляет следующие цели проведения собрания граждан:
-обсуждение вопросов местного значения (см. ;
-информирование населения о деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления (см. ;
-осуществление территориального общественного самоуправления.
Впоследнем случае собрание является не только одной из форм осуществления территориального общественного самоуправления, но и высшим руководящим органом территориального общественного самоуправления (см. .
Таким образом, в уставе муниципального образования либо в нормативном правовом акте представительного органа должны быть четко разделены случаи проведения собрания по двум указанным основаниям: для рассмотрения вопросов, связанных с деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления, и для рассмотрения вопросов осуществления территориального общественного самоуправления.
Кроме того, собрание граждан может наделяться и иными дополнительными функциями.
По аналогии с положениями ст.25 комментируемого Закона, которые
устанавливают максимальную численность граждан, участвующих в проведении сходов, целесообразно было бы определить, что собрания граждан проводятся в том случае, если численность жителей, проживающих в границах территории, на которой осуществляется ТОС, составляет не более 200-300 человек. В некоторых муниципальных правовых актах эта цифра составляет не более 500 человек. Муниципальными правовыми актами численность жителей может быть установлена большей или меньшей с учетом местных условий, исторических традиций, национальных особенностей и других факторов.
2. В соответствии с ч.2 комментируемой статьи инициаторами проведения собрания граждан могут выступать:
-население муниципального образования - собрание граждан назначается представительным органом муниципального образования в порядке, установленном уставом муниципального образования;
-представительный орган муниципального образования - собрание назначается представительным органом муниципального образования (см. ;
-глава муниципального образования - назначается главой муниципального образования (см. ;
-органы ТОС - порядок назначения и проведения определяется уставом ТОС (см. .
Как правило, собрание считается правомочным, если в нем принимает участие более половины жителей соответствующей территории, достигших 18летнего возраста. Решение собрания принимается простым большинством голосов от числа присутствующих и оформляется протоколом.
В соответствии с Положением "О территориальном общественном самоуправлении в городе Саратове" протокол собрания жителей должен содержать следующие данные:
-дату и место проведения общего собрания или конференции жителей;
-общее число жителей или делегатов, имеющих право принимать решение на общем собрании или конференции жителей;
-количество жителей или делегатов, принявших участие в работе общего собрания или конференции жителей;
-состав президиума;
-повестку дня;
-содержание выступлений;
-принятые решения;
-результаты голосования.
3. Федеральный закон от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст.24) к компетенции собраний (сходов) граждан относил решение вопросов местного значения.
Часть 3 комментируемой статьи изменяет компетенцию собрания граждан.
Вчастности, в ней указывается, что собрание граждан вправе только:
1)принимать обращения к органам и должностным лицам местного самоуправления;
2)избирать лиц, уполномоченных представлять собрание граждан во взаимоотношениях с органами и должностными лицами местного самоуправления;
3)решать вопросы, связанные с осуществлением территориального общественного самоуправления (см. .
Существование разнообразных подходов к определению правовой природы и компетенции собраний граждан неоднократно отмечалось
исследователями. Комментируемый Закон вносит определенную ясность в общие принципы организации и функционирования таких форм участия населения в осуществлении местного самоуправления, как сходы, собрания, конференции.
________________
Нудненко Л.А. Непосредственная демократия и местное самоуправление в России: Монография. Барнаул, 2000. С.186.
4 . Часть 4 комментируемой статьи закрепляет гарантии собрания граждан, связывая их с обязанностью соответствующих компетентных органов и должностных лиц местного самоуправления осуществить следующие действия:
-рассмотреть обращения, принятые собранием граждан;
-направить письменный ответ.
5. Согласно ч.5 комментируемой статьи порядок назначения и проведения собрания граждан определяется не только комментируемым Законом и местными нормативными правовыми актами, но и уставом территориального общественного самоуправления. Правовую основу собрания граждан в настоящее время составляют следующие нормативно-правовые акты:
1)Конституция РФ (ст.31 закрепляет право граждан собираться мирно, без оружия и проводить собрания; ст.130 закрепляет возможность осуществления местного самоуправления путем других форм прямого волеизъявления граждан);
2)комментируемый Закон (ст.29);
3)Федеральный закон от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях";
4)законы субъектов РФ о местном самоуправлении;
5)муниципальные правовые акты:
а) уставы муниципальных образований;
б) постановления глав муниципальных образований;
в) решения представительных органов местного самоуправления;
6) уставы территориального общественного самоуправления.
Основные принципы и условия проведения собраний граждан, также как и принципы организации и деятельности территориального общественного самоуправления, установлены теперь не законами субъектов РФ, а на федеральном уровне. Данные положения детализируются в муниципальных правовых актах и актах органов ТОС.
6 . Часть 6 комментируемой статьи содержит требование обязательного официального опубликования (обнародования) итогов собрания граждан. Решения собрания граждан, как правило, в течение 10 дней доводятся до сведения органов местного самоуправления и всех заинтересованных лиц. На основании решения собрания граждан органы и должностные лица местного самоуправления вправе принимать нормативно-правовые акты, которые также в официальном порядке опубликовываются.
Кроме того, органы и должностные лица местного самоуправления принимают меры по реализации предложений и критических замечаний, высказанных участниками собрания граждан, а затем информируют об этом население муниципального образования через средства массовой информации и иными доступными способами.
В том случае, если итоги и решения, принятые собранием граждан противоречат федеральному законодательству и (или) законодательству субъекта РФ, их действие должно быть приостановлено соответствующим органом местного самоуправления до их отмены собрание граждан или судом.
Комментарий к статье 30. Конференция граждан (собрание делегатов)
1. Одной из форм участия жителей в осуществлении местного самоуправления является конференция граждан (или собрание делегатов). Это форма непосредственной демократии рекомендательного характера, которая позволяет выявить мнение населения муниципального образования по наиболее актуальным вопросам местного значения. Правовую основу проведения конференций граждан составляют следующие нормативноправовые акты:
1) Конституция РФ (ст.130 закрепляет возможность осуществления местного самоуправления путем других форм прямого волеизъявления граждан);
2)комментируемый Закон (ст.30);
3)законы субъектов РФ о местном самоуправлении;
4)местные нормативные акты: уставы муниципальных образований, постановления глав муниципальных образований и решения представительных органов местного самоуправления;
5) уставы территориального общественного самоуправления.
Основные принципы проведения конференций граждан, также как и принципы проведения собраний граждан, организации и деятельности территориального общественного самоуправления установлены теперь не законами субъектов РФ, а на федеральном уровне, а условия проведения конференций граждан определены муниципальными правовыми актами.
Основное отличие конференции граждан от собрания заключается в том, что в конференции с правом решающего голоса имеют право участвовать не все жители, проживающие на соответствующей территории, а лишь делегаты, избранные на собраниях граждан. Конференция граждан проводится в том случае, когда невозможно провести собрание жителей. Вопрос о необходимости проведения конференции на территории, в пределах которой осуществляется ТОС, главным образом, определяется возможностью непосредственного участия всех граждан, проживающих на выделенной территории, в конференции, что зависит от наличия соответствующих помещений, а также от численности жителей.
Согласно ч.1 комментируемой статьи в местных нормативных актах и нормативных документах органов ТОС должны быть предусмотрены случаи, когда конференция осуществляет полномочия собрания граждан (см. комментарий к ст.27, . Например, в соответствии с Положением "О территориальном общественном самоуправлении в городе Саратове" конференция жителей по вопросам осуществления ТОС проводится в том случае, когда невозможно провести собрание граждан.
Комментируемый Закон связывает проведение конференций (собраний) граждан не только с образованием ТОС, выборами органов ТОС, принятием правил их деятельности, но и с необходимостью обеспечения открытости деятельности местной власти. В соответствии с положениями комментируемой части конференции (собрания) граждан могут проводиться для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, в том числе и на части территории муниципального образования, где отсутствуют органы ТОС. Такая направленность проведения конференций (собраний) граждан фиксирует положительную сложившуюся практику, когда проведение данных мероприятий инициируется не органами ТОС, а органами и должностными лицами местного самоуправления.
Соответственно в муниципальных правовых актах должны быть четко разделены случаи проведения конференции граждан по двум указанным основаниям:
- для рассмотрения вопросов, связанных с деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления;
- для рассмотрения вопросов осуществления ТОС.
Случаи проведения конференций граждан устанавливаются в следующих актах:
-уставе муниципального образования;
-нормативном правом акте представительного органа местного самоуправления;
-уставе ТОС.
2 . Часть 2 комментируемой статьи содержит требование определить и закрепить в уставах муниципальных образований, нормативных правовых актах представительных органов местного самоуправления, уставах ТОС такие организационные вопросы, как:
-порядок назначения конференции;
-порядок проведения конференций;
-порядок избрания делегатов на конференцию.
3.В соответствии с ч.3 комментируемой статьи итоги конференции граждан (собрания делегатов) подлежат официальному опубликованию (обнародованию) через средства массовой информации или иными доступными средствами. Итоги и решения конференции также доводятся до заинтересованных лиц и соответствующих органов и должностных лиц местного самоуправления, которые вправе издать по рассматриваемым вопросам муниципальные правовые акты.
Комментарий к статье 31. Опрос граждан
1. Комментируемый Закон впервые на федеральном уровне вводит и раскрывает термин "опрос". Опрос граждан является одной из форм участия населения в осуществлении местного самоуправления.
Юристы часто рассматривают опрос как разновидность референдума,
выделяя два вида референдума: обязательный и факультативный. Они также вводят понятие плебисцит, определяя его как опрос населения, проводимый, как правило, по проблемам судьбы соответствующей территории. По их мнению, с формально-юридической точки зрения процедура проведения плебисцита, независимо от того, какой именно вопрос решается
таким образом, не отличается от процедуры референдума. Вместе с тем следует отметить, что ч.1 комментируемой статьи закрепляет процедуру проведения опроса, отличную от процедуры проведения референдума (см. . Кроме того, решение, принятое на местном референдуме, носит обязательный характер, а решение, выявленное в ходе опроса граждан, - рекомендательный характер.
________________
Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 2004. С.153.
Тихомирова Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия. М., 1997.
С.322.
Правовую основу опроса граждан составляют следующие нормативноправовые акты:
1) Конституция РФ (ст.130 закрепляет возможность осуществления местного самоуправления путем других форм прямого волеизъявления граждан);
2)комментируемый Закон (ст.31);
3)местные нормативные акты:
а) уставы муниципальных образований;
б) постановления глав муниципальных образований;
в) решения представительных органов местного самоуправления;
4)уставы ТОС.
К принципам проведения опроса муниципальные правовые акты, как правило, относят следующие основополагающие идеи и начала:
1)жители муниципального образования участвуют в опросах на равных основаниях; каждый участник опроса обладает одним голосом и участвует в опросе непосредственно;
2)какие-либо прямые или косвенные ограничения прав граждан на участие
вопросе в зависимости от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного или должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям запрещаются;
3)участие в опросе является свободным и добровольным. В ходе опроса никто не может быть принужден к выражению своего мнения и убеждений или отказу от них;
4) подготовка, проведение и установление результатов опроса осуществляется на основе принципов законности, открытости и гласности;
5) заинтересованным сторонам должно быть предоставлено равное право на изложение своих взглядов по вопросу (вопросам), предлагаемому (предлагаемых) при проведении опроса. В период проведения опроса агитация запрещается.
6) не имеют права участвовать в опросе лица, признанные судом недееспособными или содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.
Согласно ч.1 комментируемой статьи опрос граждан проводится с целью:
- выявления мнения жителей муниципального образования или части его территории;
- учета мнения жителей муниципального образования при принятии решений органами и должностными лицами местного самоуправления и органами государственной власти по вопросам, затрагивающим экономические, социальные, экологические и другие законные интересы населения соответствующей территории.
Например, Порядок назначения и проведения опроса граждан в городе Саратове, принятый решением Саратовской городской Думы от 16 мая 2006 года N 3-16, закрепляет следующие виды опроса:
-тайное голосование по опросным листам в пунктах проведения опроса;
-поименное голосование по опросным листам по месту жительства участников опроса;
-открытое голосование на собраниях жителей.
Опрос может проводиться как в течение одного, так и нескольких дней. Отличительная черта такого института, как опрос в том, что его результаты носят рекомендательный характер.
2. В соответствии с ч.2 комментируемой статьи в опросе участвуют жители муниципального образования, которые:
-достигли 18-летнего возраста;
-преимущественно проживают на данной территории;
-обладают избирательным правом.
3. В зависимости от характера выносимого на опрос вопроса, инициаторами проведения опроса являются:
1) представительный орган муниципального образования или глава муниципального образования (по вопросам местного значения);
2) орган государственной власти субъектов РФ (для учета мнения граждан при принятии решений об изменении целевого назначения земель муниципального образования для объектов регионального и межрегионального значения).
4. Часть 4 комментируемой статьи содержит требование закрепления порядка назначения и проведения опроса граждан в уставе муниципального образования и (или) в нормативно-правовых актах представительного органа местного самоуправления в соответствии с законом субъекта РФ.
Мнение жителей, участвующих в опросе, оформляется через опросный лист, который должен содержать:
-формулировку вынесенного вопроса и варианты ответа на него;
-фамилию, имя и отчество;
-дату рождения;
-адрес места жительства опрашиваемого.
Каждый опросный лист должен быть подписан лицом, проводящим опрос, с указанием его фамилии, имени, отчества, даты рождения, адреса места жительства, серии и номера паспорта, номера телефона, а также даты подписания и зарегистрирован органом местного самоуправления или органом субъекта территориального общественного самоуправления.
Как правило, недействительными признаются в опросном листе следующие записи:
- по которым невозможно достоверно установить мнение участников опроса;
-не содержащие данных о голосовавшем;
-не содержащие подписи голосовавшего;
-повторяющиеся записи.
Опрос граждан признается несостоявшимся в случае, если число граждан, принявших участие в опросе, меньше минимального числа граждан, установленного в решении представительного органа местного самоуправления о назначении опроса граждан. Опрос граждан признается недействительным, если допущенные при проведении опроса нарушения не позволяют с достоверностью установить результаты голосования граждан, принявших участие в опросе.
В большинстве субъектов РФ только еще предстоит в соответствии с требованиями комментируемой части в уставах муниципальных образованиях и нормативных правовых актах представительных органов местного самоуправления определить порядок назначения и проведения опроса граждан.