Лекция 7.
Становление местного самоуправления тормозила система административно-территориалььного устройства.
Местное самоуправление оставалось декоративным. Когда была принята К РФ и первый ФЗ то в низ не шла речь о территориальных уровнях. Существовала система административно-территориального устройства. Район становится административно-территориальной единицей + мун образованием.
Субъекты убрали АТУ после того, как ФЗ ввел исчерпывающий перечень уровней мун образованй, перечень вопросов местного значения и … по факту у нас создана 2 уровневая система. Это уровень городских и сельских поселений, которые объединяются в городские округа. Городской округ делится на районы.
Помимо этих систем есть еще несколько типов территорий с особым статусом:
ЗАТО – регулирование законом 1992г. в него вносились изменения. Эта территория с особым статусом потому что там есть особенности организации местного самоуправления, определяют меры государственной поддержки граждан, которые проживают на данных территориях.
ЗАТО – это территория, границы которой определены решением о создании административно-территориального образования, такое решение (о создании, преобразовании, упразднении) принимается Президентом РФ по предложению Правительства РФ. Не применяются положения ФЗ регулирующие процедуру учета мнения населения. Ни согласие, ни учет мнения при создании ЗАТО не требуется.
Определение ЗАТО есть в законе 1992 года, но оно содержит открытый перечень условий для придания такого статуса. ЗАТО могут сделать территорию, на которой есть военная база, оружие массового поражения, хранение техногенных материалов. В отношении этих объектов устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны.
Соотношение ЗАТО и системы мун образований. Вся территория ЗАТО является территорией со статусом городского округа. То есть это не городской округ, но объем прав и полномочий совпадает. Территория субъекта разделена на районы, но ЗАТО его границы могут не совпадать с границами субъекта РФ.
Что касается полномочий, целый ряд полномочий реализуется напрямую федеральными органами государственной власти. Это регулирование в отношении субъектов, землепользование, режим безопасного функционирования тоже напрямую ФОГВ. Этот режим включает определенные ограничения прав граждан. Устанавливаются контролируемые или запретные зоны, ограничивается въезд и право на постоянное проживание. Ограничивается право на ведение хозяйственной предпринимательской деятельности. право владения ресурсами, право собственности на недвижимость. Но есть позитивные моменты. В отношении ЗАТО запрещено прекращение снабжения энергоресурсами тех потребителей, которые проживают на территории ЗАТО, то есть независимо от того, платят они за эти ресурсы или нет их не отключат.
Наукограды – действует ФЗ 1997г. и постановление Правительства 2004г. о порядке присвоения статуса наукограда. Наукоград – это мун образование, с так называемым, градообразующим научно-производственным комплексом. Статус наукограда присваивается Президентом РФ по представлению Правительства на срок до 25 лет. При этом принимая указ, президент определяет приоритетные направления деятельности для него, а правительство РФ разрабатывает программу развития наукограда, которая определяет меры его государственной поддержки. Критерии для создания комплекса: 1) наличие научного комплекса. Все наукограды являются городскими округами. 2) в уставе или специальном акте должны быть определены обязательства органов местного самоуправления по развитию наукограда.
Статут наукограда означает возможность получения прямого финансирования из средств федерального бюджета. В обычных условиях такого быть не может. Берем фактический уровень бюджета, а до этого по методике рассчитываем сколько нам необходимо денег. Нет административной подчиненности, но когда глава сельского поселения придет за дотацией, то тут глава района может подумать. Наукоград напрямую отчитывается перед ФОГВ о расходовании средств бюджета и выполнении плана развития.
Приграничные территории – регулируется Законом РФ № 4730 он вводит понятие приграничной территории. Независимо от мун образования часть территории примыкающей к гос границе становится приграничной, и от обычных муниципалитетов отличается тем, что есть 1) пограничная зона – определенная территория + пункты пропуска и 2) пограничный режим – совокупность правил, которые обеспечивают условия охраны государственной границы. Как и в случае с наукоградами, особенности функционирования, права граждан на осуществление местного самоуправления могут ограничиваться. Муниципалитет может ходатайствовать о том, чтобы его зона не входила в пограничную зону. Основные ограничения устанавливаются ФОИВ, они публикуются, как и в ЗАТО те же ограничения. Помимо ограничений ряд дополнительных обязанностей возлагается на ОМСУ приграничной территории. 1) обязанность оказывать содействия ФОИВ 2) предоставлять необходимые земельные участки 3) предоставлять информацию, которую затребуют ФОГВ 4) создавать условия, позволяющие гражданам добровольно содействовать охране гос границы. Есть структурное подразделение по пограничным вопросам.
Компетенция в муниципальном праве.
ФЗ № 131.
Есть понятие отраслевой компетенции:
Кодексы
Земельный кодекс
Градостроительный кодекс
ГК
Журнал Государственная власть и местное самоуправления «Цели российского местного самоуправлении и правовой институт перераспределения муниципальных полномочий» Соловьев.
«Проблемы разграничения предметов ведения и полномочий ОМСУ. доктринальный и нормативный подходы» Сидорова.
Журнал Конституционное и муниципальное право «Дефекты законодательных актов субъектов РФ в сфере наделения ОМСУ отдельными полномочиями» Хабибулина.
Установление общих принципов организации местного самоуправления.
Почему ФЗ называется «об общих принципах».
В К РФ п.н ч. 1 ст. 72 …установление общих принципов организации… формулировка не означает, что к предметам совместного ведения относится именно установление общих принципов организации МСУ. Но государство идет по такому пути, еще из закона 1995 года. Принять рамочный закон и предоставить С РФ возможности наполнения этих рамок собственным регулированием. Этот подход себя не оправдал. Противоречия заложены в терминологию. Что такое общие принципы организации МСУ? Что под ними понимать? В законе нет ответа на этот вопрос. Нет такого понятия в законе. Нет понятия общие принципы. Доктринальные определения тоже не помогут.
ФЗ № 154 не определял территориальных основ местной власти. закон № 154 говорил выборные органы. А С РФ говорили что они запретят создавать муниципалитету исполнительный орган.
То что в ФЗ урегулировано, то и будет общими принципами, независимо от того, чем это является. Должно ли такое регулирование быть исчерпывающим? Если ФЗ закрепляет общие принципы, то может ли ФЗ принимать другие законы, которые регулируют местное самоуправление. На практике говорят – да можем. Можем регулировать то, что захотим. Федеральный законодатель регулирует в области МСУ то, что захочет. Здесь нет принципа остаточной компетенции субъектов РФ.
Создается полуавтономная система местной власти. один из механизмов ограничения в том, чтобы противопоставить МСУ региональной власти. в итоге мы получили разбалансированность на уровне муниципальной власти. и когда решили проблемы с регионами, поняли, что МСУ не управляемое. Поэтому первое что начали изменять – это ответственность за злоупотребление. А потом появились нормы о полномочиях – реформа проведена из-за того, что государство не может отвечать по тем полномочиям, социальным обязательствам, которые принадлежат МСУ. В один прекрасный момент посчитали, и поняли, что сумма льгот и компенсаций превышает бюджет РФ. Решили четко определить вопросы, которыми занимается федерация, С РФ и муниципалитет. Поэтому в законе № 131 отошли от общих принципов. И тогда стоял остро вопрос о принятии новой Конституции, но ее оставили прежней. Через бюджетное обеспечение рассчитывается методика, как надо рассчитывать деньги. Ввели принцип – деньги следуют за полномочиями. Получилось 2 перечня: 1) который решает С РФ 2) которые решает муниципалитет. То есть на уровне федерации остаточный принцип. Пришлось поменять территориальную систему. Поэтому для федерального законодателя есть районы и городские округа. До них доходят федеральные деньги. Сюда не вписываются субсидии, но они есть. В муниципальной собственности находится жилой фонд. Создаем федеральный фонд для субсидирования. В этот фонд закачиваем деньги из федерального бюджета. Если найдете 10% денег, то остальные 90% получите из федерального бюджета. Образуется эта система. Вопросы местного значения, вопросы региональной власти и местной власти. + все это дополняется делегированными полномочиями. И тогда эти полномочия передаются местной власти. государственное полномочие. Должен передать ресурсы для осуществления этого полномочия.
Выяснилось, что существует ряд сфер, которые не могут предусматриваться как объект регулирования. В ФЗ существовали закрытые перечни муниципального имущества. Те, которые могут находится в муниципальной собственности. Это первое, что было обжаловано в КС.
Вместе с тем стало ясно, что есть целый ряд полномочий, которые не входят в перечни, не делегируются, не отражаются в законе. Это те вопросы, с которыми до сих пор законодатель не может определиться. Например, опека и попечительство, к чему относится? Это гос функция, его нельзя отдать муниципалитету. Поэтому в дополнение к перечню вопросов местного значения дополняется еще одним перечнем – перечень вопросов, которые не исключены из ведения мун образований, то есть муниципалитеты могут их рашать, при условии что у них есть деньги в бюджете. В отличие от закрытого перечня вопросов местного значения (эти вопросы государство гарантирует, что профинансирует) второй перечень открытый – если есть деньги, то могут решать.