Экономическая основа мсу, налоги, трансферты.
Собственность. Мы уже разобрали целевой принцип формирования муниципального имущества. На сегодняшний день действует правило, согласно которому, в собственности любого публично-правового образования (в том числе муниципального) может находиться имущество, которое предназначено исключительно для реализации цели его компетенции и никак иначе (а также для организации деятельности – это уже сопровождающее).
Основания возникновения прекращения права муниципальной собственности. По сути, если мы с вами посмотрим вопрос, то он делится на две части. Потому что муниципальное образование вступает в 2 группы отношений. И в этом случае четко прослеживаются отличия в правовых режимах, когда мы говорим о частном и публичном правовом режиме. Применительно к отношениям частной собственности, мы имеем одну группу – основания возникновения прекращения права муниципальной собственности. По отношению к публично-правовому режиму, или в тех случаях, когда муниципальное образование вступает в правоотношения с другими публично-правовыми образованиями, мы имеем другую группу – основания возникновения прекращения права собственности.
Я еще раз акцентирую на этом ваше внимание – это камень преткновения. Кто-то говорит о том, что право собственности едино, более того, норма ГК, которая убрала из ГК понятия вещей, изъятых из оборота – это все хорошо с правовой точки зрения, то есть все, что мы вовлекаем в гражданско-правовой оборот, требует гражданско-правовых норм. Но для отношений публичной собственности это правило не действует. Для нас важен правовой режим объектов, которые изъяты из оборота, но мы в отношении них должны осуществлять какие-то полномочия, и в случае необходимости предпринять определенные меры по защите прав, которые направлены на сохранение определенного рода достояния, то есть в целях общественного интереса. Этот момент очень важен для нас. Поэтому эти вещи: гражданско-правовой, частноправовой, публично-правовой – прошу различать.
Сейчас мы говорим об отношениях в рамках частноправового оборота, где частная и муниципальная собственность. Здесь надо понимать, что муниципальное образование выступает в 2 ролях:
1) Это когда муниципальное образование является участником гражданских правоотношений на началах равенства с другими участниками. Здесь никаких изъятий нет, но даже в этом случае мы с вами говорим о некоторых моментах, которые в последнее время стали все более четко проявляться в рамках гражданского законодательства. В тех случаях, когда право собственности муниципалитета возникает в рамках общего гражданского законодательства, мы видим специфику, которая применяется к этим отношениям. Итак, первое общее гражданско-правовое основание – это создание вещи. Мы видим, что муниципальное образование не создает вещей непосредственно, поскольку это участник властно-публичных отношений, и поэтому от имени муниципального образования эти вещи создают либо муниципальные унитарные предприятия, либо эти вещи создаются в рамках концессионного соглашения. Слово «соглашения», конечно же, должно у вас вызывать определенные ассоциации, но это не означает, что мы с вами можем отнести объекты, создаваемые по концессионным соглашениям ко второй группе. Потому что в рамках, существующих у нас схем в РФ (в зарубежной практике их гораздо больше), объект, который возникает в рамках концессионного соглашения, принадлежит публично-правовому образованию. То есть его изначально в целях передачи в публичную собственность или в целях возведения объекта в публичных интересах, концессионер закрепляет за концидентом. Поэтому здесь все объекты, созданные в рамках концессионного соглашения, являются объектами, принадлежащими муниципальному образованию, либо другому публично-правовому образованию в зависимости от того, кто выступает на стороне концидента.
2) Унитарные предприятия. Вы знаете, что к этой конструкции очень скептически относятся цивилисты, тем не менее, несмотря на такие две волны уничтожения унитарных предприятий, они сохранились в ГК, в обороте, и поэтому мы говорим о том, что унитарные предприятия создают вещи, объекты, которые принадлежат муниципальному образованию на праве собственности. Поэтому мы видим, что применительно к общему гражданско-правовому основанию, есть особенности, которые позволяют довести до субъекта, до муниципального образования созданный объект в рамках специальных гражданско-правовых конструкций, приспособленных к публичным субъектам. То же самое касается второго гражданско-правового основания – договора. Я бы сказала, что это муниципальный контракт, потому что до 2000-го года у нас не было такого строгого правила о том, чтоб мы заключали договоры в рамках муниципального контракта, и практика по этому вопросу шла разными путями, и чего там только не было. По мере укрепления законодательства о защите конкуренции, антимонопольного законодательства, по мере осознания того, что в различных целях недопущения злоупотребления, проведения принципа конкурентного отбора, недопущения коррупционных практик, мы пошли по пути расширения вопросов контрактной системы, и сегодня мы имеем перед собой второй полноценный закон по этому вопросу и, по сути, мы можем говорить о том, что к публично-правовым образованиям применяется общегражданское правовое правило, которое касается договорных отношений, но, опять же, приспособленное к целям публичного оборота. Поэтому мы видим 2 основания возникновения права муниципальной собственности: создание вещи и договор. И эти 2 общегражданских правовых основания следуют по пути социализации с учетом правовой природы субъектов, в руки которых эти объекты переходят. Второе основание – участие муниципальных образований в гражданских правоотношениях, которое связано с выполняемой ими публичной функции. Это очень важно, потому что фактически, несмотря на ошибочное толкование со стороны цивилистов и публицистов, иногда кому-то это бывает выгодно. Так вот, вне зависимости от этого толкования мы должны понимать, что речь идет о случаях, когда муниципальное образование, как публично-правовое образование, наделенное определенной публичной функцией, вступает в гражданские правоотношения. Соответственно, здесь мы видим 2 специальных гражданско-правовых основания – изъятие вещи для муниципальных нужд и безвозмездная передача имущества в муниципальную собственность. Чем они друг от друга отличаются? В первом случае вещь изымается для муниципальных нужд при условии включения компенсаторного механизма (ст. 35 конституции РФ), соответственно, если вы изымаете какую-то вещь для муниципальных нужд, то вы должны компенсировать стоимость вещи и прочие расходы (требование все той же 35 ст. конституции). В случае безвозмездной передачи, вы передаете объект из частной собственности в публичную без компенсации, то есть в исключение общего правила, действующего в рамках статьи 35. Соответственно, эти случаи между собой различаются.
Итак, первые 3 случая, когда речь идет об изъятии вещей для муниципальных нужд с включением компенсаторного механизма. Это, конечно же, выкуп земельных участков, зданий, сооружений в целях решения вопросов местного значения. Это классический институт изъятия для публичных нужд и здесь действует правило, установленное гражданским и земельным законодательством. Второй случай – специальный. Это случай выкупа объектов, которые ранее были приватизированы, если речь идет:
1) О социально-культурных и коммунально-бытовых объектах, то есть объектах со специальным целевым назначением.
2) Если в отношении этих объектов был установлен принцип целевого использования, и это было предусмотрено в соглашении, но этот принцип не соблюдался покупателем.
Если покупатель (теперь уже собственник) не соблюдает условия целевого использования этого имущества, то мы его изымаем в муниципальную собственность. Но при этом действует обязательное правило выплаты компенсации за приобретенное покупателем имущество. Размер компенсации в данном случае определяется исходя из стоимости объекта на конкретный момент. Требование о выкупе с обязательным возмещением – это требование конституционного суда РФ, которое довольно четко было обозначено в 2000г. по 3 категории дел, связанных с изъятием в том случае, если речь идет о банкротстве. На сегодняшний день установленное конституционным судом правило распространяется в отношении приватизированных объектов.
3) Изъятие вещей для муниципальных нужд с действием компенсаторного механизма – это изъятие тех объектов, которые были проданы в рамках конкурсного производства, если это были социально значимые объекты, и если условия об их целевом использовании были включены в соглашение. В случае действия этих двух аспектов мы имеем право изъять объекты из частной муниципальной собственности в случае нарушения принципа целевого использования объекта. Данная практика применяется крайне редко.
В отношении приватизированной собственности срок целевого использования составляет 5 лет, а в отношении дошкольных учреждений 10 лет, по приватизированным конкурсным объектам срок составляет 5 лет, то есть общий срок целевого использования – 5 лет (с отдельными изъятиями). Соответственно, в течение 5 лет собственник имущества либо в рамках приватизации, либо по результатам приобретения в рамках конкурсного производства должен использовать объект в рамках целевого назначения.
Основания для безвозмездной передачи имущества:
1) Передача т.н. бесхозяйных объектов. Понятие бесхозяйность здесь используется в более широком контексте, нежели чем это используется в гражданском законодательстве. Речь идет о тех объектах, которые либо не имеют собственника, либо могут лишиться собственника с высокой долей вероятности, то есть потенциально бесхозяйные. И для того, чтобы предотвратить эту бесхозяйность, мы включаем механизм безвозмездной передачи имущества в муниципальную собственность.
2) Передача социально-значимых объектов, которые не проданы в рамках конкурсного производства. На этой группе остановимся подробнее.
Если объекты не проданы в рамках конкурсного производства, мы их безвозмездно передаем. В этом случае муниципалитет имеет право приобрести в муниципальную собственность объекты, которые:
- имеют социальную значимость
- не были проданы в рамках конкурсного производства
Соответственно, они выставлены на продажу, но не нашли своего собственника. В этой ситуации возникает вопрос: что делать, если объекты не были проданы? Они ведь имеют социальную значимость, то есть их надо содержать, их надо пустить в оборот, чтоб они предоставляли социально значимые услуги. Это случай участия муниципального образования в роли собственника в последней инстанции. Здесь начинает работать специфика передачи объекта муниципалитета с публичной функцией, который не может отказаться от этого объекта, потому что он выполняет публичную функцию, он не является участником гражданских правоотношений. Это очень важный момент.
На практике получается очень сложная ситуация, поскольку чаще всего это объекты в настолько плачевном состоянии, что на них никто не позарился, а если так, то почему это должен делать муниципалитет? Это дополнительные серьезные расходы, к которым он не готов, поэтому он будет использовать принцип равенства участников гражданских правоотношений, чтоб от этих объектов как-то отделаться.
Следующая группа объектов – бесхозяйные в широком смысле слова. Речь идет о трех основаниях передачи объектов (либо фактически бесхозяйных, либо потенциальных) в муниципальную собственность.
1) Классический узкий подход, когда мы к бесхозяйным вещам относимся как к вещам, которые утратили собственника, либо собственник неизвестен, либо он отказался. Здесь действует обязательное правило, согласно которому имущество, не имеющее собственника, передается в муниципальную собственность.
Тут предлагается вспомнить нормы гражданского законодательства, особенно обратить внимание на передачу муниципальной собственности, объектов недвижимого имущества, поскольку там возникает конфликт между добросовестным владением и институтом приобретения права муниципальной собственности. Этот конфликт сегодня разрешен в пользу добросовестного владения, обратите внимание на этот момент.
2) Приобретение права собственности на выморочное имущество. Здесь действует правило, которое обусловлено тем, что имущество, которое имеет статус выморочного, может остаться без хозяина, без наследника. Соответственно, законодатель предпринимает какие-то меры для того, чтобы найти то лицо, которое сможет принять имущество в свою собственность и обеспечить реализацию целевого предназначения этого имущества, а также обеспечить недопустимость его бесхозяйности. Тогда законодатель закрепляет, что выморочное имущество поступает в собственность государства. Здесь имеется сложный для понимания момент. Дело в том, что есть 2 подхода к признанию права собственности государства на это имущество. Согласно первому подходу, государство фактически использует часть своего суверенитета. Этот подход имеет корни в глубокой древности. Согласно второму, государство выступает в роли субъекта, который позволяет разрешить эту сложную социальную ситуацию. Этот подход связан с идеями социального государства.
В этой ситуации важно, что государство выступает именно тем субъектом, который не позволяет допустить ситуации бесхозяйности в будущем.
В начале 2000-х выяснилось, что этот подход не очень эффективен. Дело в том, что в советский период существовало правило, согласно которому выморочное имущество поступало в введение местных советов. Фактически они отвечали за судьбу этого имущества. После принятия ГК и после введения правил рыночного оборота, после признания самостоятельности местного самоуправления от государства, три фактора сыграли здесь воедино, после чего было принято решение о том, что все выморочные объекты будут поступать в собственность РФ. Однако, это отрицательно сказалось на практике. Потому что у государства не было четкого интереса навести порядок. И эти жилые помещения зачастую стояли без дела. Поэтому в 2010 было принято очень верное решение о том, что все выморочные жилые помещения должны поступать в муниципальную собственность. Это правило сильно раскачало оборот, потому что возросло количество выморочных помещений, поставленных на учет, а это означает, что муниципальные образования оказались заинтересованы, исполняя свою социальную функцию. И фактически все эти жилые помещения передаются по договорам социального найма. Опираясь на эту практику эффективного использования ресурсов муниципального образования для того, чтобы не допустить бесхозяйности выморочного имущества, в 14-м году было принято правило, согласно которому собственником в последней инстанции становится муниципальное образование, а не государство. Это касается только жилых помещений, земельных участков и их долей.
3) Передача муниципальной собственности имущества, не проданного в рамках конкурсного производства. Здесь законодатель должен найти того субъекта, который станет собственником в последней инстанции. Поиск этого субъекта очевиден, потому что особой социальной значимости у этого имущества нет, особой капиталоемкости тоже, потому что оно не продано в рамках конкурсного производства. В общем, это имущество вообще никому не нужно, поэтому оно переходит муниципальному образованию. Этот институт передачи в муниципальную собственность работает при следующих условиях:
- имущество не было продано в рамках конкурсного производства
- имущество не имеет социального значения
- имущество отказались приобретать кредиторы в целях погашения задолженности
- от получения этого имущества отказались сами участники, акционеры, либо собственники имущества, если речь идет об унитарных предприятиях
Институт передачи имущества в муниципальную собственность весьма сложный, потому что используется арбитражными судами с серьезными злоупотреблениями, для того чтобы быстрее завершить конкурсное производство, чтоб быстрее сдать отчеты, поэтому все это стараются как можно быстрее взвалить на плечи муниципального образования. По большей части такое имущество уже никуда не годится, оно подлежит утилизации. По сути, этот институт используется для того, чтобы управляющие конкурсным производством не тратили ресурсы на его утилизацию. И на протяжении многих лет муниципальные образования пытаются отбиться от этой обязанности, но из-за своего особого положения они обязаны принимать это имущество в свою собственность.
Проблема в том, что все имущество, которое передается муниципалитету по первому и третьему основанию не всегда соответствует принципу целевого формирования имущества. На сегодняшний день эта проблема не решена.
Основание прекращения права муниципальной собственности – приватизация. Она может быть либо общей, либо в упрощенном порядке (ФЗ №159 об упрощенной приватизации объектов, зданий, сооружений, нежилых помещений путем закрепления преимущественного права субъектов малого и среднего бизнеса на эти объекты).
Последний вопрос, касающийся оснований возникновения приобретения права муниципальной собственности в отношениях с частными собственниками – общие принципы. Специализация законодательства, направленная на учет статуса публично-правовых образований в гражданском обороте, демонстрирует особый порядок приватизации в рамках отношений с частными субъектами, а также проведение современным законодателем двух принципов взаимоотношений между частными и публичными собственниками по вопросам собственности. Это принцип конкурентного отбора контрагентов. Это правило действует как общее, но с исключениями. Любое движение от частного в муниципальное и обратно (если речь идет об общем статусе муниципального образования, а не специальных оснований) сопровождается принципом конкурентности отбора.
Принцип возмездности передачи имущества из частного в муниципальное и обратно не может осуществляться на началах безвозмездности. Речь не идет о специальных основаниях, где муниципалитет выполняет специальную публичную функцию.
Эти 2 принципа сопровождают современный гражданский оборот, когда муниципальное образование вступает в отношения с частными собственниками.
Вторая группа оснований возникновения прекращения права муниципальной собственности. Она касается тех случаев, когда 2 публично-правовых образования вступают в отношения друг с другом. Здесь не работает гражданско-правовой режим, этот порядок предполагает участие и использование специальных правил по отношению к публично-правовым образованиям с учетом их правового статуса. Порядок регулирования этих отношений установлен 122-ФЗ от 2004г «О монетизации». Здесь существуют 2 группы оснований:
Основания возникновения и прекращения права собственности совпадают между собой, нет такого деления как в общих гражданско-правовых основаниях. Второе для группы публично-правовых образований действует изъятие из гражданского права, которое касается момента возникновения права муниципальной или государственной собственности – либо от муниципалитета к государству, либо наоборот. Смысл этого правила заключается в том, что право собственности возникает не с момента внесения сведений в соответствующий реестр, то есть с момента государственной регистрации, а с момента подписания соглашения. Это требование установлено законом «122-ФЗ».
Основание возникновения и прекращения права муниципальной собственности в отношениях с государством – разграничение компетенции между публично-правовыми образованиями. Это значит, что здесь работает тот общий подход, о котором мы уже говорили – целевой подход к формированию перечня публичного имущества. Если происходит разграничение или переразграничение компетенций, и компетенция переходит из одного публично-правового образования к другому, то вслед за этим переходом (переходом компетенции) переходит и соответствующее имущество. Таким образом, на сегодняшний день этот целевой подход становится общим подходом. Имущество следует за компетенцией.
Вторая группа оснований - отношения между самими муниципалитетами. Первое правило остается тем же самым: если имущество передается (например) от района к поселению в связи с разграничением, то оно может передаваться в связи с разграничением компетенции. Остальные основания касаются территориальных преобразований – либо изменились границы (сначала объект находился на территории одного муниципалитета, а вместе с изменением границы перешел к другому), либо это преобразование муниципалитетов, изменился его статус, либо это упразднение, либо создание вновь образованного муниципального образования. То есть, любые территориальные преобразования всегда сопровождают процесс передачи собственности от одного муниципалитета к другому. Все, других оснований нет.
Каковы в этой ситуации общие принципы взаимоотношений между публично-правовыми образованиями. Вернемся к проблеме, которая обсуждалась на прошлой лекции, связанной с желанием провести цивилистические принципы во взаимоотношениях между публично-правовыми образованиями, которые приводят к довольно спорным ситуациям.
Первый принцип взаимоотношений между публично правовыми образованиями – принцип добровольности волеизъявления сторон. Этот принцип был проведен конституционным судом РФ в 2006 г. и, по его мнению, с учетом того, что право собственности едино, собственники, вне зависимости от того, частные ли лица перед нами, либо публичные, должны действовать на принципах добровольного волеизъявления. То есть, если публично-правовое образование желает приобрести или избавиться от определенного имущества, то оно это совершает. Если оно не желает, то никто его не может заставить. Это позиция конституционного суда, которая сегодня приведена в научной и учебной литературе ущербно (на мой взгляд). Потому что мы либо проводим принцип целевого разграничения имущества, либо проводим принцип добровольного волеизъявления. Если мы проводим первый, то никакой добровольности быть не может, а если же мы проводим второй, то не может работать принцип целевого разграничения. Пример: в 12-м году, после принятия нового законодательства здравоохранения, у муниципалитетов изъяли полномочия в сфере здравоохранения и передали их регионам. Вопрос: муниципалитеты обязаны передавать объекты здравоохранения, регионы обязаны принимать объекты здравоохранения? Если мы будем опираться на принцип добровольности, то ни у первых, ни у вторых такой обязанности нет. Но если опираться на то, что вообще-то это публично-правовые образования, и у них есть такая публичная функция – осуществлять свою компетенцию, и именно для защиты этой публичной функции принят этот принцип целевого разграничения. И в этом втором случае мы с вами скажем однозначно – у первого есть обязанность передать, у второго есть обязанность принять. И тогда принцип добровольности волеизъявления оказывается неработающим. Поэтому сегодня имеется проблема соотношения принципа добровольности с принципом целевого формирования перечня публичного имущества, которая не решена.
Второй принцип – принцип безвозмездности, который проведен через конституционный суд, литературу и доктрину. Закрепление этого принципа четко отражает публичную природу возникающих отношений. Для примера возвратимся к той ситуации. Создавая какой-то объект, например, поликлинику, еще больше сохраняя этот объект в соответствующем состоянии, муниципалитет несет огромные расходы. Особенно это сложно было в 90-е годы, когда денег не было, а что-то делать надо, где искать деньги на содержание этого имущества? Каждый решал этот вопрос самостоятельно. И тут им вдруг говорят: «Вы все построили, молодцы, все свободны, объект переходит в региональную собственность». Понятно, что у муниципальных образований возникает вполне логичное негодование. Однако, все их претензии не являются обоснованными, потому что вся система публичной власти функционирует в целях выполнения социальных функций, и эта функция обеспечивается во взаимном функционировании. Поэтому все эти функции финансируются из средств бюджета, поэтому нет никаких оснований для того, чтоб это имущество сохранить или компенсировать муниципалитету убытки и передать это имущество региону. В любом случае это все шло за счет единого фонда публичных финансовых средств. Здесь мы имеем особые отношения между публично-правовыми образованиями, и принцип безвозмездности никто не отменял.
Соответственно, на мой взгляд, общими принципами взаимоотношений между публично-правовыми образованиями должен быть принцип безвозмездности и принцип целевого формирования перечней собственности публично-правовых образований, вместо принципа добровольности. Но это мое мнение, вопрос этот ни в практике, ни в доктрине сегодня не решен. Кстати говоря, в практике-то он решен, там действует право сильнейшего - если субъекту федерации необходимо это имущество, оно просто его изымает вне зависимости от добровольности его волеизъявления. А вот если субъект федерации не хочет отдавать имущество, то вы его и не заберете у него. Почему-то судебная практика, опираясь на принцип добровольности волеизъявления, встает на сторону субъектов РФ.
Вопрос учета имущества. В каждом муниципальном образовании есть свой реестр, в который вносятся сведения о муниципальном имуществе, но этот реестр не имеет правообразующего значения. Его цель исключительно учетно-информационная. Поэтому в судебной практике при возникновении спора факт внесения имущества в реестр не будет иметь правообразующего значения. Для этого существуют общие принципы, так что доказать свое право собственности можно лишь предъявив иные документы, в том числе сведения о его государственной регистрации.
Порядок основания и возникновения права муниципальной собственности в отношениях с частными и публичными субъектами. Прошу обратить внимание на разность правовых режимов.
Доходы местного бюджета. Финансовые основы местного самоуправления.
Просьба посмотреть в учебниках все общие принципы формирования бюджетов, переход от сметного принципа бюджетного планирования к планированию, ориентированному на результат.
Сегодня бюджет формируется на срок 3 года: учетный, плановый и последующие 2 года. Это связано с переходом к планированию, ориентированному на результат. Это планирование направлено на то, чтобы обеспечить стратегическое ведение публично-правовых образований, чтобы они не просто формировали расходную часть и смотрели на свою жизнь через призму следующего года, а для того, чтобы они ставили какие-то цели на 3-5 лет вперед и пытались к этим целям продвигаться. Поэтому существует общее правило о формировании бюджета на 3 года. В отношении муниципальных образований оно действует с определенными изъятиями, это требование установлено в качестве обязательного для городских районов и округов. Городские поселения могут его вводить, в сельских поселениях действует правило о формировании бюджета на 1 год, но в любом случае оно должно формировать бюджет на 1 год с приложением к нему финансового плана на последующие 2 года. То есть, в бюджете этих цифр нет, но оно тоже должно иметь перед собой цели на последующие годы.
Виды дохода местного бюджета. Законодательство предусматривает 3 вида доходов: налоговые, неналоговые, безвозмездные отчисления.
Налоговые доходы делятся на 2 группы. Фактически это те доходы, на которые муниципалитет так же, как и в любое другое образование вправе претендовать в силу своей публично-правовой природы. Эти доходы формируются путем изъятия части имущества и средств у граждан и юридических лиц. Они формируются из единого публичного финансового фонда. Есть 2 группы таких доходов:
1) Местные налоги и сборы. В отношении этих налогов действует конституционное правило о том, что муниципальное образование имеет право вводить местные налоги и сборы. До внесения поправок в конституцию речь шла о том, что они имеют право устанавливать местные налоги и сборы, после поправок термин «устанавливать» был заменен на «вводить», но это не означает, что после этого мы столкнулись с какой-то новой конституционно-правовой ситуацией. В данном случае речь идет о редакторской работе, потому что вопрос о том, что мы понимали под термином «устанавливать налоги и сборы» был однозначно решен конституционным судом РФ в 97-м году в постановлении №5-П, где конституционный суд сказал, что ни субъекты РФ, ни муниципальное образование не в праве устанавливать налоги и сборы по своему усмотрению. Право устанавливать, то есть закреплять виды налогов и сборов принадлежит только и исключительно РФ в силу того, что у нас единая финансовая система, соответственно виды налогов и сборов устанавливает только РФ. Эти виды налогов и сборов установлены ч.1 НК РФ ст. 15, 16, 17, где все эти виды налогов и сборов перечислены. А субъекты РФ и муниципальные образования могут вводить те налоги и сборы, которые являются региональными и местными и прекращать их действие на своей территории. Речь идет о том, что к местным налогам и сборам в соответствии со ст.17 НК РФ относятся земельный налог и налог на имущество физ. лиц. Эти налоги установлены НК РФ. А муниципалитеты могут принимать решения вводить у себя эти налоги и сборы или нет. То есть, если средств в бюджете достаточно, то муниципалитет скажет: «А зачем нам вводить эти налоги и сборы, у нас же все хорошо, пусть граждане нам ничего не платят». Либо же ввели местный налог и сбор, потом оказалось, что бюджет – полная чаша, и мы решаем: «Ладно, мы снизим нагрузку на налогоплательщиков и прекратим действие этого налога». Вот такая идеальная картинка должна представать перед нами с точки зрения теории. К сожалению, это существует только в теории. По сути, это просто позиция, которая позволяет говорить об автономии региональной и муниципальной власти в рамках финансовых отношений. По факту же и те, и другие обязательно вводят на своей территории налоги и сборы. Муниципалитеты вводят местные налоги, регионы – региональные, и это является значимой частью их бюджета. Я не могу сказать о том, что это является преимущественной частью доходов, потому что ситуация весьма сложная. Несмотря на те усилия, которые принимал законодатель на протяжении последних 20 лет по администрированию земельного налога, а также налога на имущество физ. лиц, мы имеем следующие цифры: средняя температура по больнице – это объем земельного налога и налога на имущество физ. лиц, который составляет, как правило, порядка 22% местного бюджета. Все остальное формируется за счет отчислений от налогов и сборов. Это означает, что сегодня мы с вами находимся в очень удручающем финансовом положении, потому что местные налоги и сборы, которые были призваны стать основной частью налоговых доходов местного бюджета, составляют 20%. При этом абсолютное большинство составляет земельный налог - 19% из этих 22%;
2.5-2.7% - налог на имущество физ. лиц. Речь идет о налоге на недвижимое имущество. И это уже после усилий по администрированию налога, после введения требования о кадастровой стоимости объектов, после закрепления порядка взимания этих объектов и налогов и т.д. Так что рассчитывать на то, что местные налоги и сборы в ближайшие годы станут значимой частью местного бюджета (хотя бы больше 50%) не приходится. Большую значимость приобретают отчисления от налогов и сборов.
Местные налоги и сборы – это земельный налог и налог на имущество физ. лиц. Помимо местных налогов и сборов существует право вводить сборы. В конце 14-го года, после возникновения т.н. «Крымского кризиса», возникли серьезные проблемы с бюджетами разных уровней. И для того, чтобы создать какую-то возможность решить проблему бюджетного дефицита, был введен торговый сбор для городских округов, поскольку они лучше обеспечены. Сегодня городские округа при желании могут ввести этот торговый сбор для того, чтобы аккумулировать в местном бюджете соответствующие средства. Но вопрос о введении местных сборов достаточно спорный, потому что любые налоги и сборы увеличивают нагрузку на налогоплательщиков, поэтому это вопрос не финансовый, а политический. Соответственно, в вопросах об увеличении количества сборов существует 2 позиции:
1) Количество сборов необходимо увеличивать, потому что они имеют целевую направленность и позволяют решать вопросы.
2) Политическая: любое увеличение количества сборов ведет к непопулярности местной власти и государственной, поэтому вводить ничего не стоит.
Сегодня побеждает вторая позиция. Именно по этой причине мы видим, что институт местных сборов не развит так широко, как хотелось бы.
Вторая часть налоговых доходов – отчисления от налогов и сборов. Важно понимать, что это не дополнительная составляющая к местным налогам и сборам, которая случайно возникла. Отчисления от федеральных, региональных и местных налогов и сборов – это полноценная составляющая местного бюджета, потому что отчисления от налогов и сборов по своей правовой природе призваны устранить проблемы, которые возникают при классификации налогов и сборов.
Пример, имеющий отношение к муниципальной сфере: налог на доход физ. лиц - каким он должен быть? Федеральным, региональным или местным? Если посмотреть на то, как он собирается и куда его тратят (хотя целевого назначения нет), то можно сказать, что он должен быть местным. Жители платят, им создают социальные условия, предоставляют услуги и организуют их жизнедеятельность. Однако, то же самое может сказать и регион: «Вообще-то, я тоже участвую в этом вопросе, я тоже предоставляю гражданам услуги, поэтому этот налог следует платить в мой бюджет, он должен быть региональным!» То же самое значение этот налог имеет для федеральной власти, поэтому мы сталкиваемся с ситуацией, когда вопрос о виде налога (федеральный, региональный или местный) не может быть решен, потому что здесь работает принцип социальной справедливости. Мы можем равным образом отнести его и к одному, и к другому, и к третьему, но если мы отнесем его либо к первому, либо ко второму, либо к третьему, то будет нарушен принцип социальной справедливости. Чтобы этого не допустить, мы берем этот налог и поднимаем его на максимально высокий уровень – федеральный. И теперь для соблюдения принципа социальной справедливости мы просто «отщипнем» по кусочку для каждого уровня. Это и есть природа отчислений от налогов и сборов. Речь идет о том, что чистый принцип классификации налогов по видам не работает в силу того, что мы должны обеспечить стабильность поступления налога, формирование налоговой базы, экономическую эффективность взимания налога с учетом территориальной мобильности налоговой базы.
Например, налог на прибыль. Если вы зарегистрированы в одном месте на территории муниципального образования, а завтра переехали в другое муниципальное образование, то этот налог перетекает в другое муниципальное образование. Чтобы этого не произошло, данный налог поднимается, а там при необходимости происходит «отщепление» в пользу того муниципального образования, где расположено предприятие.
Равномерность размещения и социальная справедливость.
Отчисления от федеральных, региональных и местных налогов и сборов – это полноценная составляющая налоговых доходов местного (или иного) бюджета, которая направлена на решение проблемы более четкого и правильного разграничения между различными уровнями налоговой системы, между федеральным, региональным и местным уровнем. Невозможно добиться четкости (чистоты) действия принципа классификации доходов. Когда невозможно добиться четкости, мы берем определенные налоги, поднимаем на уровень выше и с учетом принципа справедливости, то есть с соблюдением критериев, этот налог «отщепляется» в соответствующие бюджеты. Для муниципальных образований огромную роль играет отчисления от федеральных налогов и сборов, которые поступают в местные бюджеты. Все эти виды отчислений перечислены в бюджетном кодексе РФ по отношению к регионам и по отношению к нам.
На сегодняшний день в местные бюджеты отчисляется, прежде всего, налог на доходы физ. лиц. Значимость этого налога в структуре налоговых доходов местного бюджета огромная – около 70% (66-67 в зависимости от объема налогов и сборов) местных бюджетов в налоговой части составляет отчисления от налога на доходы физ. лиц. Но при этом законодатель постепенно уменьшает объем налога на доходы физ. лиц. – это одна из важнейших причин финансового кризиса.
До 11-го года в местные бюджеты поступало 30% от налога на доходы физ. лиц. После 11-го года стало 20%. А сегодня эта цифра уменьшена до 15% - они составляют около 70% налоговых доходов местного бюджета. Поэтому сегодня абсолютно обоснованно говорят на муниципальном уровне о том, что если увеличить объем отчисляемых от налога на доходы физ. лиц средств местного бюджета, проблема финансовой состоятельности муниципальных образований будет решена в очень значительной части. Однако, на это сейчас нет соответствующей политической воли, поэтому муниципальные образования вместо того, чтобы получать соответствующие средства, стоят с протянутой рукой.
Большое значение для наполняемости местного бюджета имеет также отчисления от региональных налогов и сборов. Приведу в пример транспортный налог. Он сегодня является региональным, но он таким является не потому, что он только региональный. Законодатель поднял его на региональный уровень для того, чтобы иметь возможность впоследствии разграничить между регионами и муниципалитетами, «отщипнуть» что-то в пользу муниципалитетов, потому что решить однозначно вопрос должен ли транспортный налог по своей природе быть местным или региональным - невозможно. Что сделали в этом случае? Подняли на вышестоящий уровень и сказали «отчисляйте».
Но что делают сегодня регионы? Право принятия решения об отчислении от региональных, федеральных и местных налогов и сборов предоставлена регионам на их полное усмотрение. Отчисление происходит лишь по желанию региона. Разумеется, желающих особо нет. Если взглянуть на нынешнюю систему доходов в этой части, то можно увидеть, что порядка 25-26 субъектов отчисляют, а все остальные предпочли придержать у себя.
Та же самая ситуация складывается с другими налогами - налог на добычу полезных ископаемых в той части, в которой он поступает региональный бюджет, налог на имущество предприятий как региональный налог и т.д. То есть, сегодня отчисления от региональных налогов и сборов минимальны, при этом муниципальные образования имеют полное право на эти отчисления, но субъекты РФ этого не делают, потому что вопрос находится на их усмотрении.
Отчисления от местных налогов и сборов. Это право предоставлено районам. Если они того желают, то поступающие им средства от федеральных, региональных и местных налогов и сборов могут отчислить в бюджеты поселений. Ну, если уж регионам ничего не отчисляют, то надеяться на районы здесь не приходится. Поэтому случаи отчислений от федеральных, региональных и местных налогов районов в бюджеты поселений единичны.
Вторая группа доходов местного бюджета – неналоговые доходы. Они делятся на 4 группы:
1) Средства самообложения (разбирали на теме референдума).
Согласно устоявшейся практике, согласно доктрине, средство самообложения имеет неналоговое происхождение вне зависимости от того, что они взимаются в принудительном порядке по решению, принятому на местном референдуме.
2) Средства от управления муниципальной собственности.
Любое движение имущества и его передача во временное владение и пользование, продажа имущества по результатам приватизации, вложение имущества в уставный капитал, организация с муниципальным участием – от всех этих видов деятельности средства поступают в местный бюджет. В последнее время объем этих средств очень сильно снизился в связи с процессами упрощенной приватизации, процессами переразграничения имущества, закрытия ликвидации унитарных предприятий. Этот вопрос требует срочного решения, иначе в будущем объем неналоговых доходов будет только падать. Но когда речь идет о неналоговых доходах от управления собственностью, следует всегда иметь ввиду, что неналоговые доходы не могут являться основной частью доходов бюджета, потому что публично-правовое образование создается в целях осуществления публичной власти. Оно не создается в целях осуществления предпринимательской деятельности, а это означает, что вопрос о неналоговых доходах – это всегда вопрос об обеспечении приоритета права на предпринимательскую деятельность. И только потом управление публичной собственностью с целью получения дохода.
3) Плата за негативное воздействие на окружающую среду.
Установлено БК РФ, законодательством в сфере защиты окружающей среды и отходов.
4) Штрафы, если право взимания предоставлено местному бюджету.
Пополнение местных бюджетов за счет штрафов является спорным вопросом. Позиция, согласно которой государство предлагает увеличивать объем взимаемых штрафов в правовом государстве, которое стремится к плановому увеличению неналоговой составляющей доходов любого бюджета, является достаточно противоречивой. Либо мы стремимся к минимизации этих доходов, либо к их плановому увеличению. С увеличением количества штрафов и заинтересованности публичной власти в таком увеличении порождает парадоксальные ситуации на практике. Многие штрафы взимаются с использованием механизма аутсорсинга, который направлен на более четкое администрирование порядка взимания штрафов, и этот механизм говорит о том, что по результатам соглашения часть взимаемого штрафа, поступает в бюджет того частного субъекта, который администрирует этот процесс.
Безвозмездные поступления:
1) Поступления граждан и юр. лиц.
Декларативная норма, которая работала в 2000-х годах, когда приходили предприниматели за каким-то разрешением, а им говорили: «Давай заключим соглашение о добровольном пожертвовании, и ты будешь у нас выступать в таком красивом лице, а мы тебе за это чего-нибудь разрешим». Такая практика действительно работала, но сегодня уже сведена на нет.
2) Межбюджетные трансферты.
Эта часть является значительной частью местного бюджета. Следует различать 3 основных используемых вида межбюджетных трансфертов:
1) Дотации субсидий, которые идут на решение вопросов местного значения.
2) Субвенции, которые идут на осуществление делегированных государственных полномочий.
При этом дотации и субсидии различаются между собой следующим:
- Дотации идут на решения вопросов местного значения без дальнейшей разбивки на конкретные цели.
- Субсидии идут не просто на решения вопросов местного значения, а с дальнейшим уточнением его целевого предназначения.
Если посмотреть на структуру, то дотации субсидий сегодня составляет порядка 46-47% от собственных доходов местного бюджета. Это означает, что половина бюджета (53%) формируются за счет налоговых и неналоговых доходов, а другая половина – это поддержка государства. Ситуация критическая. Причина заключается в том, что вопрос о налоговых и неналоговых доходов решен таким образом, что у муниципалитетов не остается ни единой возможности быть самодостаточными. В первую очередь, эта критическая ситуация вызвана неразрешенностью проблемы отчислений федеральных, региональных и местных налогов и сборов.
1 Постановление КС РФ от 1 декабря 2015 года № 30-П. «По делу о проверке конституционности частей 4, 5 и 5.1 статьи 35, частей 2 и 3.1 статьи 36 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и части 1.1 статьи 3 Закона Иркутской области «Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы»
2 Определение Конституционного Суда от 6 марта 2008 г. № 214-О-П «По жалобе гражданина Севашева А. В. на нарушение его конституционных прав частью 4 статьи 12 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
3 Постановление КС РФ от 1 декабря 2015 года № 30-П. «По делу о проверке конституционности частей 4, 5 и 5.1 статьи 35, частей 2 и 3.1 статьи 36 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и части 1.1 статьи 3 Закона Иркутской области «Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы»
4 "По делу о проверке конституционности положений части 3 статьи 23 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и частей 2 и 3 статьи 9 Закона Челябинской области «О муниципальных выборах в Челябинской области" в связи с жалобами Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и граждан И.И. Болтушенко и Ю.А. Гурмана»
5 Постановление Конституционного Суда РФ от 18 мая 2011 г. № 9-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 1 части 4 и части 5 статьи 35 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в связи с жалобой гражданина Н.М. Савостьянова»
6 Это не муниципальный округ, а внутригородская территория города федерального значения по терминологии 131-ФЗ. Потом ввели муниципальные округа в 2015 году и терминология перепуталась – О.Ю. Болдырев
7 Постановление Конституционного Суда РФ от 29 марта 2011 г. № 2-П "По делу о проверке конституционности положения пункта 4 части 1 статьи 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в связи с жалобой муниципального образования – городского округа "Город Чита"