Раздел 8, ст. 1. «Верховный суд иногда толкует «народ» здесь как Конгресс, как представительный орган. Поэтому мсу может быть истолковано как в федеральном ведении.»
Конгресс имеет право: облагать налогами, пошлинами и акцизом и производить их сбор для уплаты долгов и установления мер для защиты и к сохранению общего благополучия Соединенных Штатов – тоже лазейка (прослушал).
В РФ – ст. 72, совместное ведение. Необычный ответ на этот вопрос для федеративного государства
2. Второй вопрос – территориальная организация МСУ. Ядро этого вопроса – виды муниципальных образований. США – фактически 50 уникальных систем местного самоуправления: во многих есть графства (counties) – во многих штатах система двухуровневая.
У нас до поправок 2020 – поселенческий принцип, в Конституции – городские и сельские поселения.
Статья 10 131-ФЗ
1. Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, муниципальных и городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения. (в ред. Федерального закона от 01.05.2019 N 87-ФЗ)
В городских округах в соответствии с законами субъекта Российской Федерации местное самоуправление может осуществляться также на территориях внутригородских районов.
В соответствии с Конституцией 2020 – теперь городских и сельских поселений нет в Конституции теперь. Я сомневаюсь, что КС по жалобе Ольги Ивановны встанет на защиту сельских поселений. Мы тоже готовили одну жалобу в 2015 году связанную с реформой МСУ.
США:
1. первая модель – в одних штатах – ultra vires (“beyond the powers”)
МСУ занимается тремя категориями дел – из полномочий штатов (??), местные вопросы, хозяйственные вопросы присущие местному самоуправлению
2. вторая модель – home rule – в других штатах: все, что прямо не отнесено к компетенции штатов – то относится к МСУ.
3. Конституция и мсу
В США – сити менеджер и еще три типа МСУ (?)
С 2020 года нашему КС даже выпутываться не надо – теперь в Конституции ссылка на федеральное законодательство – сколько законодатель определит вам полномочий, столько и будет
5. Финансовая основа + гарантии МСУ
Экономическая основа МСУ – должна быть одной из ключевых гарантий МСУ. В США я смотрел статистику по состоянию полтора года назад, но не думаю что что-то поменялось.
Более 60% – уровень собственных доходов
30% – от штата
10% – от федеральной власти
Многие американские юристы упоминают два фактора, которые у нас даже не учитываются:
1. выборный шериф
2. право на ношение оружия (одна из гарантий против криминализации МСУ) – у нас это не упоминается обычно
Лекция от 5.10.
Сельское поселение
– сельская территория (сельские населенные пункты). Что такое сельская территория – на это нет ответа. Все станицы в Краснодарском крае предложили отнести к городам все сельские поселения, хотя с/х там все развито – потому что там есть школы, больницы и детские сады. До сих пор у нас считается, что сельская территория – это когда ничего нет, а города – где все есть. К сельским территориям мы относим рабочие поселки и поселки городского типа – это территории, которые развивались по направлению к городу (либо будут созданы города либо будут обслуживать какие-то города). После распада индустриального типа экономики (крах СССР) рабочие поселки и ПГТ не относятся ни к селам, ни к городам, потому что там ни инфраструктуры и вообще там нет городского типа устройства – куда их отнести, решается каждым субъектом по-разному. Зачастую – к сельским поселениям.
– численность населения. Численность населения говорит не о том, сколько населения должно проживать в сельском пункте… Если как правило в деревне или селе проживает 1000 человек, то он может стать сельским поселением. Если проживает меньше 1000 – скорее всего, оно войдет в состав сельского поселения вместе с другими поселениями. Для территорий с высокой плотностью, это число составляет 3000 человек
– пешеходная доступность до административного центра и обратно в течение рабочего дня. Критерий идет еще до революции. Каким образом придать статус субъектности отдельному сельскому сообществу. Толку от того, что вы назовете маленькую деревеньку сельским поселением, мало (я уже говорила). Смысл критерия пешеходной доступности очень простой. Если сельское поселение состоит из нескольких деревень (чаще всего), одна из деревень является административным центром. Если вы из деревни А до деревни В, которая является административным центром можете за день сбегать туда и обратно – то это по мнению законодателя формирует образ сельского сообщества. В правоприменении использовать этот критерий очень сложно.
Городское поселение – сталкиваемся с проблемой отсутствия общих критериев классификации; все критерии иные, чем у сельского поселения.
– один город или один поселок
– территории, предназначенные для развития социальной, транспортной и иной инфраструктуры города (близлежащие территории). Это означает, что любой близлежащий населенный пункт может быть одинаково включен и в состав сельского поселения, и в состав городского поселения – это проблема. Буквально через несколько лет после принятия критерия было введено новое правило: село или город могут быть поглощены городским поселением только если эти территории включены в план развития согласно генеральному плану. Только наличие генерального плана является ключевым критерием для определения судьбы этих сел и деревень.
Никаких критериев численности и пешеходной доступности нет (как для городских поселений).
Муниципальный район – по сути, самое важное, это транспортная доступность.
– Цель: решение вопросов межпоселенческого характера
– транспортная доступность до административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав. Этот критерий неидеальный, но как правило границы муниципальных районов совпадают с административными районами, и бывший советский район как правило совпадает с нашим муниципальным районом.
Понятие городского округа до и после 2019-го года – абсолютно два разных понятия. Причина – в начавшемся укреплении муниципалитетов. Реформа нам важна еще и потому, что мы видим, как отношение к городскому округу менялось с течением времени. Предполагалось, что городской округ – это просто территория, которая в силу развитости может быть использована для делегирования полномочий гос. власти – например, город Екатеринбург нельзя назвать городским поселением. Городской округ – эта система исходит из советской схемы районирования. Город – административный центр района, который призван был обеспечить и потребности села (автобусы циркулируют и туда, и сюда).
Помимо советских районов существовали так же отдельные города, которые не включались в принцип районирования. Эти города имели не районное значение (в рамках связи село–город), а имели уже областное или краевое значение. В советское время эти города очень быстро развивались. В 2003 году уже было понятно, что эти города не могут входить в схему городское–сельское поселение. Городские округа …
Но поскольку помимо этих городов на территории РФ существовали специальные территории, которые не всегда являлись городами, но которые имели особый государственно-правовой статус (ЗАТО – закрытые административно-территориальные образования, наукограды) – эти территории были тоже названы городскими округами. Помимо городов, статус городского округа получили города, которые до средних и больших городов не дотягивает. Городские округа должны были быть по замыслу законодателя такими же городскими поселениями, просто с более развитой инфраструктурой (для обеспечения единства городского хозяйства, выполнения делегированных гос. функций).
Начиная с 2010-го года субъекты стали подумывать об укрупнении единиц. С тех пор они стали использовать городской округ как территорию, которая может поглотить все поселения, которые исчезнут как муниципальные образования (?). По закону, это было законно. По закону, никаких специальных критериев для выделения городских округ не существовало. В результате (дата??) – исчезло большое количество муниципальных районов и возникли городские округа. По замыслу законодателя, городской округ – это первичная единица МСУ; то, что с ней сделали субъекты федерации, не вписывалось в это понимание. Субъекты превратили ее в полностью размытую единицу: на территории Ставропольского округа создали городские округа из просто объединения сел (никаких городов там не было). И тогда законодатель после майской реформы 2019-го года понятие городского округа было уточнено.
В 2019-м законодатель ввел три критерия.
– в городском округе должно проживать не меньше 2/3 населения городского округа. Если там проживает преимущественно сельское население, то городским округом он уже быть не может
– площадь городского округа – он должен состоять преимущественно из городских населенных пунктов
– плотность населения – в 5 и более раз должна превышать среднюю плотность населения в РФ. Третий критерий призван обозначить городской округ как крупное городское поселение (не просто как городское поселение, которое слопало все, что вокруг него лежит). По сути, этот третий критерий обеспечивает то, что и хотел законодатель на этапе написания этого ФЗ.
СЛАЙД.
Городской округ
(после реформы 2019 г.)
— численность населения городских населенных пунктов — не
менее 2/3 населения городского округа;
— площадь вошедших в городской округ территорий сельских
населенных пунктов и территорий развития - не превышает в
два и более раза площадь территорий городских населенных
пунктов городского округа.
— плотность населения - в 5 и более раз превышать среднюю
плотность населения в РФ
— наличие сложившейся социальной, транспортной и иной
инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения
опросов компетенции
— наличие сложившейся социальной, транспортной и иной
инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения
прилегающим муниципальным районом
— обеспечение единства городского хозяйства
Правоприменительная практика не дает нам говорить о том, что замысел законодателя реализован в полной мере. Для субъектов установлен срок – до 2025 года, субъекты должны сменить статус городского округа на статус муниципального округа, если он не соответствует статусу городского округа. Субъектам выгодно использовать именно городской округ, потому что это позволяет участвует в различных целевых программах. Ленинский район, Мособласть – чтобы не менять на муниципальный округ, статус сельских населенных пунктов был изменен на городские населенные пункты – по распоряжению губернатора. И тогда эта территория стала городским округом.
Муниципальный округ. Критерии создания?
Муниципальные округа были введены тогда, когда городские округа все поглощали. Для того чтобы создать возможность объединения поселения в единую единицу, законодатель ввел понятие муниципального округа. Если раньше городской округ был размытым понятием, то сейчас – муниципальный округ – нет ни единого критерия его создания: в его состав могут входить и сельские поселения, и муниципальные районы – муниципальный округ уничтожает все сельские поселения, которые в него входят.
Все эти единицы образованы скорее вразброд. С одной стороны есть и объективные причины, но с другой – не обошлось и без волюнтаризма.
Двухуровневость МСУ.
Альтернативная двухуровневая организация:
Муниципальный район – поселение
ЛИБО
Муниципальный округ
Территориальные образования – муниципальный район и муниципальный округ и городской округ тоже (по мнению КС). Мы видим, что муниципальные образования разные и устроены по различному принципу. Основной принцип – двухуровневость – она была введена 131-ФЗ. Двухуровневая организация МСУ берет свое начало в советской территориальной схеме устройства, когда эта территория была устроена на началах экономического районирования: районы, внутри них села, города районного подчинения. Вот эта территориальная схема связки «город – село» оказалось очень сложно разрушить: села как правило ездили в города для получения каких-то услуг (в городе лучшая больница, школа и т.д.). Сельская школа никогда не дотягивала до уровня городского. Вот эта историческая ноша оказалась чрезвычайно тяжела для МСУ. Когда встал вопрос о том, а как возвращать поселенческий принцип, если сельские поселения лишены собственной инфраструктуры, потому что она сосредоточена в городе – это был ключевой вопрос для законодателя. Поэтому было решено обратиться к ранее существовавшей советской схеме двухуровневости МСУ: город приобрел статус муниципального образования, но над ним есть район, который обеспечивает вопросы МСУ. Всеволод Иванович Васильев писал: «пока нет, а потом нарастет». Но на самом деле если нет, то и не будет.
Муниципальный район-поселение.
Приближенность власти к населению
и / или
эффективность муниципального управления.
Эта схема двухуровневой территориальной организации существовала до 2019 года, в 2019 году был введен муниципальный округ – это единица, которая создает альтернативу муниципальному району. Если муниципальный район предполагает наличие первичных единиц под собой; муниципальный округ этого не предполагает – все городские и сельские поселения объединены в муниципальный округ. Этот вынужденный шаг законодателя должен был на законодательном уровне должен был создать основу для уничтожения муниципальных районов с входящими в их состав поселениями.
Насколько процесс уничтожения муниципальных районов обоснован? Сложный вопрос. С одной стороны, он происходит очень волюнтаристки, многие субъекты используют муниципальные округа для усиления вертикали власти – чтобы не иметь дела с сельскими поселениями, их главами, которые пытаются для себя что-то выпросить. Гораздо проще иметь дело только с главой муниципальных округов; сельские поселения все равно нищие, зачем с ними иметь дело. Несмотря на становление поселенческого принципа на первое место, сельские поселения последние годы развивались не благодаря, а вопреки законодателю. Например. Все финансы сосредоточены в руках района, до поселения доходят какие-то гроши. Имущественная схема: в руках сельских поселений либо ничего не оказывается, либо район сбрасывает на них то, что им не нужно. Сельские поселения не самодостаточны не потому, что они не хотят быть таковыми, а потому что законодательная и судебная практика так, что они не могут быть самодостаточными. Отдельные поселения пытаются бороться за свою самостоятельность. Это только одна часть довольно сложной истории. Очень многие поселения уничтожены без каких-либо оснований.
Вторая часть истории связана с судьбой городов, которые оказались в прямой связке с поселениями. Для них это оказалось то же самое, что быть подчиненными муниципальному району. Когда у нас довольно самодостаточный город, который обладает инфраструктурой и возможностями для дальнейшего развития, но в рамках связки с муниципальным районом он должен подчиняться главе муниципального района; и здесь у сельских поселений были постоянные конфликты с муниципальными районами. Городские поселения действительно утратили возможность самостоятельного развития, находясь под муниципальными районами. Либо – другой вариант – все сливалось в муниципальный район, если им удавалось договориться.
Еще одна проблема (вторая) – проблема удаленных и малонаселенных районов. Как угодно их назови – развиваться они не будут, населения нет. На мой взгляд, МСУ – это тот элемент управления публичными делами, который должен обеспечить это управление в самом низу. Проблема опустынивания территорий сегодня стоит очень остро. Все перебираются в города, поскольку территории сельских поселений, тем более территории удаленные – власть оттуда берет и уходит.
Болдырев:
Статья 10 131-ФЗ:
10. Городские округа, которые в результате преобразований муниципальных образований перестают соответствовать требованиям к доле населения, проживающего в городах и (или) иных городских населенных пунктах, и площади территории городского округа либо к плотности населения на территории городского округа, которые предусмотрены статьей 11 настоящего Федерального закона, подлежат наделению законом субъекта Российской Федерации статусом муниципального округа.
3.1. Муниципальный район, в котором все поселения, входившие в его состав, объединились с городским округом, утрачивает статус муниципального образования.
Муниципальные округа – постепенно становятся городскими округами, либо отрезают от них поселения и дают городским округам (либо просто преобразуют муниципальные округа в городские, чтобы не было двухуровневой модели, а была вертикаль власти) – и когда тенденция стала постоянной – и решили сделать муниципальные округа – чтобы не было откровенно сельских поселений, которые мы называем городскими округами, а будут муниципальные округа.
Совхоз имени Ленина – юрлицо и муниципальное образование одновременно – упразднен законом Московской области от 19 июля 2019 года. Чем был Совхоз имени Ленина? Теперь это городской округ.
Тенденции: 1) укрупнение, муниципальные округа; 2) тенденция, которая быстро закончилась – города с внутригородским делением; 3) выхолащивание конституционной нормы об учете мнения населения
Следующий вид двухуровневой организации МСУ.
Это альтернативная двухуровневая организация. В первоначальной редакции 131-ФЗ городской округ создавался исключительно как одноуровневая единица – просто крупный или средний город. В 2014 году было принято решение создать двухуровневые городские округа – создавались они во многом под влиянием политических причин.
Городской округ
ЛИБО
Городской округ с внутригородским делением – внутригородской район
Губернаторов не устраивали крупные городские центры, они хотели, чтобы эти территории были им подвластны. Мы должны снять политический слой, а он нас если и интересует, то только во-вторых. Мы должны рассмотреть те аргументы, на которые опирается деление. Как заявил Путин еще в 2013 году, городской округ – нужен для того «чтобы население дотянулось до власти рукой». В городских округах эта власть значительно удалена от населения. Поскольку в городском округе есть представительный орган максимум из 30 человек. Приближенность власти к населению – основной аргумент власти. Тем более что в этот момент происходили огромные социальные преобразования. Городские округа выступали зоной опережающего роста. В рамках широкого развития городских округов и возникновения городских агломераций вопрос приближенности власти к населению вставал наиболее остро.
Вторая проблема – повышение эффективности управления. Предполагалось, что создание городских округов с внутригородскими районами повысит эффективность управления. Насколько эти аргументы состоятельны? Городской округ рассматривается как эффективная единица; но совершенно точно, что ни приблизить власть к населению, ни повысить эффективность управления городским округам с внутригородским делением не удалось.
По такому пути пошли только Самарская область, Челябинская область и Махачкала (республика Дагестан, городской округ Махачкала – причем рассматривает вопрос возвращения к одноуровневому городскому округу). Самара и Челябинск стали экспериментальными площадками. В итоге поняли, что городские округа с внутригородским делением – это история очень сложная и затратная, поэтому от нее решили отказаться.
Болдырев:
В зависимости от уровней муниципальных образований различный уровень компетенции
Статья 15. Вопросы местного значения муниципального района
1. К вопросам местного значения муниципального района относятся:
9) организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды;
20) выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав муниципального района, за счет средств бюджета муниципального района;
Ни у одного из поселений не может быть такой функции, потому что в поселения никто не входит.
Изначально предполагалось, что у низового уровня поселений не будет государственных полномочий; уже в 2006 году спустя три года после 131-ФЗ было указано, что у поселений тоже есть государственные полномочия. Но в статье 2 до сих пор у них нет государственных полномочий – это как будто напоминание студентам.
ПКС № 14-П 1997 года, пункт 4:
Однако Конституция Российской Федерации и рассматриваемый Федеральный закон не предусматривают различий в правовом статусе муниципальных образований. Муниципальные образования независимо от размеров территории и численности населения, а также своей структуры и места в системе территориального устройства пользуются одними и теми же конституционными правами и гарантиями. Между ними нет отношений подчиненности, и, следовательно, органы одних муниципальных образований не вправе применять санкции в отношении органов и должностных лиц других муниципальных образований. Поэтому установленный федеральным законодателем единый порядок досрочного прекращения полномочий органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления не противоречит Конституции Российской Федерации.
На практике соподчинение есть (и из-за финансовой системы, и из-за традиций). Но на формальном уровне между различными уровнями муниципалитетов (муниципальные районы и поселения) – между ними нет соподчиненности.
В мае 2019 года – новый вид муниципальных образований – муниципальный округ.
Пункт 10. Статья 131
10. Городские округа, которые в результате преобразований муниципальных образований перестают соответствовать требованиям к доле населения, проживающего в городах и (или) иных городских населенных пунктах, и площади территории городского округа либо к плотности населения на территории городского округа, которые предусмотрены статьей 11 настоящего Федерального закона, подлежат наделению законом субъекта Российской Федерации статусом муниципального округа.
Уже Баженова:
Вся территория как бы поделена на две части: крупные города (правая половина) и остальные территории (левая половина). И вот все эти территории делятся либо на двухуровневую систему: поселения + муниципальный район. Либо муниципальный округ (уничтожает все поселения, видите, под ним ничего нет). В городах – либо просто городской округ либо городской округ с внутригородским делением + внутригородские районы.
Принцип установления границ муниципальных образований.
– территория субъекта должна быть полностью распределена между поселениями и городскими округами (межсубъектных поселений не бывает)
– вхождение территории населенного пункта в состав территории поселения, городского округа
– запрет на вхождение территории поселения в состав территории другого поселения (принцип целостности)
– вхождение территории поселения полностью в состав территории муниципального района
Порядок изменений границ и преобразования муниципальных образований. Важнейший вопрос.
Конституционная формулировка – учет мнения населения при изменении границ. Мы выделяем два вида территориальных изменений:
1) изменений границ (ст. 12 ФЗ) – без изменений статуса. Это означает, что вы просто сдвигаете границу населенного пункта и при этом поселения, но у вас при этом не меняется статус муниципального образования. Если вы откусываете кусочек от одного муниципального образования к другому, то это изменение границ, статус их не изменяется. Если одно поселение поглотило другое – статус тоже сохраняется, это ключевая точка.
2) преобразование – изменение статуса. Если у нас было одно сельское поселение и возникло два других, муниципальное образование разделилось на два. Либо муниципальное образование поменяло статус.
Болдырев: учет мнения населения – в обоих случаях.
Соответственно, наиболее важным с точки зрения изменений является преобразование, поскольку преобразование всегда касается статуса муниципалитета.
Виды преобразования:
– объединение муниципалитетов
– разделение муниципалитетов
– изменение статуса муниципального образование
– присоединение поселения к городскому округу с внутригородским делением, и наоборот (выделение внутригородского района из городского округа с внутригородским делением).
Процедура преобразования (изменения границ).
1-й этап. Выдвижение инициативы (любой субъект публичной власти, население)
2-й этап – Поддержка инициативы другими муниципальными образованиями, в том числе в результате выяснения мнения населения. Это центральный этап, потому что на этом этапе выполняется конституционное требование об учете мнения населения. Идея в том, чтобы на втором этапе достичь такого консенсунса, который бы исключал разногласия на третьем этапе.
3-й этап – принятия закона субъекта РФ. Решающая роль принадлежит субъекту – на основании выраженных мнений принимает решение. Означает ли это, что он может не согласиться с выраженным мнением? До недавнего времени так и было: субъект играл роль статиста, просто легализовывал преобразования либо не легализовывал; но с недавнего времени субъекты шли по пути создания закона о преобразовании несмотря на полученное несогласие.
По вопросам территориальной организации КС до сих пор отказывается занимать какую-то позицию, поэтому он делает это в определениях. В определении 2008 года2 он устанавливает конкретные принципы учета мнения населения (?).
Учет мнения населения – по сути всего две формы: либо непосредственно (через голосования, сходы или публичные слушания) либо через мнение представительного органа. Про последнее КС сказал, что представительный орган находится в особой публично-правовой связи с населением и нет никаких препятствий к тому, чтобы мнение население высказывалось через представительный орган, и исходя из позиции КС мы сегодня имеем две формы учета: непосредственную либо через представительный орган. Непосредственно мнение выражается через две формы – либо голосование, либо публичные слушания.
Особенности учат мнения граждан при изменении границ муниципальных образований.
1. Учет мнения населения: непосредственно либо путем выражения мнения представительным органом.
2. Основной критерий – существенность территориальных изменений. Если изменений границ настолько значительно, что затрагивает интересы населения, то мы должны учитывать мнение граждан непосредственно на голосовании; если изменение границ несущественно, то мы делаем это через представительный орган.
3. Различный подход к выбору формы учета мнения граждан в зависимости от связи изменений с городским округом. Законодатель ввел в ст. 12 изменения: если речь идет о присоединении отдельных населенных пунктов к городским округам, то учесть мнение населения можно через представительный орган. Посмотрите сами ст. 12 нашего ФЗ.
О присоединении к поселению значительной части территории – здесь мы выражаем мнение населения, потому что изменение уже существенное.
По своему характеру изменение статуса – это всегда существенно; но при этом особенности учета мнения граждан в случае преобразования все же существуют:
1. В законе абсолютно нет никаких оснований для преобразования муниципальных образований. Это означает, что когда нет оснований для преобразования, то окончательно вопрос о преобразовании решается только тем субъектом, которому вручено право окончательного решения вопроса.
2. Обязательный учет мнения граждан непосредственно: либо голосование (сход) либо публичные слушания.
3. Преимущественный отказ от применения голосования по вопросам преобразования муниципальных образований (чаще всего просто публичные слушания, не через голосование):
в случае разделения поселений – голосование
в остальных случаях – публичные слушания (имеют рекомендательный характер)
4. Принятие решения представительным органом простым большинством голосов депутатов.
Такие преобразования по закону проходят при минимальном учете мнения граждан, поскольку сама по себе процедура не обеспечивает само требование Конституции о том, что мнение граждан нужно ставить на первое место. По сути, я вам изложила свою жалобу в КС РФ.
Основные проблемы территориальной организации (уже рассказала на этой же лекции):
Проблема укрупнения
Проблема двухуровневости
Проблема муниципальных округов
Проблема поселенческиого или территориального принципа МСУ
Семинар от 9 октября.
Доклад
ПОСТАНОВЛЕНИЕ 1 ДЕКАБРЯ 2015 30-П
оспоренные положения Закона Иркутской области, предусматривающие применительно к городскому округу, на территории которого находится административный центр Иркутской области, единственно возможный способ замещения должности главы городского округа и определяющие его место в структуре органов местного самоуправления как возглавляющего местную администрацию.
НЕ ПРОТИВОРЧЕЧАТ КОНСТИТУЦИИ ПОСКОЛЬКУ ПОЛОЖЕНИЯ:
предполагают возможность воспроизведения законами субъектов Российской Федерации как альтернативных вариантов, так и единственно возможного варианта порядка формирования представительных органов муниципальных районов, городских округов с внутригородским делением, порядка избрания и места в структуре органов местного самоуправления глав муниципальных образований – муниципальных районов, городских округов, внутригородских районов, а также тех городских поселений, которые по степени концентрации возложенных на них публичных функций и задач, по своему характеру имеющих государственное значение, сопоставимы с городскими округами;
не допускают воспроизведение законами субъектов Российской Федерации единственно возможного варианта порядка избрания и места в системе органов местного самоуправления главы муниципального образования сельских поселений, а также тех городских поселений, которые не относятся к указанным в предыдущем абзаце городским поселениям, и не могут ограничивать возможность предусмотреть в уставах этих муниципальных образований избрание главы поселения на муниципальных выборах, а также самостоятельно определить место главы муниципального образования в структуре органов местного самоуправления соответствующего поселения;
при воспроизведении законами субъектов Российской Федерации конкретного варианта порядка формирования представительного органа, порядка избрания и места в структуре органов местного самоуправления главы муниципального образования как единственно возможного применительно к отдельным муниципальным образованиям, относящимся к одному и тому же виду муниципальных образований, предполагают применение нормативно закрепленных критериев определения состава таких муниципальных образований, отражающих объективные особенности осуществления местного самоуправления, включая степень концентрации возложенных на них публичных функций и задач, по своему характеру имеющих государственное значение. Во всяком случае они допускают возможность такого воспроизведения как единственно возможного варианта применительно к муниципальному образованию, которому непосредственно или в составе определенной категории муниципальных образований федеральным законом придан специальный (особый) правовой статус, влияющий на осуществление местного самоуправления на данной территории, а также применительно к административному центру (столице) субъекта Российской Федерации;
не предполагают вхождение в состав представительного органа муниципального района глав поселений, избранных представительными органами поселений из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.
Конституционный Суд также признал не противоречащими Конституции Российской Федерации оспоренные положения Закона Иркутской области.
В случае формирования в каком-либо муниципальном образовании органов местного самоуправления вопреки выявленному в настоящем Постановлении конституционно-правовому смыслу оспоренных норм эти органы местного самоуправления продолжают функционировать до конца срока, на который они были избраны (сформированы). Входящие в состав представительного органа муниципального района главы поселений, избранные представительными органами из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, подлежат замене представителями из числа депутатов представительных органов поселений. Если в устав сельского поселения на момент вступления настоящего Постановления в силу не внесены изменения, предусматривающие в соответствии с законом субъекта Российской Федерации способ замещения должности главы сельского поселения, соответствующие сельские поселения вправе сохранить прежнюю модель структуры органов местного самоуправления, применявшуюся ими до принятия соответствующего закона субъекта Российской Федерации.
Статья 131 (до поправок) 1. Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. 2. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.
|
Статья 131 (после поправок 2020) 1. Местное самоуправление осуществляется в муниципальных образованиях, виды которых устанавливаются федеральным законом. Территории муниципальных образований определяются с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно в соответствии с общими принципами организации местного самоуправления в Российской Федерации, установленными федеральным законом. 1.1. Органы государственной власти могут участвовать в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления в порядке и случаях, установленных федеральным законом 2. Изменение границ территорий, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий в порядке, установленном федеральным законом. 3. Особенности осуществления публичной власти на территориях городов федерального значения, административных центров (столиц) субъектов Российской Федерации и на других территориях могут устанавливаться федеральным законом.
|
Статья 131 в новой редакции – «Местное самоуправление осуществляется в муниципальных образованиях, виды которых устанавливаются федеральным законом». Эта формулировка пришла на смену поселенческому принципу, который закреплял формулу: «местное самоуправление осуществляется в сельских и городских поселениях». КС РФ в Постановлении КС РФ от 1 декабря 2015 года 30-П3, опираясь на ст. 3, ст. 12 и ст. 131 Конституции, указал на то, что местное самоуправление по своему существу предполагает существование поселенческого принципа. И этот поселенческий принцип означает, что местное самоуправление должно осуществляться обязательно на первичных территориях (городских и сельских поселениях), но помимо этого, для того чтобы обеспечить более гармоничную связь между разными уровнями публичной власти, у нас существуют городские округа и муниципальные районы, которые не являются первичными единицами, а являются вторичным уровнем, обеспечивающим гармонизацию отношений в системе публичной власти.
Таким образом, КС РФ исходя из существа местного самоуправления и ст. 131 Конституции, которая не относится к существу (а тогда закрепляла поселенческий принцип) – КС вывел обязательное существование поселенческого начала. Но поскольку в дальнейшем у нас начались проблемы с реализацией этого принципа, городские и сельские поселения постепенно уничтожаются на всей территории РФ. В результате внесения поправок в Конституцию, поселенческий принцип из статьи 131 Конституции исчез, и сегодня вопрос о том, какие виды муниципальных образований будут создаваться на территории России, якобы отнесено к позиции федерального законодателя. Сегодня Конституции как будто неважно по какому принципу будет организовано МСУ, главное, чтобы были муниципальные образования. Но это всё очень сложно. Если мы будем исходить из того, что Конституционный суд вывел поселенческий принцип из существа МСУ, это означает, что поселенческий принцип должен сохраниться среди конституционных принципов территориальной организации (потому что он выведен из ст. 3 и 12) – и неважно, что изменилась ст. 131. Ведь суть сохранилась, ведь МСУ как власть территориального сообщества на своей территории, обеспечивающей решение вопросов местного значения, сохранилась, ведь КС ранее говорил, что эта власть может быть организована эффективно только на первичных территориальных уровнях. И вот мы сегодня живем в этой неопределенности. Жить в этой неопределенности мы будем недолго. Я вам не могу сказать точно, отказались мы от конституционного начала либо не отказались.
Несмотря на отмену поселенческого принципа в ст. 131, правовая позиция КС (выведенная из ст. 3 и ст. 12) сохранилась – это означает, что поселенческий принцип мы сегодня выводим из правовой позиции по ст. 3 и 12; но с другой стороны, есть новая конституционная формулировка, где Конституция отправляет нас к федеральному законодателю для детализации видов муниципальных образований. Скоро, в ближайшие месяцы (полгода или даже год) будет видно: и мы с вами узнаем, защищает ли Конституция поселенческий принцип, и федеральный законодатель будет его реализовывать; либо Конституция этот вопрос не решает, а отдает федеральному законодателю. Вот этот вопрос не решен, поэтому я не решилась убирать ни то, ни другое из презентации. Я вам скажу честно: я на протяжении уже трех лет пытаюсь отстоять поселенческий принцип, я дважды уже была в КС, и он отклонил мое жалобу; теперь я подаю третью жалобу: все-таки у нас позиция КС остается на основе ст. 3 и 12, а не ст. 131. Я прошу уважаемый КС ответить на вопрос, сохраняем ли мы поселенческий принцип, или мы от этого отказываемся. Мне будет очень жаль, если КС откажется защитить этот принцип. Особых надежд уже не испытываю (была там уже два раза).
Поселенческий принцип – важнейший принцип организации МСУ, согласно которому МСУ существует в границах небольших, локальных поселений; благодаря нему и существует МСУ, несмотря на его недостатки. В Европе города являются муниципальными образованиями, за исключением столиц; в Европе, где прошли территориальные укрупнения – самые крупные муниципалитеты насчитывают по 20 000 жителей; у нас в результате территориальных изменений – по 200 000, 300 000 жителей на территории, которые охватывают 250 населенных пунктов – можно ли так организовать местное самоуправления? Конечно, нет. КС РФ был прав в своей позиции, когда говорил, что сущность МСУ охватывает поселенческий принцип.
__
К моему сожалению, КС РФ связал принцип самостоятельности структуры ОМСУ с местным и государственным значением. Это произошло в Постановлении №30-П 2015 года – КС сказал: да, структура ОМСУ имеет местное значение, но она одновременно имеет государственное значение, потому что формируемые органы решают вопросы местного значения, и это имеет значение для реализации принципа народовластия. Аргументация очень и очень слабая, у КС могли бы найтись и другие доводы. Что мы сегодня имеем в конечном счете? Принцип самостоятельности структуры ОМСУ в рамках федерального законодательства, которому разрешено сегодня более детально регулировать вопросы структуры ОМСУ, поскольку это непосредственно затрагивает принцип народовластия. Федеральный законодатель вправе вмешиваться в вопросы структуры ОМСУ, но как мы понимаем, КС РФ, обратившись к принципу самостоятельности структуры ОМСУ, делал это не просто так, ему необходимо было обосновать возможность вмешательства государства в порядок замещения должности главы муниципального образования. Для этой цели КС РФ и обратился к данному принципу. Из этого принципа КС РФ в Постановлении №30-П напрямую вывел возможность федерального законодателя закреплять некоторые ОМСУ в качестве обязательных и право государственной власти влиять на назначение не должность и освобождение от должности должностных лиц МСУ.
КС РФ – и в этом большая неточность – допуская право государственной власти федерального и регионального уровня на право назначения должностных лиц МСУ, лишь слегка затронул принцип организационной самостоятельности МСУ как ключевой и системообразующий принцип. Получилось так, что все конституционные поправки затрагивают исключительно принцип самостоятельности структуры, а не организационной самостоятельности в целом – якобы организационная самостоятельность никак не затронута, что абсолютно не так, потому что она напрямую затронута и КС и поправками 2020. Федеральный законодатель вправе влиять на формирование структуры МСУ через федеральное законодательство, но право федерального законодателя не лишает самостоятельности населения в определении структуры органов МСУ, поскольку федеральный законодатель должен обеспечить многообразие организационных моделей – и из этого многообразия муниципалитеты должны выбирать подходящие для себя варианты.
Лекция от 12 октября
Правовые основы организационного устройства МСУ (система МСУ самоуправления). План лекции:
1. Конституционные начала организационного устройства МСУ (системы МСУ).
2. Общая характеристика системы МСУ.
3. Формы непосредственного осуществления МСУ населением
4. Система органов МСУ (общая характеристика).
Поправки к Конституции 2020, внесенные в главу 8, затронули организационное устройство (или же вопросы системы местного самоуправления – это два тождественных понятия). Смысл произошедших перемен соответствует общей установке государства обеспечить более глубокое погружение в сферу МСУ, и все возможности, которые законодатель приобрел сегодня, они все направлены на достижение этой цели.
1. Первое неизменное конституционное начало (ст. 12) – принцип организационной самостоятельности МСУ (вытекает из ст. 12). Статья осталась неизменной после поправок 2020, поскольку расположена в первой главе. Организационная самостоятельность МСУ – исторически выстраданная формула, мы видим на протяжении всей истории постоянное давление на земские органы и советские органы. Поэтому разработчики Конституции включили довольно понятное и исторически обусловленное положение о том, что органы МСУ не подчинены органам государственной власти – из этого следует, что ОМСУ выведены из-под организационного подчинения органов гос. власти. Организационное самостоятельность МСУ предполагает, что не просто ОМСУ не подчиняются государственной власти, но и муниципальное образование в целом, как форма территориальной организации населения не подчиняется государству. Этот принцип организационной самостоятельности играет ключевую роль в силу расположения статьи 12 – до тех пор, пока мы не приняли новую Конституцию, будет существовать принцип организационной самостоятельности МСУ, неподчиненности ОМСУ органам государственной власти.