2. Внутренний контроль за деятельностью кс

Фактически из закона исключается прямое указание закона на необходимость назначения Председателя КС и Заместителя председателя КС из числа судей. То есть Председателем может быть теперь назначен не только судья КС. СФ по представлению Президента назначает Председателя. Должен ли Председатель соответствовать требованиям предъявляемым к судьям КС? Нарушена логика: председатель, а следом судья, а не наоборот. Интересный парадокс.

Усиление функций Председателя КС (согласование запросов судьи-докладчика). Судья-докладчик имеет право в процессе подготовки действовать от имени суда, направлять запросы и тд – сейчас это может быть сделано с согласования Председателя, то есть Председатель фактически может влиять на формирование доказательной базы проекта Постановления, например.

Повышение зависимости Председателя КС и Заместителя председателя КС от Президента и СФ.

3. Снижение уровня независимости кс в системе органов публичной власти.

Снижение гарантий независимости – возможность практически свободного отрешения судьи Президентом означает нарушение принципа несменяемости судей – сам КС неоднократно объяснял: что любая попытка сместить судью тем же органом, который его назначал, без объяснения причин – нарушает принцип несменяемости.

Если раньше Суд оценивал действия своего судьи и суд рекомендовал органам принять решение в отрешении судьи; сейчас Суд отстранен. Есть одно лишь упоминание – если КС считает, что необходимо произвести дополнительное изучение вопроса, он вправе предложить Президенту провести это изучение.

Отказ от института мнений и особых мнений. Оголтелая дискуссия в СМИ по поводу особых мнений. Но тут надо быть честным: австрийская модель классическая вообще не предполагает наличие особых мнений, потому что идея австрийской модели в том, что суд выступает как монолит, не допускающий сомнений в своей позиции. Однако в 2012 году КС робко-робко сформулировал позицию, что институт мнений и особых мнений – это форма реализации независимости Суда.

«Организационная цензура» – судьи не имеют права критиковать решения, в какой бы то ни было форме высказывать критику.

Парашюты – возможность для судьи, вышедшему в отставку, занять тепленькое местечко: либо сенатором, либо депутатом, либо чиновником, при этом сохранив статус и обеспечение (!) судьи в отставке. Разбалансировка система органов гос. власти. КС вторгается в систему ординарного правосудия: если выносится постановление, ВС РФ обязан в течение 3х месяцев скорректировать разъяснения практики – в целом резонное предложение.

Суд первой инстанции получает возможность (для соответствия постановлениям КС?) определить характер компенсаторного права за нарушение – на минутку – конституционного права (даже если это мировой судья). Откуда это появилось и как это способствует защите прав граждан?

4. Переориентация конституционного судопроизводства с личности на государство.

Н.С. Бондар сказал в одной из статей: Конституционный суд – больше, чем суд. С учетом тех поправок, что мы видим, получается, что Конституционный суд – меньше, чем суд. Суд ориентирован на граждан, и когда последний гарантийный оплот отворачивается от граждан и ориентируется на государство – суд теряет свою сущность.

Годичный срок обращения (было выше).

Новая особенность – исчерпание внутригосударственных средств защиты и проблема эффективности средств защиты. ЕСПЧ уже давно их сформулировал, но мы же сами всё решаем: для России является кассация максимальной степени и надзор.

Мотивация – спасти суд от огромного количества обращений. С 2010 года при последовательном уничтожении доступа граждан к КС, остается неизменным – в районе 15 тысяч.

Возможность отложенного пересмотра правоприменительных решений в отношении заявителя. Закон о КС говорит, что, если пересмотреть решение нельзя без внесения изменений в законодательство, откладывает применение норм до внесения изменений – то есть по сути на всегда, до тех пор когда законодатель 38 созыва проснется и вспомнит о том, чтобы поменять положение какого-то кодекса.

Спорные компенсаторные механизмы. Закон о КС говорит: пусть компенсацию определит судья первой инстанции – мировой судья на селе – дядя Ваня, который будет определять, в какой степени нужно возместить компенсацию (вспомните, во сколько раз СОЮ занижают моральный ущерб)

Проблемы государственной пошлины. Законодатель исключил положение, касающееся государственной пошлины, из закона о КС. Раньше закон предусматривал возможность суда самостоятельно освобождать, осуществлять рассрочку выплаты госпошлины – это была конституционная гарантия. Сейчас все это вывели в налоговое законодательство. За 2019 КС заработал на государственной пошлине 0 рублей. За 2020 – 6 750 рублей. Администрирование процесса сбора это пошлины и возврат ее заявителю стоит гораздо дороже чем те деньги, которые он принес в бюджет. Не пора ли понять, что для конституционного правосудия было бы отказаться от гос. пошлины?

Снижение требований к властным субъектам обращений в КС.

«Государственная» конституционная жалоба. КС получит возможность оценки конституционности решений любых м/н органов. Это создает для государства возможность полной конституционной жалобы.

Приоритет государственного интереса над интересами личности. С чем сравнивает КС решения м/н судов? Не с 1 и 2 главой Конституции, а с «основами публичного правопорядка», а где же права человека?

Для государства исключили необходимость мотивировать свою позицию при обращении в КС.

Но есть и некоторые позитивные изменения. К сожалению, точечные.

Вопрос Олега Юрьевича Болдырева О.В. Кадышевой:

Новая редакция статьи 67 – часть 2.1. Российская Федерация обеспечивает защиту своего суверенитета и территориальной целостности. Действия (за исключением делимитации, демаркации, редемаркации государственной границы Российской Федерации с сопредельными государствами), направленные на отчуждение части территории Российской Федерации, а также призывы к таким действиям не допускаются.

Договор с Китаем 2005 и договор с Норвегией. Действительно ли часть 2.1 можно рассматривать как защищающий суверенитет РФ, а именно его территориальный аспект?

Ответ О.В. Кадышевой: да, статья защищает, но свои интересы приходится иногда отодвигать из-за политики.

Болдырев, семинар 6.11

Компетенция ОМСУ

1) вопросы местного значения

2) делегированные полномочия, публичные функции

3) остаточная компетенция

Вопросы местного значения и полномочия органов – это различные понятия, прошу их запомнить к экзамену. Перечень полномочий ОМСУ по решению вопросов местного значения – вот это перечень полномочий для всех одинаковый; но сами вопросы местного значения – отдельные статьи для каждого вида муниципальных образований.

Не появилось в 2014 году для городских округов с внутригородским делением – так что остается та же норма, что и для обычных городских округов.

Например, ст. 15. Вопросы местного значения у муниципального района:

20) выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав муниципального района, за счет средств бюджета муниципального района;

Этого нет у входящих в его состав поселений.

Попрошу вас запомнить только две вещи – обобщенный перечень вопросов местного значения (можно по сферам, например, или просто идти от здравого смысла) и по два-три примера вопросов для каждого муниципального образования. Можете сказать если будете идти от здравого смысла – с бюджета, муниципальной собственности, налогов и сборов.

Статья 12 НК РФ

Местными налогами и сборами признаются налоги и сборы, которые установлены настоящим Кодексом и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований о налогах и сборах 

Здесь важно, что «установлено» именно. По реформе 2020 года его заменили словом «вводят».

Скорее всего, это означает, что раньше ОМСУ могли определять ставки, сроки уплаты – это было «устанавливают» (и это было в НК РФ), а теперь только «вводят». Во всяком случае мы сошлись на таком мнении с коллегами.

Статья 132 Конституции ДО РЕФОРМЫ 2020

1. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения

ПОСЛЕ РЕФОРМЫ 2020

1. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, вводят местные налоги и сборы, решают иные вопросы местного значения, а также в соответствии с федеральным законом обеспечивают в пределах своей компетенции доступность медицинской помощи (формулировка «а также» означает, что это не иные вопросы местного значения).

Доступность мед. помощи (с 2020) – это не входит никуда: ни в вопросы местного значения, ни в делегированные полномочия, ни в публичные функции, ни в остаточную компетенцию.

Остаточная компетенция – то что не указано ни в Конституции, не в ФЗ – но в ФЗ это уже указано по отношению к двум видам муниципальных образований (муниципальный район и округ).

Составляет ли мед. помощь самостоятельный блок? Возможно.

Как проще запомнить полномочия по решению вопросов местного значения (ст. 17)?

– полномочия по принятию устава

– символы муниципального образования

– хозяйственные и тд

Спорная норма статьи 17 – перераспределение полномочий.

1.2. Законами субъекта Российской Федерации в случаях, установленных федеральными законами, может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Перераспределение полномочий допускается на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Такие законы субъекта Российской Федерации вступают в силу с начала очередного финансового года.

Курское дело – полномочия ОМСУ не могут передаваться органам государственной власти (Гаджиев и Витрук с этим не согласились, но их особые мнения не имели юридических последствий). И вот проходит полтора десятилетия – и все-таки можно перераспределять полномочия. Но в одностороннем порядке субъектом РФ. Фактически это создает лазейку для одностороннего изъятия – в большинстве случаев норма признается именно для этого.

Но некоторый круг вопросов не допускается к перераспределению (см. абз. 2 части 1.2 ст. 17).

В узком смысле слова перераспределение полномочий – как раз часть 1.2 (между субъектом и МО).

В широком смысле слова как минимум три варианта:

– распределение полномочий между поселением и муниципальным районом (там использован термин «передача», не «распределение») – и сверху вниз, и снизу вверх. Ч. 4, ст. 15. Здесь договорной порядок

– перераспределение полномочий п. 1.2, ст.17 – между субъектом и МО (односторонний порядок)

– закон о территориях, опережающих экономическое развитие (ТОР) – можно передать часть полномочий управляющей компании (было раньше в конспекте).

Можно ли передать муниципальному району все полномочия? Нельзя. Потому что тогда означает, что вы перераспределяете весь вопрос местного значения.

Из этого определения:

При таких обстоятельствах, поскольку решение от 8 июня 2016 года N 69 принято Советом депутатов Карталинского городского поселения как в пределах полномочий муниципального образования, так и в соответствии с компетенцией его представительного органа, с соблюдением требований законодательства к его форме и виду, а также процедуре его принятия, при этом по своему содержанию оно соответствует нормативным правовым актам, на нарушение которых указано в административном исковом заявлении, а равно иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу и регулирующим спорные правоотношения, и не нарушает права и законные интересы административного истца, оснований для признания его недействующим (за исключением пункта 4 в части) у суда не имелось.

Тот факт, что формулировка пункта 1 решения от 28 апреля 2016 года N 48, включенного в решение от 8 июня 2016 года N 69, фактически воспроизводит положения части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ сам по себе повлечь удовлетворение административного искового заявления не может, поскольку каким-либо нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, это не противоречит и на передачу всех, а не части полномочий по решению вопросов местного значения городского поселения это не указывает.

Если вам выпадет вопрос – компетенция МСУ, то по критерию сфер мы уже выше классифицировали (три группы полномочий, см вначале). По субъекту – либо население, либо органы и ДЛ (п.10, ст.35), ТОС отдельно.

Статья 35. 10. В исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся:

Статья 132 Конституции ПОСЛЕ ПОПРАВОК 2020

1. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, вводят местные налоги и сборы, решают иные вопросы местного значения, а также в соответствии с федеральным законом обеспечивают в пределах своей компетенции доступность медицинской помощи

ЧТО ЭТО ЗА ПОЛНОМОЧИЕ? НЕПОНЯТНО. Какое-то новое и отдельное.

До 2006 года нельзя было передавать поселениям, а только верхним уровням; потом разрешили и нижним.

На низовой уровень было передано полномочия по регистрации актов гражданского состояния поселений в Еврейской Автономной области – единственный пример.

Статья 14.1. Права органов местного самоуправления городского, сельского поселения на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения поселений (аналогичная статья «прим» есть и для 15 статьи и для 16).

Статья 14.1

2. Органы местного самоуправления городского, сельского поселения вправе решать вопросы, указанные в части 1 настоящей статьи, участвовать в осуществлении иных государственных полномочий (не переданных им в соответствии со статьей 19 настоящего Федерального закона), если это участие предусмотрено федеральными законами, а также решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, за счет доходов местных бюджетов, за исключением межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, и поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.

Лекция от 9 ноября.

Дополнено Дашей Пановой!

Правовая природа представительных органов МСУ. К представительным органам МСУ и к МСУ в целом мы традиционно относимся как к низовой ячейке (низовому уровню) представительной демократии, благодаря которому на верхнем уровне выстраивается система представительной демократии. Профессиональный уровень представительной демократии на высшем уровне зависит от МСУ. Такая значимость представительной демократии очень характерна именно для РФ. За рубежом единства понимания правовой природы МСУ нет.

В Германии к МСУ относят скорее к органам хозяйственной деятельности, решающим вопросы местного значения, не идёт речи о выстраивании некой иерархии; в англосаксонской системе – как к защите местных сообществ, которые были утрачены в 20 веке.

В российской традиции мы рассматриваем представительные органы МСУ как органы, благодаря которым мы имеем завершенную систему представительной демократии, завершённую систему народовластия, где низовым уровнем которой являются представительные органы МСУ. С одной стороны, это верное представление – ОМСУ определяют, какие органы у нас оказываются наверху. Но, с другой стороны, в борьбе за качество представительной демократии мы можем утратить само местное самоуправление, что в принципе отчасти и происходит в РФ.

1) Когда мы делаем гипертрофированный акцент на представительных органах МСУ, то мы ставим вопрос о функциях МСУ – вы видите, представительные органы МСУ как бы встроены в единую вертикаль представительных органов. Они обладают всеми функциями представительных органов в принципе по своей природе: нормотворчество, финансы и контроль. Акцент делается на нормотворчестве – они же представительные. Но это неправильно: местное самоуправление решает больше вопросы управления, а не написания норм. И вот этот перекос сильно отражается в доктрине.

И вот этот перекос, гипертрофированный акцент на том, что представительные органы МСУ являются частью единой системой народовластия, единой системы представительной демократии – приводит к постоянному желанию органов власти выстроить единую вертикаль по системе представительных органов, я бы сказала – это желание восстановление демократического централизма, который был раньше (через вертикаль местных советов). Вот это уже не столь хорошо. У органов государственной власти есть желание выстроить эту вертикаль, влиять на выборы, которые проходят на местном уровне, чтобы добиться результатов, которые в будущем дадут нужные результаты и на региональном, федеральном уровне.

Правовая природа представительных органов МСУ – а) это органы народного представительства, б) их особое значение в системе представительной демократии, которое отражает их особое понимание в России с учётом дореволюционного и советского опыта.

Состав представительных органов МСУ – то, как представлено население, – от этого зависит качество их работы. Это ключевой вопрос, который позволяет определить, насколько доступна власть населению в муниципальных образованиях. Ключевой акцент при создании городских округов с внутригородским делением – увеличение доступности МСУ к населению.

В первоначальной редакции 131-ФЗ предполагалось, что численность представительных органов поселенческого уровня будут определяться в зависимости от численности населения.

А численность территориальных муниципальных образований (муниципальных районов и внутригородских территорий городов федерального значения) – определяется «твердым» числом, поскольку речь идёт о части территории либо увеличенной (укрупненной) либо наоборот сокращенной (в случае внутригородских территорий городов федерального значения).

Насчет численности поселенческих муниципальных образований, которые в целом охватывают какой-то населенный пункт или совокупность приближенных друг к другу населенных пунктов, понятно – она действительно должна определяться численностью населения, цель: обеспечить определенную норму представительства, близость власти к гражданам. Что касается численности территориальных органов, то всё сложнее. Орган муниципального района – орган второго уровня, который обеспечивает определенную норму представительства от каждого поселения (минимум 15 человек) – но для внутригородских территорий Москвы, СПб, Севастополя всё сложнее: представьте себе, для одного из муниципальных округов⁶ в Москве – у вас население там больше, чем в каких-то небольших городах – но представителей человек 10. Поэтому в Москве, СПб и Севастополе – сильный разрыв между населением и депутатами, поскольку они уже не представляют значительной части населения, это скорее номинальные органы, очень отдаленные от граждан; проблема недоступности власти населению во внутригородских территориях.

Муниципальный округ – является территориальным типом МО, объединяет множество территорий. Количество населенных пунктов переваливает за 200, если речь идет о густонаселенных территориях. Естественно, муниципальный округ не является поселенческим типом. Но законодатель не может формировать численность органов муниципальных округов по принципу территориальных муниципальных образований (по принципу твердого числа) – иначе он утратит связь с населением. Законодатель сказал, что представительство в муниципальном округе так же определяется в зависимости от численности населения (тем более что муниципальный округ = первичная муниципальная единица, под муниципальным округом ничего нет, никаких ОМСУ). Иначе бы была очень малая численность представительного органа.

Для муниципальных районов законодатель определяет минимум, который мы должны формировать – минимум 15 человек для муниципальных районов. Законодатель определяет минимум, но на практике численность депутатов в муниципальных районах больше, чем 15. Численность депутатов муниципального района все-таки зависит от численности депутатов поселений – чтобы обеспечить представительство всех поселений, в представительном органе муниципального района, как правило, около 20-25 человек. Они отходят от стандартной законодательной схемы чтобы обеспечить представительство поселений.

Для внутригородских территорий города федерального значения – 10 человек. Вот представляете, муниципальные округа Москвы – а там всего лишь 10 человек, представляете. Города федерального значения идут по пути утверждения установленного законодательного минимума (10 человек).

В небольших поселениях – минимальная численность 7 человек. В поселенческих муниципальных образованиях численность депутатов зависит от численности населения.

В городах свыше 500 000 человек – 35 депутатов. Это законодательный минимум. Но муниципалитеты идут по разным путям для того, чтобы обеспечить представительство поселений. Численность депутатов представит органов поселенческих муниципалитетов – здесь все гораздо хуже; как правило, она совпадает с законодательным минимумом. И это означает, что даже в огромных городах численность представительного органа всего лишь 35 человек. На сегодняшний день муниципалитеты не идут по пути увеличения численности представительного органа. И это очень плохо. Когда у вас в Новосибирске и Екатеринбурге (3,5 млн) всего лишь 35 депутатов – они действительно не представляют население.

В советский период в законодательстве определялась численность местных советов несколько по-другому. Местные советы являлись низовыми ячейками, они должны были потом обеспечить представительство на верхних уровнях, они рассматривались как самые массовые организации, численность депутатов в городах доходила до 150-200 человек. Численность депутатов даже в небольших городах достигала 100 человек – это тоже плохо, поскольку прикрывались массовостью, а на деле власть находилась у нескольких человек. Было бы хорошо, если бы ОМСУ сами сообразно своим потребностям увеличили численность представительных органов, но они ждут отмашки от законодателя – а законодатель правильно сделал, что дал только минимум, а оптимум дал определять им самим. Но муниципалитеты не пошли по этому пути, в итоге депутатов слишком мало и это очень сильно влияет на качество демократии.

Правомочность состава представительного органа – 2/3 от установленной численности депутатов представительного органа. Это значит, что представительный орган муниципального образования может приступить к началу своей деятельности только после того, как он сформирован на 2/3 своей численности. Если, например, в Уставе закреплено, что численность его составляет 24 человека, то приступить к работе он может только после того, как сформировано 16 депутатских мандатов. Если избрали только 15 депутатов, то представительный орган неправомочен, не может приступить к выполнению своих обязанностей. Правовые последствия неправомочности состава представительного органа серьезны. Перед законодателем были два пути в случае недостаточности депутатов, решили, что, если представительному органу не хватает количества депутатов до 2/3, это означает, что состав неправомочен, и представительный орган распускается по решению суда (исключительно по решению суда), и после роспуска проводятся досрочные выборы. (Второй вариант – дополнительные выборы чтобы добрать депутатов, но его законодатель не выбрал).

Такое законодательное решение имеет серьезные изъяны. Такой механизм стал инструментом манипулирования составом представительных органов. Особенно часто это использовалось в 2012-2018 гг., когда Единая Россия, если видела, что не получила большинства, то ее депутаты слагали с себя полномочия, представительного орган оставался без необходимого количества депутатов, распускался и проводились досрочные выборы. Сейчас Единая Россия имеет большинство в составе представительных органов, поэтому больше такой инструмент манипулирования используется все реже и реже. Если же у вас правомочный состав (набрано 2/3), можно не распускать представительный орган, а добрать недостающих депутатов через дополнительные выборы.

Порядок формирования представительного органа муниципального образования.

Способы формирования: либо муниципальные (прямые) выборы, либо двухстепенные «выборы». Муниципальные (прямые) выборы – избираются депутаты муниципальных округов, городских и сельских поселений, внутригородских районов, внутригородских территорий городов федерального значения.

Двухстепенные – на них избираются депутаты муниципальных образований 2го уровня МСУ -муниципальные районы и внутригородские округа с внутригородским делением, если это предусмотрено законодательством субъекта федерации и уставом городского округа с внутригородским делением.

Постановление КС от 18 мая 2011 года № 9-П по жалобе Савостьянова – двухстепенная система признана конституционной. Это означает, что представительные органы второго уровня, которые формируются путём делегированного представительства остаются, по мнению КС, органами народного представительства, поскольку они формируются из тех депутатов и глав поселений, которые избраны по результатам муниципальных выборов. Это, по сути, выкинуло из состава представительных органов глав муниципальных образований, которые по идее должны были бы там присутствовать по своим функциям, но не соответствуют критерию избрания – это конкурсные главы муниципалитетов, которые не населением избираются (поэтому там и не присутствуют). (Видимо, это уже другое Постановление, в ПКС № 9-П этого нет).

Болдырев:

Для муниципальных районов и городских округов с внутригородским делением – альтернативный порядок: муниципальные выборы либо двухступенчатая система выборов, косвенная. Законодатель начал отходить постепенно от принципа прямых выборов: сначала с губернаторами (2005 год), а затем муниципальные районы, затем городские округа с внутригородским делением.

3.2. Конституция Российской Федерации, провозглашая свободные выборы наряду с референдумом высшим непосредственным выражением власти народа вместе с тем не рассматривает выборы, проводимые на основе всеобщего равного и прямого избирательного права, в качестве единственно допустимого механизма формирования всех органов публичной власти на каждом из уровней ее организации (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 21 декабря 2005 года N 13-П).

Болдырев: это ссылка на дело губернаторов из курса КП РФ.

Что касается представительных органов муниципальных образований, созданных по территориальному (районному) принципу, то они могут быть сформированы населением и в ином, отличном от муниципальных выборов, порядке, если им обеспечивается формирование соответствующего органа муниципальной власти как органа народного представительства, что возможно и на основе вхождения в его состав лиц из числа ранее избранных населением на муниципальных выборах - глав поселений и депутатов представительных органов поселений.

То есть население должно сначала избрать.

КС строит аргументацию на поселенческом принципе (который обязателен для сельских и городских поселений). А теперь по поправкам 2020 поселенческий принцип убран из Конституции – что теперь будет делать КС, это очень интересно будет наблюдать.

ОСОБЫЕ МНЕНИЯ.

Гаджиев ссылается Постановления, где установлен принцип равенства муниципальных образований; представительные органы получается должны формироваться на основе единых принципов; есть двухуровневая система, но нет соподчиненности между МО.

Ярославцев: если вы избрали на каком-то первичном уровне депутатов – это не означает, что население дает им право идти в вышестоящие органы на основании этого.

Гарантии, закрепленные при избрании депутатов 2-го уровня МСУ. В муниципальных районах и городских округах с внутригородским делением схема избрания депутатов определяется уставом – либо муниципальные выборы, либо делегированным представительством. В муниципальных районах, как показывает практика, большую часть случаев составляют муниципальные выборы (порядка 60-70%). Почему так? Однозначного ответа нет. По своей правовой природе муниципальный район – орган косвенного представительства. Его задача – защищать поселения и поэтому схема, при которой в состав представительного органа муниципального района входят главы поселений и депутаты поселений – наиболее адекватна, т.к. отражает сам смысл муниципального района, но, с другой стороны, муниципальный района создан как обычное муниципального образование, равностатусное с другими, и, видимо, желание подчеркнуть, что муниципальный район не отличается от других, является таким же МО, как и поселения, ведёт к тому, что мы пытаемся легитимировать власть муниципального района как власть исключительно демократическую – для этого нам нужно избрать депутатов на выборах населением. Это приводит к тому, что в состав представительных органов входят бюрократы – главы школ, больниц и т.д., но они не являются представителями для самих поселений. Мы имеем очень большое количество органов муниципальных районов, которые сформированы на муниципальных выборах, хотя они могли бы перейти к схеме делегированного представительства, и это бы было правильно.

Совершенно другая ситуация – в городских округах с внтуригородским делением (их сегодня всего три: Самара, Махачкала, Челябинск) – представительные органы этих округов формируются на двухстепенных «выборах» – эта система нужна, чтобы отобрать, не допустить неугодных, обеспечить стабильность властеотношений. Лучше бы представит органы внутригородских округов формировались на муниципальных выборах, особенно с учётом того, что эти округа формально создавались с целью обеспечения приближенности власти к населению. Сегодня тот или иной способ формирования представительного органа скорее отвечает интересам органов власти, а не интересам формирования реальной демократии.

Если мы с вами говорим о том, что в муниципальных районах и городских округах с внутригородским делением депутатов избирают на муниципальных выборах, то здесь законодатель установил принцип двух-пятых – то есть представительство депутатов от одного поселения не может превышать 2/5 состава представительного органа этого поселения. В первую очередь эта норма разработана для муниципальных районов. В муниципальных районах есть административный центр, в котором сосредоточена вся сила. Если мы уберем это ограничение в 2/5, то в представительном органе муниципального района скорее всего окажутся представители от административных центров (как правило, от городского поселения). Чтобы не допустить давления, преимущественного присутствия в этих органах муниципального района одной политической силы или представительства одного административного центра, пошли по пути правила 2/5. Если представительный орган муниципального района – 20 человек, то все они избираются на выборах и из них от городского поселения (административного центра муниципального района) – не больше 8 депутатов (это 2/5 от 20).

Другая гарантия, направленная на то же самое, направлена в отношении двухстепенных выборов. Если представительный орган муниципального района по двухстепенной системе – в этих случаях действует равная норма представительства: от каждого поселения – по главе и по одинаковому количеству депутатов. Если у вас 14 поселений, и от каждого поселения по одному депутату и по одному главе – у вас 28 депутатов в представительном органе муниципального образования. Если в представит орган муниципального района направляются депутаты и главы поселений, которые были в своих муниципальных образованиях избраны населением на выборах, – то они направляются по принципу равного представительства, в равной степени от каждого муниципального образования, входящего в муниципальный район (одинаковое количество депутатов от каждого представительного органа и по 1 главе каждого муниципального образования). Например, 14 поселений входят в муниципальный район, решили, что по 1 депутату будут направлять, тогда всего в представительном органе муниципального района будет 28 человек (14 депутатов (по 1 от каждого поселения) + 14 глав поселений).

Данные гарантии призваны обеспечить действительное представительство всех поселений в представительном органе 2го уровня. Эти схемы на практике вызывают огромное количество проблем, особенно схема с 2/5. Но направлены эти гарантии действительно на благие цели, их существование следует поддержать.

Исключительная компетенция представительного органа. Я вас на экзамене буду спрашивать именно по этому подходу. Не нужно, чтобы вы мне перечисляли все полномочия представительных органов (я их сама, честно говоря, не помню и не считаю необходимым это заучивать наизусть).

Важно, чтобы вы понимали сам подход законодателя, который выражен в 2х моментах.

Первый момент состоит в разграничении компетенции между ОМСУ. По горизонтали – для того, чтобы гарантировать представительному органу муниципального образования определенный объем компетенции, который обусловлен его правовой природой, законодатель пошел по пути закреплению исключительной компетенции представительных органов муниципального образования – закреплению тех вопросов, который может решить только представительный орган. Ранее эта исключительная компетенция не закреплялась, и от нее откусывали кусочки то глава муниципального образования, то местная администрация, и тогда у представитетльного органа не оставалось реальной возможности принимать решения – чтобы этого не произошло, в 131-ФЗ решили закрепить перечень вопросов, принадлежащих исключительно к компетенции представительного органа муниципального образования, эти вопросы никто не имеет права отобрать. Исключительная компетенция – это гарантия для представительного органа, а не ограничение. Это не значит, что мы ему ограничиваем компетенцию только до этих вопросов, могут быть и другие вопросы, которые закрепляются федеральным законом. К огромному сожалению, полномочий, закрепляемых в федеральном законе (помимо исключительной компетенции), очень и очень немного. Часть таких полномочий закреплена в 131-ФЗ – это организационные полномочия по влиянию на главу МО, по формированию структуру местной администрации, то есть по организационным вопросам.

Что касается существа – полномочия по решению вопросов местного значения, то здесь законодатель идет по другому пути, как правило эти полномочия перечислены просто как полномочия МСУ или как полномочия муниципального образования, и чаще всего, если это не исключительная компетенция, – чаще всего их себе забирает местная администрация, потому что федеральный законодатель не разграничивает их точно. Приватизация, например – составляет компетенцию местной администрации. Получается, что представительные органы муниципальных образований, по сути, отстранены от решения многих вопросов жизнеобеспечения в силу, казалось бы, просто технического решения федерального законодателя не разграничивать эти полномочия между конкретными органами МСУ. Если бы законодатель писал, что это именно полномочия представительного органа, ситуация была бы несколько иной.

Наконец, компетенция, которая представляется самим уставом МО. Помимо тех вопросов, которые законодатель закрепил в ФЗ – сам устав муниципального образования может предусмотреть, что иные вопросы включены в компетенцию представительного органа. Решение этого вопроса довольно ярко демонстрирует саму суть проблемы, с которой я начала. Открыв устав любого муниципального образования, вы можете определить баланс сил в части компетенции, который определен в каждом муниципалитете. Если вы видите, что право решения всех остальных вопросов (оставшиеся полномочия), которые не закреплены законом, закрепляются за представительным органом МО, то вы видите большее влияние представительного органа; если вы видите, что эти полномочия принадлежат местной администрации, то перевес сил на стороне местной администрации. По сути, в уставах муниципальных образованиях чаще всего именно эта ситуация, когда все вопросы, кроме вопросов исключительной компетенции, решает местная администрация – четко обеспечивает перевес сил в сторону местной администрации. Для нас представительные органы – это не те органы, которые должны брать на себя часть компетенции по вопросам жизнеобеспечения (как в Германии), для нас в России представительные органы – те, которые пишут какие-то нормативные акты, а все остальное в руках местной администрации – это подход губительный, он приводит к тому, что на местном уровне правит бал местная администрация, местная бюрократия. К сожалению, пока выхода из этой ситуации я не наблюдаю.

Подход к компетенции представит органов – законодатель закрепил вопросы исключительной компетенции как гарантию, другие вопросы в рамках их взаимоотношений с местной администрацией в разграничении полномочий.

Уже не подход к компетенции, а содержание компетенции – вот в этом перечне внизу. По своему содержанию исключительная компетенция представительных органов МСУ определяется его правовой природой. У нас законодатель пошел по пути закрепления правового статуса представительных органов муниципалитетов как классических представительных органов, то есть это прежде всего – нормотворчество (1). Нормотворческая функция является ключевой для представительного органа МО. Вторая функция – это функция финансовая (2) (налоги, бюджет, имущество) – тоже полномочия представительного органа. Третья функция – контроль (3): за деятельностью местной администрации и главы муниципального образования.

На этом всё. Правилен ли этот классический подход? И да, и нет, говорила выше. Минусы связаны с наделением представит органов преимущественно нормотворческими полномочиями, что не всегда хорошо реализуется на практике. Но таков подход законодателя.

Исключительная компетенция представительных органом мун. образований

— принятие устава муниципального образования

— утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

— установление, изменение и отмена местных налогов и сборов определение порядка управления и распоряжения

— имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

— определение порядка принятия решений о деятельности муниципальных предприятий, а также об установлении тарифов на услуги МП и МУ

— определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;

— контроль за исполнением органами МСУ полномочий по решению вопросов местного значения;

Организационные формы деятельности представительного органа МО

— Заседания

— Комиссии

— Заслушивание отчетов должностных лиц органов МСУ на вопросы депутатов

— Обращение депутата (группы депутатов)

— Депутатский запрос

— Депутатские объединения

— Депутатские слушания

— Работа депутата с избирателями.

Вопрос организации деятельности очень важен, позволяет решить проблему эффективного функционирования представительного органа. Нам можно было бы поучиться на советских законодательных актах, потому что советские акты очень подробно регламентировали организационные формы деятельности местных советов, в рамках каждой формы предусматривались определенные гарантии для депутатов и населения, все это было направлено на то, чтобы обеспечить эффективную работу.

Предыдущий 154-ФЗ практически ничего не закреплял, и 131-ФЗ тоже. В изначальной редакции 131-ФЗ мы видели только и исключительно заседания как основная форма представительных органов. Потом стало ясно, что этого недостаточно. Как стала очевидным попытка выстраивания представительных органов и проведения принципа избирательной системы, над этим вопросом стало все больше и больше – в 131-ФЗ появилась норма о фракциях, в рамках которой позволили депутатом формироваться по группам, по политическим группам интересов – фактически гарантировав вторую форму организационной деятельности представит органа. Буквально два или три года назад стало понятно, что для приближенности власти к населению на законодательном уровне надо гарантировать гражданам как минимум возможность работы граждан с депутатами, возможность приема граждан у депутатов – в результате появилась эта третья форма деятельность. Сейчас в 131-ФЗ всего три организационных формы. Почему их всего три? 131-ФЗ оставляет этот вопрос на усмотрение самих представительных органов.

Если посмотреть на уставы муниципальных образований, то очень многие из регламентов представительных органов закрепляют организационной формы деятельности. Казалось бы, все хорошо и законодателю и не надо вмешиваться, но это не так. Очень низкий уровень гарантий, особенно гарантий гражданам в части организационных форм деятельности депутатов – приводит к тому, что на практике отсутствие федеральных гарантий делает абсолютно недееспособным этот орган и не позволяет ему работать эффективно. Ярким примером является пример с депутатским запросом. Запрос депутата ГД прописан в ФЗ и является обязательным для граждан, объединений и т.д., то депутатский запрос на уровне МСУ гарантирован всего лишь на уровне устава – пиши не пиши – твой депутатский запрос не играет той роли, которую он должен играть. Проблема с депутатским запросом известна, но пока не знают, как её решить. (Депутатский запрос – обращение депутата к органам власти или должностным лицам)

Если депутат ГД – это представитель всего населения, России, те, к кому обратился депутат как минимум должны отвечать; депутат местного уровня – представитель определенной территории. Если мы принимаем решение, что его запрос обязателен для всей территории РФ – это очень странно, если обязательно на территории муниципалитета, то здесь тоже возникают вопросы, например, бывают предприятия, которые фактически подчиняются федеральным структурам. То есть проблем с статусом депутатского запроса много. Эти вопросы на самом деле решаемы, но пока законодатель не готов двигаться в ту или иную сторону.

Я думаю, что по мере осознания проблем и по мере решения этих вопросов, мы будем видеть, как 131-ФЗ наполняется формами деятельности муниципальных депутатов. Сегодня же в 131-ФЗ закреплены только 3 формы – заседания, фракции и работа с избирателями, всё же остальное мы ищем в уставах муниципальных образований. Наиболее востребованные формы деятельности – на слайде выше: заседания как основная форма деятельности, комиссии – работа по определенным направлениям деятельности, в рамках которых комиссии формируются исключительно из депутатов, либо же с привлечением экспертов. Третья форма – выслушивание отчетов должностных лиц органов МСУ на вопросы депутатов; довольно часто используется такая форма как обращения депутатов. Депутатский запрос на местном уровне не используется. Ещё встречаются депутатские объединения, в том числе фракции; депутатские слушания с привлечением экспертов по той или иной проблеме; ежедневная работа депутатов с избирателями. Это все организационные формы деятельности представительного органа МСУ.

Заседания как основная форма деятельности. Первое заседание представительного органа МСУ после его избрания проходит не позднее, чем через месяц после его избрания в правомочном составе (2/3 от установленной численности депутатов должны избраться). Правомочность заседания – 50% от числа избранных депутатов. Периодичность заседаний депутатов – не менее одного раза в три месяца. В РФ до 2007 года сложилась довольно любопытная ситуация – в отдельных субъектах депутаты просто не ходили на заседания (либо это был способ политической борьбы, либо просто игнорирование своих обязанностей). Судья КС Князев издал статью о том, что депутаты Владивостокской городской думы не ходили на заседания более полугода. Для того, чтобы обязать депутатов соблюдать обязанность посещать заседания представительных органов, в законе закрепили не только требования к периодичности, но и правовые последствия нарушения этого требования. Если они собираются реже одного раза в три месяца – за этим следует роспуск представительного органа.

Внеочередные заседания представительных органов – ситуация здесь гораздо сложнее. 131-ФЗ позволяет проводить внеочередные заседания представительного органа МСУ. Внеочередные заседания проводить можно в случае и порядке, предусматриваемых регламентом представит органа и уставом муниципального образования; но никаких гарантий, которые предусматривали бы значимость рассматриваемого вопроса, значимости заседания с учетом последствий этих заседаний – никаких гарантий для внеочередных заседаний законом не предусмотрено. На практике собираются внеочередные заседания, но об этом никто ничего не знает (принцип публичности не соблюден), больше того, не знают даже сами депутаты. Внеочередное заседание может созываться кулуарным способом: простое большинство быстренько собрали, неугодных депутатов не уведомляем и всё.

Два примера, которые касаются преобразования муниципальных районов в муниципальные округа. Сложились следующие схемы принятия этих решений. 1) Внеочередные заседания – назначались за час до проведения. Мне позвонил муниципальный депутат в Ленинском районе и говорит, что через час заседание, а ему ехать еще 40 минут минимум, не говоря уже о том, что к заседанию нужно подготовиться. 2) В Истринском районе уведомили о внеочередном заседании только тех, кто должен составить простое большинство для принятия решения. Остальные уведомлены не были. В судебном порядке им защитить свои права не удалось. Эти два способа направлены на то, чтобы не допустить к принятию решению неугодных депутатов. 3) Третий способ – состоит в том, чтобы не допустить граждан на заседания. Уведомления не происходит. Заседание объявляется вечером, депутаты могут приехать с утра, а граждане о заседании ничего не знают.

Отсутствие федеральных гарантий приводит к тому, что при принятии решений возможны серьёзные нарушения.

Правомочность состава у нас 2/3, а правомочность заседания – 50% от числа избранных депутатов. То есть заседание представительного органа правомочно, если 1) правомочен состав; 2) на заседании присутствуют 50% от числа избранных депутатов (это минимум, предусмотренный законодателем, в уставе или регламенте может быть закреплен больший порог, но на практике никто большую цифру не устанавливает, т.к. тогда придется почти все заседания признавать неправомочными, не особо любят у нас депутаты на заседания ходить). Если заседание неправомочно, то считается, то оно считается непроведенным – если за три месяца не будет ни одного правомочного заседания, за этим следует роспуск представительного органа по решению представительного органа субъекта Федерации.

Прекращения полномочий представительного органа.

– роспуск по решению представительного органа субъекта Федерации

– самороспуск – по своей правовой природе не является механизмом ответственности депутатов, самороспуск – это способ разрешения политического конфликта, который возник в представительном органе муниципального образования и который не может быть разрешен никакими иными средствами. Например, единороссы и справедливороссы – если невозможен компромисс между силами, то есть возможность самороспуска – все равно не могут принять никакие решения совместно, не могут достигнуть консенсуса. На практике возможность для самороспуска довольно редко представляется, потому что большинство – единороссы, да и вообще возможен компромисс.

– неправомочность состава, установленная решением суда

– существенные территориальные изменения (преобразование муниципального образования / прирост территории или численности муниципального образования более чем на 25%)

Болдырев. Статья 35 о представительных органах

6. Численность депутатов представительного органа поселения, муниципального округа, городского округа определяется уставом муниципального образования и не может быть менее:

7 человек - при численности населения менее 1000 человек;

10 человек - при численности населения от 1000 до 10 000 человек;

15 человек - при численности населения от 10 000 до 30 000 человек;

20 человек - при численности населения от 30 000 до 100 000 человек;

25 человек - при численности населения от 100 000 до 500 000 человек;

35 человек - при численности населения свыше 500 000 человек.

Цифры лучше запомнить, но если немного ошибетесь, ничего страшного.

7. Численность депутатов представительного органа муниципального района определяется уставом муниципального района и не может быть менее 15 человек.

КОМПЕТЕНЦИЯ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОГО ОРГАНА

«исключительная» компетенция означала что не может никто иной ее осуществлять. В случае маленьких поселений (до 100) – не создается представительный орган; от 100 до 300 – может создаваться, может нет. Его функции выполняет сход граждан.

Самороспуск – п. 16, ст. 35.

Статья 73 – Роспуск представительного органа – если представительный орган МО принимает акт, который противоречит Конституции или законодательству – нужно, чтобы это было установлено судом; затем ему дается по общему правилу 3 месяца – дальше интересно: инициатором является глава субъекта; решение о роспуске принимает представительный орган субъекта.

ПКС № 14-П от 16 октября 1997 года

Главное:

«Досрочное прекращение полномочий - при условии, что оно сопровождается одновременным назначением новых выборов и как разновидность ответственности соразмерно степени совершенного нарушения и значимости защищаемых интересов, - само по себе не может рассматриваться как неправомерное вмешательство органов государственной власти в деятельность местного самоуправления.

Таким образом, установленная рассматриваемым Федеральным законом возможность досрочного прекращения полномочий органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления не противоречит Конституции Российской Федерации.»

У заявителей вызывал вопрос другое – а могут ли органы государственной власти принимать решение об ответственности органов МСУ? КС в этом Постановлении сказал, что нет, если ответственность соразмерна степени нарушения.

Лекция от 16 ноября.

Спасибо Даше Пановой за дополнение по аудио. Моя редакция тоже есть.

Правовой статус главы муниципального образования

– Правовая природа

– Компетенция

– Модели замещения должности

– Прекращение должности

Правовая природа главы МО и его место в системе ОМСУ:

Единоличный орган МО

Высшее должностное лицо МО

«Выборное» лицо

С советских времен на местном уровне не было единоличных органов, лиц, которые единолично бы осуществляли управление (коллегиальный принцип советских органов). Председатель совета был первым, но он был первым среди равных. Вопрос о выборе главы МО встал после того, как Б.Н. Ельцин начал в рамках своей борьбы с советами борьбу за то, чтобы выстроить вертикаль исполнительной власти.

В 1993 г. октябрьскими Указами Президента введена должность главы МСУ. Этому предшествовала некоторая история. В 1991-м году – была введена еще до этого должность мэра, но он являлся не как таковым главой муниципального образования, а являлся главой местной администрации, он же обозначен «мэром», он руководил исполнительно-распорядительным органом МСУ и должен был противостоять советам. А в 1993 г. Ельцин ввел должность мэра (даже, скорее, обозначил) должность мэра как главы МСУ – именно с 1993 г. ведётся отсчёт должности главы МСУ как обособленной фигуры в муниципальном образовании.

Закон 1991 года – введением должности главы местной администрации (или мэра) – мы фактически впервые столкнулись с возможностью единоличного управления (хоть и пока в рамках исполнительно-распорядительного органа), уже тогда писали, что фигура мэра является особой; она не просто предназначена для того, чтобы руководить местной администрацией, а для того, чтобы представить противовес советам. Поэтому уже тогда поставили вопрос о том, чтобы мэры (главы местной администрации) были избираемыми. Решить этот вопрос о всеобщей избираемости мэра не удалось решить окончательно.

Сам принцип выборности отложен в долгий ящик, предполагалось, что это будет введено отдельным актом. Соответственно, мы имели с вами не избираемых, а назначаемых глав местных администраций – мэров. В этом же Законе 1991 г. был установлен особый порядок назначения глав местных администраций крупных городов. Главы местных администраций крупных городов – фигуры более политически весомые, могут стать оплотом для вертикали власти, либо наоборот, встать в оппозицию. Поэтому было принято решение, что главы крупных городов изначально не избираются, а назначаются вышестоящими органами государственной власти. Еще до момента обособления главы МСУ в отдельную фигуру вопрос о порядке избрания глав местных администраций (мэров) оказался очень и очень острым, потому что в этой должности сходились интересы как граждан, так и интересы политической власти, которая хотела выстроить единую вертикаль исполнительной власти.

В 1993-м году была введена должность главы МСУ. Выборной должностью она не стала – вплоть до 1995 г. главы МСУ назначались. Само обозначение «глава муниципального образования» означает, что на муниципальном уровне стала выделяться все более отчетливо отдельная фигура человека, который теперь уже не просто глава местной администрации, а обладает собственными полномочиями. Окончательно эта должность была закреплена уже в законе 1995 года, причем там мы видим, что эта должность главы муниципальных образования не является обязательной. Законодатель тогда пытался укрепить представительные органы – и вот единственными обязательными органами МСУ он признал представительные органы. А что касается главы МО – законодатель разрешил самим муниципалитетам определить, нужен ли им глава муниципального образования. Если не нужен, то могли оставить прежний советский коллегиальный порядок управления, когда оно находилось в руках представительного органа МСУ.

Но по факту должность главы муниципального образования стала обязательной, потому что:

1) этому предшествовал опыт наличия в муниципальном образовании должности главы местного самоуправления. И стало понятно, что эта должность оказалась далеко не лишней;

2) была проведена аналогия с должностью президента, на уровне муниципалитета восприняли структуру органов государственной власти – когда есть лицо, которое стоит над органами государственной власти (а на уровне МСУ появилось лицо – над органами МСУ);

3) население положительно восприняло появление фигуры «хозяина» города, человека, в руках которого сосредоточена ответственность по решению проблем соответствующих территорий.

И это привело к тому, что, несмотря на диспозитивный характер нормы, все муниципалитеты пошли по пути введения должности главы МО. Сам вопрос о его статусе в законе 1995 года решался очень и очень неполно. Первый вопрос – какое положение занимает глава муниципального образования – тот же вопрос и к Президенту РФ (при ответе на вопрос про Президента обращаемся к положениям КРФ, а вот с вопросом про положение главы муниципального образования всё ещё сложнее).

Самое главное – каковы его отношения с местной администрацией? Он отделен от нее или он ее возглавляет? Если отделен, то у нас есть глава МО и отдельно глава местной администрации, который составляет ему противовес – возникает такая двуглавость, которая ведет к конфликтам. Мы не можем четко обозначить его правовую природу по ФЗ 1995 г. Законодатель чуть позже обозначил главу муниципального образования как высшего должностного лица муниципального образования, стоящего над всеми его органами. Закон 2003 пошел по этому же пути и подтвердил, добавив, что глава является высшим должностным лицом и единоличным органом МО, т.е. обладает теми полномочиями, которые позволяют ему выступать от имени МО.

Второй вопрос – связан с избранием главы муниципального образования. По закону 1995 года глава МО – это было выборное лицо; выборность этого лица отражала его конституционно-правовой статус, Конституция гарантирует наличие выборных органов МСУ. Но на практике вопрос о способах избрания главы муниципального образования решался различно.

Существовало две схемы – это (1) избрание путем всеобщих прямых выборов и (2) избрание из состава представительного органа МСУ, т.е. депутат, избранный главой. В большинстве случаев (более 2/3 случаев) глава муниципального образования избирался на всеобщих прямых выборах – эта демократизация процесса обеспечивала тот результат, который был нужен (нужен региональной власти). В этом был политический интерес субъекта РФ. На протяжении 1995 – 2003 главы муниципальных образований преимущественно избирались на всеобщих выборах, но закон этот вопрос не решал.

В 2003 году, когда законодатель решил, что он обозначит более четко правовой статус каждого обязательного органа МСУ для того, чтобы создать условия для их эффективной деятельности, не допустить конфликты, которые существовали до этого – законодатель пошел по пути закрепления способов избрания главы МО. По закону 2003 года глава муниципального образования по-прежнему является выборным органом МСУ. Это означает, что глава является по конституционно-правовому смыслу является выборным органом – если в конституционно-правовом смысле глава муниципального образования является выборным органом, означает ли это, что глава, как и представительный орган, является органом народного представительства? Прямого ответа до сих пор нет.

В 2013 году КС провел аналогию между статусом представительного органа и статусом главы МО: то есть мы можем говорить о том, что выборный глава МО является органом народного представительства в конституционно-правовом смысле этого слова. Способы избрания – второй вопрос. Должны ли они соответствовать его статусу выборного органа как органа народного представительства? В первоначальной редакции 131-ФЗ было закреплено (по старой практике) два способа избрания главы муниципального образования – на всеобщих прямых выборах либо из состава представительного органа, и уже на этом этапе возникал вопрос: соответствует ли избрание из состава представительного органа статусу «выборного»? Доктрина соглашалась: депутаты сами избраны на всеобщих муниципальных выборах, значит, это делегированное представительство; глава муниципального образования все равно остается органом выборным.

В 2015 был введен конкурсный способ избрания главы МО. Соответствует ли конкурсный способ избрания главы его выборной природе - этот вопрос оказался очень и очень сложным. Потому что в этом случае население не принимает участия в избрании даже косвенно. Является ли сегодня глава МО выборным органом МСУ? Законодатель не пошел по пути отказа от характеристики выборности главы муниципального образования. Отказ был бы опасен – 2 способа избрания выборные, а 1 нет – нелогично, получаются разностатусные главы. Если мы полностью отказывается от выборности, у нас возникает вопрос взаимоотношений с представительным органом МСУ, который тогда оказывается в определенной конкуренции (sic), получается, что глава муниципального образования, который должен быть над схваткой, который был введен, чтобы быть над органами МСУ и нести ответственность за все, что происходит в муниципальном образовании, вдруг выпал оттуда, стал невыборным органом – тоже не складывается. Поэтому законодатель пошёл по пути сохранения за главой статуса выборного органа. Выборный статус главы муниципального образования гарантирует главе, что он является важнейшим органом МСУ, но этот выборный статус не соответствует способам избрания главы МСУ – помимо прямых выборов, помимо двухстепенных выборов, у нас есть конкурсные главы муниципальных образований - к их избранию население никоим образом не притрагивалось.

Первый способ ответа на вопрос о выборности – когда вы отказываетесь признать, что глава МО – выборный орган, орган народного представительства и просто указываете, что выборность – это значит особая роль в МО, тогда разрывается связь с выборным органом народного представительства.

Второй способ – признать его все-таки выборным органом народного представительства, и тогда объяснять это таким образом: конкурсный глава все равно остается выборным, потому что его избирает представительный орган МСУ, а сами депутаты выбраны населением, да и они из нескольких кандидатур главу выбирает.

Третий способ – наиболее реалистичный – скорее обозначать проблему, чем давать ответ. На мой взгляд, по своей правовой природе глава муниципального образования является выборным органом МСУ в конституционно-правовом смысле, орган народного представительства, то есть его избирают граждане для того, чтобы он представлял их интересы в отношениях со всеми органами и со всеми лицами, и выборность предполагает особый порядок избрания. Этот порядок избрания должен устанавливать прямую или как минимум опосредованную связь с гражданами на местном уровне. Из этого, естественно, выбивается конкурсный глава. (зум умер)

Глава муниципального образования по своей правовой природе является особым органом, который призван стать хозяином территории в хорошем смысле этого слова, то есть встать над органами МСУ, нести ответственность за все происходящее на местном уровне. (зум умер) Отсюда и вытекает основная задача – уравновесить органы представит и главу.

Компетенция МО – этот вопрос тоже вызывает сложности. Функции главы МО напрямую соответствует его правовой природе и предназначению – организация осуществления МСУ на территории муниципального образования. Он выполняет функцию организации осуществления местного самоуправления на территории муниципального образования. То есть он несет политическую и юридическую ответственность за все происходящее в пределах муниципалитета. В законодательстве же эта функция и вытекающие из нее полномочия определяется весьма сложно.

В законе 1995 года глава МО вводился на добровольных началах, каждый муниципалитет мог решить этот вопрос по-своему. Было обозначено в законе, что глава МО является ответственным за осуществление МСУ. К чему это привело? Законодателю пришлось принимать отдельный закон «О праве граждан избирать и быть избранными в ОМСУ». Потому что субъекты федерации саботировали формирование представительных органом, не формировали ОМСУ. Сформированные органы долго не могли набрать силу. Поэтому на фоне слабости представительных органов МСУ глава МО в силу прямого указания закона являлся лицом, который являлся ответственным за осуществлением МСУ – то есть был в роли маленького царька. Сосредоточил в своих руках всё и вся – вроде бы полномочия у него есть, но какими полномочиями его наделить? Он вроде бы «над» всеми ОМСУ, а что у него в руках? В условиях слабости представительных органов в 1995-м году главы муниципалитетов отвечали на этот вопрос: всё. Всё, что можно, всё в моих руках. В 2003 г., законодатель в 131-ФЗ решил пресечь эту практику избрания царьков на местах и пошел по пути чёткого обозначения полномочий главы МО и по пути изъятия полномочий по организации МСУ – это полномочие ранее использовали неадекватно, а значит, надо его изъять.

Полномочия главы МО.

На слайде первые три полномочия – были в первоначальной редакции закона. Первое полномочие – (1) представительское (действуем по аналогии с юридическим лицом) – единоличный орган, который представляет интересы МО в отношениях со всеми иными лицами. Помимо полномочий представительства за главой муниципального образования закрепили полномочие издавать в пределах своей компетенции свои правовые акты. Наконец, полномочия, которые призваны уравновесить его отношения с представительными органами муниципального образования в рамках системы сдержек (т.к. эти органы обладают аналогичной правовой природой, они находятся в состоянии постоянного противостояния): подписание и обнародование муниципальных НПА и право созыва внеочередного заседания представительного органа (+право вето на муниципальные НПА, но только в том случае, если он избран на всеобщих выборах).

Собственно, на этом всё: первоначальной редакции – представляет интересы, подписывает обнародования муниципальных НПА и всё. А какие тогда он акты может издавать, если они «в пределах его полномочий» – каких пределах? Получается марионеточная фигура. Этот вопрос абсолютно правомерен. На практике мы не получили ничего, чего не было по предыдущей редакции закона, когда глава МО только подписывал и обнародовал НПА. На практике глава как отвечал за организацию МСУ на соответствующей территории, так и продолжал отвечать за организацию МСУ. Законодатель в конце 2009 года вернул норму о том, что глава МСУ не просто созывает там заседания и подписывает акты – а фигура, которая отвечает за организацию деятельности органов МСУ на всей территории МО. Но по своей природе это не полномочие, а его функция, чтобы он воплотил свой статус соответствующей правовой природы (sic). А законодатель выделил это как полномочие (5-е зеленым на слайде). В конце 2009 года законодатель возвратил его основную функцию по организации деятельности всех органов на территории МО, то есть сегодня глава ответствен за всё происходящее в МО, но возвращение этой функции произошло через такую юридико-техническую погрешность, т.к. организация деятельности – это не полномочие главы (как формализовано), а это его функция. Возвращение произошло параллельно с возложением на главу МО ответственности за надлежащее выполнение этой функции – потому что возвратили функцию по организации и предоставили представительным ОМСУ право удалять глав муниципальных образований, если они неэффективно осуществляют эту функцию, неэффективно решают вопросы по организации местного самоуправления.

Прошу вас запомнить:

1) У главы МО есть собственная компетенция, что и оправдывает с функционалистской точки зрения его существование как обособленного органа.

2) глава МО – по своей функции это лицо, которое отвечает за организацию решения проблем жизнеобеспечения на территории МО.

Недостаточный объем полномочий главы МО – серьезная проблема (то, что на слайде выделено зеленым правильнее воспринимать как функцию, а не как полномочие). Собственные полномочия главы муниципалитета все же очень и очень невелики, поэтому на сегодняшний день высказываются предложения об отказе от должности главы МО и возвращении к тому, чтобы функции организации и осуществления исполнительной власти соединить в лице главы местной администрации. В значительной части виноват федеральный законодатель; есть ФЗ, которые наделяют иными полномочиями глав местных администраций, особенно если речь идёт о полномочиях в сфере имущественных и финансовых отношений, а не глав МО. Если бы федеральный законодатель пошел по пути расширения полномочий главы муниципальных образований, эта должность окрепла бы, проросла корнями.

Самый сложный и самый объёмный вопрос – порядок замещения должности очень важен. Этот вопрос решается в рамках определения структуры ОМСУ – вы уже на момент определения структуры ОМСУ должны четко определиться с тем, каким образом он будет избираться. В зависимости от того, как он избирается и какие должности он совмещает, выстраивается вся структура органов МСУ. Таких схем выстраивания 5. Отправляясь от этого, формируется расклад политических сил, мы будем знать, как формируется местная администрация и каково положения председателя представительного ОМСУ.

Поэтому модель замещения должности главы МО является ключевым вопросом организации органов МСУ. 131-ФЗ закрепляет различные модели. В Постановлении 30-П КС отмечает, что вариативность замещения должности главы МО – одна из тех гарантий, которая создает необходимые условия для реализации гражданами права на самостоятельное определение структуры ОМСУ. Законодатель не навязывает одну схему, а формирует несколько моделей, каждая из которых по-разному определяет взаимоотношения главы с представит органом и местной администрацией. В рамках множества моделей каждый муниципалитет (население) может сам выбрать соответствующую модель. Но для того, чтобы население скажем так не расслаблялось, чтобы субъекты РФ могли влиять на модель замещения должности главы муниципального образования в силу взаимосвязи между региональным и муниципальным уровнем, прежде всего взаимосвязи в рамках решения вопросов социально-экономического развития – субъектам РФ предоставлено право влиять на модель замещения должности главы МО. Поэтому закон 131-ФЗ закрепляет различные вариативные модели, а законодатель субъекта может избрать из них определенные модели и предложить муниципалитетам выбрать из них.

Общее требование к субъектам РФ – чтобы они не навязывали единственную модель замещения должности главы МО, а обязательно предлагали альтернативы муниципалитетам – безальтернативность не допустима по общему правилу (это мы находим в Постановлении КС 2015 года № 30-П). Но, по мнению КС, безальтернативность возможна для городских округов, прежде всего для административных центров субъектов РФ. Помните, еще в законе 1991 года хотели ввести выборность мэра во всех городах, кроме крупных административных центров – это действительно точки значительного регионального влияния. С другой стороны, это и территории, которые претендуют на статус муниципалитетов и до сих пор таковым являются. Столкновение региональных и муниципальных интересов здесь очевидно, на это накладывается федеральный интерес – интерес в выстраивании единой вертикали власти, чтобы не допускать политических противоречий; по этой причине КС признал, что для административных центров субъектов РФ возможно устанавливать безальтернативные модели. В большинстве субъектов в административных центрах – конкурсная модель избрания главы МО (за исключением отдельных городов).

Безальтернативная модель может быть установлена для остальных городских округов, т.к. они являются крупными территориями, которым делегированы отдельные государственные полномочия, которые участвуют в экономическом развитии территории. Субъекты РФ вправе и на них распространить правило безальтернативности, т.к. субъект должен сохранять контроль за развитием этих территорий.

То же и с муниципальным районами – там делегированные государственные полномочия, за ними нужен глаз да глаз.

Безальтернативные модели могут устанавливаться для городских поселений при установлении субъектами критериев для этих городских поселений – какие именно, КС в ПКС 2015 года не указал, оставил вопрос без ответа, но по смыслу – это критерии должны указывать, что эти городские поселения играют важную роль в решении государственных вопросов – будь то вопросы делегированных государственных полномочий, будь то вопросы социально-экономического развития (фантазии больше не хватило у КС, он обращает внимание только на эти два момента). Если это вписывается в общую характеристику, субъекты могут избирать б/а модели для глав городских поселений.

Общее правило альтернативности однозначно работает без всяких изъятий в отношении сельских поселений и, по сути, всё. В отношении городских поселений работает с изъятиями. В отношении городских округов и муниципальных районов оно не работает. В большинстве случаев – б/а модель.

В модель замещения должности главы МО входят 2 вопроса: способ избрания и совмещаемая им должность.

Способы избрания:

– муниципальные выборы

– из состава представительного органа

– по результатам конкурса

Первый способ избрания – избрание на всеобщих выборах. Думаю, всем понятно, что речь идет о прямом избрании всем населением МО.

Второй способ ­(или порядок) – из состава представительного органа МО. Этот порядок закрепляется на уровне самого МО и не предусмотрен 131-ФЗ. Избранные депутаты избирают из своего же состава главу муниципального образования.

Третий способ избрания – это способ избрания по результатам деятельности конкурсной комиссии. Но это не значит, что его избирает конкурсная комиссия, его избирает представительный орган. Задача конкурсной комиссии состоит в том, чтобы представить кандидатуры главы муниципального образования, которые соответствуют требованиям к кандидатам на должность главы МО. Представительный орган избирает по результатам деятельности конкурсной комиссии, а не сама конкурсная комиссия (она отбирает кандидатов). По сути, введение конкурсной комиссии необходимо, чтобы на местах к управлению были допущены люди, которые обладают определенными управленческими навыками, соответствуют определенным критериям. Когда вводился этот способ избрания, говорили, что должны быть допущены к управлению на местах люди, которые обладают определенными навыками и управленческими знаниями, а для этого нужно установить определенные критерии и затем оценить кандидатов. То есть глава должен соответствовать критериям, установленных муниципалитетом (законодатель передает установку этих критериев муниципалитетам). Как показывает практика, заявить свою кандидатуру может любой человек, который соответствует критериям пассивного избирательного права, а вот на этапе самого отбора уже предъявляются и определенные квалификационные требования. Определенный уровень знаний, образования – выявить профессионала по этим критериям сложно, строго говоря. Конкурсная комиссия не может ограничиться одной кандидатурой, должна предъявить минимум двух кандидатов. В первоначальной редакции не было требования предоставить конкурсной комиссией двух кандидатов, но после того, как стало понятно, что конкурсный глава не соответствует природе выборного органа МСУ, пришли к выводу, что нужно хотя бы формально представить избрание главы муниципального образования по конкурсу как процесс выбора. Конкурсная модель была закреплена в 2015 году, и уже в 2016-м – закреплено требование, что нужно по результатам конкурса представить как минимум 2 кандидатуры на выбор представительного ОМСУ. Таким образом мы создали такую вот аналогию выборного процесса. Кто-то скажет, что это скорее имитация, и такой момент здесь есть. Но наличие двух кандидатур все же важно с формально-юридической точкой зрения.

На практике самый сложный момент – момент состава конкурсной комиссии. В конкурсную комиссию входят представители главы субъекта РФ и представители представительного органа МСУ. В городском округе и муниципальном районе – по половине от главы субъекта от представительного органа муниципалитета. Это позволяет субъектам РФ, с учетом того, что еще и должность председателя комиссии занимает представитель от главы субъекта, оказать прямое решающее влияние на отбор кандидатур главы МО.

В поселениях немного по-другому. Здесь половина представителей от главы муниципального района, а половина от представительного органа поселения.

Получается, что в конкурсной комиссии при избрании главы МО по конкурсу присутствуют представители вышестоящего органа, которые оказывает прямое влияние на отбор конкурсных глав.

Конкурсная модель была введена прежде всего чтобы обеспечить:

1) подконтрольность избрания главы МО субъектам РФ;

2) наличие высоких управленческих качеств у главы МО.

Обязательность совмещения должностей.

По закону установлено требование обязательного совмещения должности главы МО. Это требование, обусловленное историческим опытом: когда с 1995 по 2000-е гг. глава МО был всем и вся, это отражалось и на его статусе, на практике глава МО был одновременно председателем представительного органа и главой местной администрации – таким образом решалась проблема отсутствия закрепления его полномочий в законе, – он действительно являлся всем и вся, узурпированность власти не должна удивлять. Другая модель тогда была – прямая аналогия с президентом, когда он ничем не занимался, находился «над схваткой» – над представительным органом и над главой местной администрации, как бы ничем не занимался, но на деле должен был контролировать всё и вся, но на деле никем напрямую не управляет.

Чтобы не допустить перекосов в сторону какой-либо из моделей, законодатель закрепил следующее требование – глава МО должен совмещать должности: ЛИБО совмещает должность главы местной администрации, ЛИБО председателя представительного органа. Все вместе нельзя.

Исключения. В сельских поселениях, как и во внутригородских районах городских округов с внутригородским делением и внутригородских территориях городов федерального значения можно совмещать. Поскольку там нет проблемы узурпации власти, там небольшой управленческий персонал там основная задача – реальное управление поселением.

Во всех остальных МО либо одно, либо другое. Никогда над всеми, никогда обе должности.

Вот так главу МО вписали в систему ОМСУ, и от этого стала зависеть модель замещения должности главы МО. Этих моделей 5 (можно расширить до 6, но мы рассмотрим 5), зависят от способа избрания главы МО и совмещаемой им должности.

Статья 34, часть 2. Уставом муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, внутригородского муниципального образования города федерального значения, может быть предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования.

Болдырев: эта модель возможна только в сельском поселении и внутригородской территории муниципального образования.

Значение двух критериев кардинальное (способ избрания и совмещаемая должность) – они определяют положение главы МО к представительному органу МСУ. Второе, что позволяет сделать модель – определить отношение главы МО по отношению к местной администрации, поскольку местная администрация является исполнительно-распорядительным органом, и значение главы местной администрации, как и главы МО очень весомо. Если глава МО совмещает должность главы МО и обладает определенной политической силой – он становится всем и вся. Если это разные лица – то двуглавость. Эта модель определяет отношения представительного органа и главы, отношения главы и главы МА. Третье, что позволяет нам сделать эта модель, это определить соотношение представительных органов и местной администрации в зависимости от ответа на предыдущие два вопроса определяется, кто будет обладать большей силой – представительный орган, либо местная администрация. То есть либо орган, обладающий преимущественно нормотворческими функциями, либо – местная администрация – исполнительно-распорядительными.

В рамках первой и второй модели – глава муниципального образования избирается всеми гражданами на муниципальных выборах + он одновременно по совместительству глава местной администрации в первой модели. У нас возникает вопрос о том, кто будет занимать должность председателя представительного органа – председателем представительного органа становится депутат, избираемый из состава представительного органа. Вторая модель – глава МО избирается на выборах, но он по совместительству председатель представительного органа, здесь вакантна должность главы МА, главой МА становится «сити-менеджер».

Если глава МО избирается на прямых выборах – одновременно глава местной администрации (исполнительно-распорядительной власти), это очень сильный глава, в его руках сосредоточена вся власть. Это самая сильная модель для главы МО. Он обладает тогда максимальной легитимностью, даже выше, чем депутаты (потому что за них голосовало определенное число избирателей), а глава МО единоличный орган – за него голосовало большее количество избирателей (избирался один, в отличие от корпуса депутатов), он обладает максимально возможной легитимностью здесь (потому что избирается всем населением, население ему доверяет).

Главы местной администрации (МА) отдельно нет, это модель одноглавая, никаких конфликтов здесь нет, но при этом глава МО и одновременно глава МА обладает огромной властью у него в руках и административный ресурс и максимальная политическая сила. Из-за того, что местную администрацию возглавляет глава МО, у местной администрации высокий авторитет и большие возможности, она превалирует в отношениях с представит органом. В рамках первой модели представительный орган в этой модели, на мой взгляд, является самым слабым.

Глава МО – выборный, но он председатель представительного органа, тогда глава местной администрации становится вакантным местом – и он становится сити-менеджером.

Принципиально иначе складываются отношения во второй модели складывания отношений главы МО и других органов. Глава МО по-прежнему избирается на муниципальных выборах – и он же становится председателем представительного органа. Он, т.к. избран на прямых выборах, по-прежнему является легитимным, то есть он обладает определенным политическим ресурсом, но он не может этот ресурс… (зум умер)

Болдырев от 4.12:

депутат – статья 2 – не должностное лицо.

Статья 2 131-ФЗ: должностное лицо местного самоуправления - выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления;

Депутат – не обладает исполнительно-распорядительными полномочиями, поэтому он не должностное лицо МСУ.

Члены Правительства по поправкам одновременно могут замещать муниципальные должности – юридическое сообщество в шоке.

Разделение властей в ст. 10 Конституции – только к государственной власти; на муниципальном уровне разделение властей не закреплено как принцип

Член выборного органа местного самоуправления - лицо, входящее в состав органа местного самоуправления, сформированного на муниципальных выборах (за исключением представительного органа муниципального образования). ТО ЕСТЬ ДЕПУТАТ – НЕ ЧЛЕН ВЫБОРНОГО ОРГАНА МСУ. ТОЛЬКО ТЕ, КТО ИЗБРАНЫ НА ПРЯМЫХ ВЫБОРАХ населением … – МЫ ДО НИХ ЕЩЕ ДОБЕРЕМСЯ.

должностное лицо местного самоуправления - выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления;

лицо, замещающее муниципальную должность, - депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления, член избирательной комиссии муниципального образования, действующей на постоянной основе и являющейся юридическим лицом, с правом решающего голоса, работающий в комиссии на постоянной (штатной) основе. Должности председателя контрольно-счетного органа муниципального образования, заместителя председателя контрольно-счетного

органа муниципального образования, аудитора контрольно-счетного органа муниципального образования могут быть отнесены к муниципальным должностям в соответствии с законом субъекта Российской Федерации;

ОРГАНИЗАЦИОННАЯ СТРУКТУРА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ (по Болдыреву)

Органы МСУ:

– избираемые населением

– образовываться представительным органом

Должностные лица МСУ

– заключившие контракт

– выборные должностные лица (они будут подпадать под лиц, замещающих гос. должности)

(глава МО – одновременно высшее должностное лицо и орган МСУ)

Депутат

Выборные должностные лица, депутаты, члены выборного органа МСУ и члены избиркома – это лица, замещающие государственную должность (не любое должностное лицо, сюда входят именно выборное должностное лицо)

(К муниципальным должностям могут быть на усмотрение субъекта – председатель, зам. председателя и аудитор палаты)

Член выборного органа МСУ

Член избиркома муниципального образования

От Вани Дубровского:

Определение КС РФ от 09.12.2014 № 2744-О

Омск – городской округ. На местный референдум может выноситься только вопросы местного значения, а определение структуры органов МСУ не относится к вопросам местного значения. Они пытаются обжаловать, что это нарушает ст. 131 Конституции о том, что население определяет структуру самостоятельно.

3.4. Определения: Этим не исключается полномочие федерального законодателя установить иной порядок самостоятельного определения населением структуры органов местного самоуправления, в том числе предполагающий альтернативную возможность разрешения данного вопроса представительным органом муниципального образования или на местном референдуме, как это было предусмотрено, например, Федеральным законом от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

КС признал, что федеральный законодатель имеет право за нас определить, в каком порядке нам определять структуру ОМСУ.

На мой взгляд, надо было оспаривать совокупность норм – 131-ФЗ и … . С моей точки зрения я бы расширил предмет проверки; а расширить предмет проверки он не может – во всяком случае ему очень удобно сослаться на недопустимость расширения предмета проверки.

Н.С. Тимофеев: мы, конституционалисты и ученые, готовы оправдать что угодно в зависимости от вектора.

Я об этом тоже много думал.

О.Г. Румянцев – сильное выступление в отношении конституционной реформы – выложена на ютуб (юридическая неделя)

Статья 34 Органы МСУ.

2. Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом.

Представительный орган не формируется если меньше 100 человек в поселении; если от 100 до 300 – норма диспозитивная. Если не формируется представительный орган – то сход граждан осуществляет его полномочия (ст. 35).

+ парадокс: Статья 39.Избирательная комиссия муниципального образования.

2. Избирательная комиссия муниципального образования является муниципальным органом, который не входит в структуру органов местного самоуправления

Получается, что ОМСУ – избирком МО – оказывается под органом государственной власти. А нам законодатель говорит: это не орган местного самоуправления, он не должен быть отделен от государственной власти – это же муниципальный орган.

Лекция от 23 ноября.

Дополнено Дашей Пановой. Моя редакция тоже есть.

Модель замещения должности главы муниципального образования зависит от двух критериев: 1. От способа избрания (три способа) и

2. От замещаемой им должности (глава местной администрации либо председатель представительного органа).

На эти три вопроса позволяет ответить модель:

1) взаимоотношение главы МО и представительного органа (у них одна и та же правовая природа)

2) соотношение главы МО и главы местной администрации (у одного – политические полномочия, у другого – административные)

3) отношения представительного органа и местной администрации

Первая модель (выше в лекции) – самый сильный глава МО – его выбирают населением (легитимность) + большая административная сила, т.к. он возглавляет местную администрацию. У местной администрации здесь превалирующее положение по сравнению с представительным органом.

Вторая модель – меняется только замещаемая должность главы муниципального образования, но это ключевым образом влияет на расстановку сил. Во второй модели глава МО избирается на выборах и становится председателем представительного органа – тогда должность главы местной администрации становится вакантна. И у нас возникает фигура сити-менеджера – это глава местной администрации по контракту. В этой ситуации глава муниципального образования здесь избирается на выборах, поэтому он обладает необходимой легитимностью, которая позволяет ему говорить о том, что он избран населением и обладает значительным политическим весом. Но главе муниципального образования в этой модели не хватает административного ресурса, потому что он не замещает должность главы местной администрации – а ведь у него весь административный ресурс. Во второй модели глава МО не обладает реальными полномочиями, хотя и на него возлагает большие надежды населения. И вот теперь представительный орган назначает главу местной администрации по результатам конкурсного отбора – представительный орган заключает контракт с главой местной администрации, и у представительного органа появляется возможность влиять на главу местной администрации (через его избрание). То есть глава МО – не глава местной администрации, поэтому в этой модели с теоретической точки зрения у представительного органа больше возможностей, чем у главы МО. По сути, глава МО – всего лишь председатель представительного органа – он организует деятельность представительного органа, различные заседания и совещания, но у него нет административного ресурса.

Глава МО возникает с легитимностью, с политическим ресурсом; с другой стороны – глава местной администрации с административным ресурсом. Получается двуглавая модель (глава МО с политическим ресурсом и глава местной администрации с административным ресурсом), которая чревата серьезными конфликтами между этими двумя лицами. На главу МО возложили надежды граждане, и он должен их оправдать, но административного ресурса у него нет, мало реальных возможностей эти надежды воплотить. А глава местной администрации говорит: ты кто такой, все полномочия у меня.

Отношения представительного органа и местной администрации – представительный орган осуществляет контроль за деятельностью местной администрации в большем объеме, чем в первой. Представительный орган в любой момент может расторгнуть контракт с главой местной администрации. А глава МО остается главой, на которого возложили надежды, но реализовать или воплотить эти надежды очень и очень сложно.

Третья модель замещения должности глава МО.

Глава МО избирается из состава представительного органа и при этом совмещает должность главы местной администрации. Вакантной остается должность председателя представительного органа (на слайде должно быть ПО, скорее всего), эту должность займет депутат, избранный из состава представит органа. С теоретической точки зрения эта модель – самая сбалансированная. В этой модели нет никаких конфликтов, тишь да гладь. Но есть и свои риски.

Первое. Отношения главы МО и представительного органа. Здесь проблемы конфликта между главой МО и представительного органа отходят на второй план, потому что глава МО избирается не на выборах, а представительным органом из своего состава. Депутаты избирают такого главу МО, который не доставит им в будущем каких-то проблем, то есть с ним не будет конфликтов. Это не означает, что глава МО все время висит на крючке представительного органа, в 131-ФЗ прописаны специальные нормы, согласно которым у такого главы МО прекращается статус депутата, то есть на него нельзя применить воздействие, которое бы проистекало из его способа избрания, а сам способ избрания предполагает, что никаких серьезных конфликтов здесь не будет. Предполагается, что глава МО и представительный орган будут работать в продвижении общей политики.

Второе. Глава МО и глава местной администрации – одно и то же лицо. Конфликт между ними, двуглавость уходит. Но каковы возможности главы? Здесь такой легитимности, как в первой модели, глава МО не имеет, потому что его избрали не граждане, а депутаты; граждане его в лицо не знают. Но тот факт, что его избрали на выборах (хоть и депутаты) – все равно дает ему необходимую легитимность, хотя и не столь высокую как в первой модели, но достаточную, чтобы приобрести необходимую силу на должности главы МО и одновременно главы местной администрации. И вот эта сила безусловно передается местной администрации, которая работает в тесной связке со своим главой. Эта модель несет за собой положительные возможности бесконфронтационной работы в МО.

Третье. С теоретической точки зрения все прекрасно между представительным органом и местной администрацией, ведь главу местной администрации избирает представительный орган.

Эта модель носит значительные риски – прежде всего коррупционные. Я вообще считала, что эта модель идеальная, но, когда поговорила с практиками – мне сказали, это самая коррупционная модель, множество возможностей для теневых или незаконных сделок, хотя на поверхности этой модели – тишь да гладь. Чтобы эта модель функционировала, необходим очень жесткий общественный контроль.

Четвертая модель.

Глава МО избирается представительным органом, и при этом он становится всего лишь председателем представительного органа. Возникает вакантная должность главы МА, и ее занимает – сити-менеджер, то есть глава местной администрации по контракту. Главу местной администрации (сити-менеджера) избирает представительный орган – по контракту.

Это самая слабая модель для глав муниципальных образований. У них нет ничего из того, что могло бы им обеспечить сильное положение в муниципалитете. Вроде бы глава МО является выборным лицом – избран из состава представительного органа – вроде бы население прикоснулось к его избранию. Но если мы берем вторую модель, то по сравнению с ней здесь у главы МО менее сильные возможности, потому что легитимность не из рук населения напрямую. Это (легитимность) можно было бы развить как в третьей модели – но развить нечем: у главы МО нет административного ресурса, он сидит тихонечко в своем представительном органе, проводит заседания и т.п., никуда не вмешиваясь, потому что у него нет возможностей, нет исполнительно-распорядительных полномочий.

А вот представительный орган в этой модели является самым сильным из всех существующих моделей (поэтому эта модель очень нравится сторонникам представительной демократии) – в его руках и глава МО, которого избирает из своего состава, и глава местной администрации, которого он назначает по контракту. Все руководящие нити сосредоточены в руках представительного органа. Представительный орган в этой модели является самым сильным из всех существующих моделей.

У вас слабейший глава МО и, с другой стороны, лицо, которое обладает исполнительно-распорядительными полномочиями. Понятно, что здесь двуглавая модель, но она ослаблена – гораздо меньше возникновения конфликта между главой местной администрации и главой МО – бал правит глава местной администрации, то есть сити-менеджер.

Самым драматичным, ключевым моментом здесь является момент отношения главы местной администрации и представительного органа, который назначает главу местной администрации, то есть сити-менеджера. Но если глава местной администрации набрал большую силу (а именно так и бывает), то у представительного органа есть серьезные риски, что он утратит ту власть, которая у него теоретически есть в этой модели. Представительный орган должен контролировать, чтобы глава местной администрации не возвысился. Если в этом конфликте глава местной администрации (сити-менеджер) возьмет верх, то у этой модели есть очень серьезный недостаток – вероятность бюрократизации; большой риск, что депутаты не будут играть никакой роли, если возможный конфликт разрешится в пользу главы местной администрации.

Пятая модель. Эта модель введена в связи с конкурсным способом избрания главы МО.

Эта модель очень сильно отличается от предыдущих. Глава МО не имеет никакого отношения к населению, он избирается по конкурсу (не менее чем из двух кандидатур). Глава МО, избранный по конкурсу, всегда, во всех без исключения случаях является одновременно и главой местной администрации. Исключений нет. Представительный орган возглавляет депутат представительного органа. Почему это пятая модель? У нас всегда конкурсный глава МО совмещает должность главы местной администрации. И представительный орган, возглавляемый его депутатом.

В этой модели глава муниципального образования не обладает никакой политической легитимностью. Он просто подал документы на конкурс и его избирает конкурсная комиссия. А представительный орган теоретически здесь обладает довольно серьезной властью, потому что именно он и назначает главу МО по результатам конкурса. Но это не обязательно значит, что глава МО будет подчиняться представительному органу.

Положение главы муниципального образования никоим образом напрямую не зависит от населения. Его судьба находится совсем в других руках – теоретически в руках представительного органа; практически, как правило, в руках губернатора. Зарабатывать легитимность через прямой контакт с населением у него нет стимулов, потому что его избрание находится в других руках. Он может постараться получить легитимность от граждан путём решения вопросов жизнеобеспечния, но это изначально не заложено в эту модель, поэтому ему необязательно ее получать – глава МО (и одновременно глава местной администрации) может вообще плюнуть на население и сохранять власть в своих руках благодаря отношений с представительным органом (а чаще всего с губернатором). Глава находится теоретически в подчиненном положении перед представительным органом, но ситуация может выправиться и в другую сторону.

Двуглавость здесь уходит – потому что глава МО обладает всей полнотой административной власти. Глава МО, не обладающий легитимностью, получает в свои руки административный ресурс. На первоначальном этапе он сильный глава только за счет этого административного ресурса.

У представительного органа МО есть возможность влияния на главу местной администрации, но в этой модели возможность влияния представительного органа на местную администрации гораздо меньше, потому что на другой стороне есть глава МО, который наделен административным ресурсом, с теоретической точки зрения он должен подчиняться представительном органу, но на практике так не происходит, как правило. В предыдущих четырех моделях я отбрасывала практику, но здесь в пятой модели мы всегда должны учитывать сложившуюся практику – потому что эта пятая модель была введена скорее вопреки теоретическим положениям, вопреки тем принципам, которые существуют, потому что она была введена вопреки принципам муниципального права и в угоду субъектам. В этой пятой модели чрезвычайно велико влияние главы субъекта на кандидатуру главы МО (в конкурсную комиссию входит половина представителей главы субъекта). Если мы вводим вот этот элемент – влияние главы субъекта РФ – то все становится на свои места. Верховенство главы МО над представительным органом обеспечена не легитимностью, а административным ресурсом губернатора; губернатор может передавить в этом случае власть представительного органа, который лишь формально зачастую заключает договор с местной администрацией.

Конкурсная модель отчасти была введена как альтернатива второй и четвертой моделей, где есть двуглавость. Во второй модели конфликт из-за двуглавости серьезный, а в четвертой модели основное лицо – глава МА. Здесь же, в пятой модели, получается, что основным лицом становится не глава МА, а глава МО, совмещающий должность главы местной администрации – убрана двуглавость, характерную для четвертой модели, но полномочия главы МА мы вручили главе МО. Плюс этой модели заключается в том, что эта модель позволяет нам выстроить вертикаль исполнительной власти – глава МО (и одновременно глава местной администрации) – носитель серьезного административного ресурса.

На первый взгляд, есть возможность влияния представительного органа на местную администрацию, но на практике глава МО через исполнительно-распорядительный ресурс встраивается в вертикаль власть и взаимоотношения с субъектом. Поэтому представительный орган в рамках этой модели отходит на второй план. Эта модель введена в целях выстраивания отношений с субъектами РФ. И она действительно позволяет наладить взаимоотношения главам субъектов с главами МО.

Вот и все характеристики 5 моделей. Есть еще одна модель, обусловленная фактом объединенной администрации, но мы на ней не будем заострять внимание.

Теперь характеристика сложившейся практики. Какие бы ни были риски, плюсы и минусы, сам факт наличия множества моделей играет безусловно положительную роль. В этой ситуации КС РФ, указавший на необходимость многообразия моделей, тысячу раз прав – при наличии множества моделей даже с учетом возможности влияния со стороны субъекта РФ, существует возможность выбора и соответственно каждое муниципальное образование может для себя оценить риски и понять, какая модель подходит ему в большей степени. Проблема здесь ключевая – чрезмерное влияние субъектов; фактически право навязывания субъектами единственной модели избрания для конкретного муниципалитета (если речь идет о муниципальных районах, городских округах и отдельных городских поселениях, если это предусмотрено самим субъектом) – это самая большая проблема на сегодняшний день.

Что было до 2015 года, то есть до того, как была введена пятая модель? В 2014 году была введена 4-я модель.

У нас всегда была возможность избрания главы МО на выборах либо из состава представительного органа – но, когда право решения этого вопроса предоставлялось самим муниципалитетам – абсолютное большинство муниципалитетов шло по пути первой модели, для больших городов она необходима, потому что она обеспечивает высокую легитимность главы МО, для небольших поселений – обеспечивает личностную связь с жителями поселений.

По четвертой модели шло очень и очень небольшое количество муниципалитетов, около 10%, но с 2010-го года эта модель начала навязываться МО различными политическими или административными способами, и к 2014 году мы видим, что порядка 20% муниципальных образований, прежде всего крупных МО (городские округа), пошли по пути избрания главы МО представительным органом одновременно с главой местной администрации, избранным по контракту. Эта схема объяснялась необходимостью профессионализации управленческой деятельности на местном уровне, но, как показывает практика, никакой особой профессионализации не произошло, скорее речь шла о том, чтобы муниципальные образования принимали эту модель для решения проблем взаимодействия с субъектами РФ. Но с 2010 по 2014 эта модель распространялась добровольно, хотя за этой добровольностью зачастую и стояли различного рода политические и административные процессы.

После реформы 2014-2015 (в 2014 ввели модель с главой местной администрации по контракту, а в 2015 – конкурсного главу МО), когда субъектам РФ фактически разрешили навязывать единственную модель избрания глав МО, получилось так, что зачастую вместо главы МО местную администрацию возглавляет глава МА по контракту, либо глава МО приходит работать по контракту, масштабы этих моделей приобрели очень серьезный характер. Самая страшная цифра – распространение конкурсных глав МО среди сельских поселений. До 2014 абсолютное большинство сельских поселений избирало глав МО по первой модели, а затем треть (30%) сельских поселений сегодня – пошли по пятой модели (избрание главы МО по конкурсу). Это очень плохо для сельских поселений – этим территориям развиваться невозможно без личностной связи, особенно при наличии их финансовых проблем и проблем с полномочиями.

Конкурсный глава МО получил широкое распространение в крупных городских округах, особенно в административных центрах. Я предполагала, что на конкурсную модель главы МО перейдут все субъекты РФ, я считала, здесь есть очень важный политический момент – сила губернаторов и власти субъектов, насколько хорошо они себя чувствуют на территории. Есть крупные города, где граждане отстаивают свое право на избрание глав МО, и власть субъекта не хочет идти на конфликт с населением – Новосибирск, Иркутск, Хабаровск.

Крупные городские округа, сельские поселения, муниципальные районы идут по пути конкурсной модели. А вот что касается городских поселений. В отдельных субъектах, где субъекты сумели переписать эту модель, которую высказал КС насчет делегированных государственных полномочий (в Тверской области, например) – в отдельных субъектах, где городские поселения приравнены к городским округам, действительно конкурсная модель навязана по факту. Но как оказалось, не всегда получается использовать конкурсную модель для большинства городских поселений – потому что для средних поселений – для городских поселений оказалось очень важно иметь обратную связь с гражданами. Поэтому мы видим, что в городских поселениях распространена не модель, которая предусматривает сити-менеджера, либо конкурсного главы МО, а модель, которая предусматривает контролируемого главу МО, избираемого из состава представительного органа и занимающего должность главы местной администрации. Распространение получила и другая модель (четвертая) – со слабым главой МО, когда глава МО избирается из состава представительного органа, но при этом всегда контролируется; в то же время есть глава местной администрации в лице сити-менеджера, который нами контролируется. Эти две модели приобрели распространение именно в городских поселениях. Большую значимость, распространение приобрела именно четвертая модель, которая предполагает наличие главы МО из состава представительного органа (хоть какая-то связь с гражданами) + сити-менеджер как глава МА.

Вторая модель (двуглавая и самая конфликтная) – применяется реже всего. Эта модель отпугивает очень многих, и кстати говоря, правильно отпугивает. Как правило, она используется, когда мы не можем гражданам отказать в избрании главы МО, но мы должны создать ему противовес. В качестве примера – город Екатеринбург при главе муниципального образования Евгении Ройзмане. Понятно, что Свердловская область не могла отобрать у жителей Екатеринбурга право избрания главы МО на выборах, поэтому сохранили избираемого на выборах главу МО, но создали ему противовес в виде главы местной администрации по контракту. Поэтому главе местной администрации и главе МО пришлось сосуществовать параллельно в едином политическом пространстве в течение 5 лет. Эта модель несет в себе этот конфликт на местном уровне, из-за этого она не всегда эффективна.

В целом сегодня мы видим огромное влияние субъектов РФ на практику выбора моделей.

Прекращение полномочий главы муниципального образования досрочно.

1. Связанные с личностью главы МО – делятся на две группы.

1.1. Первая группа оснований не связана с выполняемыми обязанностями и связана с личностью главы МО (его физическим состоянием и т.п.):

– смерть

– отставка по собственному желанию

– признание недееспособным или ограниченно дееспособным

– признание безвестно отсутствующим или объявление умершим

– вступление обвинительного приговора суда

– выезд за пределы РФ на ПМЖ

– прекращение гражданства РФ

– стойкая неспособность по состоянию здоровья осуществлять полномочия

1.2. Основания, связанные с неудовлетворительным осуществлением компетенции:

– удаление в отставку (по решению представительного органа МО)

– отрешение от должности (по решению высшего должностного лица субъекта, губернатора)

– отзыв избирателями (решение населения)

По сути, все три основания – это одновременно и привлечение к муниципально-правовой ответственности. Если он должным образом не исполняет свои полномочия, возможно удаление его в отставку, отрешение от должности по решению главы субъекта РФ и отзыв избирателями по решению населения. Это три основных случая досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования.

Болдырев:

– удаление в отставку – по решению представительного органа МО – на одном уровне. Здесь ответственность не перед государством, решение принимает представительный орган МО (статья 74.1, посмотрите там основания)

– отрешение от должности по решению высшего должностного лица субъекта, губернатора, то есть как бы сверху, поэтому статья называется ответственность главы МО и главы МА перед государством (ст. 74).

Хотя на уровне государственной власти отрешение от должности – это как раз решение представительного органа (терминология наоборот)

2014-15 год – избирается по конкурсу – но термин должен быть «назначается», как тогда многие говорили, потому что должность не выборная по факту. На мой взгляд, вы можете сказать, что демократия вредна для государства и вообще ее вымарать и уничтожать таким образом – но тогда нужно на государственном уровне ее не декларировать как ценность, а прямо сказать, что она не нужна. Иначе получается лицемерие.

2. Не связанные с личностью главы МО. То есть основания, связанные с территориальными изменениями.

– преобразование МО

– упразднение МО

– увеличение численности избирателей более чем на 25% вследствие изменения границ МО

– увеличение численности избирателей более чем на 25% вследствие объединения поселения с городским округом

Правовые последствия досрочного прекращения полномочий – досрочные выборы.

Компетенция местного самоуправления (муниципальных образований).

Правовой статус главы местной администрации вам остается на самостоятельное изучение.

Компетенция – очень важный и очень острый вопрос организации местного самоуправления. Без решения вопроса эффективной организации компетенции невозможно организовать МСУ. Вопрос компетенции приобретает не меньшую значимость, чем вопрос территориальной организации и организационного устройства.

План.

1. Компетенции муниципальных образований: конституционные основы

2. Компетенция муниципальных образований: общая характеристика

3. Вопросы местного значения

4. Наделение органов местного самоуправления отдельным государственными полномочиями

5. Право осуществления иных вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения

Конституционные начала компетенции местного самоуправления.

– Наличие собственной компетенции (вопросы местного значения), что закреплено в Конституции. Что такое вопросы местного значения – это вопрос очень сложный. И в дореволюционной и в советской практике попытка обособить вопросы местного значения от вопросов государственного значения, чтобы каким-то образом ввести МСУ в круг государственных установлений – попытка эта сопровождала и дореволюционную, и советскую практику. Надо исходить из того, что никаких вопросов исключительно местного значения, которые бы четко обособлялись от вопросов государственного значения, в местном самоуправлении не существует. Сам по себе конфликт по отделению вопросов государственного и местного значения – эта дискуссия искусственна. Приходит нам на ум следующая характеристика идеи МСУ, местное самоуправление призвано не обособиться жесткой стеной от государственной власти, а вводится для демократизации исполнительной власти в государстве (деятельности по управлению). МСУ вводится, чтобы демократизировать бюрократический управленческий процесс, а не чтобы откусить себе кусок и сказать: «это моё». Поэтому обособить какую-то часть компетенции невозможно, МСУ изначально входит в круг государственных установлений. Когда мы говорим о вопросах местного значения – мы предполагаем, что они имеют большое значение для государства в целом, и закрепление этих вопросов за местным уровнем призвано лишь обозначить круг компетенционных возможностей МСУ, чтобы предоставить определенную самостоятельность при решении этих вопросов. Этот момент, хотя и кажется очевидным, но все же является ключевым. Попытки отгородить вопросы местного значения от вопросов государственного значения не просто безнадежны, но и доктринально несостоятельны – вопросы местного значения уже входят в круг государственных установлений.

– Самостоятельность осуществления собственной компетенции (решения вопросов местного значения). Это гарантированно ст. 12 Конституции.

– Возможность обладания делегированной компетенцией (передачи МСУ делегированных государственных полномочий). Это связано с функциональным единством системы публичной власти. Есть вопросы, которые мы не можем закрепить за местным уровнем как вопросы местного значения (т.к. их должны решать и регионы, и федеральная власть), а закрепляем мы их за МСУ как делегированные государственные полномочия, которые спускаются на местный уровень сверху вниз и местное самоуправление осуществляет их под государственным контролем.

– подконтрольность осуществления делегированных государственных полномочий государству. Это закреплено в ст. 132 КРФ.

– совместное участие МСУ и государства в решении публично значимых вопросов (ст. 133). Это закреплено в КРФ в результате внесения поправок 2020. Как это раскроется на практике пока не решено. Существует проект федерального закона о Госсовете – в проекте этого закона этот институт введен, и со следующего года станет нашей неотъемлемой практикой. Чтобы понять, зачем это нововведение нужно, необходимо хорошо понять всю компетенцию МСУ. В целом, это попытка решить проблему разграничения полномочий между субъектами РФ и МО за пределами вопросов местного значения и делегированных полномочий – последних оказалось недостаточно для их разграничения.

Ст. 132 Конституции – до 2020 года закрепляла за МСУ такое полномочие, как охрана общественного порядка – это единственное конституционное полномочие, которое было закреплено за муниципальными образованиями в обязательном порядке.

До принятия закона о полиции проводилось два эксперимента о создании муниципальной полиции. До принятия 131-ФЗ и Закона о полиции (который централизовал власть), решили отказаться от идеи муниципальной полиции, в закон 131-ФЗ была введена норма о возможности создания муниципальной милиции наряду с полицией и о возможности создания добровольных формирований по охране общественного порядка – но эти нормы оказались пустыми (как и эксперименты до принятия ФЗ о полиции). Потому что в РФ существует централизованная правоохранительная система, поэтому на сегодняшний день поставить охрану общественного порядка на муниципальном уровне на твердую почву не удается. Существует удачный опыт охраны общественного порядка на муниципальном уровне в США, но в США правоохранительная система устроена на принципиально иных началах по сравнению с РФ. Принципы устройства нашей правоохранительной системы решить этот вопрос не позволяет, во всяком случае как показали многолетние попытки организации этой нормы. Поэтому в 2020 году было принято решение исключить эту норму из Конституции – я не очень довольно поправками в Конституцию, конституционная модель МСУ сильно исковеркана – но эту поправку стоит оценивать положительно, потому что до этого все попытки создать муниципальную милицию отнимали больше организационных и финансовых сил, на практике ничего не выходило, это было жалкое подобие «охраны общественного порядка».

Направления реформы в области совершенствования компетенции МО.

1. Основная цель: четкое разграничение полномочий между субъектами публичной власти

2. Обеспечение соответствия между объемом компетенции (полномочий) и материально-имущественной основой

3. Повышение качества реализации компетенции.

Общая характеристика компетенции МСУ. Почему мы вообще говорим о реформе в сфере совершенствования компетенции МСУ? Авторы реформы управления начала 2000-х столкнулись с несколькими проблемами.

На МО возлагалось огромное, невероятное количество полномочий, в силу возможностей, предоставленных 154-ФЗ, в котором говорилось, что перечень вопросов местного значения открыт, его могут расширять и субъекты РФ, и законодатель, в общем, кто угодно. Перечень этих вопросов рос как грибы после дождя. А порядок делегирования государственных полномочий был неэффективным, поэтому полномочия на местный уровень делегировались тоже кто сколько может. Также были полномочия, которые не были разграничены, т.к. не было эффективного процесса разграничения, и все они тоже сваливались на МСУ. К началу 2000-х годов на плечах муниципальных образований оказалось огромное количество полномочий, из которых абсолютное большинство носило социальный характер – на них их сбрасывали.

Вторая проблема. Все бы ничего, если бы были деньги – отсутствие финансового сопровождения этой компетенции. Сбрасывать компетенцию вы сбрасываете, а финансово обеспечивать – вы не обеспечиваете. Возникла очень серьезная проблема т.н. нефинансируемых мандатов. В начале 2000-х гг. административная реформа ставит перед собой наконец-таки важную цель – обеспечить четкое разграничение полномочий между субъектами публичной власти. С 2000 по 2012 годы было принято огромное количество законов, главная цель которых – разграничить полномочия между субъектами публичной власти (в том числе в сфере местного самоуправления). Благодаря этой цели мы имеем знаменитый закон о монетизации № 122-ФЗ 2004 года – несмотря на то, что он получил огромное количество отрицательных откликов со стороны граждан, особенно социально незащищенных – вы увидите, что значительную часть полномочий тянули на себе муниципальные образования. Но обеспечить четкое разграничение полномочий не означает просто расписать, кто какие полномочия осуществляет. Этого недостаточно. Должен быть разработан эффективный инструментарий передачи полномочий от одного уровня к другому в случае необходимости. Именно по этой причине основная цель административной реформы до сих пор не достигнута. Это не значит, что реформа протекает плохо, это значит, что задача, поставленная в 2000 году имеет довольно сложный механизм для реализации. Сегодня мы имеем весьма четкий механизм разграничения полномочий, но этого оказалось недостаточно. Механизм реализации передачи полномочий сложный.

Вторая цель административной реформы – не просто разграничить между собой полномочия, но и финансово их обеспечить. О финансировании говорит законодатель и Конституционный суд, правоприменительная практика – и это очень важная задача административной реформы: обеспечить, чтобы имущество и финансы следовали за компетенцией – это основная формула. По сути, эти две основные цели и привели к существующей компетенции.

О том, какая была третья цель реформы – на следующем занятии.

Болдырев на неделе юриспруденции, 26.11. Печатаю упрощенно и не все.

Поправки в Конституцию 2020 и национальная экономика.

Я разделяю большую часть критики в отношении поправок: увеличились полномочия Президента, большая часть полномочий у него были, и в частности, влияния на Счетную палату, МСУ и др.

Но все-таки в Иркутском деле КС говорил, что все-таки такое влияние не должно быть решающим (про модель и структуру органов МСУ, см. выше).

В 2014 году уже была усилена кадровая зависимость прокуратуры от Президента и увеличено его влияние на Совет Федерации.

Олег Германович Румянцев – необходимо сочетание социально-либеральных ценностей и ценностей государственности. Неправильно под предлогом усиления суверенности. Неверно противопоставлять противников и сторонников Конституции как либералов и государственников.

Николай Семенович Бондарь – развивает экономический конституционализм ….

Статья 75 – ЦБ – основная функция контроль за устойчивостью рубля. Нет никакой ответственности за ЦБ, за девальвацию рубля в 2014 году никто ответственности не понес. Никаких критериев нет. … Правительство выкупает большой пакет акций у ЦБ.

Третья группа проблем – как толковать «поддержку конкуренции». Должна ли Конституция препятствовать экономической десуверенизации государства? Хранения ... в западных банках. Конституция должна обеспечить и экономический аспект суверенитет.

Лекция от 30 ноября.

Традиционное спасибо Даше Пановой за дополнение по аудио!

Я переслушаю позже. Три декабрьские лекции в семестре будут переслушаны и дополнены уже после зачетов, то есть к экзамену. Актуальная версия будет в папке. Пишите если кто-то хочет помочь.

Компетенция муниципалитетов состоит из трех вопросов.

Составляющие компетенции МО.

– собственная (вопросы местного значения)

– делегированная (делегированнные государственные полномочия)

– права органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения.

Закрепление такого состава компентенции обусловлено реформой начала 2000-х – реформа была направлена на то, чтобы чётко разграничить полномочия различных уровней публичной власти и обеспечить их финансово (финансы – это второе направление). Из этой администр реформы вытекает общее правило соединения экономики (финансов) и компетенции. Третье направление реформы – реформа, направленная на повышение качества реализации компетенции. Если первые две составляющие реформы (экономика и компетенция) были направлены на исправление ошибок разграничения компетенции; то третье направление – общая идея повышения качества управления со стороны всех субъектов публичной власти (new public management, концепция нового государственного управления). Эта концепция повлекла закрепление в нашем законве понятия «государственная муниципальная услуга», поставила проблему сервисного государства, которое работает на благо граждан и должно повысить качество предоставляемых гражданам услуг. Эта концепция по-новому поставила проблему понимания мсу, заставила задуматься над тем, как в современном государстве, где широко развита рыночная экономика, встроить мсу и повысить качество предоставляемых гражданам услуг.

Мы в рамках этой реформы (?) решаем 2 проблемы: повысить качество разграничения полномочий между разными уровнями публичной власти с соответствующим финансовым обеспечением и повысить качество предоставления социально-значимых услуг, которые закреплены за каждым уровнем публичной власти.

Направления реформы в области

совершенствования компетенции МО

1. Основная цель: четкое разграничение полномочий между субъектами публичной власти

2. Обеспечение соответствия между объемом компетенции (полномочий) и материально-имущественной основой

3. Повышение качества реализации компетенции

Вопросы местного значения – не являются какими-то особыми вопросами, которые закреплены за местным самоуправлением и у них отсутствует государственный интерес. Это неправильно, это следствие из естественно-правовой теории, которая предполагала, что у общины есть круг вопросов, в которые никто не может вмешиваться. В современной доктрине мсу всё не так. МСУ должно пониматься как участие сообществ в управлении делами госва, поэтому оно неизбежно вмешивается в ту сферу, в которой есть интерес госва, но просто эти интересы мсу реализует на особых демократических началах; вопросы местного значения – это всегда вопросы, которые признаются государством за местной властью. Признается, что эти вопросы более эффективно разрешаются на местном уровне в связи с приближенностью мсу к гражданам.

Может быть очень демократический способ формирования органов власти (приближенные к населению депутаты, открытые выборы), но без закрепления компетенции – не будет эффективного самоуправления. Необходимо закрепить компетенцию мсу, что мсу занималось своими вопросами и активно их решало. Определение круга вопросов мсу – это очень сложно, не только в РФ, но и во всех странах ищут понимание, чем должно заниматься мсу. Сказалась и концепция нью паблик менеджмента, многое пришлось переосмысливать – это влияет на качество осуществления мун власти. У нас на концепцию нового государственного управления наложилась российская специфика. Закрепляя перечень вопросов местного значения, законодатель пытался скорее решить проблемы, с которыми он столкнулся на практике за предыдущие годы, а не проблему «нового управления». Законодатель четко определяет три принципа, которые обязательно должны быть соблюдены при закреплении вопросов местного значения.

Принципы закрепления вопросов

местного значения

1. Закрытость перечня вопросов местного значения (ч.1 ст. 18 131-ФЗ)

2. Финансовое обеспечение вопросов местного значения

3. Закрепление ВМЗ за каждым видом муниципального образования

1. Закрытость перечня вопросов местного значения – все они должны быть прямо перечислены в 131-ФЗ, никаких других вопросов местное самоуправление не решает. Тем самым законодатель предотвращает ситуацию, когда муниципалитеты были обвешаны полномочиями от субъектов федерации и федерации, которые они осуществлять не хотели, как новогодняя ёлка. По сути, эта норма носит гарантийный характер.

Воплотить эту норму в жизнь оказалось непросто. Есть проблемы, которые в итоге и повлекли конституционные изменения мсу (?). Первая проблема – наличие у муниципалитетов тех вопросов, которые они, как правило, решали, но из их полномочий это изъяли. Второе – наличие тех вопросов, которые публичная власть не закрепила ни за одним уровнем власти; получается, муниципалитеты не получили доступа и к ним. Наконец, наличие тех вопросов, которые МСУ должно решать по существу, но на которые у них нет денежных средств.

К принципу закрытости есть вопросы, связанные с компетенцией субъектов РФ. Субъекты РФ, которые так же, как и РФ, обладают правом определять общие принципы организации МСУ (это предмет совместного ведения) – они оказались лишены этой возможности, и постепенно в рамках первой и второй проблемы позиция законодателя смягчилась. Первый вопрос – необходимость признания более широких полномочий мсу, привет к закреплению новой составляющей компетенции - права органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения. Второе – за субъектами РФ были признаны отдельные полномочия по закреплению перечня вопросов местного значения. Не могу сказать, что мне нравится принцип закрытости. Но законодатель твердо на нем стоит и, видимо, не собирается сходить с этой позиции. В какой-то степени закрытость перечня вопросов местного значения, если изначально носило гарантийный характер, то теперь этот принцип носит характер контроля за МСУ.

2. Финансовое обеспечение вопросов местного значения

– Финансовые обязательства исполняются за счет собственных доходов местных бюджетов

– Расходные обязательства устанавливаются с учетом финансовых возможностей самих муниципалитетов

– Недопустимо возложение обязанности финансирования расходов по осуществлению полномочий органов государственной власти

Чётко реализуется принцип: финансы следуют за компетенцией. Есть компетенция – должны быть финансы (собственные доходы). Это сегодня вопрос номер один. Статья 18 131-ФЗ – государство гарантирует, что у МСУ будут свои собственные доходы на решение вопросов местного значения. Есть компетенция, должны быть и собственные доходы местного бюджета, которые направлены на ее реализацию. Закрепив принцип финансы следуют за компетенцией, гарантировав наличие собственных доходов местного бюджета, законодатель не обеспечил финансовую самостоятельность местного самоуправления, он скорее обеспечил технические бюджетные возможности для МСУ – в большей части это даже не местные налоги, а межбюджетные трансферты (финансовая поддержка, которую предоставляет федерация или регионы, но по закону это собственные доходы МСУ).

Вторая составляющая этого принципа – учёт финансовых возможностей самого муниципалитета для закрепления расходных обязательств. На МО не могут возлагаться те вопросы, которые они вести не могут. На протяжении многих лет ведутся разговоры о необходимости закрепления неких минимальных национальных стандартов предоставления мун услуг, решения вопросов мсу – это тесно связано с реформой гос управления и концепцией нового гос управления, напрямую мы это восприняли от английской реформы МСУ конца 1990-х – начала 2000-х, когда Лейбористской партией были закреплены определенные стандарты предоставления услуг населению. И вот уже 20 лет мы говорим, что и нам надо бы эти стандарты закрепить. Но в силу конституционного начала самостоятельности мсу, мы пока к этому не готовы. Власть у нас пока к этому не готова – мы можем говорить только о минимальных стандартах, но это вопрос завтрашнего дня, потому что финансовые возможности у муниципалитетов разные из-за чего говорить о равных единых стандартах на всей территории РФ не приходится. Правильно это или нет? В принципе учитывая, что МСУ финансируется из бюджета РФ или субъектов (что позволяет немножко забыть о негосударственном характере МСУ). Отсутствие стандартов – это не проблема самостоятельности мсу, а проблема в целом финансовой системы РФ, поскольку нагрузка, в первую очередь, ложится не на муниципалитеты, а на федеральный бюджет. Тем не менее, закреплен принцип, что расходные обязательства должны учитывать финансовые возможности муниципалитета

3й принцип вытекает из ст. 133 и 132 КРФ – принцип недопустимости возложения на муниципалитеты обязанности по финансированию расходов на осуществление полномочий органов гос власти. Это тот самый принцип, которые уже более 10 лет мы пытаемся очень четко соблюсти, он реализован в нескольких Постановлениях КС. Интересно, что если по вопросам организационной, по вопросам территориальной самостоятельности мсу КС в последнее время старается все больше молчать, а если принимает какие-то решения, то они направлены прежде всего на поддержку федераьного законодателя с учетом сложившихся условий, хотя где-то и выставляются какие-то границы, то вот в вопросах компетенции КС более активен. Вот уже 10 лет КС пытается защитить муниципалитеты от возложения на них дополнительных полномочий, которые не являются вопросами местного значения. Первое такое дело было рассмотрено в 2011 году. ПКС 2011⁷ №2-П, когда субъекты решили возложить на муниципалитет расходы по теплоснабжению (г. Чита) – и КС сказал, что вопрос установки тарифов относится к полномочиям субъектов (то есть к государственным полномочиям), то негоже возлагать на муниципалитеты обязанность компенсировать те выпадающие доходы, которые понесли хозяйствующие субъекты. Было еще два Постановления в 2015 и 2017 году. Все они были направлены на защиты муниципалитетов от возложения на них тех полномочий, которые они нести не могут в силу закрытости перечня вопросов местного значения. Всё, что не в перечне, - это госуд полномочия, которые не могут возлагаться на муниципалитеты без соответствующего финансирования.

Третий принцип закрепления вопросов местного значения – подход законодателя к тому, как распределить вмз между разными уровнями мун образований, между их разными видами. В предыдущем 154-ФЗ вопросы местного значения не закреплялись за каждым видом муниципального образования. Был установлен единый примерный перечень и каждый муницип эти вопросы закреплял у себя в уставе, а дальше – чем госво и субъекты федерации нагрузят. 131-ФЗ пошел по иному пути – в связи с введением двухуровневости МСУ, в связи с решением принять на себя делегирование полномочий и, соответственно, иным образом подойти к перераспределению компетенции мсу (?). Федеральный законодатель пошел по пути закрепления своих вопросов местного значения за каждым видом мун образ. Каждый вид муниципалитета имеет свои перечни вопросов местного значения (ВМЗ). Если для одноуровневых мо это никаких вопросов не вызывает, то для двухуровневых это проблема.

ВМЗ городских поселений – ч.1 ст. 14 Закона

ВМЗ сельских поселений – ч.2 ст. 14 Закона

ВМЗ муниципального района – ст. 15 Закона

ВМЗ городского округа – ст. 16 Закона

ВМЗ внутригородского района городского округа с внутригородским делением – ст. 16.2 Закона

Рассмотрим как все это работает в двухуровневой территор организации типа «поселение – район». Есть вопрос о том, существует ли потребность в закреплении различных перечней для городских и сельских поселений. В науке часто высказывают мнение, что в городе должен быть свой перечень ВМЗ, в селе – другой. Я тоже так думала, это, конечно, очень романтично, но с точки зрения предоставления услуг по большому счету особой разницы нет между сельскими и городскими поселениями: каждому гражданину требуется водоснабжение (да, в селе – колодцы, а в городе – централизованно), то же самое и с теплом: в селе – отопление дровами или газом; в городе – централизованное отопление. Но по сути вопросы одинаковы. Именно поэтому на протяжении многих лет вопросы городских и сельских поселений между собой не различались. К 2014 году стало понятно, что сельские поселения не в силу того, что им нужны какие-то другие услуги, а в силу того, что, как полагает законодатель, они не справляются с этими вопросами, все-таки стала потребность закрепить перечень вопросов местного значения для сельских поселений, закрепить за ними только то, с чем они могут справиться, а всё остальное передать району как уровню (?), который решает межпоселенческие вопросы. В 2014 законодатель так и поступил.

Порядок определения перечня вопросов местного значения сельских поселений

Вопросы городского поселения (ч.1., ст. 14), отнесенные к сельским поселениям федеральным законом (13)

+

Вопросы городского поселения (ч.1., ст. 14), отнесенные к сельским поселениям законом субъекта Российской Федерации

Ч.1, ст. 14 – раньше была общей для всех поселений, а теперь – специальная для городских. Для сельских поселений – есть перечень вопросов городского поселения, соответственно, 13 вопросов из перечня вопросов городского поселения законодатель в ч.2 ст. 14 закрепил в том числе и за сельскими поселениями (проект бюджета, установление местных налогов, управление собственностью, первичные меры пожарной безопасности, услуги связи, общественного питания, досуг, организация физической культуры и спорта и т.д.) – 13 вопросов мы взяли для сельских поселений. И федеральный законодатель сказал, что вот эти вопросы для сельских поселений обязательны. Остальные вопросы местного значения, закрепленные в ч.1 ст. 14, – сельское поселение осуществляет в том случае, если на это будет прямое указание региона, законом субъекта РФ. В чем смысл? Каждый субъект РФ, оценив самодостаточность, состояние сельских поселений, может сказать: потянут ли сельские поселения или нет. Если потянут, то эти другие вопросы остаются по закону субъекта РФ за сельскими поселениями. Законодатель фактически разграничил вот этот перечень вопросов, которые ранее решались сельским поселением, на 2 части – 1) гарантированную федеральным законодателем (13 вопросов) и 2) закрепляемую субъектами РФ.

Этот подход повлиял на вопросы местного значения муниципального района. У муниципального района есть свои ВМЗ (ст. 15), но помимо этого муниципальный район решает те вопросы, которые по закону субъекта РФ не решают сельские поселения, которые в него входят.

Резюме: вмз распределяются между мо в зависимости от их презюмируемых федер законодателем возможностей: городские поселения – перечень вмз неизменен (ч.1 ст.14), сельские поселения – 13 вопросов из ч.1 ст.14 + то, что закрепит региональный законодатель, мун район – свой перечень из ст.15 + то, что не закрепил за сельскими поселениями законодатель из ст.14.

Что происходит на практике? Больше 60 субъектов РФ возвратили сельским поселениям значительную часть вопросов, которые федеральный законодатель исключил из их прямого перечня в 131-ФЗ – потому что их может решить только сельское поселение самостоятельно. Самый яркий пример – похоронное дело: если умер человек на селе, нужно ехать в муниципальный район, а это не всегда просто, у каждого села свое кладбище, лучше действительно отдать этот вопрос сельскому поселению. Все-таки, видимо, минимальный перечень 13 вопросов, закрепленных за сельским поселением, несовершенен и надо над ним поработать.

ВМЗ закрепляются федеральным законом и должны быть финансово обеспечены, и за каждым видом муниципального образования закрепляется свой перечень вмз с учетом состояния и специфики мо.

Принципы закрепления полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.

– Специальные федеральные законы

– Ст. 17 Закона № 131-ФЗ — отдельные (особые) полномочия

Для нас вмз, в широком смысле, - это предметы ведения мо, те направления, в рамках которых действует мо. У муниципалитетов, также как у федерации и субъектов, есть свои предметы ведения, которые мы именуем вопросами местного значения. В науке на протяжении многих лет говорят, в том числе, Татьяна Михайловна Бялкина – у нее вы увидите точку зрения о том, что надо отказаться от категории вопросов местного значения и потому если мы хотим выстроить стройную систему, должно быть так: предметы ведения РФ, предметы ведения субъектов РФ и предметы ведения муниципалитетов. И если вот отказаться от термина «вмз», мы не будем сталкиваться со сложностями восприятия такой категории (?). При всей моей любви к Татьяне Михайловне, я не могу с этим согласиться – «вопросы местного значения» это тот термин, который подчеркивает особый статус местного самоуправления. Это важно и чтобы подчеркнуть действие демократических принципов в рамках осуществления управления публичными делами в любом государстве. В зарубежной практике после введения new public management никто не отказался от местного самоуправления, от автономии мсу. Поэтому вряд ли нам надо отказываться от этого термина. вмз – это сущностная характеристика мсу, которая подчеркивает особое положение мсу в систме управления публичными делами, подчеркивает демократический принцип управления публичными делами, но по своей функциональной составляющей вмз – это предметы ведения муниципалитетов. Есть предметы ведения – они не определяют конкретных полномочий (?). Вот есть ст. 14, 15, 16 131-ФЗ – они закрепляют, к примеру, вот поселения – они занимаются вопросами организации теплоснабжения – это предмет ведения, направление, а вот какие конкретно полномочия у муниципалитета, эти статьи не закрепляют. Обязательно, чтобы понять, насколько широки компетенционные возможности муниципалитетов, мы должны ответить на вопрос о том, какие полномочия по решению вмз закрепляются за муниципалитетами. Возьмем, например, сферу теплоснабжения – вмз организации теплоснабжения закреплен в ст.14 131-ФЗ за поселениями, а дальше открываем 190-ФЗ Об организации теплоснабжения – и видим, какими конкретно полномочиями наделены муниципальные образования в этой сфере (утверждать схему теплоснабжения, заключать договор с теплоснабжающей организацией). Чтобы понять насколько широки по содержанию возможности муниципалитетов, мы должны вмз изучать в разрезе полномочий (?), нам, конечно, могут написать, что муниципалитет занимается всей организацией теплоснабжения, а на самом деле открываем закон, а там одно полномочие по организации – согласовать тарифы с региональной властью. И понимаем, что сфера-то вроде и закреплена за мсу, а реальных полномочий, инструментов воздействия на эту сферу у муниципалитетов нет.

Чтобы понимать реальный объем функциональных возможностей муниципалитетов, мы должны обязательно смотреть на полномочия.

Как законодатель подошел к вопросу разграничения полномочий? Прежде всего, у каждого мо есть собственный круг полномочий по решению собственных вмз, собственной компетенции, который закрепляется в специальных Федеральных законах. Есть вопрос о водоснабжении, а специальный закон 112-ФЗ закрепляет конкретные полномочия МСУ. Есть вопрос местного значения о культуре, а его полномочия муниципалитетов – в специальных законах. Общий подход – есть вмз, а вот полномочия муниципалитетов по решению этих вмз закрепляются уже специальными ФЗ.

На протяжении многих лет выдвигаются предложения о необходимости перечисления всех полномочий мсу в законе об организации мсу 131 ФЗ. В чем смысл этих предложений? Специальное федеральное законодательство, которое закрепляет полномочия по решению вмз, меняется с невиданной скоростью – как правило, в рамках его изменения очень редко учитываются интересы мсу, происходит либо огосударствление местного самоуправления, когда изымаются полномочия по вмз, либо наоборот – свалить на МСУ всё, что не тянет сама государственная власть. Соответственно, мсу и муницип доктрина, чтобы защититься от подобного рода процессов, которые ей неподвластны, предлагает чётко закрепить перечень вмз (?? может все-таки полномочий??), что якобы гарантирует мсу наличие этих полномочий, которые уже никто никогда не отберет, либо, если отберут, вынуждены будут вносить изменения в закон о мсу, а тогда такие изменения, как минимум, будут обсуждаться экспертами с учетом интересов самого мсу. Цель – благородна, средство для ее решения – нереально, перечислять все ВМЗ в 131-ФЗ, и видеть по 30-40 полномочий у МО – законодательно по этому пути не пошел. Гарантировать полноту содержания муниципальной компетенции – это вопрос, который очень остро требует своего разрешения, потому что мы видим, что за муниципалитетом закрепляются как правило очень узкие технические полномочия; все контрольные полномочия закрепляются за региональной властью. Если бы мы постепенно выстраивали схему единой вертикали исполнительной власти через глав мо, через представительные органы (их особый порядок избрания и т.д.), то у нас бы выстроилась и компетенционная схема подчинения муниципалитетов, когда вы решаете технические вопросы, а все остальное поднимается на верхний уровень с контрольными полномочиями, то есть, получается так, что одна сфера разграничивается на часть полномочий – часть полномочий идет вверх, часть остается внизу, и муниципалитеты оказываются одним из органов публичной власти, которые решают эти вопросы (sic, ничего не понятно). Вот это, конечно, серьезная проблема.

Помимо специальных фз, которые закрепляют полномочия муниципалитетов по решению вмз, есть ст.17 – полномочия органов мсу. Смотрите, ст.14-16 – это вмз, а дальше в ст.17 – полномочия. Эта статья должна, по сути, касаться полномочий по решению вмз, но на самом деле её содержание – это не конкретные полномочия по решению конкретных вмз, а это скорее отдельные полномочия, которыми обладает мо с точки зрения организации всего мо, организации всех сфер деятельности – принятие устава, создание своего сми, определение символов, международные связи и т.д. Полномочия в статье 17 мы смотрим отдельно, они не касаются конкретных ВМЗ, они касаются всей муниципальной сферы.

Правовые средства разграничения полномочий по решению вопросов местного значения

1. Соглашение о передаче полномочий

2. Перераспределение полномочий.

С момента принятия 131ФЗ встал вопрос о закреплении нового способа разграничения компетенции, сначала между уровнями мо, а затем и между видами публично-правовых образований. На сегодняшний день в законодательстве закреплены отдельные способы по разграничению полномочий по решению вмз между публично-правовыми образованиями. У нас есть перечень публичных дел, этот перечень публичных дел мы разграничили между федерацией, субъектами федерации и МО. И сказали, что у МО есть вопросы местного значения и полномочия на решение вопросов местного значения, и предполагается, что эти полномочия по решению вопросов местного значения осуществляются муниципальными образованиями. Но все не так просто. Теперь, оказывается, можно те полномочия по решению вопросов местного значения, которые закреплены за мо, тоже перераспределить, чем, собственно говоря, занялся законодатель в последние годы. Повторяю: у муниципалитетов есть полномочия по решению ВМЗ, и эти полномочия не всегда принадлежат муниципалитетам, их можно разграничить между разными уровнями публичной власти. Давайте посмотрим, какими способами законодатель предлагает переразграничить полномочия по решению вопросов местного значения: таких способов два: соглашение о передаче полномочий и перераспределение полномочий в узком смысле.

Соглашение между поселением и муниципальным районом о передаче

полномочий по решению вопросов местного значения

(основание – договор; это соглашение – двустороннее).

Такие соглашения предусмотрены сегодня для двухуровневой организации местного самоуправления. Уже в первоначальной редакции законодатель задумался над тем, а что делать, если у поселения нет возможности решать вмз. Есть муниципальный район, и полномочия по решению вопросов местного значения, которые закреплены за поселением – оно может взять и передать муниципальному району. Было закреплено право заключения соглашений между поселениями и муниципальным районом о передаче полномочий с одного уровня власти на другой. Законодатель закрепил это соглашение как полноценный инструмент определения компетенции между первым и вторым уровнем с учётом конкретных обстоятельств местности, условий организации власти и т.д.

Соглашение двустороннее: можно закрепить передачу полномочий от района к поселению и от поселения к району. Основанием для перераспределения полномочий здесь является договор. То есть никто ни к чему никого не принуждает. Соглашение – результат обоюдного согласия равностатусных субъектов – поселения и района. Передача полномочий по решению вмз – это не то же самое, что передача вопросов местного значения. В рамках вопроса местного значения по организации теплоснабжения, в рамках его реализации есть такие полномочия: заключение договора с теплоснабжающей организацией, установление схемы теплоснабжения, определение тарифов теплоснабжения. Вы можете передать эти полномочия выше – на уровень муниципального района, но при этом сам вопрос местного значения как принадлежал поселению, так и принадлежит. Если передача полномочий не равна передаче вопросов местного значения – фактически вы не можете передать все полномочия по решению одного из ВМЗ, иначе вы по сути передадите весь ВМЗ. Это один из самых сложных моментов. На практике все соглашения о передаче полномочий с уровня поселений на уровень муниципального района происходят в добровольно-принудительном порядке – муниципальный район говорит: мы заключаем, и мы все дружно заключаем. Очень часто передача полномочий переходит в полном объеме вопроса местного значения.

Перед ВС был поставлен вопрос, можно ли передать все полномочия по вопросу местного значения? В Ямало-Ненецком АО были переданы практически все вопросы местного значения со всеми полномочиями, но два ВМЗ у поселения остались. И ВС РФ сказал: не все же ВМЗ были переданы, два же остались. Все нормально. Вот это решение очень хорошо характеризует нынешнее состояние дел, когда с уровня поселения поднимаются к району по сути вмз, поскольку мун районы изымают в свою пользу значительную часть полномочий. А зачем вообще мун району брать на себя доп полномочия? Это один из способов сохранить за собой те полномочия и дотации, которые даются изначально как бы поселениям, но если полномочия от поселения перешли муниципальному району – коль скоро полномочия у вас, дотации вам не нужно спускать вниз, деньги сохраняются в мун районе.

Соглашения по передаче полномочий очень часто используются. Сельские поселения – у них вообще денег нет, они уже по принципу «что воля, что неволя – все равно», отдают полномочия и голова не болит. А вот с городскими поселениями это проблема. Если городское поселение самодостаточное, то лишая его полномочий, усиливаете районную власть и ослабляете власть гор поселения. Гор поселения с этим не очень хотят мириться, поэтому в судебной практике чаще всего дела по городским поселениям, хотя и для сельских поселений ситуация не столь однозначна. Публично (и кулуарно тоже) главы сельских поселений заявляют, что, если бы у них была возможность не заключать эти соглашения, то за те дотации, которые бы к ним поступали на их уровень, они смогли бы прекрасно решать возложенные на них вмз. Но пока поселения в добровольно-принудительном порядке заключают соглашения.

Но довольно часто и мун районы переводят через соглашения полномочия поселениям (то есть, сверху-вниз). Здесь уже, конечно, речь не идет о том, что мун район по сути спускает весь вмз района, скорее только какие-то технические полномочия.

Перераспределение полномочий между муниципальными образованиями и субъектом РФ.

Это уже перераспределение полномочий не внутри местного самоуправления, а между МСУ и субъектов. Этот безобразный институт был закреплен в рамках преобразований 2014-2015 гг. Законодатель ввел институт перераспределения полномочий, который позволяет субъектам РФ в одностороннем порядке (если при соглашении договор и тудым-сюдым (sic) можно, то здесь только в одностороннем порядке, не тудым-сюдым) – субъект в свою пользу может изъять в одностороннем порядке часть полномочий у МО. Основание для этого – закон субъекта РФ. С точки зрения доктрины, хотя её никто не спрашивает, передача полномочий по решению вопросов местного значения не означает передачи вопроса местного значения в целом. Очень удачно получился пример с организацией теплоснабжения – именно этот вопрос субъекты сейчас изымают.

У муниципалитета сохраняется вопрос местного значения, но часть полномочий субъект может изъять. А может ли субъект изъять все полномочия по решению вопроса местного значения? Доктрина должна сказать нет, потому что тогда мы фактически изымем весь вмх. Практика идет по другому пути, вы увидите, что субъекты часто забирают все полномочия, либо оставляют какие-то незначительные (учёт, участие и т.д.), которые не представляют действительного содержательного интереса для мо.

Чтобы поставить здесь возможности субъектов РФ в определенные границы, законодатель установил определенные ограничения по перераспределению.

Ограничения по перераспределению

–  Право перераспределения прямо указано федеральным

законом

– Запрет на перераспределение полномочий:

1) управление собственностью, бюджет

2) структура органов местного самоуправления, изменение границ территории муниципального образования

3) принятие устава, установление официальных символов, учреждение печатного средства массовой информации, осуществление международных и внешнеэкономических связей

4) исключительная компетенция представительного органа

Право перераспределения должно быть прямо указано федеральным законом. Если субъект РФ желает изъять полномочия в сфере градостроительной деятельности (а он очень сегодня этого желает), то он должен обратиться к Градостроительному кодексу и определить, можно ли изъять это полномочие. Субъект РФ очень желает изъять полномочие по установке рекламных конструкций – он должен посмотреть ФЗ О рекламе – там это полномочие можно изъять. Очень многие полномочия можно изъять у муниципалитетов, поскольку это предусмотрено специальными федеральными законами. Но все-таки не все полномочия. Смысл этого ограничения в том, чтобы не допустить перераспределения всех полномочий по решению всех вмз, которые захочет забрать субъект РФ. Чтобы все-таки решение вопроса о том, что можно забрать, а что нет, было результатом взвешенного подхода и со стороны федерации, и со стороны субъектов рф, и только после того, как федерация поймет, что можно забирать, это будет закреплено в фз.

Запрет на перераспределение определенных полномочий – нельзя изымать те полномочия, которые закреплены в Конституции напрямую за мо (ст. 132). Законодатель не успел привести 131-ФЗ в соответствии с Конституцией, поэтому вопрос по охране общественного порядка – скоро исчезнет из перечня, который запрещено изымать субъекту. 1) управление собственностью, бюджет – нельзя перераспределять в силу их закрепления в ст.132 крф. 2) структура органов местного самоуправления, изменение границ территории муниципального образования и 3) принятие устава, установление официальных символов, учреждение печатного средства массовой информации, осуществление международных и внешнеэкономических связей – эти группы полномочий запрещены к перераспределению в пользу субъекта, потому что касаются непосредственно организации, устройства самого мо, связаны, если позволите, с идентичностью местного сообщества в рамках мо. Четвертый запрет – запрет перераспределения тех полномочий, которые составляют исключительную компетенцию представительного органа. Законодатель попытался не допустить низведения МСУ, которое прежде всего выражается через представительную демократию, на совсем уже, что называется, нулевой уровень; чтобы защитить мсу и чтобы не допустить совсем уже неограниченное вмешательство. Законодатель попытался сохранить начало представительной демократии. Если уж изымаешь полномочия, то хотя бы не те, которые закреплены за представительным органом. Несмотря на все эти ограничения и доктринальные позиции, надо признать, что институт перераспределения полномочий используется очень широко. Вопрос о возможности его использования до сих пор спорен. Доктрина спрашивает: «А как это соотносится со ст. 3 и 12 КРФ?». Конечно, после закрепления принципа единства системы публ власти, ответ на этот вопрос может быть найден в этом принципе, но единство системы публичной власти не отменяет компетенционной самостоятельности мсу, которая прямо закреплена в ст. 12 крф. Органы мсу самостоятельно решают свои вопросы, то есть самостоятельно осуществляют полномочия по решению вмз. И вдруг раз, и часть полномочий изымает субъект рф. Это, конечно, ключевая доктринальная проблема этого института. Но если вы откроете проект закона о Государственном Совете, то увидите, что этот институт не просто сохранен, а он расширен – после принятия этого закона и его вступления в силу можно будет перераспределять полномочия без прямого указания федерального закона. Если снять это ограничение, то получится, что субъекты рф будут изымать полномочия просто тогда, когда этого захотят. Это очень опасный сигнал.

Уже сейчас абсолютное большинство субъектов федерации использует этот институт, субъекты изымают то, что им нравится, либо потому что эти полномочия предусматривают очень серьезный дискреционные возможности, за которыми зачастую стоит и коррупция. К примеру, субъекты рф, изымая градостроительные полномочия, говорили, что муниципалитеты все погрязли в коррупции, поэтому для борьбы с коррупцией нам надо эти полномочия изъять в свою пользу. Изъяли – размер взяток, как говорят обыватели, увеличился, но зато теперь эти полномочия наверху. Субъекты изымают доходные полномочия – установка рекламных конструкций, теплоснабжение, водоснабжение и т.п. То есть, субъекты изымают то, что им сильно нравится, а что не нравится, оставляют мо. Это вызывает много вопросов. У муниципалитетов изымают фактически традиционную сферу деятельности (например, градостроительство. вот в сша муниципалитеты в основном им и занимаются, а у нас сейчас эти полномочия изымают у мо субъекты рф). Зачастую изымаются субъектами полномочия во всём объеме, это тоже тревожный сигнал.

Болдырев 18.12. МЕСТНАЯ АДМИНИСТРАЦИЯ и ее глава, гражданско-правовой статус МО.

Статья 36 131-ФЗ

5) в случае избрания представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, возглавляет местную администрацию.

(это все изменения с 2014 года).

депутат - член представительного органа поселения, муниципального района, муниципального округа, городского округа, городского округа с внутригородским делением, внутригородского района или внутригородской территории города федерального значения;

должностное лицо местного самоуправления - выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления;

выборное должностное лицо местного самоуправления - должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, либо на сходе граждан, осуществляющем полномочия представительного органа муниципального образования, и наделенное собственными полномочиями по решению вопросов местного значения;

член выборного органа местного самоуправления - лицо, входящее в состав органа местного самоуправления, сформированного на муниципальных выборах (за исключением представительного органа муниципального образования);

Последнее – посмотрите сами к консультации.

ФЗ 154 1995 года

Статья 28. Экономическую основу местного самоуправления составляют муниципальная собственность, местные финансы, имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, а также в соответствии с законом иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования.

Статья 29. 1. В состав муниципальной собственности входят средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество.

Суханов бы разозлился, увидев это. Право собственности – это вещное право. А здесь под правом собственности подразумеваются не только вещные права. Термин «собственность» использовался в отношении объекта финансового права, а не вещного (здесь как-то сложнее объяснение, но суть в этом, закон 1995 года же). Здесь право собственности понимается не как право, а как объекты этого права, но по общему праву термин «собственность» понимается как право собственности, как вещное право, а в ФЗ-154 – собственность в значении объекта

Статья 28 – еще и гос. собственность.

Уже 131-ФЗ

Статья 49. Экономическая основа местного самоуправления

1. Экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований.

Бездокументарные ценные бумаги и безналичные деньги – права требования, обязательственные права, а не вещные права. Статья 49 разделяет имущественные права и собственность.

Я бы на вашем месте дополнил все это цивилистической собственностью.

Определение Конституционного Суда РФ от 12.04.2005 N 142

Если есть коллизия между нормами – СОЮ или Арб суды, а не КС

Разрешение же возможных коллизий между оспариваемым заявителем положениемФедерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" и нормами бюджетного и налогового законодательства не относится к полномочиям Конституционного Суда Российской Федерации: они подлежат разрешению судами общей юрисдикции и арбитражными судами, к компетенции которых - как следует из сформулированной и неоднократно подтвержденной Конституционным Судом Российской Федерации правовой позиции - относится решение вопроса о том, какой закон подлежит применению в рассматриваемом деле в случаях противоречия между законами, обнаружения в правовом регулировании пробелов либо фактически утративших силу, но не отмененных в установленном порядке норм 

Очень важная правовая позиция которая относится ко всему муницип. имуществу:

Исходя из этого федеральный законодатель, осуществляя реформирование системы организации государственной власти, местного самоуправления и межбюджетных отношений, обязан обеспечивать благоприятные условия финансово-экономического развития публичной власти всех уровней территориальной организации. Во всяком случае он не вправе принимать решения, которые ставили бы под сомнение реальную возможность публично-правовых территориальных субъектов самостоятельно решать вопросы, отнесенные к их ведению Конституцией Российской Федерации и, таким образом, умаляли бы право населения субъектов Российской Федерации и (или) муниципальных образований на стремление к экономическому благополучию и созданию условий достойной жизни 

БОЛДЫРЕВ: ВПРАВЕ ЛИ АРЕНДОДАТЕЛЬ (МУН. ОБРАЗОВАНИЕ) ТРЕБОВАТЬ АРЕНДНОЙ ПЛАТЫ, ЕСЛИ В СЛУЧАЕ НЕВОЗМОЖНОСТИ

АРЕНДОДАТЕЛЬ ССЫЛАЕТСЯ НА ТО, ЧТО ОН ПОДПИСАЛ АКТ ПРИЕМА ПЕРЕДАЧИ? …

Применительно к отдельным органам МСУ – 131-ФЗ устанавливает, что они являются юрлицами.

Определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 16.06.2020 N 310-ЭС19-16588 по делу N А83-20325/2017

Фабула дела:

Я, арендодатель (Администрация МО), ссылаюсь на то, что есть акт приема-передачи, а вы, предприниматель ссылаетесь, что не было фактической возможности использовать этот участок потому что Администрация не зарегистрировала сделку (ее вина) – поэтому решения Апелляционной инстанции о том, что нужно взимать арендную плату – это решение СК по эк. Спорам ВС РФ отменил.

Определение Верховного Суда РФ от 26.06.2020 N 301-ЭС19-25810 по делу N А11-9358/2017

Аналогичное дело – Определение 2020 – тоже июньское решение о том, что предоставлена в аренду участок, которые по Градостроительному кодексу нельзя передавать.

Определение арбитражного суда Ульяновской области о прекращении производства по делу от 23 октября 2020 года Дело №А72-7018/2020

(это посмотрите сами)

Два важных момента в Определении от 2 ноября 2006 г. N 540-О

1. Перечисляя имущество, которое может находиться в собственности муниципальных образований, федеральный законодатель не ограничивает их в возможности иметь в собственности и иное имущество, предназначенное для осуществления возложенных на них полномочий.

2. Кроме того, в целях достижения равенства финансовых возможностей органов местного самоуправления в реализации полномочий по решению вопросов местного значения осуществляется выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений, муниципальных районов, городских округов путем предоставления дотаций из образуемого в составе расходов бюджета субъекта Российской Федерации регионального фонда финансовой поддержки поселений и образуемых в составе расходов бюджетов муниципальных районов районных фондов финансовой поддержки поселений, а также региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов),

На экзамене спрошу:

Муниципальная собственность – могу спросить про основания ее приобретения, прекращения. Первая группа оснований – гражданско-правовая, а вторая – публично-правовые образования, которые связаны с разграничением собственности между уровнями

ПКС от 30 июня 2006 года № 8 – именно про передачу имущества из мун. Собственности в собственность государственную. Посмотрите к экзамену.

ПКС от 11 ноября 2003 года № 16-П Там как раз про финансовую самостоятельность и бюджетную компетенцию, абзац 4 пункта 4 – особое внимание

ПКС 17 июня 2004 года № 12-П – потребуется еще на курсе финансового права

По поправкам 2020 – МСУ не устанавливает, а вводит налоги.

Постановление КС от 21 марта 1997 г. N 5-П

Применительно к субъектам Российской Федерации и органам местного самоуправления понятие "установление налогов и сборов" имеет иной юридический смысл. Вопрос об установлении местных налогов выходит за рамки предмета рассмотрения по данному делу. Что касается установления налогов и сборов органами государственной власти субъектов Российской Федерации, то оно должно осуществляться в соответствии с имеющей прямое действие Конституцией Российской Федерации и с общими принципами налогообложения и сборов, содержащимися в федеральном законе. При этом право субъектов Российской Федерации на установление налогов всегда носит производный характер, поскольку субъекты Российской Федерации связаны этими общими принципами. Как КС к этому пришел – посмотрите сами.

Какой иной смысл – КС расшифровывает уже в другом решении, следующем:

Определение КС 5 февраля 1998 № 22-О (отказное).

В частности, положение о том, что определение смысла понятия "установление налогов и сборов" возможно только с учетом основных прав человека и гражданина, закрепленных в статьях 34 и 35 Конституции Российской Федерации, а также конституционного принципа единства экономического пространства, распространяется и на установление налогов и сборов органами местного самоуправления. Отсюда следует, что органы местного самоуправления не вправе устанавливать дополнительные налоги и сборы, не предусмотренные федеральным законом. Иное понимание смысла содержащегося в статье 132 (часть 1) Конституции Российской Федерации понятия "установление местных налогов и сборов" противоречило бы действительному содержанию Конституции Российской Федерации.

Изначально термин «устанавливает налоги и сборы» изначально предполагалось, что возможно МСУ сможет вводить налоги, не предусмотренные НК РФ, На деле ст. 15 НК устанавливает 3 вида налогов, которые могут устанавливать МСУ.

Постановление Конституционного Суда РФ от 18 июля 2018 г. № 33-П “По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 242 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с жалобой муниципального образования - городского округа «Город Чита». Посмотрите сами, о чем там.

В ЕХМС – ресурсы должны соответствовать компетенции и тд. Бюджетное законодательство предусматривает определенные трансферты, субвенции и тд. Но проблема в том, что сформировалась практика, что МО не могли взыскать в СОЮ то, что им причитается, потому что сначала задержка выплаты, а затем окончание финансового года, а дальше ссылка на бюджетное законодательство, что если год закончился – то всё.

Как будто бы Постановление обнадеживающее, но на практике все осталось как есть.

БК РФ, ст. 61. Глава 9 – регулирует налоги МСУ. Местный налоги – не значит, что они идут в местный бюджет, а значит, что их устанавливает представительный орган МСУ. А как расщепляются налоги – это уже БК РФ, отдельные отчисления в местный бюджет идут из федерального бюджета.

Налоги, которые труднее всего собрать – это как раз местные налоги. Законодатель именно их отдает муниципалитетам.

Лекция от 7 декабря.

Вторая составляющая компетенции МСУ – делегированные гос. полномочия. Сам этот институт был воспринят из немецкой доктрины и практики, и он характеризует особый уровень общения между государством, землями и коммунальным самоуправлением в Германии. Государство и земли – это государство; коммунальное самоуправление – встроено в гос власть, но при этом является self-administration, и он подчинен землям, на этот коммунальный уровень передаются определенные государственные вопросы. Коммуна решает вопросы собственные + значительная часть полномочий переходит к ним сверху от госва и земель – это и именуется делегированием – закреплением полномочий госва за коммунальным уровнем. Эту схему мы фактически и переняли из немецкой доктрины. Согласно ней, МСУ в пределах своих полномочий самостоятельно, но при этом государство делегирует на этот уровень часть полномочий, государственных по принадлежности, но наиболее эффективное их решение может быть осуществлено только на местном уровне.

Делегированные гос. полномочия – это не временная конструкция, когда муниципалитетам дали что-то поносить, а завтра отберут; это постоянный элемент компетенции, который характеризует особенности системы публичной власти – в Германии и в России. Эти особенности (Германии и России) значительно отличаются, но инструмент один и тот же и у нас с немцами одна и та же проблема: как передать, закрепить за местным уровнем определенные полномочия, если он не являются государственной властью? Этот инструмент назвали делегированными государственными полномочиями. Он же существует на уровне федерации и субъекта.

В работах Вульфа, немецкого теоретика, он описывался исключительно для коммунального уровня – теперь применяется и к уровню федерация–субъекты федерации.

Есть объективные и субъективные пределы делегирования. Объективные пределы – те, которые закреплены законом и показывают чёткие ориентиры того, какие гос полномочия могут быть переданы с гос на муниц уровень. Мы видим здесь, что государственные полномочия могут быть делегированы как самой Российской Федерацией, так и ее субъектами. РФ может делегировать как полномочия по собственным предметам ведения, так и по совместным, если в рамках предмета совместного ведения это полномочие федерации. Как правило делегируются на муниц уровень полномочия по собственным предметы ведения – очень и очень редко, в основном на муниц уровень делегируются полномочия от субъектов РФ.

Субъекты РФ могут делегировать только те полномочия, которые закреплены за ними, при этом неважно как: а) которые исключительно их на постоянной основе, б) либо переданы им федерацией в качестве делегированных полномочий при условии что право субъекта дальше делегировать это полномочие мсу предусмотрено самим законом о делегировании полномочий от федерации к субъектам федерации. В) Субъекты федерации могут делегировать и свои полномочия по предметам совместного ведения. Полномочия субъектов РФ указаны все в 184-ФЗ в статье 126.3 – эти полномочия могут быть делегированы субъектом к мсу в силу прямого указания закона. То есть, субъекты федерации могут делегировать те полномочия, на делегирование которых есть прямое разрешение закона. Открывайте статью, и если там написано, что полномочия могут быть делегированы на местный уровень, то их можно делегировать; если нет, то нельзя.

Единственный предмет собственного ведения субъектов, который я могу назвать – административно-территориальное устройство субъекта. Естественно, на муниципальный уровень его никто не передает, это способ организации региональной власти.

Таким образом, большую часть полномочий, которые делегируются на уровень МСУ, представляют собой полномочия по предметам совместного ведения. Право передачи полномочий должно быть закреплено самим законом.

Это были объективные пределы делегирования полномочий.

Как должно происходить? Нет единого мнения. И практика не внимает советам доктрины и, по сути, сегодня всё складывается не самым лучшим образом. По своему смыслу могут делегироваться лишь отдельные государственные полномочия. Мы не можем делегировать полностью всё направление, полностью весь предмет ведения РФ либо совместный с субъектами предмет ведения. Если мы что-то делегируем, то это должно быть отдельное полномочие. Почему? Потому что если мы передаем весь предмет ведения, то это означает, что фактически он является вопросом местного значения.

Опека и попечительство с 2000-х были переданы с местного уровня на уровень субъекта РФ, потому что госво признало соц ответственность за решение этого вопроса в рамках идеи соц госва, и поскольку согласно КРФ МСУ обособлено от государственной власти и государство не может контролировать местное самоуправление, было принято решение, что мун полномочия, которые осуществлялись испокон веков за мсу, теперь буду закреплены за субъектами РФ. Но в конечном счете произошло следующее – более 70 субъектов федерации делегировали практически все полномочия по опеке и попечительству, за исключением каких-то контрольных функций, на местный уровень. Почему? Потому что это испокон веков функция МСУ, оно всегда справлялось с ним лучше. Весь предмет ведения делегировали на местный уровень – то есть вы неправильно распределили полномочия между разными уровнями власти. Поэтому делегироваться должны отдельные государственные полномочия, а не весь предмет ведения.

Объем делегированной компетенции не должен превышать объема вопросов местного значения. Основания этого утверждения кроются в природе муницип власти и ее назначении. Если признается мсу и признаются за ним вопросы местного значения, то нужно выделить определенный объем вопросов, который мсу осуществляет самостоятельно. Если увеличивается объем делегированной компетенции и уменьшается объем вопросов местного значения, как это у нас происходит на протяжении последних лет, то означает попытку через делегированные гос полномочия выстроить еще одну вертикаль по линии компетенции (sic), которая позволит установить больший контроль над мсу. Потому что вопросы местного значения решаем по своему усмотрению, отдельно, без административного контроля, а делегированные госуд полномочия – под прямым административным контролем. Чем больше делегированной компетенции у МСУ – тем больше контроля у государства за МСУ. Постепенно складывается ситуация, что мсу, созданное для решения вопросов местн значения и требующее автономии для их решения, вдруг начинает скукоживаться и на их место приходят делегированные гос полномочия, которые осушся под контролем госва. Если мы посмотрим объем субвенций, которые выделяются на делегированные полномочия – они составляют практически половину межбюджетных трансфертов. Это говорит о том, что у нас минимум 40% полномочий у МСУ – делегированные. Это произошло в сфере здравоохранения, в сфере образования, опеки и попечительства, жкх. Ситуация со здравоохранения вызывает вопросы у всех, но она началась не вчера. На различных публичных площадках мы не раз говорили, что вопрос здравоохранения изъят из компетенции мсу. Сегодня он где-то спускается в виде делегированного гос полномочия, но это уже совершенно другая ситуация, потому что теперь в решении этого вопроса мо подотчетны госву и делают то, что говорят. Ситуация в сфере здравоохранения накапливалась с 2011 года.

Еще один предел – оценка эффективности осуществления делегированных гос полномочий на местном уровне. Если мы их делегируем на уровень МСУ, то мы де-факто признаем, что их более эффективно будет осуществлять МСУ. Этот критерий сегодня соблюдается в полном объеме. Понятно, что делегированные гос полномочия – действительно те полномочия, которые наиболее эффективны для местного уровня.

Я вам назвала 3 субъективных предела. Они не закреплены законодательно, их пытается вывести доктрина. С реализацией этих пределов большая беда, особенно с реализацией первых двух. Поскольку в законе они не закреплены, а значит можно их и не признавать.

Способы наделения отдельными государственными полномочиями.

– нормативный

– договорный

С теоретической точки зрения 2 подхода к порядку делегирования – нормативный и договорный. В РФ – нормативный порядок делегирования. То есть государственные полномочия в РФ делегируются не договором, а законом. До 2003 года не было установленного законодательного требования о том, чтобы не просто нормативный порядок работал, но чтобы передача полномочий осуществлялась законом. До 2003 полномочия делегировались и актами Правительства, и губернаторов, и законами субъектов – кто сколько может сбросить на МСУ, тот столько и сбрасывает. Наделение отдельными государственными полномочиями предполагает, что оно происходит скорее в отношении общей группы муниципальных образований. Если договорный порядок индивидуализированный, то здесь, издавая закон субъекта, о наделении органов мсу государственными полномочиями – мы распространяем это на все мо на территории соответствующего субъекта. Но, как правило, делегированные гос.полномочия возлагаются на муницип районы и городские округа. Возможно делегирование полномочий городским и сельским поселениям. Но применяется оно к городским поселениям в 0.1% случаях, а к сельским не применяется. Потому что предполагается, что муниципальные районы и городские округа более финансово, организационно обеспечены.

В основном законы субъектов федерации полномочиями наделяют органы МСУ (как правило это местные администрации), а не муниципальные образования в целом. Это прямое влияние немецкой доктрины – там органы коммуны выполняют одновременны и функции органа местной власти, и функции органа государственной власти. Эта доктрина без какой-либо критики была в полном объеме воспринята в РФ.

Делегирование - это не способ сегодня передать, а завтра забрать. Поэтому по общему правилу срок передачи полномочий не ограничен. Как правило, местный уровень власти осуществляет эти полномочия на постоянный срок. Но здесь есть ограничения, если само делегированное полномочие имеет определенный срок действия, то и делегироваться оно может не больше, чем на этот срок. Но в основном у нас делегированные гос полномочия передаются на неопределенный срок. Отройте законы субъектов о наделении ОМСУ гос полномочиями – вы увидите только перечень переданных полномочий и всё, потому что срок не ограничен. А значит ли это, что нельзя фактически ограничить срок действия этих полномочий? Не значит. Закон субъекта федерации передает эти полномочия на неопределенный срок, но вопрос о финансировании этих вопросов решается каждый год отдельно. Если закон о региональном бюджете не предусматривает делегированное государственное полномочие – то оно считается не переданным, и мы не обязаны его осуществлять. Это в большой степени гарантия финансового обеспечения делегированного гос полномочия. Эта гарантия предполагает, что у нас могут быть те полномочия, которые закреплены за нами на постоянной основе, но мы их просто не осуществляем (?? sic).

По общему правилу, по смыслу самого делегирования – оно осуществляется на неопределенный срок.

Статья 19 – значительный объем требований к содержанию закона о наделении государственными полномочиями. Это результат переоценки практики, которая была до 2003 года – тогда кто угодно мог передать полномочия на каких угодно условиях. Чтобы этого не допустить, законодатель закрепляет четкий порядок передачи полномочий, требования к материальному содержанию, к ответственности осуществления этих полномочий и т.д.

Требования эти направлены на то, чтобы исключить ситуации необоснованного наделения полномочиями, чтобы создать определенные гарантии для мсу.

Статью 19 и эксперты, и практики встречали аплодируя, поскольку проблемы были, и были очень серьезные, вели они к нефинансируемым мандатам.

На практике – у субъектов РФ остались полномочия, которые они не очень хотели бы делегировать в установленном законом порядке, потому что этот порядок требует четкого финансового обеспечения. Поэтому постепенно это требование начало размываться. Сама по себе статья сохранилась, и сегодня делегировать полномочия вы можете только в рамках этой статьи, если требования не соблюдены, значит, МСУ может не осуществлять эти полномочия, но статья 20 включила чуть позже правило, согласно которому муниципалитеты могут по своему желанию решить отдельные вопросы, имеющие социальное значение. Эта норма, по сути, положила начало размыванию строго регламентированного порядка наделения государственными полномочиями. Что значит мсу принимает по своему желанию вопросы к разрешению? Это значит, что субъект федерации делегировал полномочие, а денег при этом нет или их недостаточно, муниципалитет вынужден задействовать свой бюджет. Муниципалитеты вынуждены были принять на себя (и вынуждены сегодня) принять на себя решение тех вопросов, которые профинансированы, но профинансированы частично, либо вообще не делегированы, но, по сути, должны выполняться мсу, и соответственно при обращении граждан бюджеты изыскивают какие-то средства на их выполнение.

Статья 20 открыла такой ящик пандоры, она была очень критически воспринята экспертами. Через некоторое время законодатель закрепил новую составляющую компетенции – участие органов мсу в решении вопросов, не являющихся вопросами местного значения – муниципалитеты вправе добровольно принять к своему решению любой вопрос, если они полагают, что необходимо его решить. Статья 20 ограничивала это только социальными вопросами, то введение 15.1, 16.1 открывало безграничные возможности для того, чтобы сбросить на муниципалитеты всё то, что не делегировалось в установленном законом порядке. Статья 19 упорядочила этот процесс, но не решила проблемы сбрасывания на мсу полномочий, которые решать надо, а финансировать не хочется.

Одним из важнейших условий делегирования является финансовое обеспечение. Передаются трансферты в специальной форме – форме субвенций.

Основания прекращения делегированных гос полномочий вы можете увидеть в законодательстве субъектов. Необходимо закрепить те основания, когда эти полномочия изымаются, либо прекращают свое действие (не в рамках специального правила).

1. Неэффективное осуществление государственных полномочий. Если они осуществляются ненадлежаще, либо их невозможно осуществить надлежащим образом, то регионы прекращают действие законов о наделении делегированными гос полномочиями. В какой-то степени это определенная мера ответственности мсу за осуществляемы делегированные полномочия.

2. Нецелесообразность делегирования государственных полномочий. То есть, по сути, здесь нарушается субъективный критерий эффективности. Если мы понимаем, что делегированное гос полномочие гораздо эффективнее сегодня осуществляется на уровне региональном, то мы прекращаем процесс делегирования. В качестве примера – та же опека и попечительство – сначала субъекты передавали полный объем полномочий, а потом они решили, что полномочия с ведением баз всё-таки лучше вести на региональном уровне – прекратили их делегирование, но потом некоторые субъекта снова спустили это полномочие к мсу. То есть это такие качели – постоянно решаем, что будет эффективнее – оставить или делегировать. Правильно это или нет? Ответа на этот вопрос я вам не дам, все-таки есть разные обстоятельства. Единственное, это плохо потому, что вносит сумятицу и неразбериху, не обеспечивает стабильности компетенции мсу.

3. Изменение в самом характере разграничения полномочий. Либо оно передано на местный уровень, либо на уровень субъекта РФ и субъект не вправе его делегировать, либо внесены изменения в законы, которые запрещают соответствующее делегирование. То есть это объективная причина прекращения полномочий.

Все основания прекращения полномочий носят вполне обоснованный характер, пожалуй, за исключением нецелесообразности, которая приводит к очень сильной подвижности делегированных гос полномочий.

Итак, делегирование гос полномочий – это постоянная, очень важная составляющая компетенции мсу. В этой сфере происходят сейчас серьезные подвижки, которые связаны с непрекрающимся процессом переразграничения полномочий между федерацией, субъектами федерации и мо.

Права ОМСУ на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения.

Автора этого выражения я вам не назову, но хотелось бы узнать его имя и поблагодарить.

Статья 14.1, 15.1, 16.1 (не «прим», а через точку).

По сути, это попытка законодателя отрегулировать компетенцию с учетом проявившихся уже после принятия 131-фз на практике проблем.

Первая проблема – закрытость перечня вопросов местного значения. Как только вы закрыли этот перечень, мы закрыли возможность муниципалитетам принять на себя вопросы, которые не включены в этот перечень, но которые они хотели бы добровольно принять на себя, но при этом перечень вопросов местного значения носит обязательный характер. Попытка решить эту проблему уже была в первонач ред 131-фз – там был перечень обязат вопросов, которые решал каждый муниципалитет, и были названы те вопросы, которые муниципалитет имел право принять к своему рассмотрению. Всем известно и очевидно, это вопросы музеев и вопросы оздоровительных программ, а еще участие в осуществлении нотариальных действий. Не все муниципалитеты это принимают – где-то нужен музей, где-то не нужен, где-то нет нотариуса. Что делать с этими вопросами местного значения? Их надо куда-то вместить. Законодатель сначала пошел по пути разграничения обязательных и добровольных вопросов; затем он резко изменил свое мнение, и сказал, что все вопросы местного значения обязательны и это только закрытый перечень вопросов. Вторая проблема – в самой закрытости, если вдруг возникают вопросы, которые не входят в этот перечень и никем не решаются, то кто должен эти вопросы решать. Чтобы эту проблему решать, раз мы не пожелали отказаться от принципа закрытости и обязательности перечня, нужно было искать что-то новое. А тут еще на это все наложилась другая проблема - строгие требования к делегированию государственных полномочий. А что делать, если у субъекта нет денег, чтобы делегировать эти полномочия. Давайте всё делегируем, профинансируем частично, а там муниципалитет разберется. С одной стороны, мы видим брешь уже со стороны вопросов мсу, не успел законодатель закрепить – а уже брешь (?? sic). С другой стороны, мы видим брешь со стороны делегированных гос полномочий – тоже не успел закрепить, а уже брешь (??). И на это всё наложился другой не менее важный момент. У нас есть такие полномочия, которые, по сути, являются либо государственными федеральными, либо – чаще всего – государственными региональными, но МСУ должно участвовать в их разрешении. Регион эти полномочия осуществляет у себя. Но было бы неплохо, если бы муниципалитеты поучаствовали в этих полномочиях. В доктрине аккуратно начинают их называть «совместным ведением» субъектов и МСУ. Важно, что у нас появилось еще одно основание ввести новую категорию, потому что мы не вписываемся в делегированные гос полномочия и вопросы местного значения. Вот, недолго думая, законодатель взял и ввел. По сути, «права ОМСУ на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения» – остаточная компетенция. Если что-то не вписывается в вмз или делегированные гос полномочия, вали всё в эту категорию. Правильно ли это? Ситуация была вынужденная, законодатель не хотел разрушать тех конструкций, которые он только что ввел, но привела она к довольно спорным результатам. У нас открылась невероятно широкая возможность для нефинансируемых мандатов. Что значит – «муниципалитет принял решение осуществлять эти полномочия», это добровольно-принудит порядок – ни федерация, ни субъект их не решают, а люди требуют их решения; возникла новая возможность для расширения нефинансируемых мандатов.

На защиту МО встал Конституционный суд, который в 2011, 2015 и 2017 (?) подчеркивал, что МСУ имеет своей компетенцией только вопросы местного значения. Если в МСУ возникают какие-то другие вопросы, эти вопросы считаются государственными полномочиями, а значит государство должно их в обязательном порядке финансировать.

Нельзя сегодня просто так сбросить на мсу те полномочия, которые по каким-то причинам гос власть не профинансировала.

Огромное спасибо КС за эту поддержку мсу в части компетенции. Но как верно выразился судья Кокотов – это не решение проблемы. У вас стоит вопрос, кто должен осуществлять полномочия по содержанию территорий с лесными угодьями. КС говорит: собственником леса (в том деле) является РФ, пусть она этим и занимается. Этим может заняться муниципальное образование, если ему делегируют это государственное полномочие и если оно будет профинансировано. Красивая схема, которую выразил КС, чтобы показать, что нельзя на мсу сбрасывать больше, чем закреплено перечнем вмз. Но к чему приводит эта схема? Приводит к тому, что у вас с местного самоуправления снимается ответственность за то, что он должен осуществлять по своей сути – контроль за порядком, за чистотой, за вывозом мусора – всегда осуществляется МСУ. То есть, идя по пути финансовых гарантий для мсу, по факту вы изъяли те полномочия, которые должен осуществлять муниципалитет.

Позиция КС недостаточно полно решает эту проблему. Буквально за год до внесения в статью 133 изменений ко мне обращались из Красноярского края, сказав, у нас есть земли, собственность на которые не разграничена между госвом и мсу, и среди полномочий МСУ есть полномочия, которые оно осуществляет на этих землях, но среди них не было полномочия по утилизации отходов – поселение говорит, что денег у нас нет, это не закреплено в законе как вмз, Красн край нам это полномочие не делегировал, добровольно на себя это принимать мы не хотим. Поселение говорит: нужно идти и оспаривать в суде представление прокуратуры о том, что мы не осуществляем вот это якобы своё полномочие по утилизации. Я говорю: я готова вам помочь чтобы пойти и оспорить, но по сути ситуация неправильная – поскольку уборка мусора и территорий – это полномочие МСУ. Вы должны его осуществлять. Проблема финансирования не должна напрямую влиять на сам факт осуществления, либо неосуществления полномочий. Вот такая сложная проблема. Решать эту проблему через 14.1, 15.1, 16.1 не все муниципалитеты оказались готовы, потому что для этого у них должны быть соответствующие средства, которые должны остаться после решения обязательных вмз. Если вы хотите этот вопрос решать за счет тех средств, которые вы раньше собиралась потратить на вмз – то так нельзя. У вас в бюджете заложено 3 рубля на спортивные праздники – вы говорите: давайте лучше на них мусор уберем. Но это по закону неправильно: сначала вы должны профинансировать вопросы местного значения, а затем уже принимать на себя добровольно что-то еще.

В статью 133 Конституции были внесены изменения. Согласно статье 133 государство гарантирует МСУ финансовое обеспечение решения тех вопросов, в которых муниципалитеты принимают совместное участие с государством. Статья 133 решает ту проблему, которую мы с вами разбираем: когда это не вопросы МСУ, не делегированные государственные полномочия, а вопросы, которые решаются совместно мсу с государством, и госво говорит, что если мсу будет участвовать, то я обеспечу финансово его в решении этих вопросов. Закрепление статьи 133 Конституции в этом контексте имеет важное значение, но здесь еще один ящик пандоры, и рано или поздно он будет открыт. Эта норма получила воплощение в законе о Госсовете (?). Статья 16 и 17 требует от законодателя, чтобы эти вопросы совместного участия были развиты – мы ждем изменений в 131-ФЗ и посмотрим, каков будет порядок реализации данной новой нормы КРФ. Чем эта норма опасна? Мы можем часть делегированных гос полномочий фактически перевести на эту норму и получается, что вместо гарантированного порядка финансирования мы опять можем получить необъятный перечень вопросов совместного участия и не ясно, как они будут финансироваться. Для того, чтобы эта конституционная норма стала гарантией и обеспечивала необходимое финансовое полномочие в соответствии с содержанием компетенции МСУ, а не вопреки ему (что называется: «финансы бегут впереди паровоза, не разбираясь в том, надо или нет тот или иной вопрос по его сути возлагать на мсу). Для того, чтобы не было этой ситуации, нам необходим четкий механизм финансирования полномочий, связанных с совместным участием мсу и госва. Если этот механизм будет разработан, тогда мы будем говорить, что эта норма выстрелила и сработала на повышение гарантий МСУ. Иначе она станет новым способом для региональной власти сбросить вопросы со своих плеч.

Экономическая основа МСУ.

1. Конституционные начала экономической основы местного самоуправления

2. Экономическая основа: краткая характеристика.

3. Этапы формирования имущественной основы муниципальных образований

4.Принцип формирования перечня муниципального имущества

5. Основания возникновения и прекращения права муниципальной собственности

6. Учет муниципального имущества.

Конституция гарантирует:

Важное конституционное начало – признание муниципальной собственности как отдельной формы собственности. Это довольно противоречивая и непростая история.

Статья 8 Конституции РФ – в РФ признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности.

— Что это означает? Означает ли это, что у нас существует какая-то особая форма муниципальной собственности, которая кардинальным образом отличается и от частной, и от государственной; либо здесь речь идёт о закреплении отдельных их режимов правового осуществления. На этот вопрос Доктрина, которая разрывается между позицией цивилистов, не признающих различия форм собственности и признающих вообще сводящих право собственности к единому праву собственности; и между конституционалистами, которые пытаются признать в конституционно-правовом смысле различные формы собственности. Не вдаваясь в доктринальные распри, мне хочется обозначить два момента, которые важны с этой точки зрения.

1. Конституция неправильно поступает, когда не разграничивает частную и публичную собственность, и это, конечно, прямой конфликт с цивилистами, которые признают единое ПС. Тем не менее, когда мы говорим о ПС, мы видим, что в зависимости от субъекта этого права, как минимум в зависимости от субъекта права собственности, правовой режим осуществления собственности отличается. Если у нас речь идёт о частном субъекте (Частные лица/ЮЛ), то правовой режим один, и скорее всего здесь речь идёт о частной собственности. Если мы видим, что перед нами публично-правовые образования, то правовой режим осуществления ПС принципиально другой. И, соответственно, мы говорим о том, что место идее публичная собственность. Поэтому Конституция, смешивая частную и не частную (государственная и муниципальная) собственность, не выделяя частную и публичную как две разновидности, создает серьезный пробел, потому что она не позволяет нам говорить о необходимости создания общего правового режима или хотя бы принципов для публичной собственности, отграничивая его от частной собственности.

К чему это приводит? Приводит к тому, что зачастую Элементы правового режима частной собственности вводятся в правовой режим осуществления публичной собственности – и к огромному сожалению, вводятся туда необоснованно. С позиции КС и с точки зрения доктрины, передача объектов от одного публично-правового образования к другому осуществляется на принципах добровольности, но при этом на основании передачи объекта от одного к другому является перераспределением компетенции. То есть к примеру у вас из муниципальной компетенции изъяли здравоохранение, соответсвенно, если его изъяли и закрепили за регионами, значит объекты собственности должны перейти в региональную собственность — теперь регион за это отвечает. А как же тогда действует принцип добровольности? Он здесь не работает: Либо вы спрашиваете у муниципалитетов: а вы хотите отдать поликлиники региону? И муниципалитет скажет: Ну ладно, я подумаю. Либо вы говорите: нет, это публичная собственность, она следует да компетенцией, поэтому вы должны передать этот объект из муниципальной к региональной собственности. Внедрение частных элементов в правовой режим публичной собственности произошёл в силу того, что даже на уровне Конституции частная и публичная собственность не разграничены. Поэтому мы на протяжении многих лет, с момента принятия этой Конституции (1993г) говорим, что необходимо принять Закон о Публичной собственности, необходимо принять Закон о порядке распоряжения объектами, которые переходят в публичной собственности. Но воз и ныне там. Этот закон не принят. И если бы мы, к примеру, видели какое разграничение собственности на уровне конституционном, да, Может быть, это стало бы причиной более скорой разработки законодательства и прописывания отличий в правовых режимах. Но этой точки зрения не придерживаются цивилисты и полагают, что право собственности едино, соответственно, правовой режим должен быть един. На мой взгляд всё-таки должны быть разные правовые режимы для разной формы собственности.

2. Необходимо обратить внимание на классификацию внутри публичной собственности. Насколько необходимо выделять муниципальную собственность? Точного ответа нет. С точки зрения логики, с позиции сущности ПС нет никаких оснований, потому что правовая природа муниципальной и государственной собственности едина – это публичная собственность. Соответственно, и та и другая должны работать в рамках одного правового режима. Но в то же время закрепление в какой-то степени ошибочное, небезупречное закрепление муниципальной собственности как формы собственности, по сути, позволила муниципалитетам создать/получить очень сильную гарантию экономической основы, ибо сегодня в силу конституционных положений Мы говорим, что есть муниципальная форма собственности,и если это собственность - а значит владение, пользование, распоряжение муниципалитеты осуществляют самостоятельно, без вмешательства государства, и тем самым мы себе гарантируем, что у нас есть та самая экономическая основа. С сущностной точки зрения это было неправильно, а с политической – абсолютно правильно в силу сложных отношений между государством и МСУ.

Итог: Муниципальная форма собственности – сильная гарантия экономической основы МСУ, но с точки зрения доктрины этот вопрос остается непроработанным, несмотря на то, что прошло уже 30 лет практически. Как видите, конституционная реформа эти вопросы не тронута, хотя часть вопросов по регулированию в статье 30 — можно было бы что-то поправить, но мы остались на прежних позициях, а значит — с прежними проблемами: 1) единое ПС или разные правовые режимы; 2) насколько целесообразно разграничение муниципальной и государственной форм собственности.

Необходимо указать на отсутствие законодательного акта, который бы полно регулировал эти вопросы. Как я уже вам сказала каждый день ведутся вопросы о разработке Закона о ПС. В прошлом (2019г?) был представлен проект этого закона, но знаете ли, когда я его увидела, то поняла, что «Гора родила мышь»: долго говорили, а закон получился пустой, поскольку переписывать имеющиеся положения по сути не решает существующие проблемы, и коль скоро эти вопросы не решены в законе, то и на уровне доктрины — пробел. Эти вопросы до сих пор не решены на уровне доктрины. Может у вас найдётся ответ на этот вопрос.

Сразу перейдём к современному состоянию муниципальной собственности.

Принципы правового режима муниципальной собственности.

Целевой принцип формирования: «имущество следует за компетенцией». Современный закон закрепляет целевой принцип формирования перечня муниципального имущества, причем не только муниципального, но и любого публично-правового образования. : имущество следует за компетенцией. – этот принцип появился не просто так, закрепление этого принципа является результатом очень долгой эволюции и поиска той точки, которая позволит определить как формировать перечень муниципального имущества. И если эту эволюцию описывать через два этапа, то можно сказать следующее: вплоть до 1995 года в рамках непрекращающегося процесса приватизации, разгосударствления советской собственности у нас происходило два процесса: приватизация — когда мы гос собственность переводим в частный формат, и второе – разграничение собственности между субъектами федерации и муниципальными образованиями, те созданными уровнями публичной власти. И на этапе разгосударствление советской собственности, когда формировалась первичная имущественная база МСУ, происходили очень сложные процессы, в результате которых у МСУ остались объекты, зачастую неликвидные и требующие огромного содержания, а те объекты, которые должны были находиться в муниципальной собственности и могли приносить какой-то доход, регионы не передали на муниципальный уровень. По результатам первого этапа мы оказались обременены неликвидной собственностью и лишены тех объектов, которые необходимы для решения вопросов местного значения и которые каким-то образом могли разрешить проблему финансирования. И, соответственно, в 1995 году, когда было понятно какие мы имеем проблемы, В 154-ФЗ была внесена норма, которая требовала от субъектов РФ, чтобы они передали не переданное раннее имущество в муниципальную собственность. Но как вы понимаете, Субъекты устроили настоящий «саботаж», и в принципе норма не была реализована: имущество продолжало оставаться в руках субъектов РФ. Но это ещё не все. На этом этапе, после принятия в 1995 г ФЗ в муниципальной жизни начался новый интересный этап – на плечи муниципалитетов были сброшены огромное количество полномочий, которые субъекты и сама федерация не могли выполнять в силу проблем с бюджетом. А если есть на кого сбросить, то почему бы и не сбросить. Сбросить – сбросили, а денег нет; у РФ, у субъектов нет, а тем более у муниципалитетов. И тогда, В силу неотточенности гражданского законодательства и предприм деятельности, возник такой феномен, как муниципальное предпринимательство. По сути это феномен заключается в том, что Муниципальным образованиям было разрешено участвовать/заниматься предпринимательской деятельность; но деньги – в муниципальный бюджет. Это означало, что муниципальный сектор экономики мог включать в себя банки, строительство и всё что угодно. Это в свою очередь решало проблемы, с которыми столкнулись муниципалитеты. Деньги они направляли на решение вопросов местного значения. Это интересное явление, которое полностью ротиворечит самой сущности предпринимательства. Оно послужило основой для многих диссертаций. Соответственно, что мы видим на втором этапе: когда муниципалитетам необходимо искать средства для решения проблем, они обросли нецелевым имуществом. Причина понятна, но последствия есть: у муниципалитетов Имущество, которые они не используют с целью решения вопросов местного значения. В руках у них имущество, которое они эксплуатируют с целью получения доходов, направляемых на решение вопросов местного значения. Соответственно, это вторая проблема, возникшая в результате второго этапа.

Поэтому в начале 2000 года, когда разрабатывался проект закона было понятно, что мы должны А) наконец-то решить эту проблему разграничения имущества между ППО; Б) мы должны обеспечить функционирование рыночной экономики. Мы не можем оставить в руках муниципальных образований имущество, которое они используют для извлечения доходов, потому что увеличение муниципального сектора экономики автоматически означает сокращение частного сектора. Либо — Либо. Что отрицательно сказывается на предпринимательской деятельности.

… чтобы то, что принадлежит муниципалитетам, все-таки было передано муниципалитетам. И второе – мы должны обеспечить функционирование рыночной экономики.

Увеличение муниципального сектора экономики фактически сокращает сектор частного сектора экономики.

В 2003 году – в 131-ФЗ – принято решение закрепить целевой принцип «имущество следует за компетенцией». Целевой принцип формирования имущества позволяет решить обе проблемы. 1 — разграничение имущества между разными уровнями публичной власти. Сегодня действует Жесткое правило: имущество, предназначенное для решение определённого вопроса, следует за тем публично-правовым образованием, в чьей компетенции находится этот вопрос. Вот пример, который я вам приводила: здравоохранение. Раньше было муниципальным, имущество было муниципальным, все поликлиники принадлежали муниципалитетам. Сегодня это вопрос региональный. Соответственно это исключает вероятность возникновение той проблемы, которая существовала на протяжении 10 лет, когда МО не могли поделить между собой имущество. И этот целевой принцип пытается, хотя и неудачно, но тем не менее, какие-то начала вносит для разрешения второй проблемы: сегодня В руках МО, также, как иных публично-правовых образованиях, принципы публичной собственности едины, они требуют общего правового режима, поэтому я сразу добавляю «и другие публично-правовые образования». Сегодня они обладают ПС на то и только то имущество, которое предназначено для решения вопросов их компетенции. В данном случае для решения вмз. Никаких заводов, пароходов и т.д. — непредназначенного имущества, в руках МО быть не может, и это гарантирует целевой принцип формирования перечня муниципального имущества.

В целом целевой принцип, хоть и с большими изъятиями, но по своей сути позволяет стоявшие раннее проблемы. Сегодня опираясь на целевой принцип мы увидим, что в собственности МО может находиться:

1. Имущество, предназначенное для реализации компетенции (собственной и делегированной)

2. Имущество, предназначенное для обеспечения реализации компетенции. Офисное оборудование, например, всё что нужно для организации.

В конечном счете ФЗ-131 не закрепляет перечень имущества, которое может находиться в муниципальной собственности, а он просто закрепляет общий принцип.

Лекция от 14 декабря.

Слайды вставлю по ходу лекции позднее. Лекция напечатана анонимным автором.