4. Гарантия использования форм императивной демократии.
5. Самостоятельность населения при определении структуры органов МСУ. Эта красивая конституционная формула имеет за собой огромные проблемы и включает в себя много вопросов: является ли эта формулировка направленной на ограничение гос. вмешательства? И что мы должны понимать под населением – непосредственно население или его мнение через выборный орган?
6. Наличие выборных органов МСУ. В 1993-м году комиссия хотела отказаться от слова «советы», хотя многие органы на местах называются советами. Поэтому мы видим довольно нейтральную формулировку – Конституция не называет самих органов, называйте их как хотите – этот конституционный нейтралитет вылился в проблемы на практике. Многообразие форм выборных ОМСУ.
Основы компетенции ОМСУ
1. Наличие собственной компетенции. Ст. 30 – для решения вопросов местного значения – у каждого ОМСУ есть своя собственная компетенция, в которую не могут входить органы власти.
Статья 130
1. Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.
2. Возможность делегирования государственных полномочий. Это немецкий институт. Мы должны четко понимать, что, делегируя какие-то полномочия, государство сохраняет за собой и право контроля. В дополнение к ст. 32 Конституции
3. Самостоятельность осуществления собственной компетенции.
4. Подконтрольность государству при осуществлении делегированных полномочий.
Экономические основы МСУ
Без экономической основы – МСУ попросту говоря недееспособно.
1. Гарантия муниципальной собственности как особой формы собственности
2. Наличие местного бюджета, которым они распоряжаются самостоятельно.
3. Право установления местных налогов и сборов, назначенное для реализации компетенции. Чтобы хоть какая-то копейка в кошелек ОМСУ упала.
4. Финансовая обеспеченность делегированных государственных полномочий. Если государство нам что-то делегирует, оно должно выделить на это средства.
Не могу сказать, что эти экономические основы эффективны, но и не совсем бесполезны – что-то они все-таки гарантируют местному самоуправлению.
Гарантия судебной защиты МСУ – ключевая гарантия. Гарантирует право судебной защиты в любых судах судебной системы РФ: административных судах, арбитражных и т.д.
Европейская хартия местного самоуправления 1985 года.
Ратифицирована ФЗ от 11 апреля 1998 года № 55-ФЗ
Хотелось бы посмотреть на то, на что мы должны обратить особое внимание – на различиях в этой хартии и у нас – «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения». Европейская хартия призывает государства обеспечить не только формально-юридическую, но и действительную самостоятельность и деятельность ОМСУ.
Местное самоуправление как право и способность управления делами
Субъект МСУ: органы или местное сообщество (community). В неофициальных переводах везде идет «сообщество» – потому что это еще 1998 год, еще не было такого огосударствления. Почему везде сейчас не сообщество, а органы – непонятно.
Акты текущего законодательства.
Правовое регулирование МСУ – предмет совместного ведения РФ и субъектов РФ.
Ст. 72 Конституции:
1. В совместном ведении РФ и субъектов РФ: н) установление общих принципов организации системы органов государственной власти и МСУ.
1) кто принимает законы о МСУ? – федеральный и региональный законодатель
2) полномочия ОМСУ
Четыре способа толкования пункта н), части 1, статьи 72. Эти способы толкования предполагают различное вмешательство государства:
– установление общих принципов организации системы органов гос. власти и местного самоуправления – мы выбрали выбрал именно это толкование. Это дает федеральному законодателю закрепить любой вопрос (из всех четырех возможных толкований законодатель выбрал самую для себя широкую). Поэтому мы имеем закон № 154-ФЗ от 1995 года (утратил силу) и наш 131-ФЗ от 6 октября 2003 года, который назывался так же «Об общих принципах организации МСУ в РФ» . Не могу сторонник что я сторонник кодификации, но высказывается мнение, что нужно создать единый муниципальный кодекс
– установление общих принципов организации системы органов гос. власти и местного самоуправления
– установление общих принципов организации системы органов гос. власти и МСУ
– установление общих принципов организации системы органов гос. власти и МСУ
1996 – Об обеспечении конституционного права избирать и быть избранным. Вот такой акт разового, единичного характера – закон существует до сих пор, но смысла в этом немного уже сейчас, а вот в 1996-м году регионы не спешили с проведением муниципальных выборов.
ФЗ 1995 года «Об общих принципах организации МСУ» – принят на этапах эйфории, когда субъектом было дано как можно больше суверенитета. Закон 1995-го года оказался во многом рамочным – по сути он повторял конституционную модель, немного ее развивая, но ничего подробно и детально он не прописывал. Закон предлагал то, что предлагает статья 72 – она предлагает и законодателю – и региональному и федеральному – закреплять только общие принципы МСУ. Закон оказался рамочный и оказалось, что субъекты естественно не хотели делиться полномочиями с муниципалитетами; поэтому при всей своей безусловной демократичности и конституционности, этот закон открывал дорогу субъектам по вмешательству в дела МСУ. Правда, потом благодаря КС, аппетиты их были снижены. Закон 1995-го года давал федеральные правовые гарантии МСУ. Детализация призвана гарантировать существование местного самоуправления – такова основная посылка 131-ФЗ. Закон принят в 2003-м году, поскольку он касается все-таки организации власти, сначала установили вступление в силу в 2006-м году, но потом поняли, что не успеют подготовить все реформы, и вступил в силу закон только в 2009-м году. Закон приобрел принципиально другую наклонность – сначала говорили про правовой механизм, который сохранит самостоятельность ОМСУ; но по мере подготовки ФЗ к вступлению и по мере политического развития России мы видим все более сжимающееся местное самоуправление…
Неимоверное количество изменений в 131-ФЗ. Года два или три я насчитала 140 изменений в закон и поняла, что дальше считать смысла нет. Если есть желание, можете тоже пересчитать. Важно, что все эти изменения внесены после 2010 года – их минимум уже 140 как это было два или три года назад. В год по 14 изменений минимум – значит, база абсолютно зыбкая, это еще хуже чем огосударствление; когда ты не знаешь, в каких условиях ты будешь жить завтра и тебе в любой момент придется перестраивать свою работу, это еще больше затрудняет функционирование ОМСУ, это чрезвычайная нестабильность ОМСУ.
Конституции, уставы, законы и иные НПА субъектов РФ.
154-ФЗ ограничить полномочия субъектов не хотел
Статья 6 Закона № 131-ФЗ (это мой любимый вопрос, на него почему-то не отвечают даже отличники). Закон 131-ФЗ ставит субъекты в определенные границы
1. К полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в области МСУ относятся:
– правовое регулирование вопросов организации МСУ в субъектах РФ в случаях и порядке, установленных настоящим ФЗ (сами 131-ФЗ). (это очень важно!) Это означает, что субъекты РФ ограничены в своих полномочиях. Сегодня они не могут принимать НПА по тем вопросам, по которым нет прямого указания в 131-ФЗ; субъекты поставлены в прямую зависимость от федерации. Этот неожиданный вывод принесла нам сам практика: первоначальная редакция 131-ФЗ, когда законодатель хотел создать надлежащий правовой механизм, субъектам РФ были предоставлены незначительные полномочия, которые должны были развить
Начиная с 2010 года началось активное губернаторское лобби, и к 2012-2014 мы видим активные изменения в 131-ФЗ, субъекты добились своего права влиять на МСУ: влиять на территориальную организацию МСУ и др. Местное самоуправление все более и более подавлено региональными властями. Когда надо было федерации, она сократила полномочия субъектов; когда она поняла, что можно расширить, она их расширила.
Муниципальные нормативные правовые акты (МНПА):
Устав – по своему политико-правовому значению «первичный акт», Н.С. Бондар говорит это «местная конституция». Но у нас есть решение референдума, весомость которым придает не политико-правовое значение решаемых вопросов, не содержание, а порядок принятия через решение всем населением.
Виды МНПА:
Законодатель перечислил Устав муниципального образования и решения на референдуме в одной строчке:
1) Устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан)
2) далее идет НПА представительного органа муниципального образования
3) на третьем последнем месте НПА иных органов и должностных лиц МСУ.
Постановления КС РФ
Поправки к Конституции – я не знаю кто их писал – но они как будто призывают нас успокоиться и не ходить больше в КС. Они отдают все на откуп федеральному законодателю. Судьи КС уже много лет говорят о том, что КС может конечно некоторые вопросы МСУ решить, но давайте не будем подменять деятельность федерального законодателя нашей. Мне лично такая позиция не нравится; МСУ всегда будет искать поддержки в КС, потому что государство в лице федерального законодателя всегда каким-то образом стремится ограничить МСУ; для государства с его природой это нормально, а демократия – она завоевывается в борьбе, в диалоге. Конечно, мы доверяем федеральному законодателю, потому что есть процедура, закон как основной источник правового регулирования в рамках Конституции. Ни одно государство напрямую не заинтересовано в МСУ.
КС РФ – важная опора МСУ в вопросах собственной защиты. Решения КС обязательны для всех, но вопрос нормативности до сих пор не решен. Давайте этот вопрос обсудим на семинаре для моих групп.
Особенности постановлений КС РФ по вопросам МСУ до 2003 года.
– защита МСУ «от» субъектов РФ (курское дело).
– формирование представлений о сущности МСУ, закрепление конституционной концепции МСУ
– встраивание в систему государственной власти
– решение проблемы полномочий на фоне обязательств социального государства
Постановление КС РФ от 24.01.1997 № 1-П По делу о конституционности Закона Удмуртской Республики от 18 апреля 1996 года «О системе органов гос. власти в Удмуртской Республике» – эта позиция, где впервые четко решен вопрос о недопустимости вмешательства в дела МСУ
Постановление КС РФ от 15.01. 1998 № 3-П по делу Республики Коми
КС впервые обозначил власть местного самоуправления муниципальной властью и продолжил развивать позицию о недопустимости вмешательства в дела МСУ.
Постановление КС от 30 ноября 2000 года № 15-П «По делу о проверки отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области» – КС сформулировал ряд принципиальных моментов, выражающих сущность МСУ. Эта позиция является наиболее содержательной с точки зрения существа местного самоуправления
Постановление КС от 02.04.2002 № 7-П «По делу Краснодарского края» – затрагивая вопрос об отзыве, КС обозначил местное сообщество основным субъектом права на МСУ, именно по этой причине я отношу эту позицию к правовым позициям, формирующим суть местного самоуправления вплоть до настоящего момента.
К огромному сожалению, после 2003 года мы видим несколько изменившийся подход КС – после 2003 года вы не найдете ни одной позиции, которая вставала бы на защиту позиций МСУ. С 2003 до 2009 года КС не высказывал четких позиций; с 2009 года КС РФ прервал тишину и начал высказывать позиции, направленные на то, чтобы поддержать федеральному законодателю. Есть небольшие попытки направить законодателя на другой путь регулирования; но в целом позиция КС сейчас – полная поддержка федерального законодательного. С одной стороны, это хорошо, потому что дает стабильность правовой и политической системе, с другой – ослабляет позиции МСУ. При всем том, что КС поддерживает федерального законодателя, и в этом нет ничего плохого. Есть один момент, на который нельзя не обратить внимание. Затрагивая политические вопросы, вопросы организации МСУ, КС безусловно идет на поддержку федерального законодателя; но в то же время, затрагивая вопросы компетенции, вопросы социального государства и полномочий – здесь КС решает проблемы полномочий исходя из обязательств социального государства.
Семинар Болдырева от 25 сентября.
«МСУ признается и гарантируется» (ст. 12 Конституции) – это отражение теории естественных прав общины. Государство не создает МСУ, а признает то, что уже существует.
Статья 130.
1. Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.
Вопросы местного значения – влияние теории общественного хозяйства: все отдельные хозяйственные вопросы – МСУ, отличны от политических.
Статья 19. Порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями – есть отдельные хозяйственные полномочия, которые государственные, но государство сваливает их на плечи МСУ. Это проявление государственной теории МСУ.
Европейская хартия МСУ – предусматривает подотчетные выборным ОМСУ исполнительные органы (возможность их создания).
Лекция от 28 сентября.
Место муниципального права в структуре системы права (муниципальное право как отрасль права). Никакие русские идеи, идеи локального сообщества или «городского права» не подменяют местное самоуправление. Когда вместо МСУ мы начинаем развивать субъективные теории, это ошибочно. Точки зрения на муниципальное право:
– отдельная отрасль права
– подотрасль конституционного права
– подотрасль административного права
– комплексная отрасль
Муниципальное право – это вообще отрасль права? Российская наука имеет глубокие корни в советской науке, и с этой точки зрения мы однозначно должны сказать: нет, это не отрасль права. С 1960-х сложилось в научной среде мнение, что МСУ есть объективное образование, которое не зависит от точки зрения ученых, у которого есть собственный (=уникальный) метод правового регулирования. Но предмета собственного у муниципального права нет.
Предмет муниципального права – общественные отношения в сфере МСУ, затрагивающие вопросы:
– территориальная организация МСУ. С натяжкой можно назвать это собственным предметом. Этот вопрос может быть отнесет и к конституционному праву, совершенно без проблем. Всеволод Иванович Васильев выделял это как отдельный предмет, но с этим можно поспорить.
– формирование структуры органов и организации деятельности органов и должностных лиц
– формирование и распоряжение имуществом; финансовыми (бюджетными средствами)
– ответственность органов и должностных лиц МСУ и т.д.
Своего собственного предмета и метода у муниципального права нет – эта точка зрения ходила на заре создания местного самоуправления. Мы говорили, что это явление новое по своей сути.
Муниципальное право – подотрасль конституционного права. Конституционное право – фундамент правовой системы, в своих принципах задает основы всего правового регулирования; если мы говорим, что муниципальное право это подотрасль конституционного права, то и гражданское право – подотрасль конституционного права.
1. Место конституционного права в структуре системы права
2. Пределы правового регулирования конституционным правом отношений в сфере МСУ.
МСУ задает общие принципы организации публичной власти, поэтому оно может являться частью конституционного права. Действительно, муниципальное право можно было бы рассматривать как подотрасль конституционного права. Конечно же, муниципальное право выходит из конституционного права, идет дальше и получает подробнейшее законодательное регулирование. Отчасти этот вопрос связан с соотношением конституционного и административного права (оно же полицейское право, как говорили до революции); исполнительная власть – это часть разделения властей, было бы неплохо, если бы оно изучалось на конституционном праве.
Мы с вами очень связаны с конституционным правом, но мы идем дальше. Нам тесновато в границах конституционного права.
Еще одна точка зрения: муниципальное право – подотрасль административного права. Платформа для этой точки зрения вытекает из сущности местного самоуправления – это участие населения в управлении местными делами. Лешков – выдающийся русский юрист. Вопрос о том, как соотносятся административное и муниципальное право – этот вопрос был поставлен на заре возникновения административного и конституционно права. Лешко отстаивал теорию общественного права, которое идет от общины и идет вверх – государство растет как бы от общины, государство должно часть дел отдать общине. «Полицейское право» Андреевского – фактически зачатки административного права. Лешков занимался общественным правом и говорил, что это общественное право и есть право общественное.
Административное право в современной России стало развиваться без этой общественного права. Чичерину и Каверину не нравилось, что Лешков носится со своим общественным правом, контракт ему не продлили, его судьба не завидна. Общественное право по Лешкову – это право, которое регулирует участие общественных сил в управлении; было бы логично включить этот общественный элемент в общественное право. Возможно, на каком-то этапе это может произойти, но сейчас предпосылок к этому нет.
Вопрос о МСУ тоже поставлен в административном праве как вопрос об органах МСУ – нас этот вопрос интересует в последний момент; суть муниципального права не в органах, а в том, как местное сообщество решает вопросы на местах.
Муниципальное право имеет почву в конституционном праве, убираясь в потолок административного права. Но ни то, ни другое не дает представление о муниципальном праве.
Муниципальное право – комплексная отрасль права. Это классическая ситуация, когда группа институтов не вписывается в самостоятельные предмет и метод – и тогда приобретает статус комплексной отрасли (или же вторичного правового образования).
Дискуссия эта не нова, в советский период была дискуссия о соотношении гражданского права и хозяйственного права. В сфере экономики в советский период хозяйственное право говорило, что гражданского права с диспозитивным методом нам недостаточно, у нас же командная экономика, метод другой. Эта дискуссия развивалась на протяжении всего советского периода. С.С. Алексеев писал об этом же на закате СССР – в советский период это закончилось тем, что выделили комплексные отрасли (или вторичные правовые образования) – связано с потребностью в собственном правовом инструментарии. В силу уникальности своего предмета эти комплексные отрасли обособляются.
Помимо новых общественных отношений, перестраивались старые общественные отношения. Огромный поток новых отраслей: бюджетное право, медицинское право, спортивное право, транспортное право, банковское право, предпринимательское, конечно же, право. Берем свой предмет банковского права, правовой инструментарий свой собственный (методы регулирования), мы обособляем предмет банковского права – комбинируем методы и все готово. То же самое с муниципальным правом – оно стоит на ногах конституционного права, берет методы регулирования у гражданского права – но муниципальное право все же имеет свой специфический предмет (в сфере МСУ), и мы хотели бы этот предмет урегулировать самостоятельно с учетом его специфики, и мы хотим обеспечить его таким инструментарием, который бы выразил эту специфику. Именно поэтому мы говорим о том, что муниципальное право претендует на статус комплексной отрасли, и эта точка зрения наиболее распространена: «Нет, мы не отрасль, мы не часть конституционного права, но и не часть инструментального; у нас есть свой предмет который касается МСУ, и мы желаем разработать свой инструментарий, который дал бы нам возможность наиболее тонко наладить механизм функционирования МСУ» – эта точка зрения наиболее распространения. Имеем ли мы на это право? Да, так же как спортивное, банковское и др. Чем эта постановка отличается от советской точки зрения? Субъективным подходом, который имеет место в западной доктрине – если хотите, искусственно, субъективно обособляем предмет отношений и разрабатываем собственный механизм регулирования. Схема любой комплексной отрасли права – построена на том, чтобы предмет любой комплексной отрасли выдать за обособленный предмет; эта группа общественных отношений в сфере МСУ обладает определенной целостностью.
Я сама не придерживаюсь этой точки зрения. Да, мы скорее претендуем на статус комплексной отрасли права (но сам этот термин мне не нравится). Чтобы назвать муниципальное право комплексной отраслью, нужно иметь свой правовой механизм, свой инструментарий. Мне не нравится объективистский подход, он всегда вызывал вопросы: как отделить гражданское право и семейное, гражданское и жилищное. Комплексная отрасль (еще хуже – вторичное правовое образование) – вы же не будете говорить, что банковское или страховое право – это вторичное правовое образование. Тем не менее по сути «вторичное правовое образование» отвечает требованиям, суть отражают верно – отражают претензию новых образований на собственный правовой механизм. Может, кто-то из вас придумает что-то новое, лаконичное и более верное, чем «комплексная» отрасль. Муниципальное право – конечно, это не отрасль.
Мне кажется, сегодня настал час Х – мы должны отстоять местное самоуправление и саму отрасль, хотя это и странно звучит, на Западе никто не спорит о существовании МСУ. Структура и система права должны быть встроены на общих началах и подходах, вписать какое-то новое явление будет невозможно.
Правовые основы территориальной организации местного самоуправления.
В России законодательный механизм МСУ ОЧЕНЬ хорошо развит, но мы так и не можем разобраться, есть ли само явление местного самоуправления. Под нашими ногами при изучении муниципального права будет стоять конституционное право. МСУ – территориальная власть, действует в определенных границах, на определенных началах.
1. Конституционные начала территориальной организации МСУ.
2. Виды муниципальных образований. Критерии их создания.
3. Двухуровневость МСУ
4. Принципы установления границ муниципальных образований
5. Порядок изменения границ и преобразования муниципальных образований
Конституционные начала территориальной организации МСУ.
1. Осуществление МСУ на всей территории России – это начало не отражено в Конституции напрямую. Это конституционное начало (принцип) было признано КС РФ п Постановлении по Курскому делу в 2000 году (ПКС от 30 ноября 2000 года № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года “О Внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области”»).
Суть дела: Александр Владимирович Рудской, губернатор Курской области, решил, что местное самоуправление ни к чему. Вообще тогда очень многие регионы пытались задавить МСУ, и что региональная власть справится без МСУ, но поскольку оно было закреплено в Конституции, то он решил провести референдум о том, нужно ли нам вообще МСУ? И вот этот незатейливый вопрос должен был отменить конституционный принцип. КС РФ встал на защиту МСУ и объявил, что МСУ вытекает из статьи 3 и 12 Конституции как основ конституционного строя, поэтому МСУ как публичная власть не может быть отменена. Отсюда и следует, что МСУ осуществляется на всей территории РФ. Не только на всей территории – именно на всей населенной территории. Континентальный шельф, арктические зоны – где нет населенных территорий, где граждане проживают постоянно, люди работают там вахтовым методом, локального сообщества там нет (заинтересованного в том, чтобы обустроить там свою жизнь). Поэтому говорить о МСУ на ненаселенных территориях я бы не стала.
Болдырев: это из вытекает из статьи 10 131-ФЗ (до 2003 года ФЗ не было), этот принцип тогда вытекал еще в ПКС 2015 года (Курское дело). Законодателю понадобился термин населенной территории. Ненаселенная территория – много территорий с низкой плотностью населения («на сцене дядя Ваня, а в зале три сестры») – межселенные территории, которые входят в муниципальный район.
473-ФЗ «о ТОР – территориях опережающего развития», ст. 10 – похожие нормы о Сколково.
4. В случае, если в границы территории опережающего социально-экономического развития входит городское или сельское поселение, управляющая компания осуществляет указанные в пунктах 2, 4 - 7 части 1 настоящей статьи функции в отношении такого городского или сельского поселения на основании соглашения о передаче полномочий, заключенного между уполномоченным федеральным органом, управляющей компанией и соответствующим органом местного самоуправления.
управляющая компания - акционерное общество, которое определено Правительством Российской Федерации в целях осуществления функций по управлению территорией опережающего социально-экономического развития и сто процентов акций которого принадлежит Российской Федерации, и (или) дочернее хозяйственное общество, которое создано с участием такого акционерного общества (далее - дочернее общество управляющей компании).
В таких случаях часть функций МСУ в таких случаях осуществляется не населением или муниципалитетом, а управляющей компании, 100% акций которой принадлежит РФ – а может и частникам принадлежит. Либо государство управляет МСУ, либо капитал.
С моей точки зрения (так же как сколково и наукограды) – это противоречит принципу организации МСУ на всей территории.
2.
Осуществление
МСУ в муниципальных образованиях, виды
которых устанавливает ФЗ.
Осуществление
МСУ в городских и сельских поселениях
и на иных территориях.
(не решилась убирать это из презентации,
но уже зачеркнула).
Это конституционное начало, я бы, конечно (смеётся) начала с того, что исторически оно призвано было вытеснить поселенческое начало, которое было закреплено в ст. 131 и я долго вчера думала, а надо ли мне в таком виде, может просто убрать всё это старье на свалку истории и оставить только то, что уже сегодня законодатель закрепил в Конституции.
Болдырев: имеется в виду, что законодатель субъектов не может расширять перечень муниципальных образований.
Статья 131 (до поправок) 1. Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. 2. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.
|
Статья 131 (после поправок 2020) 1. Местное самоуправление осуществляется в муниципальных образованиях, виды которых устанавливаются федеральным законом. Территории муниципальных образований определяются с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно в соответствии с общими принципами организации местного самоуправления в Российской Федерации, установленными федеральным законом. 1.1. Органы государственной власти могут участвовать в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления в порядке и случаях, установленных федеральным законом 2. Изменение границ территорий, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий в порядке, установленном федеральным законом. 3. Особенности осуществления публичной власти на территориях городов федерального значения, административных центров (столиц) субъектов Российской Федерации и на других территориях могут устанавливаться федеральным законом.
|
Статья 131 в новой редакции – «Местное самоуправление осуществляется в муниципальных образованиях, виды которых устанавливаются федеральным законом». Эта формулировка пришла на смену поселенческому принципу, который закреплял формулу: «местное самоуправление осуществляется в сельских и городских поселениях». КС РФ в Постановлении КС РФ от 1 декабря 2015 года 30-П1, опираясь на ст. 3, ст. 12 и ст. 131 Конституции, указал на то, что местное самоуправление по своему существу предполагает существование поселенческого принципа. И этот поселенческий принцип означает, что местное самоуправление должно осуществляться обязательно на первичных территориях (городских и сельских поселениях), но помимо этого, для того чтобы обеспечить более гармоничную связь между разными уровнями публичной власти, у нас существуют городские округа и муниципальные районы, которые не являются первичными единицами, а являются вторичным уровнем, обеспечивающим гармонизацию отношений в системе публичной власти.
Таким образом, КС РФ исходя из существа местного самоуправления и ст. 131 Конституции, которая не относится к существу (а тогда закрепляла поселенческий принцип) – КС вывел обязательное существование поселенческого начала. Но поскольку в дальнейшем у нас начались проблемы с реализацией этого принципа, городские и сельские поселения постепенно уничтожаются на всей территории РФ. В результате внесения поправок в Конституцию, поселенческий принцип из статьи 131 Конституции исчез, и сегодня вопрос о том, какие виды муниципальных образований будут создаваться на территории России, якобы отнесено к позиции федерального законодателя. Сегодня Конституции как будто неважно по какому принципу будет организовано МСУ, главное, чтобы были муниципальные образования. Но это всё очень сложно. Если мы будем исходить из того, что Конституционный суд вывел поселенческий принцип из существа МСУ, это означает, что поселенческий принцип должен сохраниться среди конституционных принципов территориальной организации (потому что он выведен из ст. 3 и 12) – и неважно, что изменилась ст. 131. Ведь суть сохранилась, ведь МСУ как власть территориального сообщества на своей территории, обеспечивающей решение вопросов местного значения, сохранилась, ведь КС ранее говорил, что эта власть может быть организована эффективно только на первичных территориальных уровнях. И вот мы сегодня живем в этой неопределенности. Жить в этой неопределенности мы будем недолго. Я вам не могу сказать точно, отказались мы от конституционного начала либо не отказались.
Несмотря на отмену поселенческого принципа в ст. 131, правовая позиция КС (выведенная из ст. 3 и ст. 12) сохранилась – это означает, что поселенческий принцип мы сегодня выводим из правовой позиции по ст. 3 и 12; но с другой стороны, есть новая конституционная формулировка, где Конституция отправляет нас к федеральному законодателю для детализации видов муниципальных образований. Скоро, в ближайшие месяцы (полгода или даже год) будет видно: и мы с вами узнаем, защищает ли Конституция поселенческий принцип, и федеральный законодатель будет его реализовывать; либо Конституция этот вопрос не решает, а отдает федеральному законодателю. Вот этот вопрос не решен, поэтому я не решилась убирать ни то, ни другое из презентации. Я вам скажу честно: я на протяжении уже трех лет пытаюсь отстоять поселенческий принцип, я дважды уже была в КС, и он отклонил мое жалобу; теперь я подаю третью жалобу: все-таки у нас позиция КС остается на основе ст. 3 и 12, а не ст. 131. Я прошу уважаемый КС ответить на вопрос, сохраняем ли мы поселенческий принцип, или мы от этого отказываемся. Мне будет очень жаль, если КС откажется защитить этот принцип. Особых надежд уже не испытываю (была там уже два раза).
Поселенческий принцип – важнейший принцип организации МСУ, согласно которому МСУ существует в границах небольших, локальных поселений; благодаря нему и существует МСУ, несмотря на его недостатки. В Европе города являются муниципальными образованиями, за исключением столиц; в Европе, где прошли территориальные укрупнения – самые крупные муниципалитеты насчитывают по 20 000 жителей; у нас в результате территориальных изменений – по 200 000, 300 000 жителей на территории, которые охватывают 250 населенных пунктов – можно ли так организовать местное самоуправления? Конечно, нет. КС РФ был прав в своей позиции, когда говорил, что сущность МСУ охватывает поселенческий принцип.
3.
Учет мнения
населения при изменении границ.
Учет мнения населения
при изменении границ
в порядке, установленном законом. Это
важнейший конституционный принцип.
Этот принцип
повторяется в Европейской Хартии
Местного Самоуправления
(далее – ЕХМС). ЕХМС говорит о том,
что граждане должны решать, в каких
пределах они будут осуществлять МСУ.
Главное, что Конституция несмотря на
изменения в пользу федерального
законодателя – Конституция все равно
обязательно сохраняет одним из принципов
учет мнения граждан.
4. Учет исторических и иных местных традиций. Это скорее субсидиарный принцип. Мы его не используем в качестве основного. Это дополнительный критерий территориальных изменений или их недопустимость. Если мы понимаем, что нет никаких оснований проведения изменений. В Пермском крае 6000 жителей в поселении Добрянка, шесть тысяч жителей отказались от укрупнения, их мнение не было учтено, и сейчас они идут по инстанциям, сейчас идут в Конституционный суд. Они ссылаются на то, что еще с советского периода, чуть ли не испокон веков поселение Добрянка существовала как самоуправляемая территория. Почему она вдруг лишалась МСУ? Этот критерий учитывается как дополнительный (помимо поселенческого начала).
Этот принцип был адресован федеральному законодателю; в 2003 году этот принцип фед. законодатель отдал региональному законодателю – ст. 10 131-ФЗ.
Виды муниципальных образований и проблема их квалификации. Само понятие муниципального образования вдруг в результате исторической случайности оказалось закреплено в Конституции (это называется: «Не было бы счастья, [да несчастье помогло]». А вообще – это к вопросу о том, что любое явление нужно оценивать с разных точек зрения – вдруг новая Конституция включает термин «муниципальное образование» [после поправок 2020]. Раньше, я защищала по этому вопросу кандидатскую – и все говорили, зачем ты ее защищаешь, это же какой-то законодательный термин, завтра его уберут. А если «завтра уберут», то и нет предмета для обсуждения. Теперь мы знаем, что «муниципальное образование» – это конституционно-правовое явление, которое, по сути, означает институционализацию местного самоуправления и признание муниципального образования как некоторого субъекта конституционного и муниципального права.
Все виды муниципальных образований создаются на основе начал территориальной организации, прежде всего на основание поселенческого принципа, во всяком случае до поправок. Но поскольку поселенческий принцип не самодостаточен – поэтому прекрасно, когда есть небольшие сельские поселения, но этого недостаточно, потому что они могут быть не так сильны, могут не обеспечивать гармонизацию системы публичной власти. Поэтому наряду с поселенческим, использовался территориальный принцип. Поэтому мы говорим, что в современной классификации мы используем поселенческо-территориальный принцип. Есть поселенческие муниципальные образования, а есть территориальные.
– городское поселение – это поселенческое муниципальное образование
– сельское поселение – это поселенческое муниципальное образование
– муниципальный район – это территориальное муниципальное образование
– муниципальный округ – это территориальное муниципальное образование
– городской округ – это территориальный тип муниципальных образований
– городской округ с внутригородским делением – это территориальный тип муниципальных образований, но с точки зрения существа дела я бы поспорила с КС РФ, поскольку городской округ – это тот вид муниципального образования, который охватывает территорию города и близлежащих территорий, которые составляют первичный уровень (то есть под ними никого нет); по своему существу они представляют собой поселенческий тип муниципальных образований. Но поскольку на них возложены задачи решения органов государственной власти – их КС РФ относит к территориальным типам муниципальных образований. Вопрос довольно двойственный. Городской округ и городской округ с внутригородским делением – это территориальный тип муниципальных образований, но я бы здесь поспорила.
– внутригородской район – это тоже территориальный тип организации местного самоуправления, или территориальный тип муниципалитета.
– внутригородская территория города федерального значения – тоже территориальный тип организации местного самоуправления
Из существующей системы классификации муниципальных образований мы видим, что здесь однозначно к МО поселенческого типа однозначно относятся городские и сельские поселения. Все остальные – к территориальному типу муниципального образования, то есть они создаются не в рамках локальной территории, а могут объединять под собой большое количество населенных пунктов, которые предположительно требуют координации усилий, координации действий для решения вопросов местного значения. Под вопросом остаются внутригородской округ и внутригородской округ с внутригородским делением.
Каким образом законодатель закреплял критерии муниципальных образований?
Особенности установления видов муниципальных образований
– отсутствие единых критериев классификации
– отсутствие связи с географическими территориальными единицами
– отсутствие связи с административно-территориальными единицами
Должен быть общий критерий, который относится к разным видам или разным группам. Установить общие критерии невозможно. Нарушая все каноны классификации (а канон классификации один – у вас должен быть общий критерий). У нас таких общих критериев нет. Мы в одной коробке различаем предметы – красные и квадратные. Мы не можем в этой коробке выделить предметы по цвету – красный и зеленые, у нас красные и квадратные. Это не проблемы логики законодателя; проблема в самом ее характере. Всю территорию РФ невозможно поделить, руководствуясь какими-то общими критериями. И вот это кардинальная проблема. Получается, что у нас один и тот же предмет может быть отнесет и к красным, и к квадратным (и к сельским поселениями может быть обозначен, и войти в состав городского округа). У нас нет единых критериев классификации.
Вторая особенность (и одновременно проблема) – в том, что здесь полностью отсутствует связь с географическими территориальными единицами. Понятие поселения как оно прежде использовалось в статье 131, не отвечает характеру социальных процессов. Прежняя редакция предполагала, что есть сельское поселение и ее мы называем муниципальным образование. Есть деревни, в которых проживают 30, 50 человек – этого недостаточно, чтобы назвать эту территорию самоуправляющейся территорией (из них еще несколько бабушек и дедушек). Этого недостаточно, чтобы назвать эту территорию сельским поселением. Чтобы все-таки найти оптимум между сохранением поселенческого принципа и возможностью осуществления самоуправления, мы пошли по пути объединения нескольких сельских населенных пунктов, либо присоединения сельских населенных пунктов к небольшим (или большим) городам. Таким образом мы сохраняли поселенческий принцип и в то же время уходили от проблемы обезлюдивания сельских территорий. Когда мы говорим о сельских или городских поселениях, мы не говорим о селах и деревнях, мы говорим о том, что сельское и городское поселение может включать в себя неопределенное количество сельских, а иногда и городских населенных пунктов. Это вторая особенность установления видов муниципальных образований.
Третья особенность – у нас нет гармонизации между административно-территориальным устройством и устройством муниципально-территориальным устройством МСУ. Это произошло потому, что на первых порах субъекты РФ очень хотели кушать, а хотели они кушать именно муниципальные образования. КС РФ встал на защиту МСУ на первых порах подавления региональной властью муниципальных образований встал на защиту муниципальных образований. КС указал на то, что административно-территориальное устройство и муниципально-территориальное устройство существуют отдельно (ПКС 1997 № 15-П)
– Постановление КС РФ от 3 ноября 1997 года №15-П
– Определение КС РФ от 10 июля 2003 года № 289-О
Ни в коем случае административно-территориальное устройство не может навязывать муниципально-территориальному устройству свои характеристики, свои территории. Субъекты полностью отказались от муниципально-территориального деления и сказали, что МСУ будет осуществляться в границах районов. Статистика перед принятием 131-ФЗ – на всю территорию РФ осталось 448 поселений, а все остальное – это районы, это округа и т.д.
После вступления закона в силу – на территории РФ – 21 000 поселений, из них 19 000 сельских; субъекты пошли по пути полного подавления местных поселений – административные районы были названы муниципальными образованиями. Тогда КС РФ встал на защиту местного самоуправления (см. Постановление 1997 № 15-П). Болдырев: Из Постановления: «территориальное устройство местного самоуправления жестко не связано с административно - территориальным делением, перечень территорий муниципальных образований является открытым и эти территории устанавливаются в соответствии с законами субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций». Здесь оспаривается ФЗ Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления". Зачем нужен этот ФЗ если применяется ФЗ Об основных гарантиях избирательных прав? См. статью 1 ФЗ 1995 года.
Далее, когда началась уже реформа, и было понятно, что федеральный законодатель будет защищать МСУ и вводить какие-то гарантии, КС подошел по-другому к этому вопросу в своем Определении КС РФ 2003 года – уже защищая самостоятельность региональной власти, КС указал, что федеральный законодатель не может навязать субъекту административно-территориальное устройство. С одной стороны, мы защищаем муниципалитеты от давления субъектов – не допускаем чтобы субъекты через административно-территориальное устройство навязывали муниципальное устройство. С другой стороны, мы защищаем административно-территориальное устройство как исключительное полномочие субъекта федерации, и запрещаем федеральному законодателю навязывать административно-территориальное устройство – через закрепление определенной схемы муниципального устройства. В этой схема возникает довольно сложная проблема – с точки зрения принципов административно-территориальное устройство и муниципиально-территориальное устройство – это две разные схемы. Грубо говоря, вы едете на машине и читаете «сельское поселение Ивановка» – это муниципально-территориальное устройство. Дальше вы читаете «сельсовет Ивановка» – и это уже административно-территориальное устройство. И все это на одной территории применительно к определенной совокупности деревень, даже давайте упростим – применительно к деревне Ивановка, даже если она большая и там 7 000 населения, ее статус муниципалитета – сельское поселение, а статус административно-территориальной единицы – сельсовет. Вот такая двойственная схема, которая существует в РФ. Все больше субъектов идут по пути гармонизации, но не везде. Административно- и муниципально-территориальное устройство, таким образом, отличаются.
Таким образом, мы с вами имеем: поселенческие муниципальные образований (поселенческий тип муниципальных образований), отвечающих пока еще конституционному поселенческому принципу. К этим муниципальным образованиям мы с вами относим городское и сельское поселение (городской округ). А еще – территориальный тип муниципальных образований – все перечислены выше. Мы имеем особенности установления этих видов муниципальных образований.
Болдырев: Устав города Москвы
Статья 15. Территориальные единицы города Москвы
1. Территориальными единицами города Москвы являются районы, поселения и административные округа, имеющие наименования и границы, закрепленные правовыми актами города Москвы.
2. Правовое положение территориальных единиц города Москвы регулируется настоящим Уставом и иными правовыми актами города Москвы.
Статья 17. Административные округа города Москвы.
3. Административный округ включает в себя несколько районов или поселений города Москвы. Границы административного округа не могут пересекать границ районов или поселений. – ЭТО ВСЕ АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ УСТРОЙСТВО
Статья 54. Внутригородские муниципальные образования
Местное самоуправление в городе Москве осуществляется в границах внутригородских муниципальных образований, создаваемых в соответствии с федеральным законодательством и законами города Москвы. – УЖЕ МУНИЦИПАЛЬНОЕ УСТРОЙСТВО
О наименованиях и границах внутригородских муниципальных образований в городе Москве (с изменениями на 26 июня 2013 года) – ссылка.
СПб – свои внутригородские территории они назвали муниципальными округами. Но на деле это внутригородские территории городов федерального значения – в городах федерального значения только они – с точки зрения терминологии 131-ФЗ.
1. Для целей настоящего Закона Санкт-Петербурга используются следующие основные понятия: внутригородское муниципальное образование Санкт-Петербурга (далее - муниципальное образование) - часть территории города федерального значения Санкт-Петербурга (муниципальный округ, город, поселок), в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные органы местного самоуправления;
МУНИЦИПАЛЬНОЕ ОБРАЗОВАНИЕ В СПБ – ЛИБО МУНИЦИПАЛЬНЫЙ ОКРУГ, ЛИБО ГОРОД, ЛИБО ПОСЕЛОК. При этом так совпало, что потом в 2019 году оказалось, что есть муниципальный округ уже в СПб – просто совпали термины, но это вид внутригородской территории городов
Семинар от 9.10 Болдырев О.Ю.
У нас Конституции в стране до революции не было, а МСУ как минимум начиная с Земской реформы – как будто бы у нас конституционализм вызревал не сверху вниз, а снизу вверх.
Где мы стали искать образцы после распада СССР? На Западе.
Американская модель МСУ и российская.
1. Уровень регулирования – либо на уровне федерации, либо на уровне субъекта. Упрощенно – на уровне штатов. В США 10-я поправка к Конституции отвечает на этот вопрос – как будто остаточная компетенция штатов.
Власть, которая не передается этой конституцией в руки Соединенных Штатов и пользование которой отдельными штатами в ней не оговорено, предоставлена штатам и народу