4. Местное управление в России до середины XIX в. Реформы местного самоуправления в России во второй половине XIX в. 150-летие земской реформы и современность.

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ ДО XIX В.

М\С зародилось в форме общинного самоуправления в догосударственный период. Далее существовало всегда как институт общества и элемент организации российской государственности.

Сначала князь договаривался с народным собранием (вече). Постепенно рядом с самоуправлением становится княжеская власть. Дуалистическая природа (самостоятельность + решение государственных задач)

Специфика развития государственности на Руси – наличие двух взаимоисключающих институтов – неограниченное самодержавие VS различные формы общественного самоуправления (городские и сельские общины, казацкое, монастырское самоуправление). Вече – форма народовластия. Государство строилось в буквальном смысле на принципах общественного договора. С усилением центральной власти местное самоуправление существует только по разрешению и ради интересов центральной власти

М/с со времён Ивана IV.

Ограничивается система кормлений – форма местного самоуправления, когда наместники и волостели автономные от центральной власти сами решали вопросы местного значения и собирали за это налог с населения.

Губная реформа 1555 г. – создание губ; губные старосты, собирали налоги и направляли их в централизованную казну (земские учреждения).

ИТОГ: Земские реформы Ивана IV ставку делали на развитие централизованного управления, реализуемого выборными с мест, а не на развитие местного самоуправления.

Два вида общественного самоуправления:

• Территориальное:

  • Общинное (городские и сельские общины)

    • мир - сельское общество со своим органом самоуправления – сходом

    • +

      • Волостные

      • Общие

      • Селенные

  • Губное и земское (в территориальных единицах)

• Сословно-корпоративное

  • Дворянское, Купеческое, Ремесленничное

  • Казацкое

  • Монастырское

  • Церковное самоуправление

XVII век

Бюрократизация – вводятся воеводства для контроля над м/с (воеводы назначались сверху).

Реформы Петра I

1699 г.- Бурмистерская палата в Москве (орган м/с в Москве + главный орган управления городами по России)

Губы => разделение на губернии, провинции уезды + совет Лантратов при губернаторе (избирался дворянами, Сенат утверждал).

В 1720-е вводятся выборные магистраты в городах (сословные органы м/с), как судебные и административно-финансовые учреждения.

Бюрократизация + сословность.

Реформа Екатерины II (губернии и уезды)

1785 – «Жалованная грамота на права и выгоды городам Российской империи» - впервые законодательно закреплено местное самоуправление: городское сообщество, входили все, кто удовлетворял имущественному цензу (не менее 50 р. в год доход), все др. органы формировались городским собранием, в т.ч. Общую думу.

Общая дума (постояннодействующий сословный орган) избирала шестигласную думу (ИСП орган).

Вместо двух дум в маленьких городах был Совет.

ИТОГ: Другое значение города => Попытки распространить на русские города формы западноевропейской жизни - магистраты Петра I, сословные городские учреждения Екатерины II - не получали развития.

РЕФОРМЫ ВТОРОЙ ПОЛОВИНЫ XIX В.

Крестьянская реформа 1864

Освободила крестьян + ввела для них м/с.

Волостной сход (1 делегат от 10 дворов)

Волостное правление

Волостной старшина

Земская реформа 1864

«Здание без фундамента и крыши» (нет в волостях и на уровне гос-ва), т.е. 2 уровня,:

1) уездные земства

2) губернские земства

Должности мировых посредников в уездах. Избирались дворяне. Положение о земских учреждениях 01.01.1864. Жители разделены на 3 курии:

1. землевладельцы (земское собрание от уездных)

2. горожане (земское собрание от городов)

3. крестьяне (земское собрание от сельских обществ)

Цензы

- имущественный ценз

- 25 лет

- женщины (их интересы представляли мужчины)

- иностранцы

- уголовники

-ценз оседлости 2 года

У крестьян выборы 3-х степенные.

Выбирали гласных на 3 года -> Земское собрание.

Земское собрание – директивный орган. Председатель – местный предводитель дворянства.

Земская управа – исполнительный орган, формировавшийся собранием.

Компетенция:

-дороги

-тюрьмы

-школы

-больницы

-борьба с эпидемиями

На 1м заседании уездного земского собрания избирались депутаты в губернское собрание, т.е. 2ой уровень управления. От 6ти уездов – 1 депутат. Главы уездных управ входили в губернское собрание.

Губернатор назначал 2-3 человек, входили также предводители дворянства.

Заседания проводились ежегодно. Помимо очередных могли проводиться чрезвычайные собрания.

Губернское собрание формировало на 1м собрании губернскую управу, от 3х до 7ми человек.

Теоретической основой стала общественная теория. Компетенция земств сосредоточена в области местного хозяйственного значения:

а) финансировали учреждения образования и медицины.

б) Вопросы охраны правопорядка.

в) Рекрутские вопросы.

Самофинансируемый институт: право установления местных налогов и сборов. Доходы земств – введение новых налогов.

Земствам запрещено было контактировать друг с другом.

Городская реформа 1870

Городовое положение 16.06.1870.

Большая часть населения формировало городское избирательное собрание, которое формировало городскую думу, а дума – городскую управу.

Цензы:

- имущественный ценз

- 25 лет

- женщины (их интересы представляли мужчины)

- иностранцы

- уголовники

-ценз оседлости 2 года

3 разряда. Выборы по разрядам налогоплательщикам:

1. Крупные (100 + 100 + 100) мало человек

2. Средние (50 + 50 + 50 + 50 + 50 + 50 + 50 + 50) среднее кол-во

3. Мелкие (5+5+…..) много человек

Каждый избирал 1/3 Городской думы.

Функции:

-городское хоз-во и благоустройство

-водопровод

-чистота

-борьба с эпидемиями

Квазисудебные органы – губернские по городским делам присутствия.

В последующие годы наблюдалось постоянное урезание прав земств. Уже через два года, в ноябре 1866 г., были существенно ограничены независимые источники их бюджета, в 1874 г. - компетенция в сфере народного образования, в 1867 г. издания земств подчинены губернаторской цензуре и т.д.

КОНТРРЕФОРМЫ

Александр III считал, что неэффективность земств связана с обособленностью от гос-ва (переход от общестенной теории самоуправления => к государственной). Не вышло, усилили только сословность и бюрократизм, а органического взаимодействия не получилось.

Крестьянская контрреформа, положение о земских участковых начальниках – 1889 г.

Создание земских участков с земскими начальниками – судебная и полицейская власть.

Земская контрреформа – 1890 г.

Понижен имущественный ценз для дворян, усилен административный контроль за земствами.

Городская контрреформа – 1892 г.

Новое «Городовое положение» вводило очень высокий имущественный ценз – только 1/3 могла участвовать.

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ ПРИ ВРЕМЕННОМ ПРАВИТЕЛЬСТВЕ

Временное положение от 17 мая 1917 г.

а) Пытались ввести волостное м/с – волостное земское собрание + волостная земская управа.

б) Введено поселковое м/с в городах свыше 150 000 человек – районные думы.

в) Расширились прав земств: к их компетенции отнесли милицию.

Можно стало объединятся, однако всё равно контроль гос-ва оставался: наиболее важные постановления утверждались МВД.