Экзамен зачет учебный год 2023 / Kommentariy_k_FZ_131-1
.pdf1. Комментируемая статья регламентирует основания и порядок привлечения к ответственности главы муниципального образования и главы местной администрации перед государством.
Глава муниципального образования или глава местной администрации может быть отрешен от должности лишь при наличии одного из следующих условий:
1) указанное должностное лицо издало нормативный правовой акт, и соответствующим судом установлено его противоречие законодательству или уставу муниципального образования. При этом должностное лицо в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда;
2) указанное должностное лицо совершило действия, в том числе издало правовой акт, не носящий нормативного характера, влекущие нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности РФ, национальной безопасности РФ и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства РФ, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ, и это установлено соответствующим судом. При этом должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда.
Отрешение главы муниципального образования или главы местной администрации осуществляется высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) путем издания специального правового акта, форма которого комментируемым Законом не устанавливается.
2 . Часть 2 комментируемой статьи обязывает высшее должностное лицо субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) издать правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации в пределах установленного срока: минимум один и максимум шесть месяцев со дня вступления в силу последнего решения суда, послужившего основанием для издания указанного акта. Из текста статьи следует, что имеется в виду решение суда, подтверждающее тот факт, что должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению первого решения суда, установившего соответствующее нарушение.
3. Положения об обжаловании правового акта об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации в целом аналогичны соответствующим положениям ст.73 Закона.
Комментарий к статье 74.1. Удаление главы муниципального образования в отставку
1. Представительный орган муниципального образования в соответствии с комментируемым Законом вправе удалить главу муниципального образования
вотставку:
1)по инициативе депутатов представительного органа муниципального образования;
или
2) по инициативе высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).
На сегодняшний момент сложилась некоторая практика применения рассматриваемого института контроля и ответственности в системе публичной власти. Впервые удаление в отставку главы муниципального образования, избранного населением, было реализовано решением Собрания Депутатов Озерского городского округа Челябинской области от 1 июня 2009 года N 54.Однако удаленный в отставку глава Озерска оспорил данное решение в суде и уже 16 июня 2009 года решение Собрания Депутатов было
признано незаконным и отменено Озерским городским судом.
________________
Решение Озерского городского суда Челябинской области от 16 июня 2009 года по делу N 2-822 / 09 // Городское управление. 2009. N 9.
В целом положительно оценивая возможности применения института удаления в отставку к главам муниципальных образований, выбранным из состава представительного органа, доктор юридических наук, член Совета по местному самоуправлению при председателе Госдумы РФ В.Васильев акцентирует внимание на рекомендации Комитета муниципальных и региональных властей Европы N 113, 2003 год: "В тех случаях, когда должностные лица избираются населением, любое возможное их отстранение от обязанности должностного лица должно быть признано действительным населением". По его мнению, установление "обычного и простого" порядка, по которому избираемый всеобщим голосованием глава муниципального образования отправляется в отставку депутатами представительного органа,
ставит под сомнение самый смысл процедуры всеобщих выборов главы.
________________
Васильев В. Западня для мэров // Местное самоуправление. 2009. N 3.
Еще в 2001 году, рассуждая о конституционности института самороспуска представительного органа муниципального образования, знаменитый ученыйконституционалист С.А.Авакьян отмечал, что институт, предполагающий возникновение ситуации, в которой решение представительного органа обладает более высокой юридической силой, чем решение, принятое населением на местных выборах, не согласуется с положениями Конституции Российской Федерации и законодательства, а следовательно, не может существовать на местном уровне вообще, а значит, и в качестве меры
конституционно-правовой ответственности.
________________
См. подробнее: Авакьян С.А. Актуальные проблемы конституционноправовой ответственности // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран / под ред. проф. С.А.Авакьяна. М., 2001. С.20-21.
В то же время в решении Озерского городского суда Челябинской области по рассматриваемому вопросу отмечается, что удаление главы муниципального образования в отставку не является мерой ответственности, поскольку ответственность представляет собой обязанность лица отвечать за противоправные действия, то есть за совершенные правонарушения. По мнению суда, удаление в отставку - лишь основание досрочного прекращения полномочий, а размещение комментируемой статьи в главе 10 комментируемого Закона не может автоматически относить указанную статью к категории ответственности должностного лица, поскольку в данной главе предусматривается не только ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, но и контроль и надзор за их деятельностью.
2 . Часть 2 комментируемой статьи устанавливает закрытый перечень оснований удаления главы муниципального образования в отставку. Рассмотрим их подробнее.
Первое основание предполагает, что в результате решений или действий (бездействия) главы муниципального образования возникает ситуация, при которой п.2 и 3 ч.1 ст.75 комментируемого Закона предусматривается введение института временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления, а именно:
1) возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном БК РФ, превышающая 30 процентов собственных доходов бюджетов муниципальных образований в отчетном финансовом году, и (или) просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40 процентов бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году, при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ в отношении бюджетов указанных муниципальных образований;
2) при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции Российской Федерации, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленные соответствующим судом.
В данной связи следует отметить, что исполнение бюджета муниципального образования в соответствии со ст.154 БК РФ обеспечивают исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований - местные администрации. Таким образом, глава муниципального образования, не являющийся главой местной администрации, не вправе исполнять бюджет муниципального образования, а, следовательно, его решения и действия (бездействие) не могут повлечь последствия, предусмотренные комментируемым положением.
Второе основание предполагает бездействие главы муниципального образования в отношении исполнения им собственных полномочий по решению вопросов местного значения, иных полномочий, предусмотренных законодательством и уставом муниципального образования, а также в отношении осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта РФ. При этом, исходя из логики п.2 ч.2 комментируемой статьи, основанием для удаления в отставку главы муниципального образования в данном случае является как неисполнение всех указанных групп полномочий, так и любой из них.
Пункт 2 ч.2 комментируемой статьи предусматривает удаление в отставку главы муниципального образования на основании неисполнения не только полномочий по решению вопросов местного значения, но и переданных отдельных государственных полномочий. Ряд исследователей считает, что в данном случае происходит смешение ответственности перед населением (в лице представительного органа муниципального образования) и
ответственности перед государством.
________________
См. к примеру: Шугрина Е. Удаление главы муниципального образования в отставку: проблемы законодательного регулирования и правоприменительная практика // Городское управление. 2009. N 9. С.14.; Европейский клуб экспертов по вопросам местного самоуправления.
Заключение на проект Федерального закона N 155656-5 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" // Местное самоуправление. 2009. N 4.
Третье основание удаления в отставку главы муниципального образования (п.3 ч.2 комментируемой статьи) предполагает вынесение представительным органов муниципального образования решения о неудовлетворительной оценке деятельности главы муниципального образования по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом муниципального образования. Удаление главы в отставку по данному основанию возможно только в случае ежегодной оценки представительным органом результатов деятельности главы муниципального образования, при которой неудовлетворительная оценка дается в течение двух лет подряд.
Рассматриваемому основанию корреспондируют дополнения, внесенные в ст.35 и ст.36 комментируемого Закона Федеральным законом от 7 мая 2009 года N 90-ФЗ. Однако, если из содержания ст.36 следует вывод о том, что глава муниципального образования представляет ежегодные отчеты о результатах деятельности местной администрации и иных подведомственных ему органов местного самоуправления только в случае, если он возглавляет местную администрацию, то в контексте положений ст.35, как и в случае с рассмотренным ранее основанием удаления в отставку, возникает вопрос о "подведомственности" органов местного самоуправления главе муниципального образования, который входит в состав представительного органа.
В заключении Общественной палаты РФ также указывается, что процедура удаления в отставку в том варианте, в котором она в настоящем времени установлена, может быть применима только к главам муниципальных образований, возглавляющим местную администрацию, а процедура и основания для удаления в отставку главы муниципального образования - председателя представительного органа должны предусматриваться отдельно.
Именно неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования представительным органом муниципального образования стала формальным основанием для удаления в отставку мэра г.Озерска (см. . Однако суд установил, что данная оценка была дана представительным органом с нарушением закона - одновременно за два отчетных периода, поэтому суд пришел к выводу об отсутствии предусмотренных законом оснований для принятия решения об удалении главы муниципального образования в отставку.
Прецедент в г.Озерске, помимо прочего, позволяет сделать вывод о необходимости установления в ст.35 комментируемого Закона положения об обязательности не просто заслушивания представительным органом отчетов главы муниципального образования, а вынесения представительным органом оценки (удовлетворительной или неудовлетворительной) результатов деятельности главы муниципального образования.
Четвертое основание (п.4 ч.2 комментируемой статьи) корреспондирует обязанности главы муниципального образования соблюдать ограничения и запреты и исполнять обязанности, установленные Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и другими федеральными законами (см. .
Согласно ст.12.1 указанного закона, лица, замещающие муниципальные должности, не вправе замещать государственные должности РФ,
государственные должности субъектов РФ, иные муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы, если иное не установлено федеральными законами.
Лица, замещающие муниципальные должности и осуществляющие свои полномочия на постоянной основе, не вправе:
1) замещать другие должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления;
2) заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, участвовать в управлении хозяйствующими субъектами независимо от их организационно-правовых форм;
3) заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности;
4) быть поверенными или иными представителями по делам третьих лиц в органах государственной власти и органах местного самоуправления, если иное не предусмотрено федеральными законами;
5) использовать в неслужебных целях информацию, средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, предназначенные только для служебной деятельности;
6)получать гонорары за публикации и выступления в качестве лица, замещающего должность главы муниципального образования;
7)получать в связи с выполнением служебных (должностных) обязанностей не предусмотренные законодательством РФ вознаграждения (ссуды, денежное и иное вознаграждение, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов) и подарки от физических и юридических лиц;
8)принимать вопреки установленному порядку почетные и специальные звания, награды и иные знаки отличия (за исключением научных и спортивных) иностранных государств, международных организаций, политических партий, иных общественных объединений и других организаций;
9)выезжать в служебные командировки за пределы Российской Федерации за счет средств физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с законодательством РФ, по договоренностям государственных органов РФ, государственных органов субъектов РФ или муниципальных органов с государственными или муниципальными органами иностранных государств, международными или иностранными организациями;
10)входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории РФ их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международными договорами РФ, законодательством РФ или договоренностями на взаимной основе федеральных органов государственной власти с государственными органами иностранных государств, международными или иностранными организациями;
11)разглашать или использовать в целях, не связанных с выполнением служебных обязанностей, сведения, отнесенные в соответствии с федеральным законом к информации ограниченного доступа, ставшие ему известными в связи с выполнением служебных обязанностей.
Кроме того, лица, замещающие муниципальные должности на постоянной основе, обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруг (супругов) и несовершеннолетних детей в порядке, установленном нормативными правовыми актами РФ.
В соответствии со ст.12.3 закона, если владение лицом, замещающим государственную должность Российской Федерации, государственную должность субъекта Российской Федерации, муниципальную должность, должность федеральной государственной службы, должность муниципальной службы, должность в государственной корпорации, Пенсионном фонде Российской Федерации, Фонде социального страхования Российской Федерации, Федеральном фонде обязательного медицинского страхования, иной организации, создаваемой Российской Федерацией на основании федерального закона, должность на основании трудового договора в организации, создаваемой для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами, ценными бумагами, акциями (долями участия, паями в уставных (складочных) капиталах организаций) приводит или может привести к конфликту интересов, указанное лицо обязано передать принадлежащие ему ценные бумаги, акции (доли участия, паи в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное управление в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации.
Согласно ст.7.1 закона лицам, замещающим должности глав городских округов, глав муниципальных районов, их супругам и несовершеннолетним детям в случаях, предусмотренных Федеральным законом от 7 мая 2013 года N 79-ФЗ "О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами", запрещается открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами.
Статья 13.1 закона содержит конкретные случаи удаления главы муниципального образования в отставку по рассматриваемому основанию, именуемого в данном законе "освобождением от должности в связи с утратой доверия":
1) непринятие лицом мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого оно является;
2) непредставление лицом сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей либо представления заведомо недостоверных или неполных сведений;
3) участие лица на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организации, за исключением случаев, установленных федеральным законом;
4)осуществление лицом предпринимательской деятельности;
5)вхождение лица в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих
неправительственных организаций и действующих на территории РФ их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором РФ или законодательством РФ;
6) непринятие мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого является подчиненное главе муниципального образования лицо, в случае, когда главе муниципального образования стало известно о возникновении у подчиненного ему лица личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов.
Пятое основание (п.5 ч.2 комментируемой статьи) было введено Федеральным законом от 22 октября 2013 года N 284-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части определения полномочий и ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и их должностных лиц в сфере межнациональных отношений" вместе с соответствующим вопросом местного значения (см. комментарий к ст.14, 15, .
Мотивом для подготовки законопроекта послужило обсуждение на Совете при Президенте Российской Федерации по межнациональным отношениям вопроса о повышении ответственности должностных лиц органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления за возникновение конфликтов между различными этническими группами на территориях муниципальных образований и утверждение 19 декабря 2012 года Президентом Российской Федерации Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года.
Представляется, что установленное основание для удаления главы муниципального образования, очевидно, требует более широких полномочий главы муниципального образования по решению вопросов местного значения, чем предполагает его сегодняшний правовой статус. Слишком общая и некорректная формулировка, по сути, предусматривает ответственность за бездействие ("допущение"), границы которого весьма сложно очертить в силу оценочного характера понятий, используемых для определения произошедшего ("массовое нарушение государственных гарантий равенства прав и свобод человека и гражданина", которое "повлекло нарушение межнационального и межконфессионального согласия и способствовало возникновению межнациональных (межэтнических) и межконфессиональных конфликтов"). Подобное пренебрежение правилами юридической техники, на наш взгляд, может способствовать произвольному толкованию положений комментируемой статьи и, вследствие этого, их использованию по субъективному усмотрению правоприменителя.
3 . Часть 3 комментируемой статьи устанавливает порядок выдвижения инициативы об удалении в отставку главы муниципального образования депутатами представительного органа муниципального образования, а также гарантии информирования главы муниципального образования и высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) о выдвижении данной инициативы.
В частности, закрепляются следующие требования к процедуре выдвижения инициативы:
- во-первых, численность депутатов, выступающих с инициативой об удалении главы муниципального образования в отставку, - одна треть от установленной численности депутатов;
- во-вторых, форма документа, вносимого в представительный орган, которым оформляется инициатива депутатов, - обращение, предусматривается законодательством о местном самоуправлении впервые;
- в-третьих, к обращению прилагается проект решения представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку.
Миронов Н., обобщая отзывы муниципальных служащих на комментируемые нормы, отмечает, что положение о депутатской инициативе по удалению в отставку главы муниципального образования следует дополнить уточнениями:
- о недопустимости такой инициативы ранее шести месяцев со дня избрания главы муниципального образования и позднее шести месяцев до истечения срока его полномочий;
- об увеличении численности группы депутатов, которая вправе выдвинуть инициативу до 50%;
- о допустимости (необходимости) предварительного рассмотрения
депутатской инициативы на конференции (собрании) граждан.
________________
Мингова В. Там же.
Обязательным требованием к выдвижению данной инициативы является уведомление об этом главы муниципального образования и высшего должностное лицо субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). Процедура такого уведомления подробно не регламентируется, однако устанавливается крайний срок уведомления - день, следующий за днем внесения обращения в представительный орган муниципального образования.
4 . Часть 4 комментируемой статьи устанавливает обязательность учета мнения высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) при рассмотрении инициативы депутатов представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку.
Представляется, что в условиях, когда мнение высшего должностного лица субъекта РФ носит рекомендательный характер, оно фактически не приобретает юридического значения, являясь, скорее, выражением политической поддержки или недоверия главе муниципального образования.
В любом случае положения ч.4 комментируемой статьи не регламентируют механизм учета мнения высшего должностного лица субъекта РФ при принятии представительным органов местного самоуправления решения об удалении главы муниципального образования в отставку.
5. В ч.5 комментируемой статьи уточняются требования к частному случаю рассмотрения инициативы депутатов представительного органа муниципального образования об удалении в отставку главы муниципального образования, связанные с рассмотрением вопросов, касающихся обеспечения осуществления органами местного самоуправления переданных отдельных государственных полномочий и (или) наступления случаев, в которых комментируемым Законом предусматривается введение института временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления (см. . В таких ситуациях предполагается не только учет мнения высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), но и его согласие. Порядок выражения указанным должностным лицом своего согласия либо несогласия в не установлен ни в комментируемом Законе, ни в ст.18 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", устанавливающей основы правового статуса высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).
Отметим, что из текста комментируемой нормы не следует однозначно, что инициатива депутатов об удалении главы муниципального образования в отставку выдвинута по основаниям, предусмотренным п.1 и 2 ч.2 комментируемой статьи. В данном случае речь идет буквально о том, что указанные вопросы предполагается рассматривать при рассмотрении инициативы об удалении в отставку главы муниципального образования. Вопрос о том, могут ли эти вопросы рассматриваться как сопутствующие принятию решения об удалении главы муниципального образования в отставку по другим основаниям, остается открытым.