Экзамен зачет учебный год 2023 / Kommentariy_k_FZ_131-1
.pdfПраво муниципальной собственности прекращается в следующих случаях: гибели или уничтожения имущества; при отчуждении имущества другим лицам, в том числе при приватизации, в порядке разграничения муниципальной собственности; путем обращения взыскания на имущество по обязательствам муниципального образования в порядке, предусмотренном законом РФ или договором; по иным основаниям, предусмотренным законами РФ.
Органы местного самоуправления могут утратить право на муниципальную собственность как в случае добровольной передачи муниципального имущества физическим и юридическим лицам, органам государственной власти и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, так и на основе решения суда в случае нарушения законодательства.
2 . Часть 2 комментируемой статьи закрепляет за органами местного самоуправления право передавать муниципальное имущество во временное или постоянное пользование юридическим и физическим лицам, органам государственной власти и органам местного самоуправления других муниципальных образований. Данная норма присутствовала и в Законе 1995 года.
Передавать муниципальное имущество, а также отчуждать и совершать иные сделки органы местного самоуправления вправе только в соответствии
сфедеральными законами. К иным сделкам можно отнести:
-сдачу муниципального имущества в аренду;
-передачу в хозяйственное ведение;
-передачу в оперативное управление;
-приватизацию муниципального имущества;
-другие, не запрещенные законодательством, сделки.
3 . Часть 3 комментируемой статьи закрепляет, что порядок и условия приватизации муниципального имущества осуществляются нормативноправовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами.
В частности, Федеральный закон от 21 декабря 2001 года N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" устанавливает порядок, способы приватизации муниципального имущества, а также особенности приватизации отдельных видов имущества. В соответствии с данным законом (ст.1) под приватизацией понимается возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности муниципальных образований, в собственность физических и юридических лиц. Данный закон (ст.13) закрепляет, например, следующие способы приватизации муниципального имущества:
- преобразование унитарного предприятия в открытое акционерное общество;
- преобразование унитарного предприятия в общество с ограниченной ответственностью;
-продажа муниципального имущества на аукционе;
-продажа акций открытых акционерных обществ на специализированном аукционе;
-продажа муниципального имущества на конкурсе;
-продажа за пределами территории Российской Федерации находящихся в государственной собственности акций открытых акционерных обществ;
-продажа акций открытых акционерных обществ через организатора торговли;
-продажа муниципального имущества посредством публичного предложения;
-продажа муниципального имущества без объявления цены;
-внесение муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ;
-продажа акций открытых акционерных обществ по результатам доверительного управления.
Приватизация муниципального имущества основывается на признании равенства покупателей муниципального имущества и открытости деятельности органов местного самоуправления. Муниципальное имущество отчуждается в собственность физических и юридических лиц только на возмездной основе или посредством передачи в муниципальную собственность акций открытых акционерных обществ, в уставной капитал которых вносится муниципальное имущество.
Важным документом в области приватизации муниципального имущества является местная программа приватизации. Местные программы приватизации могут вводить дополнительные условия, например:
- ограничения на приватизацию отдельных объектов муниципальной собственности;
- критерии выбора способа приватизации объектов муниципальной собственности;
- обоснование выбора объектов муниципальной собственности для приватизации;
- дополнительные льготы при приватизации муниципального имущества, предоставляемые определенным социальным группам;
-прогноз поступления средств от приватизации;
-направления использования денежных средств, поступивших от приватизации;
-иные положения.
Торги объектами муниципальной собственностью ведутся на конкурсной основе. Доходы от использования и приватизации муниципального имущества поступают в местные бюджеты и используются на решение вопросов местного значения: на целевые программы, поддержку здравоохранения, образования, ремонт дорог, развитие коммунальных предприятий и т.п.
Обратим внимание, что обязательным условием реализации отчуждения муниципального имущества путем приватизации является наличие нормативных правовых актов, устанавливающих порядок и условия приватизации муниципального имущества. С учетом того, что основные требования к приватизации муниципального имущества содержатся в Федеральном законе от 21 декабря 2001 года N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества", в муниципальных правовых актах должны устанавливаться, прежде всего, конкретизированный применительно к муниципальному образованию порядок приватизации: установление органов местного самоуправления, ответственных за те или иные действия и решения в процессе приватизации, средства массовой информации, в которых публикуется информационные сообщения, конкретные процессуальные действия.
Так, например, решением Совета депутатов муниципального образования Бокситогорский муниципальный район Ленинградской области от 13 сентября 2007 года N 232 утверждено Положение о порядке и условиях приватизации муниципального имущества Бокситогорского муниципального района Ленинградской области. Данным положениям предусмотрен следующий порядок приватизации.
Совет депутатов Бокситогорского муниципального района Ленинградской области утверждает прогнозный план-программу приватизации с перечнем подлежащего приватизации муниципального имущества. Данный прогнозный план-программа приватизации муниципального имущества, отчет о выполнении прогнозного плана (программы) приватизации муниципального имущества за прошедший год, решения об условиях приватизации муниципального имущества, информационные сообщения о продаже муниципального имущества подлежат опубликованию в газете "Новый путь", а также размещению на официальном сайте в сети Интернет (URL: www.boksitogorsk.ru).
Администрация на основании утвержденного прогнозного плана-программы приватизации принимает решение о приватизации муниципального имущества. Информационное сообщение о продаже муниципального имущества подлежит опубликованию в газете "Новый путь", а также размещению на официальных
сайтах в сети Интернет ((URL: www.boksitogorsk.ru; URL: www.torgi.gov.ru) не менее чем за тридцать дней до дня осуществления продажи указанного имущества.
Претенденты - покупатели муниципального имущества представляют в администрацию заявку с необходимыми документами. В случае проведения продажи муниципального имущества в электронной форме заявка и иные представленные одновременно с ней документы подаются в форме электронных документов.
Претендент не допускается к участию в приватизации по следующим основаниям:
-представленные документы не подтверждают права претендента быть покупателем в соответствии с законодательством РФ;
-представлены не все документы в соответствии с перечнем, указанным в информационном сообщении (за исключением предложений о цене муниципального имущества на аукционе), или оформление указанных документов не соответствует законодательству РФ;
-заявка подана лицом, не уполномоченным претендентом на осуществление таких действий;
-не подтверждено поступление в установленный срок задатка на счета, указанные в информационном сообщении.
Продажа муниципального имущества оформляется договором куплипродажи. Право собственности на приобретаемое муниципальное имущество переходит к покупателю в установленном порядке после полной его оплаты (право собственности на приватизируемое недвижимое имущество переходит к покупателю со дня государственной регистрации перехода права собственности на такое имущество. Основанием государственной регистрации такого имущества является договор купли-продажи недвижимого имущества, а также акт приема-передачи имущества).
Оплата приобретаемого покупателем муниципального имущества производится единовременно или в рассрочку. Срок рассрочки не может быть более чем один год. В случае нарушения покупателем сроков и порядка внесения платежей обращается взыскание на заложенное имущество в судебном порядке.
4 . Часть 4 комментируемой статьи устанавливает право муниципальных образований создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных (см. , необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения.
При этом функции и полномочия учредителя в отношении муниципальных предприятий и учреждений осуществляют уполномоченные органы местного самоуправления.
В соответствии со ст.215 ГК РФ имущество, находящееся в муниципальной собственности, закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение. Муниципальное унитарное предприятие, которому имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения, владеет, пользуется и распоряжается этим имуществом (ст.294 ГК РФ). Муниципальные предприятия и учреждения управляют закрепленным за ними имуществом в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества.
Вопросы создания и деятельности муниципальных предприятий регулируются ГК РФ и Федеральным законом от 14 ноября 2002 года N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях", в соответствии с которыми возможно создание муниципальных унитарных предприятий на праве хозяйственного ведения и на праве оперативного управления.
В соответствии с уставом муниципального образования органы местного самоуправления, осуществляющие функции и полномочия учредителя, определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждают их уставы, назначают на должность и освобождают от должности руководителей данных предприятий и учреждений, заслушивают отчеты об их деятельности. В отличие от комментируемого Закона, Закон 1995 года (ст.31. п.1) также закреплял право органов местного самоуправления осуществлять регулирование цен и тарифов на продукцию (услуги) муниципальных предприятий, учреждений и организаций.
Органы местного самоуправления как собственники имеют право на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении предприятия.
Органы местного самоуправления от имени муниципального образования субсидиарно отвечают по обязательствам муниципальных казенных учреждений и обеспечивают их исполнение в порядке, установленном федеральным законом (см. п.4 ст.123.22 ГК РФ).
Что касается права муниципальных образований на создание коммерческих организаций, то здесь достаточно показательной представляется судебная практика (см., например, постановление ФАС Московского округа от 2 февраля 2012 года N Ф05-13491/11 по делу N А417444/2011).
5. В соответствии с ч.5 комментируемой статьи органы местного самоуправления обязаны вести реестры имущества, находящегося в муниципальной собственности. Порядок ведения реестра муниципального имущества устанавливается уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти. Во исполнение указанных полномочий приказом Минэкономразвития РФ от 30 августа 2011 года N 424 утвержден Порядок ведения органами местного самоуправления реестров муниципального имущества.
В соответствии с указанным Порядком объектами учета в реестрах являются:
- находящееся в муниципальной собственности недвижимое имущество (здание, строение, сооружение или объект незавершенного строительства, земельный участок, жилое, нежилое помещение или иной прочно связанный с землей объект, перемещение которого без соразмерного ущерба его назначению невозможно, либо иное имущество, отнесенное законом к недвижимости);
- находящееся в муниципальной собственности движимое имущество, акции, доли (вклады) в уставном (складочном) капитале хозяйственного общества или товарищества либо иное не относящееся к недвижимости имущество, стоимость которого превышает размер, установленный решениями представительных органов соответствующих муниципальных образований, а также особо ценное движимое имущество, закрепленное за автономными и бюджетными муниципальными учреждениями и определенное
всоответствии законодательством;
-муниципальные унитарные предприятия, муниципальные учреждения, хозяйственные общества, товарищества, акции, доли (вклады) в уставном (складочном) капитале которых принадлежат муниципальным образованиям, иные юридические лица, учредителем (участником) которых является муниципальное образование.
Органы местного самоуправления также вправе принимать муниципальные правовые акты о реестре муниципального имущества.
Цель ведения реестра заключается в пообъектном выделении муниципальной собственности, разграничении ее с другими формами собственности, расположенными на территории муниципального образования. Соответственно, задачами ведения реестра являются:
а) анализ состояния, экономической и социальной эффективности использования имущества по целевому назначению в соответствии с распоряжениями главы администрации города и интересами граждан;
б) выработка рекомендаций по более рациональному использованию объектов муниципальной собственности в зависимости от изменений состояния экономики;
в) учет всех объектов муниципальной собственности;
г) оперативное решение вопросов приватизации объектов муниципальной собственности в соответствии с действующими программами;
д) информационно-справочное обеспечение процесса подготовки и принятия решений по вопросам, касающимся муниципальной собственности и реализации прав собственника на эти объекты;
е) централизованное обеспечение информацией об объектах муниципальной собственности заинтересованных государственных, местных органов власти и управления, общественных организаций, других юридических лиц и граждан при возникновении правоотношений в связи с этими объектами, в том числе при заключении гражданско-правовых сделок.
Совершение любых юридических действий над объектом муниципальной собственности возможно только после включения его в реестр муниципальной собственности.
Кроме того, в реестре важна детализация по жилым и нежилым помещениям, которая осуществляется только на уровне муниципального образования. Благодаря реестру возможно оперативное получение информации о приватизации жилищного фонда, наличии и способах использования муниципального имущества, что в итоге способствует увеличению доходов от его использования. Ведение органами местного самоуправления единого реестра муниципального имущества приведет к более эффективному управлению и распоряжению этим имуществом и, соответственно, к более качественному решению вопросов местного значения.
Комментарий к статье 52. Местные бюджеты
1. Согласно ч.1 комментируемой статьи каждое муниципальное образование должно иметь собственный бюджет. В соответствии с комментируемым Законом наличие местного бюджета является одним из обязательных признаков муниципального образования (см. . В процессе повседневной деятельности органы местного самоуправления используют местный бюджет как инструмент управления, что повышает эффективность и результативность их работы. Формирование местных бюджетов - это проявление бюджетной децентрализации и налоговой автономии муниципальных образований как важного условия обеспечения эффективности в использовании общественных бюджетных средств для решения вопросов местного значения (то есть для более полного удовлетворения потребностей населения в муниципальных услугах).
БК РФ (ст.15) закрепляет, что каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет. Бюджет муниципального образования (местный бюджет) предназначен для исполнения расходных обязательств муниципального образования. Дореволюционный юрист Л.Велихов определял местный бюджет как "составленное органами городского самоуправления и утвержденное в законодательном порядке общее предположительное исчисление в принятой денежной единице предстоящих муниципальных расходов и ожидаемых для их покрытия доходов с общим подведением
баланса".
________________
Велихов Л. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства. Обнинск, 1995.
К функциям местного бюджета относятся:
а) правовая функция (бюджет муниципального образования представляет собой местный нормативный акт);
б) функция покрытия потребностей (главная задача бюджета муниципального образования состоит в предоставлении достаточных средств для решения вопросов местного значения);
в) функция контроля (местный бюджет предусматривает формы контроля не только со стороны контрольных органов, но и со стороны населения муниципального образования);
г) общехозяйственная функция (при составлении бюджета учитываются требования общехозяйственного баланса);
д) политическая функция (местный бюджет отражает политические интересы, определяя приоритетные направления и объем использования бюджетных средств);
е) функция перераспределения финансовых ресурсов (через местный бюджет перераспределяются финансовые ресурсы в целях обеспечения социальной справедливости и экономического роста);
ж) плановая функция (каждый местный бюджет составляется и утверждается сроком на один год (на очередной финансовый год) или сроком на три года (очередной финансовый год и плановый период) следовательно,
является примером срочного планирования).
________________
Наумов С.Ю., Подсумкова А.А. Основы организации муниципального
управления. М., 2009.
Местные бюджеты как часть бюджетной системы РФ основываются на общих принципах:
-единства бюджетной системы Российской Федерации;
-разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации;
-самостоятельности бюджетов;
-равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований;
-полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов;
-сбалансированности бюджета;
-эффективности использования бюджетных средств;
-общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;
-прозрачности (открытости);
-достоверности бюджета;
-адресности и целевого характера бюджетных средств;
-подведомственности расходов бюджетов;
-единства кассы.
Всоответствии с БК РФ (ст.10) к бюджетам бюджетной системы Российской Федерации относятся местные бюджеты, в том числе:
-бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты городских округов с внутригородским делением, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы, СанктПетербурга и Севастополя;
-бюджеты городских и сельских поселений, бюджеты внутригородских районов.
Таким образом, БК РФ и комментируемый Закон устанавливают двухуровневую систему местных бюджетов, когда бюджет верхнего уровня имеет бюджетные полномочия по регулированию бюджетов низшего уровня. Данная система реализуется в межбюджетных отношениях:
- бюджет муниципального района - бюджеты городских и сельских поселений;
- бюджет городского округа с внутригородским делением - бюджеты внутригородских районов.
Бюджеты городских округов и внутригородских муниципальных образований городов федерального значения остаются одноуровневыми.
Местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований.
В соответствии с БК РФ консолидированный бюджет - свод бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории (за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов) без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами. Консолидированный бюджет муниципального района - важный финансовоэкономический документ регионального и муниципального управления. Органы государственной власти субъекта РФ и органы местного самоуправления муниципального района на его основе получают полную информацию об общем объеме финансовых ресурсов, аккумулированных в местных бюджетах, источниках их образования и направлениях расходования, а также об уровне сбалансированности местных бюджетов. На основе полученной информации строится региональная и муниципальная политика межбюджетных отношений и бюджетного регулирования.
Часть 1 комментируемой статьи предусматривает возможность в качестве части бюджетов поселений (городских и сельских) составлять сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, не являющихся самостоятельными муниципальными образованиями и входящими в состав данных поселений.
В соответствии с БК РФ смета доходов и расходов населенного пункта, другой территории, не являющейся муниципальным образованием, - утвержденный органом местного самоуправления городского, сельского поселения план доходов и расходов распорядителя (главного распорядителя) средств местного бюджета, уполномоченного местной администрацией городского, сельского поселения осуществлять в данном населенном пункте (на другой территории), входящем (входящей) в состав территории городского, сельского поселения, отдельные функции местной администрации.
Таким образом, смета доходов и расходов отдельных населенных пунктов - это инструмент управления отдаленными территориями, входящими в состав сельского или городского поселения. Смета обеспечивает оперативность в решение отдельных вопросов местного значения и развитие территориального самоуправления.