40. Статус главы муниципального образования. Общие начала статуса

Глава муниципального образования — обязательное высшее выборное должностное лицо муниципального образования.

— результат перехода от исключительно коллегиального к сочетанию коллегиального и единоличного начал в организации публичной власти и публичного управления делами на местах.

ФЗ 131 в ч. 1 ст. 36 определяет: «Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии с настоящей статьей собственными полномочиями по решению вопросов местного значения». Данная формулировка предполагает ведущие позиции главы в муниципальной структуре.

Глава муниципального образования замещает муниципальную должность. Его правовой статус установлен ст. 36, 40 131-ФЗ, а в части гарантий осуществления им деятельности — также иными ФЗ, законами субъектов РФ и принимаемым в соответствии с ними уставом муниципального образования.

— выборное должностное лицо местного самоуправления (ст. 2 ФЗ 131). Выборность заключается в том, что глава избирается

• «либо населением на муниципальных выборах,

• либо ПО МО из своего состава,

• либо ПО МО из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса,

• либо на сходе граждан, осуществляющем полномочия представительного органа муниципального образования».

— подотчетен населению непосредственно и представительному органу муниципального образования.

— может осуществлять свою деятельность как на постоянной, так и на непостоянной основе.

Глава муниципального образования, возглавляющий местную администрацию, вне зависимости от способа своего избрания, обычно осуществляет деятельность на постоянной основе;

глава, председательствующий в представительном органе, может осуществлять деятельность как на постоянной, так и на непостоянной основе в соответствии с уставом муниципального образования.

!! Главой муниципального образования может быть лицо, обладающее избирательным правом и достигшее возраста 21 года.

Полномочия выборного должностного лица местного самоуправления начинаются со дня его вступления в должность и прекращаются в день вступления в должность вновь избранного должностного лица местного самоуправления.

Наименование должности главы муниципального образования устанавливается законом субъекта РФ с учетом исторических и иных местных традиций (глава муниципального района, глава городского поселения, глава городского округа, глава внутригородского района городского округа либо глава сельского поселения).

• Может именоваться через совмещаемую главой должность (глава местной администрации, председатель представительного органа — Республика Крым, Республика Башкортостан).

• В Нижегородской области один из вариантов наименования должности главы для всех видов муниципальных образований — глава местного самоуправления.

• В законах ряда субъектов Федерации предусматривается специальное наименование должности для главы городского округа и (или) городского поселения — мэр города (Республика Алтай, Чеченская Республика, Орловская область — для городского округа «город Орел»), городской голова —для главы, избранного на муниципальных выборах, и глава городского самоуправления —для главы, избранного из состава представительного органа (Калужская область —для городского округа «город Калуга») и др.

Порядок замещения должности главы муниципального образования

Современное законодательство закрепляет несколько моделей замещения должности главы муниципального образования = основой для формирования механизма сдержек и противовесов на муниципальном уровне.

В основу построения моделей замещения должности главы муниципалитета положены два критерия: способ его избрания и совмещаемая им должность.

От способа избрания зависит легитимность главы, определяющая качество его взаимоотношений с населением и предопределяющая характер отношений с органами муниципального образования.

законодательство закрепляет такие способы избрания главы муниципального образования:

• на муниципальных выборах;

• представительным органом из своего состава;

• представительным органом из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса;

• в малых сельских поселениях, где представительный орган не формируется, а его полномочия осуществляются сходом граждан, сходом избирается и глава поселения.

Совмещение главой муниципального образования одной из должностей — главы местной администрации либо председателя представительного органа муниципального образования призвано предотвратить узурпацию им муниципальной власти. С одной стороны, глава муниципального образования не стоит «над» иными органами муниципального образования, а принимает на себя часть управленческих функций на определенном участке муниципально-управленческой деятельности (председательство в представительном органе либо руководство исполнительно-распорядительным органом). Это соответствует и требованию экономии, эффективного использования управленческих ресурсов.

С другой стороны, глава муниципального образования не может совмещать должности главы местной администрации и председателя представительного органа одновременно, что не позволяет ему сосредоточить в своих руках чрезмерно широкие управленческие полномочия. Исключение: сельские поселения и внутригородские территории городов федерального значения, где глава муниципального образования может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа и главы местной администрации.

В зависимости от того, какие должности совмещает глава МО

• распределяются возможности влияния представительного органа и главы на исполнительно-распорядительную власть. Объем такого влияния во многом определяет реальный политический вес каждого из них в системе органов МО.

  • Совмещение главой муниципального образования должности главы местной администрации влечет сосредоточение в его руках значительных полномочий исполнительно-распорядительного характера, неизбежно усиливающих его положение;

  • наделение его полномочиями председателя представительного органа, напротив, существенно ослабляет позиции главы и усиливает позиции представительного органа, приобретающего возможности организационно-правового воздействия на местную администрацию.

• от совмещаемой главой муниципального образования должности зависит решение проблемы руководства исполнительно-распорядительным органом, вызванной существенным усложнением муниципально-управленческой сферы. В отсутствие профессионального ценза к главе МО не предъявляется профессиональных требований. Выбор руководителя местной администрации в таких условиях оказывается во многом выбором между демократическим, воплощаемым в главе муниципального образования, и профессиональным, воплощаемым в сити-менеджере, началами управления. Столкновение демократического и профессионального начал достигает наивысшей точки и приводит к полному отторжению первого из них (демократического) как чуждого, несовместимого с критерием профессионализма, в должности главы муниципального образования, избираемого по конкурсу. Как отмечалось, конкурсный порядок не предполагает решающего участия населения в выборе конкретной кандидатуры главы муниципалитета. Требования к профессиональному образованию и (или) профессиональным знаниям и навыкам призваны обеспечить необходимый для эффективного управления муниципальной деятельностью уровень компетентности главы муниципалитета, совмещающего в силу закона должность главы местной администрации.

Разное сочетание двух критериев (способ избрания и совмещаемая должность) позволяет выделить пять основных моделей замещения должности главы муниципального образования, влияющих на положение главы муниципалитета и расстановку сил в целом в системе органов муниципального образования.

1. Избранный на муниципальных выборах глава МО совмещает должность главы местной администрации (председателем представительного органа является избранный из состава представительного органа депутат).

Общественное доверие, выраженное на муниципальных выборах, и высокая концентрация исполнительно-распорядительных полномочий => сильные позиции. НО дб дополнительные способы влияния представительного органа на главу, ИНАЧЕ узурпации власти последним.

Использование политического ресурса (общ доверия) главы муниципального образования может создать благоприятные условия для повышения эффективности деятельности возглавляемого им исполнительно-распорядительного органа. Хотя здесь же есть риск чрезмерной политизации местной администрации в связи с соединением административного начала в ее статусе с политическим началом в статусе главы муниципального образования.

2. Избранный на муниципальных выборах глава муниципального образования совмещает должность председателя представительного органа (глава местной администрации приглашается на должность по контракту)

• существенно ослаблены позиции главы

• на первый взгляд, усилены позиции представительного органа, приобретшего полномочия по влиянию на местную администрацию (право назначения части членов конкурсной комиссии по отбору кандидатуры главы местной администрации, назначения главы местной администрации, решение иных организационно-кадровых вопросов).

• Руководство местной администрацией отдано в руки сити-менеджера, чтобы повысить качество муниципального управления за счет принципа профессионализма.

Но данная модель обладает высоким уровнем конфликтогенности:

— председательство в представительном органе главы муниципалитета, которого депутаты не избирали, может повлечь конфликт между главой и депутатами. Не менее вероятен между ними и конфликт, обусловленный разной природой мандатов главы муниципалитета и депутатов, особенно при высоком уровне поддержки главы населением.

— велика опасность конфликта между главой муниципалитета, облеченным доверием граждан, но лишенным (как минимум, ограниченным) реальных возможностей влияния на местную жизнь, и главой местной администрации, сконцентрировавшим в своих руках исполнительно-распорядительную власть, но не получившим поддержки со стороны местного населения.

3. Избранный из состава представительного органа глава муниципального образования совмещает должность главы местной администрации (председателем представительного органа является избранный из состава представительного органа депутат).

— проводником реализуемой ПО политики.

При низкой конфликтности эта модель обеспечивает высокую степень слаженности в работе главы муниципалитета и представительного органа, а значит, и местной администрации. Важнейшее условие работоспособности этой модели — разработка такого механизма сдержек и противовесов, который позволит сохранить связь главы с представительным органом и одновременно гарантировать самостоятельность первого.

4. Избранный из состава представительного органа глава МО совмещает должность председателя представительного органа (глава местной администрации приглашается на должность по контракту).

Глава муниципального образования — здесь изначально слабая фигура.

Представительный орган, напротив, обладает здесь значительной политической мощью, укрепляемой организационно-правовыми возможностями влияния на местную администрацию. Оттого многое в этой модели зависит от состава представительного органа муниципального образования: он должен быть действительно независимым, вызывающим доверие у граждан. При слабом представительном органе возникает угроза фактического присвоения сити-менеджером муниципальной власти.

5. Избранный по результатам конкурса глава муниципального образования является главой местной администрации (председатель представительного органа — избранный из состава представительного органа депутат).

Проблема взаимоотношений между главой и представительным органом утрачивает здесь свою остроту: избранный по конкурсу глава не составляет (даже при формальном его обозначении выборным лицом) «конкуренции» депутатам представительного органа, получившим мандат от граждан на выборах.

Конкурсный способ избрания главы муниципального образования, исполняющего в силу закона полномочия по руководству мест­ ной администрацией, создает предпосылки для решения проблемы профессионального управления исполнительно-распорядительной деятельностью без угрозы возникновения конфликта между главой муниципального образования и сити-менеджером или необоснованного возвышения сити-менеджера при слабости главы муниципалитета и представительного органа. В то же время для данной модели характерно существенное укрепление местной администрации, позволяющее ей противопоставлять себя представительному органу, и соответственно бюрократизация местного самоуправления, отчуждение населения от муниципальной власти.

Модель замещения должности главы муниципального образования (порядок избрания и полномочия главы муниципального образования) закрепляется в уставе муниципального образования на основании закона соответствующего субъекта Российской Федерации.

КС РФ сказал, что, на первичном территориальном уровне местного самоуправления (в сельских и городских поселениях), по общему правилу, недопустимо введение законом субъекта Федерации безальтернативного способа замещения должности главы муниципалитета и определения его места в структуре органов местного самоуправления, при том что в числе альтернативных способов во всяком случае должно быть предусмотрено проведение прямых муниципальных выборов.

Закрепление единственно возможного варианта порядка избрания главы муниципалитета допускается

• в городских округах,

• муниципальном районе,

• в административном центре (столице) субъекта Федерации,

• муниципальных образованиях, которым федеральным законом придан специальный правовой статус (наукоград, приграничная территория и др.), а также

• в городских поселениях, приближающихся, по существу, к городским округам с точки зрения их роли в социально-экономическом развитии субъекта Российской Федерации, при условии установления законом субъекта Федерации критериев отнесения городских поселений к этой категории.

Законодатель субъекта Российской Федерации не вправе вводить дифференциацию муниципальных образований применительно к конкретному варианту формирования органов местного самоуправления, не обусловленную целями, вытекающими из Конституции РФ и ФЗ.

КС РФ особо подчеркивает ценность различных форм сотрудничества участников законодательного процесса в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации с органами местного самоуправления, а также широкого политического диалога и готовности к компромиссам в целях обеспечения наиболее эффективного механизма реализации публичных функций и задач на соответствующей территории в интересах населения (постановление от 1декабря 2015 г. № 30-П).

Во избежание политических манипуляций закон субъекта РФ об изменении порядка избрания глав МО применяется после истечения срока полномочий главы муниципалитета, избранного до дня вступления в силу указанного регионального закона (ч. 3.1 ст. 36 131-ФЗ).

Срок полномочий главы определяется уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и не может быть менее 2 и более пяти лет.

Зависит этот срок от способа избрания главы муниципального образования:

• при избрании на муниципальных выборах он устанавливается «твердым числом» (как правило, четыре-пять лет);

• при избрании из состава представительного органа или представительным органом по результатам конкурса соответствует сроку полномочий представительного органа муниципального образования, из состава которого или составом которого он избран.

• может устанавливаться и вне зависимости от способа его избрания. Это часто используемый на практике способ закрепления полномочий главы муниципалитета (например, муниципальные образования Республики Калмыкия, Республики Карелия, Пермского, Приморского краев, Калужской, Смоленской, Тамбовской, Тверской областей).

В муниципальном районе, городском округе с внутригородским делением, представительный орган которого формируется посредством двухстепенных выборов, срок полномочий главы, избираемого из состава представительного органа, определяется сроком его полномочий в качестве главы или депутата представительного органа соответствующего поселения, внутригородского района.

Устав муниципального образования может не позволять одному и тому же лицу занимать должность главы муниципального образования более определенного количества сроков подряд (как правило, свыше двух). В уставах отдельных муниципальных образований (например, Балтийский городской округ Калининградской области и др.) такие ограничения установлены.

Срок полномочий главы муниципального образования начинается со дня его вступления в должность. Порядок вступления в должность главы муниципального образования, в том числе срок, в течение которого вновь избранный глава вступает в должность, определяется в уставе муниципального образования либо в правовом акте представительного органа.

Вступая в должность, глава муниципального образования обычно приносит торжественную присягу соблюдать Конституцию РФ, федеральное и региональное законодательство, устав муниципального образования, уважать, охранять и защищать интересы населения муниципального образования, добросовестно выполнять возложенные на главу обязанности.

Полномочия главы муниципального образования

— обладает собственными полномочиями по организации местного самоуправления на конкретной территории, по решению вопросов местного значения.

Полномочия главы закрепляются в уставе муниципального образования —естественно, в соответствии с 131-ФЗ и специальными федеральными законами, регулирующими общественные отношения в соответствующей сфере деятельности, а также законами субъектов Российской Федерации по вопросам их компетенции.

Собственные полномочия главы муниципального образования не зависят от способа его избрания; могут быть классифицированы в зависимости от того, связаны ли они с совмещаемой им должностью либо нет.

Полномочия главы муниципального образования, осуществляемые вне зависимости от совмещаемой им должности, охватывают организацию местного самоуправления в конкретном муниципальном образовании и решение вопросов местного значения.

Полномочия, направленные на организацию местного самоуправления в конкретном муниципальном образовании, следующие:

— создание для граждан условий непосредственного осуществления местного самоуправления (созыв и председательство на сходе граждан; назначение публичных слушаний на основании собственной инициативы, проведение публичных слушаний; назначение и проведение собрания (конференции) граждан на основании собственной инициативы и т.д.);

— направленные на учреждение муниципального образования (по государственной регистрации устава муниципального образования (предоставление сведений об источнике и дате официального опубликования устава муниципального образования, заявление о выдаче заверенной копии устава муниципального образования) и т.д.);

— влияние на представительный орган, формирующее систему сдержек и противовесов на муниципальном уровне (внесение проектов муниципальных правовых актов в представительный орган, подписание и обнародование нормативных правовых актов, принятых представительным органом муниципального образования, требование созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования и т.д.).

Полномочия главы муниципального образования, осуществляемые вне зависимости от совмещаемой им должности, направленные на решение вопросов местного значения, закрепляются, как правило, в специальных федеральных законах. Возложение на главу муниципального образования этих полномочий обусловлено прежде всего закрепленным за ним правом (полномочием) представительства в от­ ношениях с третьими лицами (органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями), правом без доверенности действовать от имени муниципального образования (п. 1ч. 4 ст. 36 Закона No 131-ФЗ). К ним, например, относятся полномочия в сферах:

— земельных правоотношений (направление заявления о пере­ даче находящегося в федеральной собственности земельного участка в муниципальную собственность);

— градостроительной деятельности (принятие решения о проведении публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки);

— пространственного развития экономики (представление в высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации заявки о включении территории муниципального образования в территорию эксперимента или об исключении из территории эксперимента по развитию курортной инфра­ структуры в Республике Крым, Алтайском крае, Краснодарском крае и Ставропольском крае; предложения по определению размера курортного сбора и (или) соответствующих категорий лиц, освобождаемых от уплаты курортного сбора; принятие решения о проведении публичных слушаний по проекту планировки территории, проекту межевания на территории свободного порта Владивосток);

— реализации проектов муниципально-частного партнерства (принятие решения о реализации проекта муниципально­частного партнерства, направление в орган исполнительной власти субъекта Федерации проекта муниципально-частного партнерства для проведения оценки его эффективности);

— приграничного сотрудничества (информирование уполномоченного исполнительного органа государственной власти об осуществлении международных и внешнеэкономических связей муниципального образования с субъектами приграничного сотрудничества сопредельных государств; направление в этот орган перечня соглашений о приграничном сотрудничестве муниципального образования и т.д.).

Полномочия главы муниципального образования, осуществляемые в зависимости от совмещаемой им должности, закреплены в 131-ФЗ. В настоящее время Закон закрепляет лишь полномочия, направленные на организацию местного самоуправления в конкретном муниципальном образовании и формирующие систему сдержек и противовесов на муниципальном уровне:

— при совмещении должности председателя представительного органа — глава

• организует деятельность представительного органа,

• заключает контракт с главой местной администрации;

— при совмещении должности главы местной администрации — глава муниципального образования

• организует деятельность местной администрации;

• обладает правом вето в отношении нормативных правовых актов представительного органа;

• присутствует на заседаниях представительного органа и выступает по рассматриваемым вопросам.

Сказанное не исключает возможности закрепления в уставе му­ ниципального образования собственных полномочий главы муниципалитета, зависящих от совмещаемой им должности и направленных на решение конкретных вопросов местного значения.

Собственные полномочия главы муниципального образования, в том числе связанные с совмещаемой им должностью, являются полномочиями исключительно главы муниципального образования и не могут быть переданы иным органам и должностным лицам мест­ ного самоуправления.

Помимо собственных полномочий глава муниципального образования осуществляет полномочия по одной из совмещаемых им должностей —главы местной администрации либо председателя представительного органа. В то же время следует иметь в виду, что наделение главы полномочиями по совмещаемой должности может быть напрямую связано с фактом замещения им должности главы муниципального образования. Более того, в уставах муниципальных образований не всегда проводится разграничение собственных полномочий главы муниципального образования и полномочий по совмещаемой должности.

— вправе издавать правовые акты.

Запреты и ограничения, гарантии деятельности главы муниципального образования

Глава муниципального образования обязан соблюдать запреты и ограничения, установленные 131-ФЗ (ч. 4.1 ст. 36, ч. 7, 7.1 ст. 40):

— запрет совмещать свою должность с любой иной государственной или муниципальной должностью, должностью государственной или муниципальной службы;

— запрет заниматься предпринимательской деятельностью, участвовать в собственных интересах в управлении коммерческой или некоммерческой организацией, заниматься иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой, если таковая не финансируется из иностранных источников;

— запрет входить в состав органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений;

— запреты и ограничения, установленные антикоррупционным законодательством.

Гарантии:

1) организационные (кабинет, транспорт, право на внеочередное заселение в гостиницу, предоставление помощника как на общественных началах, так и по ТД)

2) экономические (денежное содержание: оклад, компенсационные надбавки, стимулирующие выплаты)

3) социальные (страхование жизни и здоровья из местного бюджета). После прекращения полномочий ему гарантируется трудоустройство на должности, предшествующей избранию, или на равноценной работе)

4) трудовые (нельзя уволить или перевести; на непостоянной – сохраняется стаж работы)

Обладают иммунитетом (как у депутатов, закреплено на федеральном уровне).

Гарантии деятельности главы муниципального образования закрепляются уставом муниципального образования в соответствии с 131-ФЗ, законами субъектов Российской Федерации. За­ коны, закрепляющие особенности правового статуса выборных лиц, в том числе гарантии осуществления ими своих полномочий, приняты большинством субъектов Российской Федерации.

К гарантиям деятельности главы муниципального образования относятся:

— гарантии осуществления им своих полномочий. В соответствии с ч. 1 ст. 40 131-ФЗ главе муниципального образования обеспечиваются условия для беспрепятственного осуществления своих полномочий. Во многих законах субъектов РФ закрепляется

• право главы муниципального образования запрашивать и получать информацию в органах местного самоуправления, в том числе получать консультацию специалиста по вопросам, связанным с осуществлением его полномочий. Помимо этого,

• в законе субъекта Федерации может быть закреплено право главы муниципалитета запрашивать и получать информацию в органах государственной власти соответствующего субъекта РФ (например. Республика Башкортостан, Забайкальский край, Нижегородская область).

• отдельные субъекты Федерации закрепляют право главы муниципального образования на обращение в организации, расположенные на территории соответствующего муниципального образования. В ряде случаев (например, Республика Татарстан) это право ограничивается условием корпоративной связи муниципального образования с предприятием либо финансированием деятельности последнего из местного или регионального бюджета.

В большинстве законов субъектов Федерации закрепляются гарантии предоставления материально-технических условий для осуществления полномочий главы муниципального образования;

—131-ФЗ закрепляет личные гарантии, обусловленные статусом главы муниципального образования, или гарантии неприкосновенности. Эти гарантии имеют целью оградить главу от неправомерного вмешательства в его деятельность, от попыток оказать на него давление путем привлечения или угрозы привлечения к уголовной или административной ответственности (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 12 апреля 2002 г. No 9-П). Такие гарантии закрепляются исключительно в федеральном законодательстве.

УК и УПК, административно-процессуальным законодательством устанавливаются особенности привлечения глав муниципальных образований к уголовной или административной ответственности, особенности задержания, ареста, обыска, допроса, совершения в отношении них иных уголовно-процессуальных и административно-процессуальных действий. В настоящее время УПК (ст. 447-451) закрепляет особый порядок производства по уголовным делам в отношении главы муниципального образования: решение о возбуждении уголовного дела в отношении него принимает руководитель следственного органа Следственного комитета РФ по субъекту РФ. После возбуждения уголовного дела либо привлечения в качестве обвиняемого следственные и иные процессуальные действия в отношении главы муниципального образования производятся в общем порядке.

ФЗ могут устанавливаться особенности проведения оперативно-розыскных мероприятий в отношении главы муниципального образования, занимаемого им жилого и (или) служебного помещения, его багажа, личных и служебных транспортных средств, переписки, используемых им средств связи, принадлежащих ему документов;

— гарантии свободного и независимого поведения при осуществлении своих полномочий. Довольно редко субъекты Российской Федерации (например, Республика Бурятия) закрепляют норму, согласно которой глава муниципального образования не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности за вы­ сказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие его статусу, в том числе по истечении срока полномочий. Данное положение не распространяется на случаи, когда главой были допущены публичные оскорбления, клевета или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена ФЗ Аналогичная гарантия — в большинстве случаев без ее наличия в законе соответствующего субъекта Федерации —закреплена во многих уставах муниципальных образований. Следует иметь в виду, что данная гарантия затрагивает сферу уголовного и административного законодательства, что ставит под вопрос возможность ее использования без закрепления на федеральном уровне;

— социальные гарантии и гарантии трудовых прав главы муниципального образования.

Главам муниципальных образований, осуществляющим свою деятельность на постоянной основе, предоставляется:

— в соответствии со ст. 37 Конституцией РФ —ежемесячное денежное вознаграждение, включающее денежный оклад, и еже­ годный отпуск;

— в соответствии с законом соответствующего субъекта и принятым в соответствии с ним уставом муниципального образования — стимулирующие выплаты, включаемые в денежное содержание, обязательное страхование за счет местного бюджета жизни и здоровья лица, замещающего должность главы.

По окончании срока полномочий главе муниципального образования может, в соответствии с законом субъекта Федерации и уставом муниципального образования, выплачиваться единовременная де­ нежная выплата на период трудоустройства.

Как указал КС РФ применительно к статусу депутата, осуществляющего деятельность на постоянной основе, такая гарантия направлена на обеспечение дополнительных возможностей для адаптации к изменившимся в связи с прекращением полномочий жизненным обстоятельствам (постановление КС РФ от 5 апреля 2013 г. No 7-П). Данная выплата призвана гарантировать конституционное право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности, профессию; тем более что главам муниципальных образований, осуществляющим деятельность на постоянной основе (равно как и депутатам с аналогичным статусом), после прекращения их полномочий не гарантируется предоставление прежней работы (должности), а при ее отсутствии —другой равно­ ценной должности (работы) по предыдущему месту работы или с их согласия в другой организации.

В связи с прекращением, в том числе досрочным, полномочий главы, достигшего в этот период пенсионного возраста или потерявшего трудоспособность, ему, в соответствии с уставом муниципального образования на основании закона субъекта Федерации, предоставляется право на дополнительное обеспечение в виде пенсии за выслугу лет. Наличие дефицита бюджета муниципального образования не является основанием для признания недействующим нормативного правового акта, которым определен порядок назначения и выплаты муниципальной пенсии за выслугу лет (апелляционное определение ВС РФ от 8 июня 2016 г. No 83-АПГ16-2). Дополнительные гарантии не применяются в случае прекращения полномочий главы муниципального образования в связи с удалением его в отставку, вступлением в отношении него в законную силу обвинительного приговора суда, выездом за пределы РФ на постоянное место жительства, прекращением гражданства РФ, иностранного гражданства (при международном договоре РФ, дающем гражданину соответствующего государства право быть избранным в органы местного самоуправления в РФ), отзывом избирателями, утратой доверия Президента РФ, в связи с не­ соблюдением антикоррупционного законодательства.

Время осуществления полномочий главы муниципального образования включается в стаж муниципальной и государственной службы, а также в общий и непрерывный трудовой стаж.

Пенсионное обеспечение главы муниципального образования осуществляется в соответствии с федеральным законодательством о государственных пенсиях.

Основания прекращения полномочий главы муниципального образования

Эти основания не зависят от модели замещения должности главы муниципалитета (способа избрания и совмещаемой должности). Полномочия главы муниципального образования прекращаются по окончании срока полномочий либо досрочно.

По окончании срока полномочия главы прекращаются в день вступления в должность вновь избранного главы муниципального образования.

Досрочное прекращение полномочий главы муниципального образования осуществляется

• по общим (применимым к главам всех видов муниципальных образований) и

• специальным (применимым к главам отдельных видов муниципальных образований) основаниям.

Общие основания досрочного прекращения полномочий главы му­ ниципального образования установлены в ч. бет. 36 3аконаNo 131-ФЗ и включают:

1) основания, связанные с личностью главы муниципального образо­ вания. Они различаются в зависимости от тех обстоятельств, которые повлекли досрочное прекращение полномочий:

• в связи с состоянием жизни и здоровья главы:

  • смерть; признание судом недееспособным или ограниченно дееспособным; признание судом безвестно отсутствующим или объявление умершим; установленная в судебном порядке стойкая неспособность по состоянию здоровья осуществлять полномочия главы муниципалитета;

• в связи с действиями, совершенными главой, но напрямую не связанными с осуществлением им полномочий:

  • вступление в отношении него в законную силу обвинительного приговора суда; выезд за пределы России на постоянное место жительства; прекращение гражданства РФ либо иностранного государства (при наличии международного договора РФ, дающего гражданину данного государства право быть избранным в органы местного самоуправления в РФ); приобретение гражданства ино­ странного государства либо получение им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора РФ, в соответствии с которым гражданин РФ, имеющий гражданство данного государства, имеет право быть избранным в органы местного самоуправления.

  • В эту группу оснований включается и отставка главы по собственному желанию, поскольку закон безразличен к причинам отставки;

• в связи с совершенными главой действиями, напрямую связанными с осуществлением им полномочий:

  • отзыв избирателями;

  • отрешение от должности;

  • удаление главы в отставку.

При этом следует иметь в виду, что законодатель допускает до­ срочное прекращение полномочий главы не только из-за качества его деятельности. Могут быть установлены и личностные факторы — прежде всего, связанные с несоблюдением ограничений по наличию счетов (вкладов) за рубежом у глав, их супругов и несовершеннолетних детей. Этот вариант досрочного прекращения полномочий может быть связан с утратой доверия главы субъекта РФ, а для глав городских округов и муниципальных районов —также утратой доверия Президента РФ (см. об этом далее, в связи с муниципально-правовой ответственностью). Надо полагать, и личное поведение также имеет значение. Какие пути досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования избрать: отставка, прекращение полномочий тем же путем, каким он был приведен к должности, отрешение от должности, —это вопрос муниципальной практики;

2) основания, не связанные с личностью главы муниципального образования. Они обусловлены территориальными изменениями, повлиявшими на статус муниципального образования: преобразование муниципальных образований путем объединения двух и более поселений; объединение поселения с городским округом; увеличение численности избирателей муниципального образования более чем на 25% вследствие изменения его границ.

В случае досрочного прекращения полномочий главы его полномочия временно исполняет должностное лицо местного самоуправления или депутат представительного органа муниципального образования, определяемый в соответствии с уставом муниципального образования. Законодательная формулировка подразумевает, что устанавливаемый в уставе муниципального образования порядок временного осуществления полномочий корреспондирует используемой в нем модели замещения должности главы муниципального образования.

Избрание на должность главы муниципального образования осуществляется не позднее чем через 6 месяцев со дня досрочного прекращения полномочий лица, ранее замещавшего эту должность. Если глава избирается из состава представительного органа или из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, а до истечения срока полномочий представительного органа осталось менее 6 месяцев, то избрание главы осуществляется на первом заседании вновь избранного представительного органа либо в течение 3 месяцев со дня избрания представительного органа в правомочном составе соответственно.

Комментарии с семинара:

На статус главы МО надо смотреть комплексно. Иногда глава МО может быть одновременно и президентом, и главой правительства. Одновременно главой мун. образования и возглавлять представительный орган

Он наиболее силен, когда возглавляет администрацию.

Было общее правило, что до недавнего времени глава мог избираться либо прямыми, либо косвенными выборами, и тогда если он выбран народом, то он могу быть кем угодно – легитимность высокая, а если из состава представительного органа, то только председателем ПО.

Главная дискуссия: МЭР должен выбираться или назначаться? Население за то, чтобы выбирать, а органы за противоположное. В 2014 году появился 3ий вариант замещения должности главы – по конкурсу. Формируется конкурсная комиссия, отбираются кандидаты, подавшие заявление. Конкурсная комиссия рассмотреть и ПО примет решение!!!

Кто входит в состав мун. образований и в городских округах: ч 2.1 ст. 36: В муниципальном районе, муниципальном округе, городском округе, городском округе с внутригородским делением, во внутригородском муниципальном образовании города федерального значения половина членов конкурсной комиссии назначается представительным органом соответствующего муниципального образования, а другая половина - высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Высшее д/с субъекта формирует половину комиссии… Часто на практике так и бывает, высшее д/с субъекта желает, чтобы все крупные образования возглавляли лояльные им лица. И вот получает, что неофициально должностное лицо предлагает, и в конкурсной комиссии большую часть назначает должностное лицо.

И мы говорим, что структура – не только перечень, этот вопрос избирать мэра или назначать – касается порядка формирования. В 2014 году были внесены поправки в 131 ФЗ и теперь некоторые вопросы формирования определяют субъекты РФ – это решающее положение зак-ва: теперь субъекты РФ (это ПО, в котором инициативой обладает высшее д/л), и ПО может принять закон, что должность главы МО замещается исключительно по конкурсе => он является экс официо главой администрации.

Предлагает высшее д/с субъекта, назначается ПО, с рекомендацией комиссией, в которой большую часть назначает высшее д/с => органы м/с бессильны.

Конкурс! Не только важно то, что высшее должностное лицо участвует в формировании комиссии. Глава мун. образования продолжает считаться выборным лицо, а выборы бывают прямые и косвенные. А когда комиссия предлагает кандидата – это что? Косвенные выборы: лицо сначала избирается в представительный орган первого уровня или при замещении должности мун. образования: раньше сначала депутаты, потом депутаты из своего состава выбирали представителя.

А сейчас новая процедура. При этом муниципальные служащие – не являются выборными лицами, как и ГГС – не выборные! У них также конкурсная процедура назначения. Но тут не иллюзий, что это выборное лицо в то время, как глава мун. образования, назначенный через конкурс, все равно остается выборным лицом. Это тоже стало одним из факторов/вопросов, которые рассматривались в ПКС № 30-п.