21.3. Возникновение и развитие европейского права -

от Парижского договора до Лиссабонского договора

Идеи единения европейских стран высказывались еще в отдаленном прошлом. В качестве примеров в отечественной и зарубежной литературе традиционно приводятся имена авторов подобных идей, некоторых из них мы назовем: чешский король Йиржи из Подебрад (XV в.), французский аббат Сен-Пьер (XVIII в.), философы Жан-Жак Руссо, Иммануил Кант. В 1814 г. О. Сен-Симон в книге, написанной совместно с историком А. Тьерри, предсказывал создание по окончании периода войн и революций Европейского сообщества с наднациональным Парламентом. В 1849 г. В. Гюго призвал к объединению Европейского континента, которое согласно его идее должно было привести к созданию в XX в. Соединенных Штатов Европы.

Поиски единения и согласия особенно активизировались в годы военных катастроф, перед лицом очевидных потерь, которые несли народы в результате разрушительных войн.

Между двумя мировыми войнами лидером панъевропейского движения стал австрийский дипломат граф Рихард Куденхове-Калерги (1894 - 1972), основавший в 1926 г. Панъевропейский союз, который объединял сторонников строительства федеративной Европы по образцу Соединенных Штатов Америки. В одной из своих книг под названием "Пан-Европа" (1923) автор, в частности, писал, что "между Сциллой российской военной диктатуры и Харибдой американской финансовой диктатуры путь Европы называется пан-Европа, который означает, что Европа должна помочь себе сама, создав с практической целью политико-экономический союз".

Вдохновленный панъевропейскими идеями с проектом построения Европы на основах федерации, выступил французский министр иностранных дел Аристид Бриан. В частности, в 1929 г. он предложил создать в рамках Лиги Наций Европейский союз. Из-за опасений утраты суверенитета государства тогда не поддержали предложение французского министра. Установление фашистских режимов в Италии и Германии, обострение межгосударственных противоречий на Европейском континенте окончательно похоронили возможность в тот период претворения в жизнь планов построения единой Европы. Надо было ждать окончания Второй мировой войны со всеми ее жестокими уроками, чтобы вновь появились проекты объединения Европы, которые исключили бы войну на Европейском континенте.

Тупик, в котором оказалась Западная Европа в результате Второй мировой войны, поддержка объединительных начал в ее жизни со стороны Соединенных Штатов Америки и страх перед "советской угрозой" создали благоприятные условия для практического осуществления так называемой европейской идеи, зародившейся еще в эпоху Возрождения.

На фоне многочисленных послевоенных интеграционных инициатив выдвинутая французскими политическими деятелями Жаном Моне и Робером Шуманом идея объединения угольной и сталелитейной промышленности Германии и Франции выглядела достаточно скромно и многим представлялась сугубо техническим мероприятием.

Проект заключения соглашения между Францией и Германией по вопросам добычи угля и производства стали, который привел к созданию первого из сообществ - Европейского объединения угля и стали, получил наименование "плана Шумана" (Р. Шуман - в 1950 г. министр иностранных дел Франции). Этот план был изложен в известной Декларации Шумана от 9 мая 1950 г., а 18 апреля 1951 г. в Париже был подписан Договор о создании Европейского объединения угля и стали (ЕОУС), в котором, помимо Германии и Франции, приняли участие Бельгия, Нидерланды, Люксембург и Италия. Договор о ЕОУС вступил в силу 23 июля 1952 г.

Ж. Моне и Р. Шумана вместе с их ближайшими соратниками и последователями на Западе называют отцами-основателями или архитекторами европейской интеграции. Во многих официальных учреждениях Европейского союза и Совета Европы имеются бюсты, барельефы, портреты отцов-основателей. В Брюсселе станция метро, возле которой сгруппированы здания институтов ЕС (Совета, Комиссии, Европейского парламента и др.), названа просто - "Шуман".

Учреждение ЕОУС явилось началом коренной трансформации Западной Европы, приведшей к созданию Европейского союза, который, несмотря на имеющиеся сегодня финансовые трудности, признается наиболее успешным образцом интеграционного образования.

Убедившись на примере ЕОУС в реальности экономической интеграции, ее архитекторы пришли к выводу о необходимости распространения интеграционных процессов на другие сферы экономики. В результате 25 марта 1957 г. в Риме были подписаны еще два договора - Договор о создании Европейского экономического сообщества (ЕЭС) и Договор о создании Европейского сообщества по атомной энергии (Евратом), которые по месту подписания получили наименование Римских договоров. Данные Договоры вступили в силу 1 января 1958 г.

Здесь уместно отметить, что создание и развитие европейских сообществ осуществлялись на строгой юридической основе - многосторонних межгосударственных договорах, явившихся первичными источниками европейского права, которое, таким образом, при своем возникновении являло собой часть международного права. Этим объясняется то, что вплоть до настоящего времени в учебниках по международному публичному праву чаще всего тематика европейских сообществ и Европейского союза освещается либо как региональное (субрегиональное) международное право, либо как часть права международных организаций, либо как часть международного экономического права.

По соглашению о некоторых общих органах Европейское экономическое сообщество и Евратом с момента возникновения имели общие с ЕОУС Суд и Парламентскую ассамблею (с 30 марта 1962 г. именуется Европейским парламентом). 8 апреля 1965 г. был подписан договор о слиянии исполнительных органов трех западноевропейских объединений - Договор об учреждении единой Комиссии и единого Совета Европейского сообщества (далее - Договор о слиянии). Цель слияния - сделать западноевропейский интеграционный механизм более эффективным. С вступлением в силу этого Договора 1 июня 1967 г. единая Комиссия европейских сообществ (КЕС) и единый Совет европейских сообществ (Совет) выполняли свои функции для всех трех объединений.

Ситуация в плане международного права создалась весьма необычная: каждая из трех международных организаций имела собственную правосубъектность, которая одновременно реализовывалась общими для этих международных организаций основными органами.

Формирование европейских сообществ и развитие европейского права происходили одновременно. Чем дальше заходил интеграционный процесс, тем активнее осуществлялось его правовое упорядочение. Юридической основой европейского строительства были прежде всего международные учредительные договоры и нормативные правовые акты институтов сообществ.

Зарубежными и отечественными специалистами выделяются три периода (или этапа) строительства объединенной Европы и развития европейского права. Первый период связан с созданием европейских сообществ и соответствующим развитием права сообществ, или коммунитарного права. Второй - с образованием в 1993 г. Европейского союза в результате вступления в силу Маастрихтского договора. В этот период возникло право Европейского союза, которое формировалось одновременно с дальнейшим развитием права сообществ. Для третьего периода, начавшегося с вступлением в силу Лиссабонского договора в 2009 г., характерен переход к единому Европейскому союзу и единому, гомогенному праву современного Союза, который является правопреемником упраздненного Европейского сообщества.

В основу периодизации процессов интеграции с правовой точки зрения также могут быть положены принципиальные изменения, которые происходили в структуре сообществ, в сфере их ведения и порядке осуществления тех полномочий, которыми эти сообщества, а затем и Союз были наделены. Все такого рода перемены находят свое отражение и закрепление прежде всего в учредительных договорах, т.е. в актах, которые вносят кардинальные изменения в построение и функционирование сообществ и Союза. Соответственно, и периодизация эволюции права сообществ тесно связана с выработкой и заключением учредительных договоров. Они юридически фиксировали достигнутое и предопределяли новое в европейской интеграции. Основываясь на такой периодизации интеграции и европейского права, обычно выделяют восемь этапов.

Первый из этапов связан с выше упоминавшимся Договором об учреждении Европейского объединения угля и стали 1951 г. - ЕОУС. Данный Договор образовал первое европейское интеграционное объединение и заложил принципиальные основы самой интеграции. С него начинается формирование права сообществ, или европейского права.

Второй период интеграции и развития европейского права связан с созданием двух новых сообществ. Образованное от слова communaute прилагательное - communautaire (фр.) - "коммунитарный", означающее все, что относится к сообществам, общее для них (например, коммунитарное право, означающее право сообществ), получило широкое распространение в деятельности европейских интеграционных организаций и в специальной литературе.

Итак, 25 марта 1957 г. в Риме подписываются два договора: Договор об учреждении Европейского экономического сообщества (ЕЭС) и Договор об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии (Евратом). Вступление в силу 1 января 1958 г. этих двух договоров знаменует начало нового этапа в развитии интеграционных процессов.

С учетом выявившихся за время существования ЕОУС пределов наднационального начала и обострившейся чувствительности национальных государств к его практическому применению составители Римских договоров сделали полшага назад и, не оставляя надежд на наднациональное развитие западноевропейской интеграции, позаботились о том, чтобы оставить эти надежды и в большей степени обеспечить права национальных государств. Все намеки на политическую интеграцию и перспективную цель "федералистов" в отношении создания европейской федерации в текстах Римских договоров отсутствовали. Для архитекторов западноевропейской интеграции на много лет вперед главными правилами их деятельности стали постепенность, строгое соблюдение первоочередности экономической интеграции как возможной основы будущей политической интеграции.

Очередной, третий, этап наступил с подписанием в феврале 1986 г. Единого европейского акта (ЕЕА), который вступил в силу в 1987 г.

Органическую часть Единого европейского акта составили предложения Европейской комиссии о создании единого внутреннего рынка.

ЕЕА расширил сферы ведения европейских сообществ, внес изменения в их институциональную структуру и наметил основные контуры развития сотрудничества государств-членов в области внешней политики и безопасности. Единый европейский акт явился решительным шагом к созданию правовой основы для перехода к новому, более высокому уровню сотрудничества государств - учреждению Европейского союза. Данный договор предопределил переход от общего к единому внутреннему рынку, что должно было в перспективе подготовить создание Экономического и валютного союза.

Четвертый этап связан с подписанием 27 февраля 1992 г. и введением в действие 1 ноября 1993 г. Договора о Европейском союзе <1>. По месту подписания в голландском городе Маастрихт его еще именуют Маастрихтским договором. Маастрихтский договор предусмотрел необходимость дальнейшего уточнения параметров Союза, порядка его функционирования и взаимодействия государств-членов с институтами ЕС в новых областях.

--------------------------------

<1> Некоторые исследователи не без основания считают, что образование Европейского союза ознаменовало начало второго большого этапа в европейской интеграции, который длился до подписания Лиссабонского договора 2007 г. Третий этап (или период) начался с вступлением в силу Лиссабонского договора.

В Маастрихтском договоре были сформулированы пять основных целей:

- создание Экономического и валютного союза <1>;

--------------------------------

<1> 1 января 1999 г. новая валюта была официально введена в кредитно-денежное обращение в безналичной форме. С 1 января 2002 г. единая валюта - евро стала наличной валютой 12, позже - 17 стран ЕС. Валютный союз стал реальностью.

- формирование общей социальной политики;

- преобразование Европейского экономического сообщества в Европейское сообщество с расширением круга его компетенции;

- дополнение наднационального экономического интеграционного строительства сотрудничеством в области внешней политики и безопасности (вторая опора), а также в области юстиции и внутренних дел (третья опора);

- объединение всех трех опор в рамках Европейского союза (1992).

Пятый этап наступил с заключением Амстердамского договора 1997 г. Он именуется некоторыми исследователями как "ревизованный, или новый, вариант Договора о Европейском союзе". Данный Договор предусматривал ряд дополнительных мер, направленных на достижение вышеперечисленных целей, в первую очередь на демократизацию Европейского союза и приближение его институтов к рядовым гражданам. Этот новый Договор был подписан 2 октября 1997 г. в Амстердаме и вступил в силу 1 мая 1999 г. По месту своего подписания он получил наименование Амстердамского договора. Амстердамский договор установил неоспоримую обязанность всех государств-членов строго соблюдать и охранять основные права человека.

В тот период Европейский союз включал 15 государств-членов. С 1 мая 2004 г. в Союз вступили еще десять государств, позже добавились еще два - Болгария и Румыния, затем Хорватия. На сегодня ЕС насчитывает 28 государств-членов.

Шестой этап связан с подписанием Ниццкого договора. Стремясь продолжить начатый Амстердамским договором процесс подготовки институтов Союза к функционированию в расширенном составе, государства-члены 11 декабря 2000 г. одобрили Ниццкий договор, который был подписан 26 февраля 2001 г. и вступил в силу 1 февраля 2003 г. после завершения его ратификации в странах-участницах.

Ниццкий договор, так же как и его предшественник - Амстердамский договор, не учреждал новых организаций. По своему содержанию он также представлял собой комплекс поправок в учредительные договоры европейских сообществ и Европейского союза и был призван углубить интеграцию внутри Союза и усовершенствовать ее правовые основы. В частности, Договор имел целью разработать реформы и меры по адаптации европейских институтов в связи с предстоящим вступлением новых государств-членов.

Новый Договор открыл путь самому большому увеличению числа членов Европейского союза за всю историю его существования за счет государств Центральной и Восточной Европы, а также средиземноморских и балтийских стран - Венгрии, Эстонии, Кипра, Латвии, Литвы, Мальты, Польши, Словакии, Словении, Чехии (10 стран так называемой первой волны). Затем настала очередь Болгарии и Румынии, которые вступили в Союз 1 января 2007 г. Хорватия стала членом ЕС 1 июля 2013 г.

Образование Европейского союза в 1992 г. составило в период до Лиссабонского договора главное содержание перемен в области европейского строительства в целом и европейского права в частности.

От своих предшественников - сообществ Союз отличает прежде всего расширенный характер его компетенции. С образованием Европейского союза была сделана попытка не только распространить ее на экономические и связанные с ними отношения, но и охватить такие важные области, как внешняя политика и вопросы борьбы с преступностью.

Седьмой этап - это подписание Договора о введении Конституции для Европы от 29 октября 2004 г. <1>.

--------------------------------

<1> Далее для краткости - Конституционный договор или просто Конституция (Евроконституция).

В ходе "европейского строительства" все больше сторонников набирала идея замены многочисленных учредительных договоров Конституцией Европейского союза в качестве единственного сводного (консолидированного) договора. Это соответствовало требованиям рядовых граждан Союза сократить и упростить учредительные документы Союза, сделать их понятными большинству населения.

Договор о введении Конституции для Европы был подписан главами 25 государств-членов ЕС в Риме 29 октября 2004 г., он должен был пройти процедуру ратификации и (или) референдума <1> всеми государствами-участниками и после этого вступить в силу.

--------------------------------

<1> Это зависело от внутреннего законодательства каждого государства-члена.

В результате имевшихся разногласий в ходе подготовки Договора и особой позиции некоторых государств, выступавших против отдельных ключевых положений Договора (о федерализации Европейского союза, выборах его президента, назначении министра иностранных дел ЕС и т.д.), его окончательный текст носил сложный, эклектичный характер. Новый Договор явился результатом столкновений и компромиссов не только различных национальных интересов, но и интересов "федералистов", выступавших в период подготовки Евроконституции за преобразование Европейского союза в федерацию, и сторонников максимального сохранения суверенных полномочий у государств-членов.

Договор о введении Конституции для Европы потерпел неудачу и в силу не вступил, после того как в 2005 г. против него высказалось на референдумах население Франции, затем Нидерландов.

Было очевидно, что борьба между "федералистами" и сторонниками сохранения суверенитета продолжится, и ее отпечаток носит, в частности, Лиссабонский договор 2007 г.

Восьмой этап наступил с подписанием Лиссабонского договора <1>, который по своему характеру и форме продолжил традицию, начатую Амстердамским (1997) и Ниццким (2001) договорами, в том смысле, что он также является соглашением об изменениях предыдущих учредительных договоров. Его полное название - "Лиссабонский договор, изменяющий Договор о Европейском союзе и Договор, учреждающий Европейское сообщество". Он был подписан руководителями государств - членов ЕС 13 декабря 2007 г. в Лиссабоне и, как и более ранние учредительные договоры ЕС, получил наименование и известность по месту подписания.

--------------------------------

<1> См.: Journal Officiel. 17.12.2007. P. 306.

Лиссабонский договор (ЛД) представляет собой комплекс поправок к Договору о Европейском союзе (далее - ДЕС) и к Договору об учреждении Европейского сообщества. При этом Договор об учреждении Сообщества меняет название и становится Договором о функционировании Европейского союза (далее - ДФЕС). С вступлением в силу ЛД Европейское сообщество прекратило свое существование. К ЛД прилагается большое количество протоколов и деклараций.

С точки зрения изучения и преподавания европейского права вступление в силу Евроконституции, представлявшей собой единый кодифицированный текст предыдущих учредительных договоров, очевидно, облегчило бы учебный процесс. Сейчас же обучающимся приходится обращаться ко всем ранним учредительным договорам и работать со сводными (консолидированными) текстами, отдельно текстом Договора о Евратоме <1>, а также анализировать два входящих в Лиссабонский договор текста (ДЕС и ДФЕС). Последние содержат многочисленные взаимные ссылки, что заставляет обращаться к соответствующим положениям обоих договоров, а это, естественно, далеко не облегчает труд юристов и всех, знакомящихся с ЛД.

--------------------------------

<1> Это Сообщество по-прежнему функционирует.

Новый Европейский союз по Лиссабонскому договору унаследовал от Европейского сообщества и прежнего Европейского союза все права и обязательства, в том числе общепризнанную международную правосубъектность Европейского сообщества.

Приведем некоторые важные новые моменты, привносимые Лиссабонским договором. Лиссабонский договор:

- уточняет и разграничивает полномочия между Союзом и государствами членами;

- наделяет национальные парламенты правом участия в механизме принятия решений институтами Европейского союза;

- укрепляет военную составляющую Европейского союза. В частности, Договор предусматривает создание Европейского оборонного агентства (п. 3 ст. 42, ст. 45 ДЕС), подчиняющегося Совету;

- укрепляет управление зоной евро, в частности в результате создания Еврогруппы, в которую входят министры государств-членов, составляющих зону евро, представители Комиссии и Европейского центрального банка;

- вводит с 2014 г. упрощенный характер принятия решений в Европейском совете и Совете в результате нового определения квалифицированного большинства;

- усиливает роль Европейского парламента. Его численность по договору не должна превышать 750 человек, не считая председателя;

- расширяет полномочия Европейской комиссии. Вокруг вопросов о ее полномочиях и составе острые дискуссии имели место при подготовке Ниццкого договора и особенно Евроконституции 2004 г.;

- расширяет полномочия Высокого представителя Союза по иностранным делам и политике безопасности. В тексте потерпевшей неудачу Евроконституции должностное лицо с подобными полномочиями именовалось министром иностранных дел;

- если до ЛД Европейский совет считался руководящим политическим органом, который не принимал юридически обязательных решений, то новый договор включил его в число институтов ЕС, что означает наделение Европейского совета правом принятия юридически обязательных актов. Председатель Европейского совета (осуществляет внешние, представительские функции от имени Союза) избирается на срок 2,5 года вместо шести месяцев на основании ротации, как это происходило до ЛД. Он может быть один раз переизбран на тот же срок.

С принятием Лиссабонского договора подготовка к масштабной реформе Европейского союза вступила в решающую стадию. Новый договор является последним по времени, бессрочным учредительным договором, определяющим основные направления европейской интеграции на длительную перспективу.

Следует отметить, что в текст Лиссабонского договора было включено большинство положений об институциональных реформах, предложенных Евроконституцией.

В то же время в Лиссабонском договоре отсутствуют отдельные наиболее одиозные с точки зрения ряда государств ЕС положения, имевшиеся в проекте Евроконституции. Так, например, отсутствуют положения, относящиеся к особой квазигосударственной символике ЕС, в частности о флаге, гимне, девизе, Дне Европы. Не упоминается должность министра иностранных дел ЕС.

В то же время из Конституции в новый договор перенесено положение о присоединении Союза (в качестве коллективного члена) к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Что касается Хартии ЕС об основных правах, провозглашенной в 2000 г., которая была включена в качестве второй части в проект Конституции, то Лиссабонский договор содержит положение о придании ей обязательной юридической силы.

Новый договор наделяет Европейский союз правосубъектностью. В одной из деклараций признается верховенство европейского права.