20.8. Надгосударственность международных организаций

В советской и затем в российской доктрине международного права признается, что "надгосударственность - сложное явление, не подлежащее однозначной оценке" <1>. В современных международных отношениях понимание надгосударственности в значительной степени зависит от понимания суверенитета, и, как справедливо отметил Ф. Гривз, "термин "надгосударственность" по своей неопределенности и спорам, которые он вызывает, вполне соответствует термину "суверенитет" <2>. При рассмотрении вопроса о надгосударственности международной организации следует исходить из признания неделимости суверенитета как неотъемлемого качества государства. Качество надгосударственности может существовать лишь в рамках тех международных организаций, в которых государства-члены не утратили своего суверенитета.

--------------------------------

<1> Кузнецов В.И. СЭВ и "Общий рынок". М., 1978. С. 63.

<2> Crieves F.L. Supranationalism and International adjudication. Urbana ets. 1969. P. 10.

История понятия "надгосударственность" <1> начинается на заре европейской интеграции, в конце 40 - начале 50-х годов XX в., когда его стали использовать в политических, а затем и в международно-правовых документах. Впервые в официальном документе о надгосударственности было упомянуто в Резолюции Европейского конгресса 1948 г., где в части, посвященной вопросам создания верховного европейского суда, говорилось: "Для гарантии прав человека необходим надгосударственный орган, осуществляющий судебную компетенцию" <2>. В документе подчеркивалось, что образование европейской федерации предполагает учреждение органа, стоящего над государствами, в который будут иметь доступ как юридические, так и физические лица. Анализ Резолюции показывает, что смысл надгосударственности понимался таким образом, что международная организация должна быть иерархически выше государств-членов.

--------------------------------

<1> В отечественной литературе для описания рассматриваемого явления используются как термины "наднациональность" и "наднациональный", так и термины "надгосударственность" и "надгосударственный". Несмотря на широкое распространение в русскоязычной литературе терминов "наднациональность" и "наднациональный", следует отдать предпочтение терминам "надгосударственность" и "надгосударственный", поскольку они являются более корректным переводом с французского - , с английского - "supranational", с немецкого - и точнее передают суть явления. Кроме этого, следует учитывать тот факт, что обратный перевод с русского языка терминов "наднациональность" и "наднациональный" ведет к заметному искажению их смысла.

<2> Цит. по: Cartou L. Le Marche commun et le droit public. P., 1959. P. 34.

В следующий раз о надгосударственности было упомянуто 9 мая 1950 г. в декларации французского министра иностранных дел Р. Шумана, в которой прозвучал призыв соединить суверенитет французской и германской угольной и сталелитейной промышленности под эгидой единой Высшей администрации. В декларации продвигались идеи независимости надгосударственной организации в принятии решений как от государств, так и от частных интересов <1>. Результатом декларации стало использование термина "надгосударственность" в п. п. 4, 6 ст. 9 Парижского договора об учреждении Европейского объединения угля и стали 1951 г. (ЕОУС), где, в частности, говорилось о надгосударственном характере функций чиновников Высшего руководящего органа ЕОУС. Однако юридического определения термина "надгосударственность" в тексте Парижского договора не появилось.

--------------------------------

<1> Цит. по: Lindeiner-Wildau X. Von La supranationalite en tant que principe de droit. Leyden, 1970. P. 39.

Далее термин "надгосударственность" упоминается 27 мая 1952 г. в Договоре о создании Европейского оборонительного сообщества (ЕОС) надгосударственного характера <1>, в проекте Договора об образовании Европейского политического сообщества 1952 г. (ЕПС), также надгосударственного характера, подготовленного Парламентской ассамблеей ЕОУС <2>, но он не вошел в Римские договоры 1958 г. об учреждении Европейского экономического сообщества (ЕЭС) и Европейского сообщества по атомной энергии (Евратом). Как известно, Договоры о ЕОС и ЕПС в силу не вступили. Сравнение текстов трех документов - Договоров об учреждении ЕОУС, ЕОС и ЕПС - обнаруживает различия в употреблении термина "надгосударственность". В Парижском договоре о ЕОУС 1951 г. говорится о надгосударственном характере функций чиновников верховного органа ЕОУС, тогда как в двух других документах речь идет уже о надгосударственности самих организаций. Следует полагать, что основатели единой Европы не имели четко разработанной концепции надгосударственности.

--------------------------------

<1> В преамбуле этого документа говорится: "Настоящим Договором Высокие договаривающиеся стороны учреждают ЕОС надгосударственного характера, обладающее общими институтами, вооруженными силами, бюджетом. См.: Fact Sheets on the European Parliament and Activities of the European Community. Luxembourg, 1987. P. 87.

<2> В Договоре, в частности, отмечалось: "Настоящим договором учреждается Европейское сообщество надгосударственного характера. Сообщество основано на союзе народов Европы, уважении их индивидуальности, равенства их прав и обязанностей. Оно не может быть распущено". См.: Fact Sheets on the European Parliament and Activities of the European Community. P. 93.

В настоящее время международно-правового акта, в котором бы раскрывался или хотя бы упоминался термин "надгосударственность", нет, поскольку после вступления в силу европейского Договора о слиянии 1967 г. ст. 9 Договора о ЕОУС была отменена. Нет устоявшегося определения этого термина и в международно-правовой литературе. Однако отсутствие в международных договорах термина "надгосударственность" не означает отсутствия явления надгосударственности в деятельности международных организаций, в том числе и в деятельности Европейского союза.

Объективной основой надгосударственности является растущая взаимозависимость всех народов и государств, требующая новых, более эффективных инструментов международного сотрудничества в различных областях. Появление международных организаций с надгосударственными элементами управления, включающих передачу части традиционных государственных полномочий международным организациям, является закономерным и объективным результатом исторического развития международного сообщества государств.

В результате развития международного сотрудничества становится все сложнее отделять вопросы, относящиеся только к внутренней компетенции государств, от сферы международного регулирования. Конституции целого ряда государств придерживаются принципа примата международного права над внутригосударственным. Анализ деятельности международных организаций показывает, что целый ряд вопросов, традиционно считавшихся предметом внутренней компетенции государств, подвергается многостороннему регулированию в рамках международной организации.

Впервые нормы, закрепляющие возможность передачи международным организациям прав, традиционно принадлежавших только государствам, были зафиксированы в преамбуле Конституции Франции 1946 г., которая в настоящее время действует в качестве составной части Основного закона Франции 1958 г. В преамбуле установлено, что "Франция соглашается на условиях взаимности с ограничениями суверенитета, необходимыми для организации и защиты мира" <1>. Позднее аналогичные нормы были зафиксированы в конституциях ФРГ и Италии.

--------------------------------

<1> Конституции зарубежных государств: Учебное пособие / Сост. В.В. Маклаков. 4-е изд., перераб. и доп. М., 2003.

Можно с уверенностью говорить, что идея надгосударственности в определенной мере была элементом концепции при создании системы ООН. Однако в силу политических причин, обусловленных рамками холодной войны в мировой политике, элементы надгосударственности продолжительное время не занимали доминирующего положения в системе ООН. Наибольшее развитие получил принцип консенсуса как способ принятия решений, учитывающий интересы всех участников международных отношений.

Развитие классических международных организаций, функционирующих как форумы согласования позиций государств по различным аспектам международных отношений, не всегда удовлетворяет потребностям современного этапа развития международных отношений в условиях увеличения количества и масштаба глобальных проблем, требующих коллективных решений и совместных действий международного сообщества. Проблема существования надгосударственности возникает в связи с усилением глобальных проблем и поиском наиболее эффективных путей их решения в рамках международных организаций.

Появление глобальных проблем в компетенции универсальных международных организаций, составляющих систему ООН, деятельность которых носит экономический, технический, экологический, социальный характер, является предпосылкой развития надгосударственных тенденций. Например, в МОТ, ИКАО, ИНМАРСАТ надгосударственные элементы проявляются при решении социальных, технических и экономических вопросов.

Качественные изменения в характере полномочий международных организаций универсального и регионального характера связаны с созданием новых или преобразованием уже существующих международных органов, компетенция которых включала бы право принимать решения обязательного характера по определенным вопросам международного сотрудничества, входящим в их компетенцию, а не только по внутриорганизационным вопросам. Принятие обязательных для государств решений обусловлено необходимостью решать глобальные проблемы на основе согласования позиций государств и не направлено на нарушение или ущемление суверенитета.

Качество надгосударственности обычно возникает на основе международного договора, учреждающего международную организацию, но развивается и проявляется это качество уже за счет реализации, например, подразумеваемой компетенции, обусловленной государственным статусом ее членов, которая своим источником имеет внутреннее право соответствующего межгосударственного образования.

Договорная компетенция международных организаций имеет тенденцию к расширению и необходимые на то юридические основания. В соответствии со ст. 6 Венской конвенции о праве договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями 1986 г. "правоспособность международной организации заключать договоры регулируется правилами этой организации", что означает предоставление международным организациям некоторой автономности в области их договорной компетенции, которая может изменяться в той мере, в какой правила этой международной организации позволяют это делать.

Надгосударственность, как правило, выявляется на стадии реализации установленных в учредительном договоре целей и задач международной организации, а не во время их постановки и закрепления государствами-членами в международном договоре. Внимания, на наш взгляд, заслуживают позиции тех авторов, которые раскрывают понятие надгосударственности через правомочия международной организации принимать решения, обязательные для государств-членов.

Определяющим критерием, по которому можно судить о появлении надгосударственного качества международной организации, является не столько учредительный договор и объем установленных для международной организации полномочий, сколько механизм их осуществления, прежде всего через процедуру голосования государств-членов. Например, если международная организация в соответствии с учредительным международным договором принимает обязательное для государств-членов решение в соответствии с установленным механизмом голосования, то в случае принятия такого решения, при голосовании за которое имели место голоса "против", можно утверждать, что в отношении возражающих государств-членов при реализации принятого решения будет проявляться качество надгосударственности международной организации.

Наложение обязательств на государства-члены со стороны международной организации независимо от их согласия осуществляется посредством и на основании ее учредительных актов и установленных в них процедур. Основой существования надгосударственности в практике межгосударственных отношений является определенный механизм принятия решений в рамках международных организаций.

Бесспорно, что суверенной власти, стоящей над государствами, не существует. Однако, учреждая международную организацию и наделяя ее правосубъектностью в каждом случае с различным объемом правоспособности, государства передают ее органам определенные ограниченные полномочия, с помощью которых организация регулирует требуемые межгосударственные отношения. Возможность распоряжаться полномочиями подразумевает возможность государства реализовывать свои суверенные полномочия самостоятельно или передать их другому субъекту международного права. Причем государство в случае передачи не теряет своих полномочий и правомочно делегировать их международной организации независимо от того, использует оно само такие полномочия или нет. Государства - члены надгосударственной организации сохраняют свой суверенитет и обладают правоспособностью в любое время прекратить свое членство в ней. Лишить этого права государства нельзя, равно как они сами от него отказаться не могут, даже включив соответствующее положение в учредительный международный договор.

По своей природе надгосударственность не противоречит государственному суверенитету. Государство не может передать организации свой суверенитет ни в полном, ни в частичном виде или наделить любую международную организацию суверенным качеством, поскольку суверенитет по своей природе - свойство именно государства и не может быть присущ международной организации. Сохранение каждым государством - членом международной организации своего суверенитета выражается, в частности, в том, что отношения между ними регулируются международным правом.

Говорить об утрате каких-либо прав государством при делегировании их международной организации также вряд ли корректно; в таких случаях следует рассуждать о реализации суверенитета государства посредством многостороннего механизма международной организации. Государства не могут передавать суверенные права международной организации, поскольку природа государственной власти и власти надгосударственной организации различна. Даже наделяя международную организацию определенными самостоятельными правами, нельзя их уравнивать с суверенными правами государства в принципе. Международные организации не могут ни порождать суверенные права, ни обладать ими. В отличие от суверенных прав государств надгосударственная организация может обладать только определенными производными правами, которыми ее наделяют государства-участники. Словосочетание "суверенные права" следует рассматривать по отношению к явлению надгосударственности не более чем синоним словосочетания "государственные права", т.е. традиционно принадлежащие государству.

Участие в надгосударственной организации не означает для государств утрату суверенитета, потому что такая организация не создает по отношению к ним конституционно более высокую систему управления. Государство передает только часть своих полномочий и только в строго ограниченных областях, в отношении которых компетенция международной организации может иметь приоритет по отношению к соответствующей компетенции государств-членов, причем суверенный статус и конституционная независимость государства непосредственно не затрагиваются.

Возникновение надгосударственных функций в компетенции международной организации является результатом объединительных тенденций и суверенного волеизъявления государств-членов на основе принципов и норм международного права и служит для достижения общих интересов государств, связанных с продвижением идей о гармоничном устройстве мира путем более тесного сотрудничества, а не для использования их в качестве инструмента властного вмешательства во внутренние дела государств.

Сущность надгосударственности определяется объективными интересами государств-участников, которые находят отражение в уставе и деятельности международной организации. Надгосударственность является способом единообразного регулирования определенных областей сотрудничества, затрагивающих интересы государств-членов, которые с этой целью заключают между собой международный договор. Государства, полностью сохраняя свой суверенитет, могут создавать и участвовать в надгосударственных организациях именно с целью более результативного взаимного сотрудничества и повышения эффективности функционирования организации.

Надгосударственность не может рассматриваться как носитель элементов суверенности, однако особенность ее внешнего проявления связана с проявлением известной независимости международного объединения от своих суверенных участников. Появление качества надгосударственности у международной организации не зависит от конкретного международного договора, но следует из полномочий и функций, фактически предоставленных международной организации для юридического обеспечения соответствующего сотрудничества.

Столкновение интересов между государствами-членами и надгосударственной организацией может возникнуть лишь в ходе деятельности такой организации, а не на этапе ее создания. Однако всегда в случае необходимости с согласия государств-членов, выраженного через установленную внутриорганизационную процедуру, именно государствами-членами может быть принято новое перераспределение сфер материальной компетенции между органами организации и государствами-членами, объективно отвечающее интересам международного сообщества и требованиям исторического момента.

Теоретически возможные причины утраты независимости государственных органов и фактическое прекращение функционирования государства, вероятно, могут быть связаны с передачей всех материальных полномочий государства надгосударственной организации в определенной сфере. Однако говорить о потере государственного суверенитета даже в таком случае не представляется возможным, поскольку для исчезновения суверенитета необходимо соответствующее волеизъявление народа государства, который, как известно, и является источником суверенитета государства. Кроме того, количество и объем полномочий государства по своей природе являются бесконечно неопределенной категорией, что существенно затрудняет окончательное установление объективных пределов существования надгосударственных полномочий в компетенции международных организаций.

Таким образом, надгосударственность - это правовое качество международной организации, позволяющее ей в соответствии с утвержденной государствами-членами процедурой принимать решения обязательного характера, в том числе без прямого согласия на то заинтересованного государства. Надгосударственность возникает на этапе реализации целей и задач международной организации, установленных в учредительном договоре или в других международных договорах организации. Суверенные государства-члены закрепляют в своем законодательстве положения о возможности возложения государственных прав на международную организацию.

Появление надгосударственного качества в компетенции международной организации является результатом объединительных тенденций и более тесного сотрудничества, суверенного волеизъявления государств-членов на основе принципов и норм международного права. Надгосударственность международной организации возникает в связи с поиском государств-членов наиболее эффективных международно-правовых путей достижения своих национальных интересов в рамках международной организации, с учетом того что между государствами, кроме правового равенства, существует объективное неравенство, которое обеспечивает хорошую почву для развития надгосударственности.

Вопросы для обсуждения

1. Каковы признаки международной межправительственной организации?

2. Какие способы создания международных организаций вы знаете?

3. Как определяется правосубъектность и правоспособность международной организации?

4. Каков механизм принятия решений международными организациями?

5. Каковы компетенция и функции главных органов ООН?

6. Дайте определение специализированных учреждений ООН.

7. Каковы признаки правомерности международных организаций?

8. Какова роль международных организаций и ООН в деле противодействия новым вызовам и угрозам XXI в.?

Литература

Действующее международное право: В 3 т. М., 1996. Т. 1. Разд. 10.

Зайцева О.Г. Международные организации: принятие решений. М., 1989.

Крылов Н.Б. Правотворческая деятельность международных организаций. М., 1988.

Морозов Г.И. Международные организации. Некоторые вопросы теории. 2-е изд. М., 1988.

Федоров В.Н. Организация Объединенных Наций, другие международные организации и их роль в XXI веке. М., 2005.