Часть III

СОБЛЮДЕНИЕ, ПРИМЕНЕНИЕ И ТОЛКОВАНИЕ ДОГОВОРОВ

Раздел 1: соблюдение договоров

Статья 26

РАСТА SUNT SERVANDA

Каждый действующий договор обязателен для его участников и должен ими

добросовестно выполняться.

1. В комментируемой статье закреплен самый старый и фундаментальный принцип права международных договоров и всего международного права — 'договоры должны соблюдаться". Этот принцип возник вместе с международным правом. Без него невозможны ни существование международного трава, ни международное сотрудничество. Заключение международных договоров было бы бессмысленным без намерения их соблюдения государствами. Строгое добросовестное соблюдение и выполнение⁸⁸1 государствами своих международных договорных обязательств является важным средством развития нормальных мирных и добрососедских отношений, обеспечения международной безопасности.

В связи с быстро увеличивающимся числом заключенных международных договоров в самых различных областях государственной деятельности и значительным расширением договорно-правовой базы сотрудничества государств значение принципа строгого соблюдения международных договоров все более возрастает. Его последовательное и полное проведение в жизнь, недопустимость произвольного, одностороннего изменения и прекращения международных договоров — важнейшие факторы стабильности и эффективности международного правопорядка и законности. И наоборот, невыполнение или недобросовестное выполнение любым государством своих международных обязательств несовместимо с поддержанием нормальных отношений и сотрудничества между государствами и может привести к подрыву доверия между ними, обострению международных проблем и противоречий, поставить под угрозу мир и международную безопасность.

Исключительная важность принципа строгого соблюдения международных договоров как основного принципа международного права привела некоторых юристов (Г. Кельзен, Д. Анцилотти и др.) к мысли рассматривать этот принцип как "основную норму", не имеющую согласительного характера, из которой проистекает обязательная сила всех норм международного права. Другие ученые (в частности, Г.И. Тункин) в своих работах, однако, доказывают, что принцип pacta sunt servanda, как и другие принципы международного права, является результатом соглашения государств на протяжении многих веков истории человечества⁸⁹2.

Долгое время принцип pacta sunt servanda был обычно-правовой нормой, он обосновывался в трудах многих юристов и философов. В 1871 году этот принцип впервые был сформулирован в многостороннем Лондонском протоколе европейских держав, где подчеркивалось, что ни одна держава не может освободить себя от договорных обязательств или изменить их иначе, "как с согласия договаривающихся сторон, достигнутого посредством дружеского уговора"⁹⁰1.

В настоящее время принцип pacta sunt servanda как общепризнанная договорная норма закреплен в Уставе ООН, уставах других международных организаций (ОАЕ, ОАГ и др.) как принцип, распространяющийся на международные обязательства. Он сформулирован в Декларации 1970 года о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН, в Заключительном акте Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе 1975 года и многих других международно-правовых актах. Как видно из положений этих актов, принцип pacta sunt servanda распространяется не только на международные договоры (хотя слово "pacta" на латинском языке означает именно "договоры"), но и на все действующие принципы и нормы международного права и международные обязательства, вытекающие из международных договоров и других соглашений между государствами (обычаев, договоренностей), из обязательных решений международных организаций и международных органов, например Совета Безопасности и Международного Суда ООН.

Таким образом, принцип pacta sunt servanda в настоящее время понимается не только в узком смысле — "договоры должны соблюдаться", но и в широком значении, а именно: должны строго соблюдаться все международные обязательства⁹¹2. Лишь в этом случае возможно эффективное функционирование международной системы, важнейшим элементом которой является международное право. Речь идет о том, чтобы поведение государств, их политика соответствовали принимаемым международным обязательствам. В этом и заключается сущность принципа pacta sunt servanda. В международно-правовой литературе обсуждается вопрос, относится ли принцип pacta sunt servanda к императивным нормам или он имеет диспозитивный характер. Так, нигерийский профессор Т. Элайес считает, что этот принцип не может быть отнесен к императивным нормам (jus cogens), "поскольку он допускает исключения, одним из которых является клаузула rebus sic stantibus"⁹²3. На эту же клаузулу ссылается грузинский профессор Л.А. Алексидзе⁹³4. Его поддерживает российский международник Л.Н. Шестаков⁹⁴5. Такой подход представляется не вполне убедительным.

Наличие исключений из принципа еще не свидетельствует о его диспозитивности или отсутствии у нормы качества императивности. Они лишь определяют сферу действия принципа или нормы. Принцип pacta sunt servanda не распространяется на недействительные международные договоры, а также на договоры и обычаи, которые утратили свою юридическую силу (см. статьи ч. V Конвенции и комментарий к ним). Существование у государства права одностороннего отказа от международных договоров в случае коренного изменения обстоятельств (rebus sic stantibus) на основании ст. 62 Конвенции (см. комментарий к ней) тоже не колеблет императивности принципа pacta sunt servanda.

Императивный характер этого принципа заключается в том, что государства в своих взаимных отношениях не могут от него отклоняться, т.е. считать его недействующим, а не в том, что при определенных обстоятельствах они вправе изменять действующий между ними договор или отменять его вовсе. Императивность принципа pacta sunt servanda вытекает из самого существа понятия норм jus cogens и самого этого принципа, без которого невозможно существование самого международного права.

2. В ст. 26 Конвенции принцип pacta sunt servanda относится к международным договорам, как это понятие определено в п. 1 ст. 2 Конвенции, т.е. ко всем видам и формам международных соглашений, регулируемых международным правом (см. комментарий к ст. 2).

Слово "действующий" в комментируемой статье должно пониматься в широком смысле, включающем в себя не только вступивший в силу и не прекратившийся договор, но и договор юридически действительный. Этот вопрос подробно обсуждался как в Комиссии международного права, так и на Венской конференции. Многие государства возражали против слова "действующий", поскольку оно ограничено формальными аспектами вступления международного договора в силу. Основная проблема здесь состоит в том, чтобы не допустить узаконения противоправных договоров, связать обязательную силу международного договора не только с его действием, но и с качеством действительности, исключив таким образом распространение принципа pacta sunt servanda на противоправные договоры. Исходя из этого, некоторые государства предлагали заменить в ст. 26 слово "действующий" словом "действительный". Однако другие государства на Конференции возражали, считая, что внесение элемента действительности в принцип pacta sunt servanda ослабит его, ибо позволит государствам односторонне отказываться от выполнения своих обязательств, вытекающих из международных договоров, ссылаясь на их недействительность, причем без соблюдения процедуры признания договора недействительным, предусмотренной в ч. V Конвенции (см. комментарий к ст.ст. 65—68).

Предложение о замене слова "действующий" на слово "действительный" не получило поддержки большинства государств на Конференции. Тем не менее многие государства, голосуя за ст. 26, заявили, что принцип pacta sunt servanda распространяется только на действительные договоры и ст. 26 должна пониматься именно в этом смысле. Некоторые государства заявили, что термин "действующий" предполагает также действительный договор, поскольку принцип pacta sunt servanda может применяться только к действительным договорам, ибо только такой договор может выполняться добросовестно⁹⁵1.

3. Принцип pacta sunt servanda как наиболее общая норма международного права включает в себя ряд конкретных норм, которые в совокупности составляют юридическое содержание этого принципа и в которых ярко проявляются его качества как нормы jus cogens.

Применительно к международным договорам принцип их соблюдения означает прежде всего добросовестное выполнение своих договорных обязательств всеми государствами — участниками договора. Добросовестность — центральный элемент в понятии принципа pacta sunt servanda, что подтверждается многими решениями международных судов и арбитражей⁹⁶. Не случайно рассматриваемый принцип во многих международных актах называется принципом добросовестного соблюдения международных договоров. И в нормативных документах (Устав ООН, Декларация о принципах международного права 1970 года и др.) эта характеристика принципа стоит на первом месте. В соответствии с этим в Венской конвенции добросовестность специально выделена в ее преамбуле (см. комментарий) и в ст. 26, обязывающей участников договора добросовестно его выполнять⁹⁷2.

В требовании добросовестности выполнения международных договоров проявляется наиболее ясно императивный характер принципа pacta sunt servanda: государства не вправе по своему усмотрению, даже согласованному, отступать от добросовестности при выполнении своих договорных обязательств. Здесь нет и не может быть свободы договорного нормообразования на локальной основе⁹⁸3.

Добросовестность — императив, который государства не могут игнорировать в своих взаимоотношениях, не подрывая сами основы международного правопорядка. Можно утверждать, что в праве добросовестность рассматривается как общечеловеческая ценность. Профессор И.С. Перетерский отмечал, что добросовестность должна пониматься в общечеловеческом смысле "как честность, отсутствие противоречия между тем, что человек думает и что он говорит, стремление выполнить каждое дело наилучшим образом"⁹⁹4. Так и государства не вправе от этого отходить, отвергать честность в своих взаимоотношениях. Применительно к международному договору добросовестное его выполнение означает точное выполнение содержания, обязательств, сроков, качества, места исполнения и т.д. Иначе говоря, то, что предусмотрено в международном договоре, должно быть выполнено на деле, чтобы поведение государств и других участников международного общения, их политика и практическая деятельность соответствовали и принимаемым международным обязательствам. Это и будет надлежащим исполнением договорных обязательств. Оно предполагает точное достижение согласованной цели договора, чтобы в полном объеме был получен результат, к которому вместе стремятся участники договора.

Требование добросовестности включает также обязанность договаривающихся государств воздерживаться от действий, которые лишили бы договор его объекта и цели до вступления в силу (см. комментарий к ст. 18 Конвенции). Оно распространяется и на временно применяемые договоры (см. комментарий к ст. 25).

Конвенция ООН по морскому праву 1982 года в ст. 300 выделяет еще одну грань элемента добросовестности: незлоупотребление государствами своими правами при выполнении Конвенции. Подтверждая, что государства-участники должны добросовестно выполнять вытекающие из нее обязательства, Конвенция в то же время устанавливает, что пользование правами и свободами не должно вести к злоупотреблению ими. Это положение является определенным вкладом в более полное понимание добросовестности в международном праве, в его прогрессивное развитие.

4. Кроме требования добросовестности, выраженного в ст. 26, в принцип pacta sunt servanda входят другие нормы, зафиксированные в ряде статей Венской конвенции о праве международных договоров. Среди них требование неукоснительного выполнения государствами своих международных сворных обязательств. Смена правительства в государстве, изменения в форме его правления или устройства, забастовки, территориальные изменения, изменения в международной обстановке сами по себе не могут «ль на выполнение им международных договоров, за исключением коренного изменения обстоятельств или последующей невозможности исполнения, например безвозвратного исчезновения объекта договора (см. комментарий к ст.ст. 61 и 62 Конвенции). При территориальных изменениях исключение может иметь место в отношении так называемых локальных договоров, которые неразрывно связаны с данной территорией. В этом случае вопрос о судьбе международных договоров решается в соответствии с принципами международного правопреемства, закрепленными в Венской конвенции 1978 года. Принцип соблюдения международных договоров включает далее запрещение произвольного одностороннего изменения и прекращения международных договоров. Эти акты должны осуществляться в соответствии с положениями Конвенции (см. комментарии к ст.ст. 40, 42, 54, 56, 60, 61, 62, 64, 65, 66).

Государства не вправе заключать договоры в противоречие с их обязательствами по действующим договорам, ранее заключенным с третьими государствами (см. комментарий к ст.ст. 30 и 59 Конвенции). Государство — участник международного договора не может ссылаться на положения своего утреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора. Это требование как составная часть принципа pacta sunt servanda включено в Венскую конвенцию отдельной статьей (см. комментарий к ст. 27).

Не влияют на обязательность выполнения международного договора его форма и наименование, о чем уже говорилось (см. комментарий к ст.ст. 2 и3).

Наконец, разрыв дипломатических или консульских отношении между участниками международного договора не влияет на правовые отношения, установленные договором между ними, кроме случаев, когда наличие этих отношений необходимо для выполнения договора (см. комментарий к ст. 63Конвенции).

Таково юридическое содержание принципа pacta sunt servanda, зафиксированного в ст. 26 и других статьях Конвенции. Следует иметь в виду, что этот и другие принципы международного права находятся в тесной взаимосвязи друг с другом. Вот почему правильное применение принципа pacta sunt vanda возможно с учетом всех основных принципов международного права, например нераспространение этого принципа на насильственные, агрессивные, неравноправные и иные недействительные договоры (см. комментарий к ч. V Конвенции).

Статья 27 ВНУТРЕННЕЕ ПРАВО И СОБЛЮДЕНИЕ ДОГОВОРОВ Участник не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора. Это правило действует без ущерба для статьи 46.

1. Комментируемая статья формулирует одну из важных норм, составляющих принцип pacta sunt servanda (см. комментарий к ст. 26). Цель статьи — исключить возможность ссылок государств на свое внутреннее право в оправдание невыполнения принятых ими на себя международных договорных обязательств. В статье отражена признанная в настоящее время во многих странах концепция, согласно которой обязательства по международным договорам должны быть выполнены независимо от положений внутреннего права, а в случае коллизии норм международного договора и норм внутригосударственного права применению подлежат правила, установленные международным договором.

Например, в Конституции Российской Федерации, которая международные договоры, как и общепризнанные принципы и нормы международного права, рассматривает в качестве составной части своей правовой системы, записано: "Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора" (ст. 15, ч. 4). Это же положение содержится в Федеральном законе о международных договорах Российской Федерации 1995 года (ст. 5, п. 2).

В некоторых других странах конституции исходят из того, что нормы международного права и международных договоров становятся действующими в данной стране только в силу специального в каждом отдельном случае внутригосударственного правового акта. Однако установление того или иного порядка выполнения обязательств по международным договорам является внутренним делом каждого государства. Международное право не содержит норм, обязывающих государство следовать той или иной системе. Важен результат — выполнение международных договоров.

Чтобы избежать возможных коллизий норм международных договоров и внутренних законов, государства, заключая договоры, должны учитывать действующее законодательство. Такой подход предусмотрен и в Федеральном законе о международных договорах Российской Федерации 1995 года (ст. 9, п. 5; ст. 34, п. 1).

Нередко международные договоры сами предусматривают обязанность государств предпринимать внутригосударственные меры, чтобы обеспечить выполнение международных договоров: принять новые законы, внести изменения в действующие, отменить прежние законы или административно-правовые акты, противоречащие заключаемым договорам, ввести уголовные наказания и другие санкции за нарушение положений международного договора и др.¹⁰⁰1. Однако независимо от того, какой выход международного или внутреннего порядка государством найден, требования международного права состоят в том, что обязательства, вытекающие из международного договора, в котором государство участвует, должны быть выполнены, и ссылка на свое внутреннее право не освобождает его от ответственности за их невыполнение¹⁰¹2.

2. Установленная в ст. 27 норма должна рассматриваться в увязке со ст. 46 Конвенции, которая определяет случаи, когда государство может оспорить Действительность своего согласия на обязательность для него международного договора при нарушении того или иного положения внутреннего права. Речь в ст. 46 идет о нарушении положений внутреннего права, относящихся к компетенции заключать от имени государства международные договоры. Эти нарушения могут касаться очень важных норм внутреннего права договаривающегося государства и тем поставить под сомнение наличие его подлинного договорного волеизъявления, вследствие чего может быть оспорена юридическая действительность всего международного договора. В случае признания такого договора недействительным он не подлежит выполнению см. комментарий к ст. 46 Конвенции). Именно в этом смысле надо понимать изложение ст. 27 о том, что она "действует без ущерба для статьи 46". Обе статьи не противоречат друг другу, как заявляли представители некоторых государств на Венской конференции¹⁰²1, а гармонично связаны между собой.