ВЕНСКАЯ КОНВЕНЦИЯ о праве международных договоров

КОММЕНТАРИЙ

Составитель и автор комментариев А.Н. Талалаев, доктор юридических наук, профессор.

Ответственный редактор и автор предисловия Н.В. Захарова, доктор юридических наук.

Книга представляет собой постатейный научный комментарий Венской конвенции о праве международных договоров. Конвенция является основным международным нормативным актом, регулирующим процесс заключения, действия, применения и прекращения международных договоров. Российская Федерация — участник этой Конвенции.

Для работников органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, юристов-международников, преподавателей, аспирантов и студентов юридических и экономических вузов, а также для всех, кто интересуется международным правом.

ПРЕДИСЛОВИЕ

Венскую конвенцию о праве международных договоров иногда называют "договор о договорах". Возможно, правильнее определить ее как "кодекс современного международного договорного права". Зафиксированные в Конвенции нормы охватывают практически все вопросы, касающиеся международных договоров: заключение и вступление в силу, толкование и применение, действие во времени и пространстве, основания недействительности, прекращение, приостановление действия и др.

Прочитав заглавие книги, невольно задаешься вопросами: а нужен ли комментарий к Венской конвенции о праве международных договоров? Не опоздал ли автор на много лет с его изданием? Вопросы естественны, поскольку Конвенция была принята на Конференции в Вене в 1969 году, вступила в силу в 1980 году. Очевидно, должны быть очень веские причины для издания комментария к Конвенции, действующей уже длительный срок. И они есть. Это, прежде всего, как отмечается в преамбуле Конвенции, все возрастающее значение международных договоров в современном мире. Из года в год становятся все более сложными и многогранными международные договорные отношения. На международном уровне решаются многие важные вопросы обеспечения безопасности, политического и экономического сотрудничества. Без международных договоров не могут быть решены ни глобальные, ни многие региональные проблемы. Международные договоры стали важной частью современной международной жизни и внутренней жизни многих стран, в том числе России.

Международные договоры должны заключаться, действовать и прекращать свое действие по определенным правилам. Эти правила и записаны в Венской конвенции о праве международных договоров. Многие из правил сложились в практике государств. Есть и новые, выработанные в ходе работы над текстом Конвенции. Почти 20 лет трудилась над проектом статей Конвенции Комиссия международного права ООН. В Венской конференции, проходившей под эгидой ООН в марте—мае 1968 года и в апреле-мае 1969 года и принявшей Конвенцию, участвовало более 100 государств.

В ходе обсуждения статей Конвенции нередко возникали острые дискуссии. Особенно много и всесторонне обсуждались такие ключевые положения, как право государств на участие в международных договорах универсального характера, оговорки к многосторонним договорам, основания недействительности международных договоров, процедура признания договоров недействительными и способы их прекращения.

Нужно отметить, что, несмотря на сложность и противоречивость международных отношений времен "холодной войны", в условиях которой проходила Конференция, ее участникам удалось принять документ, который в целом успешно кодифицирует и прогрессивно развивает право международных договоров.

Основные положения проекта статей, разработанные Комиссией международного права ООН, были сохранены, а в некоторых случаях улучшены. Конференция приняла Декларацию о запрещении применения военного, политического или экономического принуждения при заключении международных договоров (1969 год), которая, как и Декларация об универсальности (тот же год), вошла в Заключительный акт Конференции.

В настоящее время участниками Конвенции являются более 80 государств. СССР присоединился к Конвенции 4 апреля 1986 г. В соответствии с п. 2 ст. 94 Конвенции она вступила в силу для СССР 29 мая 1986 г. После распада Советского Союза Конвенция действует для России и является частью российской правовой системы (ст. 15, ч. 4, Конституции Российской Федерации).

О Венской конвенции 1969 года существует большая отечественная и зарубежная литература. В основном эти работы посвящены отдельным статьям Конвенции или отдельным вопросам договорного права.

Из зарубежных работ особый интерес в свете Комментария представляют книга участника Конференции профессора Ш. Розена "Право договоров: руководство по правовой истории Венской конвенции", в которой прослеживаются перипетии создания каждой статьи Конвенции¹1, а также материалы Комиссии международного права ООН, суммированные ею в комментарии проекта статей по праву договоров²2. Несмотря на все эти работы полного постатейного научного комментария пока нет. Между тем статьи Конвенции применяются различными государственными органами на всех уровнях. Применяются они и судами. Однако многое, что касается порядка заключения договоров, их действия, применения, толкования, прекращения и других аспектов международного договорного права, лежит за пределами знаний, необходимых всем, кто участвует в сложном договорном процессе. Об этом, в частности, свидетельствует обсуждение Федерального закона о международных договорах Российской Федерации, подписанного Президентом России только после его приведения в соответствие с Венской конвенцией 1969 года³3.

Право международных договоров — а его ядро составляет Венская конвенция 1969 года — преподается в юридических и других учебных заведениях нашей страны и за рубежом. Отдельными статьями и даже монографиями, на которые по мере необходимости делаются ссылки в настоящем Комментарии, сейчас уже не обойтись. Необходим полный постатейный комментарий всех 85 статей Венской конвенции и Приложения к ней, которое является ее неотъемлемой частью. Такой комментарий и дан автором и составителем этой книги А.Н. Талалаевым, который принимал активное участие в работе всех сессий и конференций по праву договоров. Детальным анализом самих статей Конвенции автор не ограничивается. В связи с Венской конвенцией им рассматриваются многие важные вопросы теории международного права и его отраслей: международная правосубъектность, государственный суверенитет, договорная правоспособность членов федерации, признание, правопреемство, международно-правовая ответственность, соотношение международного и внутригосударственного права, договоры и законы, в том числе в России, международный обычай, понятие силы и ее запрет, юридическая природа заключительных актов конференции, давность, императивные нормы международного права (jus cogens) и другие вопросы. Используемые в Комментарии термины помещены в предметно-тематическом указателе, который значительно облегчает пользование книгой и представляет собой самостоятельную ценность.

В конце Комментария даются аутентичные тексты Венской конвенции на русском, английском, французском и испанском языках, что облегчает уяснение смысла статей Конвенции, если возникает вопрос об их точном содержании. Аутентичный текст на китайском языке не приводится.

Н.В. ЗАХАРОВА, доктор юридических наук

ОТ АВТОРА

Настоящий Комментарий содержит ссылки на официальные отчеты Венской конференции ООН по праву договоров 1968—1969 гг., а также на монографии и статьи юристов разных стран, посвященные этой отрасли международного права. В Комментарии автор стремился избегать повторений своих прежних работ. Ссылки на них делаются лишь тогда, когда содержащиеся там положения могут помочь уяснению смысла статей Конвенции или дают более подробную информацию и аргументацию. Автор приносит благодарность адвокатскому бюро "Горбунов и партнеры" Межреспубликанской коллегии адвокатов и его сотрудникам: К.Г. Горбунову, М.А. Талалаеву, Е.Ю. Сорокину, Н.А. Алениной за большую помощь в подготовке настоящего Комментария.

ВЕНСКАЯ КОНВЕНЦИЯ О ПРАВЕ МЕЖДУНАРОДНЫХ

ДОГОВОРОВ

Государства — участники настоящей Конвенции,

учитывая важнейшую роль договоров в истории международных отношений,

признавая все возрастающее значение договоров как источника международного права и как средства развития мирного сотрудничества между нациями, независимо от различий в их государственном и общественном строе,

отмечая, что принципы свободного согласия и добросовестности и норма pacta sunt servanda получили всеобщее признание,

подтверждая, что споры, касающиеся договоров, как и прочие международные споры, должны разрешаться только мирными средствами и в соответствии с принципами справедливости и международного права,

напоминая о решимости народов Объединенных Наций создать условия, при которых могут соблюдаться справедливость и уважение к обязательствам, вытекающим из договоров,

принимая во внимание принципы международного права, воплощенные в Уставе Организации Объединенных Наций, такие, как принципы равноправия и самоопределения народов, суверенного равенства и независимости всех государств, невмешательства во внутренние дела государств, запрещения угрозы силой или ее применения и всеобщего уважения и соблюдения прав человека и основных свобод для всех,

полагая, что кодификация и прогрессивное развитие права договоров, осуществленные в настоящей Конвенции, будут способствовать достижению указанных в Уставе целей Организации Объединенных Наций, а именно поддержанию международного мира и безопасности, развитию дружественных отношений между народами и осуществлению их сотрудничества друг с другом,

подтверждая, что нормы международного обычного права будут по-прежнему регулировать вопросы, которые не нашли решения в положениях настоящей Конвенции,

договорились о нижеследующем:

1. Преамбула Венской конвенции важна для толкования и уяснения всей Конвенции и ее статей.

В научной литературе высказывались мнения, что преамбула к международному договору не имеет юридического значения и не составляет его часть, обладающую равной силой с другими частями договора⁴1. На Венской конференции эта точка зрения не получила поддержки (см. комментарий к ст. 31).

2. В преамбуле Венской конвенции указаны цели и мотивы ее заключения — содействовать достижению целей и принципов Устава ООН, прежде всего поддержанию международного мира и безопасности, развитию дружественных отношений между народами, осуществлению их сотрудничества. Здесь констатируется важнейшая роль договоров в истории международных отношений, все возрастающее их значение как источника международного права и как средства развития мирного сотрудничества между нациями независимо от различий в их государственном и общественном строе. В преамбуле перечисляются общепризнанные принципы международного права, воплощенные в Уставе ООН, которые тоже лежат в основе права договоров. Среди них специально выделены принципы свободного согласия и добросовестности и принцип pacta sunt servanda (договоры должны соблюдаться) и подтверждается, что споры касательно договоров, как и другие международные споры, должны решаться только мирным путем и в соответствии с принципами справедливости и международного права.

3. В преамбуле содержится принципиально важное положение о том, что нормы международного обычного права будут по-прежнему регулировать вопросы, которые не нашли решения в Венской конвенции. Преамбула исходит из того, что, как бы ни был широк охват Конвенцией права договоров, она не решает всех вопросов договорного права. Например, она не регулирует способы обеспечения выполнения международных договоров, порядок их подписания и парафирования; в ней недостаточно четко и полно решен вопрос о применении последующих и предыдущих договоров, отсутствует норма о праве всех государств участвовать в международных договорах универсального характера. Некоторые положения, касающиеся этих вопросов, не вышли еще из стадии международного обыкновения, т.е. не стали международными правовыми обычаями, другие, в частности принцип универсальности общих многосторонних договоров, являются общепризнанными нормами международного права. Но дело не только в относительной неполноте Венской конвенции. В ней пока (на 1997 г.) участвует не многим более 80 государств. Для них Конвенция обязательна как договорный акт. Остальные государства мира еще не присоединились к ней или не ратифицировали ее. Поскольку Венская конвенция является результатом не только кодификации уже существовавших до нее норм обычного права, но и их прогрессивного развития, т.е. источником новых норм договорного права, эти последние обязательны только для государств-участников. Такое соотношение между нормами Конвенции и обычными нормами права договоров будет сохраняться до тех пор, пока Конвенция не станет обязательной для всех или почти всех государств международного сообщества, а это произойдет тогда, когда они станут ее участниками. Положения Венской конвенции, которые не являются обычными нормами международного права, не обязательны для тех государств, которые пока не стали ее участниками.

Преамбула как составная, неотъемлемая часть Венской конвенции должна приниматься во внимание при толковании всех ее статей и Приложения к ней, т.е. они должны толковаться исходя из целей и принципов, изложенных в преамбуле.

ЧАСТЬ І ВВЕДЕНИЕ

Статья 1

СФЕРА ПРИМЕНЕНИЯ НАСТОЯЩЕЙ КОНВЕНЦИИ

Настоящая Конвенция применяется к договорам между государствами.

1. Статья 1 устанавливает сферу применения Конвенции по кругу субъектов международных договоров, ограничивая их межгосударственными договорами.

Предпринятые на Венской конференции попытки представителей некоторых стран расширить сферу применения Конвенции и распространить ее на договоры с участием международных организаций не получили поддержки. Эти договоры регулируются международным правом особо. В 1986 году на Конференции ООН в Вене, в которой приняло участие около 100 государств, в том числе Советский Союз, а также основные межправительственные организации и некоторые национально-освободительные движения, была принята Конвенция о праве договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями⁵1.

Венская конвенция 1986 года носит самостоятельный характер и имеет свою сферу применения. В силу она пока не вступила.

Венская конвенция 1969 года на указанную категорию международных договоров не распространяется и регулирует исключительно договоры между государствами как субъектами международного права. К этим договорам, согласно ст. 5 Конвенции, относятся и договоры, которые являются учредительными актами международных организаций (уставы, статуты и др.), а также договоры, принятые в рамках или под эгидой международных организаций.

2. Статья 1 должна рассматриваться в тесной связи со ст. 2, п. 1 "а", где определено значение термина "договор", и со ст. 3, содержащей общую оговорку в отношении некоторых других категорий международных соглашений. Важно обратить внимание на то, что все статьи Венской конвенции 1969 года были сформулированы с учетом применения их только к договорам между государствами. При этом Конвенция оставляет за самими государствами право решать вопрос, на каком уровне (государственном, правительственном или ведомственном) заключать конкретный договор — в любом случае он будет договором между государствами и подпадать под ее действие.

Статья 2 УПОТРЕБЛЕНИЕ ТЕРМИНОВ

1. Для целей настоящей Конвенции:

a) "договор означает международное соглашение, заключенное между государствами в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится ли такое соглашение в одном документе, в двух или нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования;

"ратификация", "принятие", "утверждение" и "присоединение" означают, в зависимости от случая, имеющий такое наименование международный акт, посредством которого государство выражает в международном плане свое согласие на обязательность для него договора;

"полномочия" означают документ, который исходит от компетентного органа государства и посредством которого одно или несколько лиц назначаются представлять это государство в целях ведения переговоров, принятия текста договора или установления его аутентичности, выражения согласия этого государства на обязательность для него договора или в целях совершения любого другого акта, относящегося к договору;

"оговорка" означает одностороннее заявление в любой формулировке и под любым наименованием, сделанное государством при подписании, ратификации, принятии или утверждении договора или присоединении к нему, посредством которого оно желает исключить или изменить юридическое действие определенных положений договора в их применении к данному государству;

"участвующее в переговорах государство" означает государство, которое принимало участие в составлении и принятии текста договора;

f) "договаривающееся государство" означает государство, которое согласилось на обязательность для него договора, независимо от того, вступил ли договор в силу или нет;

g) "участник" означает государство, которое согласилось на обязательность для него договора и для которого договор находится в силе;

h) "третье государство" означает государство, не являющееся участником договора;

i) "международная организация" означает межправительственную организацию.

2. Положения пункта 1, касающиеся употребления терминов в настоящей Конвенции, не затрагивают употребления этих терминов или значений, которые могут быть приданы им во внутреннем праве любого государства.

1. Данные в этой статье определения международно-правовых терминов имеют функциональный характер, т.е. они предназначены "для целей настоящей Конвенции", как говорится в п. 1, и все они важны для правильного применения каждой из ее статей.

Определение "договор", несмотря на его функциональный характер, охватывает почти все элементы этого важнейшего понятия Конвенции: его субъектов (участников), соглашение между ними, специфическую форму такого соглашения, которая отличает его от других международных соглашений, регулирование его международным правом.

Как отмечалось в комментарии к ст. 1, участниками международных договоров по Венской конвенции являются только государства. В таком понимании термин "договор" употреблен во всей Конвенции. Однако это не означает отрицания того, что и другие субъекты международного права (например, межправительственные организации, нации, борющиеся за государственную независимость) не могут заключать международные договоры. Напротив, оговорка, сделанная в ст. 3, подтверждает такую возможность.

В то же время из данного определения вытекает, что участниками международного договора по Венской конвенции 1969 года должны быть минимум два государства — субъекта международного права. Двустороннее соглашение, в котором только один из участников является государством, а другой — юридическим или физическим лицом, не считается по Венской конвенции 1969 года международным договором. Такие договоры, как, например, договоры международной купли-продажи товаров, заключенные между предприятиями, находящимися в разных государствах, не подпадают под регулирование Венской конвенции 1969 года. В отношении них действуют другие международно-правовые акты⁶1.

Не являются международными соглашения внутригосударственного характера, в том числе договоры между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации о разграничении предметов ведения и полномочий, поскольку они регулируют внутренние отношения в рамках одного государства — субъекта международного права, а не международные отношения (см. также комментарий к ст. 6).

В литературе по международному праву высказывалась точка зрения⁷1 о необходимости расширения понятия международного договора за счет включения в круг его возможных участников таких субъектов, как национальные корпорации, концерны, компании, и иных, которые якобы обладают универсальной договорной правоспособностью. В результате "интернационализации" внутреннего права, по мнению сторонников этой точки зрения, отличие международного публичного права от международного частного права стирается и возникает одно так называемое частное международное право (Privatvol-kerrecht). Однако этот взгляд не получил поддержки ни в Комиссии международного права ООН, ни на Венской конференции, и восторжествовала концепция, согласно которой юридические лица и даже индивиды могут быть субъектами международного права, но без правоспособности заключать международные договоры. Таким образом, Венская конвенция сохраняет классический подход к определению договора как соглашения между государствами.

2. Слова "договор означает международное соглашение" отражают юридическую сущность международного договора, его согласительную природу. При разработке этого определения еще в Комиссии международного права были отклонены попытки определить международный договор только как "формальный акт". При таком подходе в это понятие могли попасть и некоторые акты, которые хотя и являются государственными, однако не являются соглашениями между государствами.

В отличие от других государственных актов международный договор предполагает наличие в нем волеизъявлений по крайней мере двух государств — субъектов международного права, причем эти волеизъявления в договорах не существуют изолированно друг от друга, а являются согласованными, т.е. одинаково направленными на одну определенную цель. Такие согласованные волеизъявления в договоре и образуют договорное соглашение, суть договора; его не следует смешивать с соглашением как одним из наименований международного договора (см. п. 4 комментария к этой статье). Соглашение составляет юридическую сущность любого договора, международного в том числе. Оно должно основываться на добровольности уступок при переговорах, на равноправии сторон. В противном случае может быть поставлена под вопрос действительность волеизъявления государства при заключении международного договора и самого международного договора в целом (см. ч. V Конвенции).

Определение договора как международного соглашения в п. 1 "а" означает договорное соглашение и никакое иное. Дело в том, что соглашения между государствами не всегда воплощаются в форме международных договоров. Они могут приобретать форму международного обычая как молчаливого соглашения между государствами или быть выраженными в других формах, не относящихся к этим двум видам. Примером может служить Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе 1975 года. Бесспорно, он является международным соглашением, так как воплощает в себе согласованные воли государств-участников. Однако он не является ни международным обычаем (это очевидно), ни договором, поскольку государства, подписывая Заключительный акт в Хельсинки, не имели намерения заключить международный договор. Они решили не придавать этому международному соглашению договорной формы и потому оно не подлежало регистрации в Секретариате ООН, согласно ст. 102 ее Устава. Это не означает, конечно, отрицания за всеми другими заключительными актами характера международных договоров по смыслу п. 1 настоящей Конвенции. Заключительные акты по своей юридической природе и характеру тоже могут быть разными⁸1. Заключительный акт может быть одним из наименований международного договора, и в таком случае он подпадает под регулирование Венской конвенции 1969 года (см. п. 7 комментария к этой статье).

"Договор" в п. 1 "а" ст. 2 и во всей Венской конвенции употребляется как родовое понятие, охватывающее все наименования международных договоров, заключенных в письменной форме, так как наименований договорных актов много: не только договор, но и конвенция, пакт, соглашение, протокол, устав, статут, совместное заявление, декларация, коммюнике, меморандум, регламент, акт, заключительный акт, обмен нотами и письмами и др.⁹2. Юридического различия между ними нет, как нет и общепризнанной классификации этих наименований, хотя некоторые в результате их длительного употребления на практике как бы прикрепились к определенным видам международных договоров. Уставами или статутами называют договоры, создающие международные организации; договоры по консульским вопросам, договоры о законах и обычаях войны, договоры, кодифицирующие нормы международного права, называются конвенциями; договоры о прекращении состояния войны и заключении мира — договорами (мирными). Договорами называются также договоры о дружбе и союзе, о взаимной помощи, о торговле, хотя и не всегда. Наименования международных договоров могут отражать также уровень развития отношений между государствами.

То, что наименование международного договора не определяет его юридическую силу и значение, видно из того, что одни и те же виды договоров могут носить разные наименования: например, консульская конвенция или консульский договор, устав или статут международной организации. В Статуте Международного Суда ООН в одной из статей (ст. 36, п. 2) говорится о договорах, а в другой (ст. 38, п. 1) употреблен термин "международные конвенции" для обозначения источников решений Международного Суда. Было бы нелепо отсюда делать вывод, что Суд не вправе применять международно-правовые акты с другими наименованиями. Напротив, употребление в одном и том же акте — Статуте Международного Суда ООН двух разных терминов подтверждает, что термин "договор" употреблен здесь как родовое понятие, а не только в узком смысле, как одно из его наименований. Именно сак родовое понятие употреблен он и во всех статьях Венской конвенции о праве международных договоров.

Так же, как родовое понятие, понимается наименование "международный договор" в Конституции Российской Федерации, вообще в российском законодательстве (в частности, в ГК РФ, Федеральном законе о международных договорах Российской Федерации 1995 года).

5. Хотя международные договоры чаще всего воплощаются в одном документе, бывают случаи, когда таких документов два и более, и это отражено в определении договора в ст. 2, п. 1 "а". Имеется в виду, например, обмен нотами или письмами, не являющимися одним документом, но тем не менее представляющими собой соглашения, к которым применимо право международных договоров. Обмен нотами (письмами) — не только особое наименование международного договора, но и своеобразный (упрощенный) способ его заключения. Договоры в форме обмена нотами с тождественным содержанием обладают такой же обязательной, юридической силой, как всякий иной договор, т.е. заключенный и другим способом. На них полностью распространяются нормы международного договорного права, относящиеся к действительности, применению, толкованию, прекращению договоров и пр., т.е. положения Венской конвенции. Разница между обычными договорами и договорами в упрощенной форме состоит лишь в способах их заключения и вступления в силу. Поэтому они находятся в сфере действия Венской конвенции, которая и констатирует это в определении термина "договор" как соглашения, которое может содержаться "в одном документе, в двух или нескольких связанных между собой документах". Тем более что число таких соглашений растет, и они нередко заключаются по очень важным вопросам жизни государства¹⁰1. Так, соглашение 1976 года между СССР и Францией о предупреждении случайного или несанкционированного применения ядерного оружия было оформлено путем обмена идентичными письмами между двумя министрами иностранных дел¹¹2.

Определение договора как международного соглашения, регулируемого международным правом, отражает отличие международного соглашения государств, регулируемого международным публичным правом, и соглашения, которое хотя и заключено между государствами, но регулируется по их соглашению национальным правом¹²3. Дело в том, что государство в международных отношениях может выступать не только в качестве субъекта международного (публичного) права, но и как субъект внутригосударственного, в частности гражданского, права. В таком случае соглашения даже между государствами не будут международными договорами и, следовательно, не будут регулироваться Венской конвенцией 1969 года. Что касается так называемых смешанных договоров, в которых наряду с государствами как субъектами международного права участвуют иные субъекты (юридические или физические лица), то такие договоры могут действовать как международные лишь постольку, поскольку их положения касаются взаимоотношений между участвующими в них государствами в качестве субъектов международного права. При этом имеются в виду многосторонние договоры, ибо в двусторонних договорах, чтобы они считались международными по Венской конвенции, оба участника, как говорилось выше, должны быть государствами —­субъектами международного права.

Термины "ратификация", "принятие", "утверждение" и "присоединение" в полном объеме в п. 1 "b" ст. 2 не определены, а лишь указано, что все они означают международные акты, при помощи которых государство в целом, как таковое, выражает, в зависимости от случая, свое согласие на обязательность для него международного договора. Конвенция не указывает процедуру принятия таких актов. Последняя определяется конституциями и другими внутренними нормативными актами государств, которые и устанавливают, какие органы и в каком порядке осуществляют ратификацию, принятие, утверждение, присоединение. Это внутреннее дело каждого государства, как и его дело давать свои названия указанным актам. Названия актов во внутреннем и в международном праве могут не совпадать. Но с точки зрения международного права все акты являются однородными способами выражения согласия государства в целом на обязательность для него международного договора.

Определение значения термина "полномочия" (п. 1 "с") в Конвенции не требует каких-либо пояснений, кроме слов: "или в целях совершения любого другого акта, относящегося к договору". Из них следует, что вопрос о полномочиях может встать не только в связи с какой-либо стадией заключения международного договора (переговорами, принятием текста, подписанием и др.), но и в связи с его прекращением (денонсацией, отменой, пересмотром и др.) или с объявлением его недействительным, когда соответствующий акт также должен быть подписан компетентным или уполномоченным на то лицом (см. п. 2 ст. 67).

Необходимость четкого определения оговорки в п. 1 "d" ст. 2 вытекает из необходимости разграничить оговорки, посредством которых достигается исключение или изменение юридического действия положений договора применительно к сделавшему оговорку государству, и иные заявления государства, которые могут быть простыми пояснениями его позиции относительно статей договора, их толкования и т.п. и которые не имеют юридических последствий оговорок.

10. "Участвующее в переговорах государство", "договаривающееся государство", "участник", "третье государство" (п. 1 "е", "f, "g", "h" ст. 2) — эти четыре категории государств Конвенция четко различает в зависимости от степени их отношения к данному международному договору. Участником договора считается только "государство, которое согласилось на обязательность для него договора и для которого договор находится в силе". В остальных случаях следует говорить о договаривающемся государстве, участвующем в переговорах государстве или вообще о третьем государстве, которое не является участником договора.

Венская конвенция употребляет в ряде статей также термин "государство, имеющее право стать участником договора". Однако этот термин ею не определен. Во всяком случае, исходя из принципа универсальности, подтвержденного в Декларации об универсальности, принятой на Венской конференции в 1969 году, любое государство вправе стать участником многосторонних договоров, "которые касаются кодификации и прогрессивного развития международного права или объект и цель которых представляют интерес для международного сообщества в целом"¹³1. В других случаях государством, имеющим право стать участником договора, может быть договаривающееся государство, для которого договор еще не вступил в силу, например вследствие его нератификации или других причин.

В международно-правовой литературе и договорной практике кроме термина "участник" международного договора употребляются термины "субъект", "контрагент", "сторона". Они считаются равнозначными, за исключением термина "сторона". Хотя термин "контрагент" чаще применяется к участникам внешнеэкономических сделок, термин "субъект" имеет больше научное значение и употребляется применительно к субъекту международного права вообще.

Что касается понятия "сторона" договора, то здесь имеются разные точки зрения. Одни юристы считают, что термины "сторона" и "участник" ("контрагент", "субъект") тождественны, другие говорят только о сторонах или субъектах. Третьи полагают, что понятия "сторона" и "участник" могут не совпадать, так как одной стороной международного договора могут являться несколько участников (субъектов), которые вместе образуют тесную группу государств. В.Н. Дурденевский писал, что в ряде договоров, например в мирных, со многими участниками в действительности имеются две стороны, две группы государств, которые находились в состоянии войны. Поэтому такие мирные договоры, как, например, Версальский 1919 года, договоры 1947 года, точнее считать двусторонними¹⁴1. Вопрос о том, является ли договор двусторонним или многосторонним, может приобретать и практическое значение в случае прекращения договора¹⁵2, в Венской конвенции решен таким образом: она не проводит различий между понятиями "участник" и "сторона" договора, о чем свидетельствует и то обстоятельство, что в одних аутентичных текстах Конвенции употреблен термин "сторона" (party, partie), а в других (русском) — "участник"¹⁶3.

Хотя в Венскую конвенцию 1969 года не включены нормы права договоров международных организаций, некоторых из таких норм она касается (ст.ст. 5, 76). Поэтому п. 1 "i" содержит определение понятия "международная организация", чтобы было ясно, что речь в ней идет только о межправительственных организациях и что, следовательно, исключаются все неправительственные и общественные международные организации.

Пункт 2 ст. 2 имеет особое значение. Его цель — оградить внутреннюю законодательную компетенцию государств от вмешательства извне при заключении международных договоров, особенно в связи с их ратификацией. Дело в том, что во многих странах законодательство выработало свою терминологию в отношении понятий "договор", "соглашение" и т.д., установив для них различную процедуру заключения и утверждения. Конституции некоторых государств требуют, чтобы международные договоры одобрялись до их ратификации парламентом или одной из его палат, в то время как другие наименования международных соглашений, не носящих названия "договор", не подпадают под это требование. Вот почему определение термина "договор", данное в п. 1 "а" ст. 2 Конвенции, никоим образом не затрагивает существующее внутреннее законодательство или обычаи, регулирующие классификацию наименований международных договоров по национальному праву.

Термин "заключение" международного договора употребляется в Конвенции более 20 раз¹⁷4, однако его определение в ст. 2 отсутствует. Между тем оно важно для правильного применения Венской конвенции и для установления точной даты заключения договоров в случае, например, применения прежних и последующих договоров, заключенных разными государствами, но по одному и тому же вопросу. В таком случае для правильного применения данных договоров важно определить, какой из них заключен раньше, а какой позже, а для этого необходимо знать точную дату заключения обоих, причем не всегда можно руководствоваться датой вступления договоров в силу, поскольку дата заключения договора и дата вступления его в силу могут не совпадать. Кроме того, не все заключенные договоры вообще вступают в силу. Не случайно Венская конвенция не считает вступление международных договоров в силу стадией их заключения, рассматривая их в разных разделах ч. II: заключение договоров — в разд. 1 (ст.ст. 6—18), а вступление в силу договоров и их временное применение — в разд. 3 (ст.ст. 24—25).

Заключение международных договоров — сложный и многоступенчатый процесс, состоящий из ряда стадий и подстадий, которые перечислены в ст.ст. 9—15 Конвенции¹⁸1. Исходя из этих и ряда других статей Венской конвенции термин "заключение" международного договора можно определить как совокупность всех юридических действий, актов и процедур, которые делают договор совершенным и которые необходимы для вступления его в силу. В зависимости от условий и характера договора моментом заключения может быть дата подписания, ратификации, принятия и иных действий.

Правовой департамент Секретариата ООН при регистрации международных договоров придерживается практики, что датой заключения двусторонних договоров значится дата их подписания, а многосторонних — дата подписания, совершения или принятия на международной конференции или в международной организации¹⁹2. Все эти действия в пояснительных записках о регистрации договоров называются "заключение"²⁰3. В то же время даты заключения отграничиваются от дат вступления договора в силу, которая указывается специально.

16. Договор "двусторонний", "ограниченный многосторонний", "общий многосторонний" — эти термины Конвенция не употребляет. Тем не менее различие международных договоров по числу их участников в Конвенции бывает существенным, например при решении вопросов, связанных с заключением договоров, оговорками, присоединением, прекращением договоров.

О двусторонних договорах уже говорилось в комментарии к настоящей статье. Что касается многосторонних договоров, то среди них нужно прежде всего выделить общие многосторонние договоры, или договоры универсального характера, поскольку они имеют особо важное значение. Как отмечалось, на Венской конференции из-за противоречия между ведущими державами мира времен "холодной войны" в Конвенцию не удалось включить какие-либо положения, касающиеся принципа универсальности общих многосторонних договоров, в том числе и их определение. Однако Венская конвенция подтвердила его существование, приняв Декларацию о всеобщем участии в Венской конвенции о праве международных договоров, известную как Венская декларация об универсальности, которая была включена в качестве составной части в Заключительный акт Конференции ООН по праву договоров. В Декларации дано определение общих международных договоров как международных договоров, "которые касаются кодификации и прогрессивного развития международного права или объекты и цели которых представляют интерес для международного сообщества в целом"²¹1. Это определение отражает основные принципы современного международного права, прежде всего принцип суверенного равенства государств.

В общих многосторонних договорах вправе участвовать все государства независимо от их общественного и государственного строя и согласия государств — участников договора. Обычно право на участие предусмотрено условиями международного договора. Однако в период "холодной войны" даже общие многосторонние договоры содержали нередко ограничительные, дискриминационные формулы, по которым участие в таких договорах ставилось в зависимость от членства в ООН, ее специализированных учреждениях или от особого приглашения. Теперь, вероятно, с этой практикой покончено, а всякие подобные ограничения, которые содержатся в общих многосторонних договорах тех времен, с точки зрения основных принципов международного права, прежде всего суверенного равенства всех государств, юридически недействительны.

Для характеристики общего многостороннего договора как универсального первостепенное значение имеют особенности его объекта и цели. Это договоры, которые представляют интерес для всего человечества. К ним относятся прежде всего договоры, касающиеся обеспечения мира и безопасности, разоружения, запрещения оружия массового уничтожения, нераспространения такого оружия и другие договоры, затрагивающие интересы всех народов: борьба с различными преступлениями (геноцид, апартеид, расовая дискриминация, работорговля, распространение наркотиков), с голодом, опасными болезнями, охрана окружающей среды, сохранение природы. Сюда относятся и договоры, регулирующие вопросы, без решения которых невозможно нормальное функционирование современного сообщества государств (всемирная почтовая связь, электрорадиослужба и т.д.).

Среди общих многосторонних договоров нужно выделить договоры, которые касаются кодификации и прогрессивного развития международного права, например конвенции по морскому праву 1958 и 1982 годов, дипломатическому праву 1961 года, консульскому праву 1963 года, о защите жертв войны 1949 года. Очевидно, к таким общим многосторонним договорам относится и Венская конвенция о праве международных договоров 1969 года. Что касается количественного критерия при определении термина "общий многосторонний договор", то он не является решающим, поскольку невозможно точно определить, при каком числе государств-участников многосторонний договор становится общим, ибо это число постоянно меняется, увеличивается. Вот почему многосторонний договор становится общим не из-за числа его участников, а благодаря особенностям его объекта и цели. Ведь может случиться, что в начале действия договора в нем участвовало немного государств, и только потом, после присоединения к нему новых государств, он приобретал более широкий по числу участников характер. Однако независимо от этого, благодаря своим объекту и цели, такой договор является общим с момента его заключения. Так было с Договором о запрещении испытаний ядерного оружия 1963 года. Он был заключен как трехсторонний, в котором СССР, США и Англия являлись "первоначальными участниками". Но объект договора был настолько важен, ибо затрагивал жизненные интересы всех государств, что он был открыт для подписания и присоединения и вскоре стал универсальным также в количественном отношении; в нем участвует более 150 государств. Однако общим Договор 1963 года был с самого начала его заключения.

Понятие общего многостороннего договора прочно вошло в практику. Оно встречается не только в научной литературе²²1, но и в документах ООН, в том числе Международного Суда. Например, в ст. 38, п. 1, Статута Международного Суда говорится, что Суд применяет "международные конвенции, как общие, так и специальные". В консультативном заключении от 28 мая 1951 г. по Конвенции о геноциде Международный Суд подчеркнул всеобщий характер Конвенции, связывая это именно с ее объектом и целями²³2.

Что касается ограниченных многосторонних договоров, то это договоры с небольшим, по сравнению с общими договорами, числом участников. Участие новых государств в таких договорах зависит от согласия всех их участников. Примерами ограниченных многосторонних договоров могут служить Римский договор об учреждении Европейского Экономического Сообщества 1957 года, Маастрихтский договор о Европейском Союзе 1992 года, Договор 1949 года о Североатлантическом союзе (НАТО).

Статья 3

МЕЖДУНАРОДНЫЕ СОГЛАШЕНИЯ,

НЕ ВХОДЯЩИЕ В СФЕРУ ПРИМЕНЕНИЯ НАСТОЯЩЕЙ КОНВЕНЦИИ

Тот факт, что настоящая Конвенция не применяется к международным

соглашениям, заключенным между государствами и другими субъектами

международного права или между такими другими субъектами международного

права, и к международным соглашениям не в письменной форме, не затрагивает:

юридической силы таких соглашений;

применения к ним любых норм, изложенных в настоящей Конвенции, под действие которых они подпадали бы в силу международного права, независимо от настоящей Конвенции;

применения настоящей Конвенции к отношениям государств между собой в рамках международных соглашений, участниками которых являются также другие субъекты международного права.

Необходимость этой статьи Конвенции явилась следствием определения термина "договор", ограниченного в ст. 2 международными соглашениями, заключенными между государствами в письменной форме. Хотя это определение обусловлено целями Конвенции, оно могло создать впечатление, что международные договоры не в письменной форме или с международными организациями не имеют юридического характера или юридической силы. Между тем такие международные соглашения сейчас заключаются в большом числе, особенно между государствами и международными организациями, а также между самими международными организациями. Поэтому в Комиссии международного права ООН было решено, что еще до выработки специальной конвенции, которая бы регулировала подобного рода договоры, необходимо включить в Венскую конвенцию специальную статью, которая бы четко подтверждала юридическую силу таких договоров и применение к ним любых норм, изложенных в Венской конвенции, но независимо от нее, в том числе обычных норм международного права. Кроме того, на Конференции было признано необходимым, дабы исключить всякие возможные кривотолки, подчеркнуть, что, несмотря на ст. 1, Венская конвенция должна применяться к отношениям государств между собой в рамках международных соглашений, участниками которых являются и другие субъекты международного права. Речь здесь идет прежде всего о договорах между государствами, где в качестве стороны участвует международная организация. В этих случаях Венская конвенция применяется только к отношениям между государствами, но не к отношениям между государствами и международной организацией и не к отношениям международных организаций между собой (если их более одной). Однако эта оговорка не затрагивает юридической силы таких смешанных соглашений в целом.

Важное значение имеет также указание о форме международных договоров, которые не подпадают под Венскую конвенцию. К форме международного договора относятся все способы и средства, при помощи которых согласованные воли субъектов международного права приобретают характер явно выраженного соглашения сторон. Сюда входят язык, структура и наименование договора, а иногда и приложения к договору²⁴1.

Форма конкретного международного договора зависит от согласия сторон. Она не влияет на обязательную силу договора и на его юридическую действительность. Главное — содержание договора. Однако и оформление достигнутого соглашения немаловажно. Договоры могут заключаться в письменной форме и не в письменной форме. Наиболее распространены договоры в письменной форме, и именно они являются предметом регулирования Венской конвенции согласно определению термина "договор" в ст. 2. Однако такое определение может создать неправильное представление, что договоры, заключенные между государствами не в письменной форме, не обладают международно-правовой силой или что к ним неприменимы никакие нормы, образующие право договоров. Международные договоры обязательны независимо от их формы, и принцип pacta sunt servanda распространяется на все договоры. Речь в комментируемой статье идет о договорах "не в письменной форме". Иногда их называют устными договорами, но это не совсем точно. Устные договоры в собственном смысле встречаются чрезвычайно редко. Но и такие договоренности могут часто записываться, хотя и не так, как письменные договоры. В отличие от последних устные договоры (иногда они называются джентльменскими соглашениями) не имеют формального договорного текста, не подписываются и не скрепляются печатями, как это имеет место при оформлении обычных международных договоров. Так было заключено Лондонское джентльменское соглашение в 1946 году между СССР, США, Англией и другими государствами о принципе справедливого географического распределения мест для непостоянных членов Совета Безопасности ООН. Примером подобного соглашения "не в письменной форме" может служить также соглашение о правилах процедуры Третьей конференции ООН по морскому праву, утвержденное Генеральной Ассамблеей ООН на ее 2169-м заседании 16 ноября 1973 г.²⁵1.

Учитывая все эти обстоятельства, Венская конвенция устанавливает, что она не ставит под сомнение юридическую силу подобных соглашений или применение "к ним любых норм, изложенных в настоящей Конвенции, под действие которых они подпадали бы в силу международного права, независимо от настоящей Конвенции".

Статья 4 НАСТОЯЩАЯ КОНВЕНЦИЯ НЕ ИМЕЕТ ОБРАТНОЙ СИЛЫ Без ущерба для применения любых норм, изложенных в настоящей Конвенции, под действие которых подпадали бы договоры в силу международного права, независимо от Конвенции, она применяется только к договорам, заключенным государствами после ее вступления в силу в отношении этих государств.

1. Комментируемая статья подтверждает общепринятый принцип международного права, зафиксированный в ст. 28, об отсутствии у международных договоров обратной силы и исходит из этого принципа. В то же время в ст. 4 ясно признается, что отсутствие у Венской конвенции обратной силы никак не затрагивает применения норм международного права, которые действуют во времени и пространстве независимо от Конвенции. Имеются в виду прежде всего императивные (jus cogens) и другие общепризнанные принципы и нормы международного права, которые вытекают из иных, чем данная Конвенция, источников, таких, как, например, Устав ООН, другие общие многосторонние договоры, а также общепризнанные обычаи²⁶2.

В остальном Конвенция применяется только к договорам, которые были заключены государствами после ее вступления в силу и только в отношениях между теми государствами, для которых она вступила в силу.

2. Венская конвенция о праве международных договоров 1969 года вступила в силу 27 января 1980 г. для 35 государств — на 30-й день с даты сдачи на хранение соответствующего 35-го документа. Для остальных государств она вступала в силу каждый раз отдельно, по мере ратификации или присоединения к ней конкретного государства. В соответствии с п. 2 ст. 84 Конвенция вступила в силу для СССР 29 мая 1986 г., а после распада СССР 1991 году она стала обязательной для Российской Федерации.

3. Употребленное в ст. 4 выражение "к договорам, заключенным государствами..." должно толковаться в свете понятия "заключение", как оно дано в комментарии (п. 15) к ст. 2 Конвенции. Хотя есть точка зрения, моментом заключения договора по ст. 4 может быть момент принятия текста договора²⁷3, но во всяком случае этим моментом необязательно должен быть момент вступления договора в силу. Понятие "вступление в силу", как видно из ст. 4, относится только к самой Венской конвенции, но не к другим заключенным договорам, к которым она может быть применена (после ее вступления в силу).

Статья 5

ДОГОВОРЫ, УЧРЕЖДАЮЩИЕ МЕЖДУНАРОДНЫЕ

ОРГАНИЗАЦИИ, И ДОГОВОРЫ, ПРИНЯТЫЕ В РАМКАХ

МЕЖДУНАРОДНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ

Настоящая Конвенция применяется к любому договору, являющемуся

учредительным актом международной организации, и к любому договору,

принятому в рамках международной организации, без ущерба для соответствующих

правил данной организации.

1. Комментируемая статья закрепляет признание того, что право международных договоров применимо к перечисленным в ней международным договорам несмотря на их специфику.

Это прежде всего договоры, которые являются учредительными актами международных организаций, т.е. уставы, статуты и др. Конвенция исходит из того, что все эти акты относятся к договорам между государствами, как они определены в ст. 2, значит, попадают в сферу ее применения, согласно ст. 1, как межгосударственные соглашения.

В то же время ст. 5 учитывает особенности уставов как международных договоров sui generis, в частности то, что международный договор, являющийся уставом международной организации, не только устанавливает права и обязанности государств-участников, но и создает международную организацию, которая действует на его основе. Он определяет цели и задачи организации, ее компетенцию, учреждает органы, устанавливает правовое положение членов организации, персонала, характер отношений с другими международными организациями, с государствами-нечленами и т.д.²⁸1. Иначе говоря, устав международной организации — более сложное соглашение государств, чем обычный многосторонний договор²⁹2.

Благодаря уставу возникает новый самостоятельный субъект международного права. Тем не менее устав остается соглашением между государствами. Поэтому нормы права международных договоров применимы к уставам и статутам с учетом их особенностей, или, как говорится в ст. 5 Конвенции, "без ущерба для соответствующих правил данной организации". Эти особенности касаются участия (вступление в организацию вместо простого присоединения), исключения и приостановления членства, пересмотра уставов, толкования и др. Есть особенности и в выходе государств из организаций, правопреемстве их членства. Но в целом нормы права договоров, изложенные в Венской конвенции, применимы и к уставам международных организаций. Это нормы, определяющие порядок заключения и вступления договоров в силу, недействительность договоров, нормы о значении международных Договоров для не участвующих в них государств, принцип строгого соблюдения международных договоров и др.

Таким образом, ст. 5 состоит как бы из двух частей. Она содержит общее правило, согласно которому уставы международных организаций приравниваются к другим международным договорам, почему на них, в принципе, и распространяются положения Венской конвенции. В то же время в ней признается специфика рассматриваемой группы международных договоров, так как положения Конвенции распространяются на них с учетом правил, действующих в самой организации. Это значит, что правила, предусмотренные уставом международной организации по данному конкретному вопросу, имеют приоритет перед положениями Венской конвенции.

Сказанное во многом относится и ко второй группе договоров, упомянутых в ст. 5, — договорам, принятым в рамках международных организаций. Здесь речь идет о специфике разработки и принятия большой группы международных договоров в органах международных организаций. Особенности процесса заключения этих договоров не изменяют юридической сущности договорного процесса как согласования воль государств и создания норм международного права. Даже в тех случаях, когда первоначальный проект договора разработан сначала экспертами (например, в Комиссии международного права ООН, соответствующими органами МОТ, ЮНЕСКО), а не уполномоченными представителями государств, он в дальнейшем передается на рассмотрение и обсуждение в органы международной организации, состоящие из представителей государств — членов международной организации. В ООН это комитеты Генеральной Ассамблеи. В ходе такого обсуждения и происходит процесс согласования воль государств в отношении содержания международного договора, т.е. процесс соглашения между государствами как способ создания международно-правовых норм³⁰1. Окончательный текст такого договора принимается пленарным органом международной организации в соответствии с правилами процедуры, которые действуют в этом органе. Так, Международные пакты о правах человека были приняты 16 декабря 1966 г. XXI сессией Генеральной Ассамблеи ООН в соответствии с ее правилами процедуры, многочисленные конвенции в области труда — на Генеральных конференциях МОТ, согласно ее уставу. Нужно подчеркнуть, что во всех этих случаях международные организации участвуют в договорном процессе только вспомогательным образом и только на стадии выработки и принятия окончательного текста, а не в качестве самостоятельных его участников — субъектов международного права. Поэтому указанные договоры относятся к договорам между государствами и охватываются сферой действия Венской конвенции, согласно ее ст. 1, за исключением случаев, когда в международной организации, где они разрабатываются и принимаются, имеются по данному конкретному вопросу свои правила. Но, будучи приняты в рамках международной организации, эти договоры впоследствии должны пройти стадию выражения согласия государств на обязательность договора в различных формах, как они предусмотрены в ст. 11 Конвенции: в частности, подписание, ратификацию, утверждение, в зависимости от конкретного договорного случая.

В ст. 5 ничего не говорится о международных договорах, заключенных "под эгидой международных организаций". Имеются в виду те договоры, окончательный текст которых принимается не в органе международной организации, а международной конференцией, созываемой международной организацией, например ООН. Практика созыва таких конференций под эгидой ООН показывает, что они вполне правомочны принимать и принимают собственные правила процедуры, которые подробно регламентируют порядок прохождения, обсуждения и принятия на них международных договоров. Таковы конвенции по дипломатическому, консульскому, морскому, договорному праву, принятые под эгидой ООН в 1958—1986 годах. Правила процедуры этих конференций были вполне самостоятельны и не подчинялись правилам процедуры каких-либо органов ООН. Ввиду самостоятельного с правовой точки зрения характера таких конференций Венская конвенция не включила договоры, принимаемые на них, в число договоров, принятых в рамках международных организаций. Совершенно очевидно, что такие договоры относятся к договорам между государствами. Таким образом, применение ст. 5 ограничивается только договорами, которые являются учредительными актами международных организаций или которые приняты в рамках международных организаций, но не под их эгидой.

Часть II

ЗАКЛЮЧЕНИЕ И ВСТУПЛЕНИЕ ДОГОВОРОВ В СИЛУ

Раздел 1: заключение договоров

Статья 6

ПРАВОСПОСОБНОСТЬ ГОСУДАРСТВ ЗАКЛЮЧАТЬ ДОГОВОРЫ

Каждое государство обладает правоспособностью заключать договоры.

1. Комментируемая статья констатирует общий принцип, согласно которому каждое государство правоспособно заключать международные договоры. Термин "государство" употреблен в статье в том же смысле, что и в Уставе ООН, Статуте Международного Суда, в конвенциях ООН по морскому праву и многих других, т.е. здесь имеется в виду государство в международно-правовом смысле, независимо от формы правления или государственного устройства — унитарного или федеративного.

Право заключать международные договоры (договорная правоспособность) является важнейшим элементом международной правосубъектности, атрибутом правообразующего субъекта международного права. Государства как основные субъекты международного права обладают высшей, суверенной властью, самостоятельной внутри и независимой в международных отношениях (суверенитетом). Суверенные государства имеют международную правосубъектность в полном объеме, что находит свое конкретное выражение в Наличии у государства и в осуществлении им так называемых основных (суверенных) прав (право на мирное международное сотрудничество, право на уважение суверенитета и территориальной целостности, право на дипломатические и консульские сношения, право участвовать в международных Конференциях и в международных организациях и др.). В числе этих суверенных прав — право каждого государства заключать международные договоры. Венская конвенция не внесла здесь ничего нового, она только констатировала этот общепризнанный факт.

Как и международная правосубъектность в целом, договорная правоспособность государства не зависит от воли отдельных государств, в том числе от признания его другими государствами в качестве субъекта международного трава. Государство приобретает международную правосубъектность, включая право заключать международные договоры, не вследствие его признания другими государствами или международными организациями, а в силу факта своего возникновения в качестве суверенного государства. При этом имеется в виду не простое провозглашение суверенитета, пусть даже записанное в официальном акте, тем или иным политическим образованием, а действительное обладание этим образованием всей полнотой суверенных прав в отношении своей территории, населения и внешней политики, которые в совокупности составляют содержание государственного суверенитета. Определенным критерием и ориентиром возникновения нового суверенного государства является его принятие в члены ООН, ибо ее членами могут быть только суверенные государства.

Хотя зафиксированное в ст. 6 право заключать международные договоры и принадлежит всем государствам, однако это право может быть для сдельных государств ограничено в отношении некоторых видов международных договоров. Так, постоянно нейтральные государства не вправе заключать союзные договоры даже оборонительного характера, соглашения о военных базах, о военной помощи и т.п. Государства — участники Договора нераспространении ядерного оружия 1968 года не вправе заключать соглашения о передаче кому-либо или о приобретении у кого-либо ядерного оружия или других ядерных взрывных устройств.

Государство выступает участником международного договора в целом как таковое. Его органы не обладают международной правосубъектностью и, следовательно, не являются сторонами международных договоров. Ни один государственный орган не может обладать правами, которые вместе с тем не были бы правами самого государства. В то же время права государства выступают как права его конкретных органов. Поэтому независимо от того, какой орган государства заключил международный договор (глава государства, правительство или ведомство), субъектом международного договора будет государство в целом, именно оно несет ответственность по заключенным его органами договорам; хотя внешне воля, выраженная в международном договоре, выступает как воля конкретных государственных органов, она все равно будет государственной волей, волей всего государства в целом.

4. Заключать международные договоры в равной мере могут как унитарные, так и федеративные государства. В ст. 6 ничего не говорится о таком праве у членов или субъектов федерации. На Венской конференции во время осуждения этой статьи прошла широкая дискуссия, в ходе которой были высказаны различные точки зрения. Большинство федеративных государств высказалось против включения в Конвенцию каких-либо положений о договорной правоспособности субъектов федерации, считая это внутренним делом государств, решаемым в их конституциях. В то же время участники конференции констатировали, что современное международное право не знает нормы, которая бы отрицала в принципе договорную правоспособность субъектов федерации. Большинство считало, что члены федерации могут обладать правоспособностью заключать договоры, если она признается федеральной конституцией и не выходит за установленные ею пределы. Именно такую формулировку содержал п. 2 комментируемой статьи в проекте Комиссии международного права. И хотя он был исключен на Конференции, ст. 6 была принята большинством именно в таком понимании³¹1.

5. Субъекты большинства федераций не обладают правоспособностью самостоятельно заключать международные договоры с иностранными государствами. Это относится к таким крупным федерациям, как США, Бразилия, Аргентина, Индия, и др. Все полномочия по заключению и даже осуществлению международных договоров целиком находятся в руках федерации, которая и выступает в качестве субъекта международных договоров.

В некоторых государствах федеральные органы разрешают субъектам федерации вступать в определенные договоры друг с другом, а также с иностранными государствами.

Что касается первой категории, то соглашения между субъектами федерации внешне могут быть схожи с международными договорами, и в некоторых случаях к ним могут применяться по аналогии нормы международного договорного права. Однако в принципе эти соглашения не являются международными договорами по смыслу Венской конвенции: они действуют в рамках правового режима, установленного конституциями федеративных государств, и являются объектом их внутреннего, а не международного права.

Вторая категория договоров, которые заключают субъекты некоторых федераций, — это договоры с иностранными государствами. В таких федерациях, как ФРГ и Швейцария, договорная правоспособность субъектов — земель и кантонов — предусмотрена в конституциях этих федераций. В Канаде, Австралии она предоставляется по конкретным вопросам специальными актами федеральной власти. Заключаемые таким образом договоры чаще всего регулируют вопросы местного хозяйственного, технического, культурного и иного подобного характера. Поскольку они заключены субъектами публичной власти, эти договоры, бесспорно, носят публичный характер. Но этого еще недостаточно для отнесения их к международным договорам по смыслу ст. 6 Венской конвенции. Дело в том, что субъекты зарубежных федераций не являются суверенными государствами. В США, Канаде, Австралии этот факт подтвержден решениями федеральных верховных судов. Конституции почти всех зарубежных федеративных государств молчат о суверенитете своих членов, т.е. молчаливо исходят из их несуверенности, и только в конституциях Швейцарии и Мексики говорится о суверенности кантонов и штатов, но лишь в пределах, в которых она не ограничена федеральной конституцией. Анализ этих конституций показывает, что установленное в них разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами независимо от того, названы их субъекты суверенными или нет, не оставляет за ними важнейших элементов международной правосубъектности, т.е. тех суверенных прав, которые в совокупности могут дать основания считать их суверенными государствами — субъектами международного права³²2. Поэтому, несмотря на свой публичный характер, договоры, заключаемые субъектами федераций с иностранными государствами, как и внутригосударственные соглашения, не являются международными договорами и источниками международного права. Даже в тех случаях, когда контрагентом субъекта федерации является государство в целом, эти договоры не будут международно-правовыми, ибо, чтобы быть таковыми, оба участника в них должны быть суверенными государствами. Субъект федерации не становится субъектом международного права только из-за единичного факта участия в каком-либо договоре — для этого необходимо, чтобы он обладал договорной правоспособностью как частью международной правосубъектности, т.е. юридической способностью заключать международные договоры вообще.

Международная договорная правоспособность — неотъемлемая часть международной правосубъектности, но последняя не ограничивается первой, тем более участием какого-либо образования в одном договоре, даже с суверенным государством. Единственным исключением, когда такой договор может приобретать международный характер, является случай, когда субъект федерации заключает договор с иностранным государством в качестве органа федерации или от ее имени. В таком случае заключенный договор будет договором федеративного государства в целом и оно будет нести за него ответственность. Однако решение этого вопроса нужно искать во внутреннем праве федеративного государства.

6. С этих правовых позиций следует решать вопрос о юридической природе договоров, заключаемых субъектами Российской Федерации с иностранными государствами³³1. Число этих соглашений (в основном торгово-экономического характера) с каждым годом растет. Являются ли они международными договорами в соответствии с Венской конвенцией, источниками международного права, подлежат ли они регистрации в Секретариате ООН, согласно ст. 102 ее Устава, и т.д.? Ответ на эти вопросы зависит от того, шляются ли их участники суверенными государствами — субъектами международного права по смыслу ст. 6 Венской конвенции.

Как известно, многие бывшие автономные республики России приняли декларации о своем государственном суверенитете, и он был подтвержден в к конституциях. В них, а также в договорах этих республик с Российской Федерацией о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти зафиксирован целый ряд элементов, составляющих международную правосубъектность государств. Анализ всех этих нормативных актов показывает, однако, что, несмотря на название "суверенные", субъекты Российской Федерации, как и "суверенные" кантоны Швейцарии или штаты Мексики, в своей самостоятельности не доходят до того, чтобы считаться государствами — полноправными субъектами международного права по ст. 6 Венской конвенции. Они не обладают внешней стороной государственного суверенитета, т.е. независимостью, не могут осуществлять самостоятельную внешнюю политику, внутренняя сторона их суверенитета тоже ограничена — федеральной конституцией, которая имеет приоритет перед всеми их законами и договорами³⁴2. Поэтому договоры субъектов Российской Федерации между собой и с иностранными государствами не могут считаться международными договорами, источниками международного права. На них не распространяются нормы Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года и Устава ООН, в частности об обязанности регистрации таких договоров в Секретариате ООН, за исключением случаев, когда они заключают договоры от имени или по поручению Российской Федерации. Но в таком случае это уже будут договоры самой Российской Федерации.

Статья 7 ПОЛНОМОЧИЯ

1. Лицо считается представляющим государство либо в целях принятия текста договора или установления его аутентичности, либо в целях выражения согласия государства на обязательность для него договора, если:

a) оно предъявит соответствующие полномочия; или

b) из практики соответствующих государств или из иных обстоятельств явствует, что они были намерены рассматривать такое лицо как представляющее государство для этих целей и не требовать предъявления полномочий.

2. Следующие лица в силу их функций и без необходимости предъявления полномочий считаются представляющими свое государство:

a) главы государств, главы правительств и министры иностранных дел — в целях совершения всех актов, относящихся к заключению договора;

главы дипломатических представительств — в целях принятия текста договора между аккредитующим государством и государством, при котором они аккредитованы;

представители, уполномоченные государствами представлять их на международной конференции или в международной организации, или в одном из ее органов, — в целях принятия текста договора на такой конференции, в такой организации или в таком органе.

1. Пункт 1 комментируемой статьи излагает общее правило для всех случаев, кроме тех, которые перечисляются в п. 2. Лицо считается представляющим свое государство в целях принятия текста договора или установления его аутентичности или в целях выражения согласия государства на обязательность для него международного договора только в том случае, если оно предъявит соответствующий документ о полномочиях или если из практики соответствующих государств или из иных обстоятельств явствует, что они были намерены рассматривать такое лицо как представляющее государство Для этих целей без полномочий или с такими предварительными документами, как письмо или телеграмма. Это показывает, что предъявление полномочий является основной гарантией действия представителей государств как Уполномоченных заключить данный международный договор. Лишь в отношении договоров в упрощенной форме такое предъявление полномочий может не потребоваться (см. комментарий к ст. 2).

В полномочиях удостоверяется право конкретного лица или лиц на ведение переговоров, принятие текста договора, установление его аутентичности, подписание или другие способы выражения согласия на обязательность договора. Но полномочия могут выдаваться не на все стадии заключения договора, а, например, только на ведение переговоров без права подписания. Полномочия должны быть выданы компетентными органами государства в соответствии с его внутригосударственным правом. Компетентный орган, выдающий полномочия, может указываться в правилах процедуры международной конференции. Так, в правилах процедуры Венской конференции по праву договоров устанавливалось, что полномочия представителям государств выдаются главой государства, главой правительства или министром иностранных дел.

Когда подписание договора сопровождается оговоркой, она должна быть включена в текст полномочий. Отдельные полномочия на парафирование договора могут не выдаваться. Они охватываются полномочиями на ведение переговоров или на подписание договора.

В отличие от порядка назначения дипломатического представителя назначение представителя для заключения международного договора не нуждается в агремане. Государства сами по своему усмотрению определяют уполномоченных для заключения договоров в состав делегаций на переговорах. Эта статья должна рассматриваться в свете понятия "полномочия", данного в ст. 2 (п. 1 "с"), где они определяются как "документ, который исходит от компетентного органа государства и посредством которого одно или несколько лиц назначаются представлять это государство в целях ведения переговоров, принятия текста договора или установления его аутентичности, выражения согласия этого государства на обязательность для него договора или в целях совершения любого другого акта, относящегося к договору". Как правило, полномочия выдаются только своим гражданам, однако, хотя и редко, бывают и исключения: полномочия выдаются иностранцам³⁵1.

2. Пункт 2 излагает три категории случаев, при которых лицо по международному праву считается представляющим свое государство, не будучи обязанным предъявлять документ о полномочиях. Представители же других государств не вправе требовать от него предъявления полномочий.

Первая категория охватывает глав государств, глав правительств и министров иностранных дел. Эти лица вправе совершать все действия, касающиеся заключения международных договоров, т.е. действовать не только на стадии согласования текста договора, но и на стадии его подписания (присоединения). В отношении министров иностранных дел это право было подтверждено Постоянной Палатой международного правосудия в деле о правовом статусе Гренландии в 1933 году³⁶2.

3. Вторая категория случаев касается глав дипломатических представительств. Они считаются представляющими свое государство при заключении (оговоров с государством, при котором аккредитованы, но не на всех стадиях (включения договоров, а только на первой, которая охватывает действия по согласованию текста договора, включая ведение переговоров, принятие «кета и удостоверение его аутентичности. В отношении этих актов дипломатические представители могут действовать без полномочий. Что касается выражения согласия на обязательность для самого государства международного договора, в частности его подписания, то на него дипломатические представители должны иметь полномочия.

4. Третья категория случаев включает представителей государств на международной конференции или в международной организации или в одном из ее органов. В отношении этих лиц действует то же правило, что и в отношении дипломатических представителей: они считаются представляющими свое государство не на всех стадиях заключения международных договоров, а только на первой — при согласовании текста договора, включая его принятие на международной конференции или в международной организации или ее органе. Что касается подписания договора, то на него названные лица тоже должны иметь полномочия.

Статья 8

ПОСЛЕДУЮЩЕЕ ПОДТВЕРЖДЕНИЕ АКТА,

СОВЕРШЕННОГО БЕЗ УПОЛНОМОЧИЯ

Акт, относящийся к заключению договора, совершенный лицом, которое не

может на основании статьи 7 считаться уполномоченным представлять государство

с этой целью, не имеет юридического значения, если он впоследствии не

подтвержден данным государством.

1. Смысл настоящей статьи определяется местом, где она расположена в Конвенции, — в разделе о заключении международных договоров. В статье предусмотрен случай заключения международного договора лицом, не имеющим на то полномочий от государства. В этом случае лицо, претендующее на совершение таких действий, является частным, его действия не могут быть приписаны государству, это лицо не выражает волю или согласие государства быть связанным договором. Действия такого лица не могут вызвать каких-либо юридических последствий, не имеют международно-правового значения и не приводят к заключению договора. Речь в ст. 8 идет не о пороках государственной воли, когда встает вопрос о недействительности международного договора, а о невозникновении договора как международно-правового акта. Поэтому комментируемая статья помещена в разделе о заключении международных договоров, а не в разделе об их недействительности, где имеется специальная статья — 47, в которой предусмотрены случаи, когда международный договор может быть признан недействительным при наличии у лица полномочий: если это уполномоченное лицо выходит за пределы предоставленных ему государством полномочий или превышает их. В этом случае государственная воля, пусть с искажениями, но выражается, в то время как в случае, предусмотренном в ст. 8, таковая отсутствует вовсе.

2. Очевидно, что при отсутствии полномочий у лица, претендующего от имени государства на заключение международного договора, оно — государство — может дезавуировать акт такого лица. Но оно также вправе, несмотря на то, что вначале у этого лица не было никаких полномочий по заключению договора, впоследствии подтвердить его действия и тем самым дать свое согласие на обязательность для себя международного договора. Здесь не играют роли срок и форма подтверждения полномочий. На Венской конференции при обсуждении ст. 8 были отклонены все предложения и поправки установить "разумный срок" или "явно выраженную" форму такого подтверждения³⁷1. Вполне возможно, что государство может через какое-то время поступать в соответствии с положениями договора и тем самым молчаливо или косвенно подтвердить акты" лица, которое действовало без формальных полномочий по его заключению, как имеющие юридическую силу³⁸.

Статья 9 ПРИНЯТИЕ ТЕКСТА

1. Текст договора принимается по согласию всех государств, участвующих в его составлении, за исключением случаев, предусмотренных в пункте 2.

2. Текст договора принимается на международной конференции путем голосования за него двух третей государств, присутствующих и участвующих в голосовании, если тем же большинством голосов они не решили применить иное правило.

1. Комментируемая статья устанавливает правила голосования, по которым принимается текст международного договора. Это важный этап в разработке и согласовании текста договора. В Венской конвенции нет определения того, что понимается под принятием текста договора, в отличие от принятия самого договора как одного из способов выражения согласия государств на его обязательность, предусмотренного ст.ст. 11, 14 и др. (см. комментарий к ним).

В научной, литературе "принятие текста" договора определяется как формальный акт, посредством которого устанавливаются форма и содержание предлагаемого договора³⁹2. Это выражается в процедуре голосования, посредством которого уполномоченные представители государств высказывают свое согласие с формулировками текста договора.

Форма принятия определяется на переговорах или заранее, например в правилах процедуры международной конференции, на которой разрабатывается и принимается текст международного договора. Тексты двусторонних договоров и договоров с небольшим числом государств принимаются единогласно всеми участвующими в переговорах государствами. В прошлом этот принцип применялся во всех случаях. В настоящее время в связи с появлением на мировой арене большого числа государств — субъектов международного права тексты договоров стали приниматься на широких международных конференциях большинством в две трети голосов, если правила процедуры не предусматривают иного, например простого большинства, как это было, в частности, на Белградской конференции о режиме Дуная 1948 года, Женевской конференции по защите жертв войны 1949 года. Однако попытки установить правило о простом большинстве в качестве общей нормы не были приняты, и Венская конвенция подтвердила в качестве принципа правило о двух третях голосов при принятии текстов международных договоров. Но во всяком случае решение любого большинства необязательно для несогласного с ним меньшинства. Учитывая это обстоятельство, государства иногда прибегают к консенсусу, т.е. общему согласию, при принятии текста договора (по крайней мере его отдельных статей) без формального голосования даже на широких международных конференциях. Консенсус применялся на Третьей конференции ООН по морскому праву, на Совещании по безопасности и сотрудничеству в Европе, а также в некоторых международных организациях. Такой процесс хотя и может замедлить разработку текста договора, но делает его конечные результаты более эффективными и надежными⁴⁰1.

Пункт 1 ст. 9 излагает классический принцип единогласия, применимый к принятию текста международного договора, за исключением случаев принятия текста на международной конференции. Это правило, как было сказано, применяется прежде всего к двусторонним договорам, а также к многосторонним договорам с небольшим числом государств. Конечно, согласно п. 2, государства могут решить применять принцип единогласия и на широкой международной конференции, однако при отсутствии такого решения принцип единогласия применим, согласно п. 1 настоящей статьи, к принятию таких текстов договоров, которые не составляются на международных конференциях.

Пункт 2 касается договоров, текст которых принимается на международной конференции. Согласно этому пункту, текст международного договора на конференциях принимается путем голосования за него двух третей государств, "присутствующих и участвующих в голосовании" (а не "участвующих в конференции государств", как было в проекте статьи), т.е. голоса отсутствующих при голосовании и воздержавшихся от голосования государств не учитываются при подсчете двух третей. Здесь Конвенция следует практике ООН по созыву международных конференций, где правила процедуры обычно предусматривают, что решения на них по всем вопросам существа принимаются большинством в две трети присутствующих и участвующих в голосовании представителей, в то время как по вопросам процедуры — простым большинством. Однако правило о двух третях, подтвержденное в п. 2 ст. 9 Конвенции, является диспозитивным; государства тем же большинством голосов вправе решить вопрос о применении другого правила: принимать текст договора простым большинством, квалифицированным или же единогласно. Возможности предоставляются широкие, подход гибкий. Окончательное решение вопроса остается за конференцией, а правило о большинстве в две трети рассматривается лишь как основа для быстрого и справедливого решения этого вопроса, чтобы исключить ненужное затягивание работы конференции продолжительными процедурными спорами относительно основного правила голосования при принятии текста международного договора.

4. В Конвенции не делается различия между конференциями с ограниченным числом участников и широкими международными форумами, хотя п. 2 имеет в виду прежде всего последние. Не проводятся также различия между конференциями, проводимыми государствами, и конференциями, проводимыми международными организациями: в обоих случаях действуют правила процедуры, принятые на данной конференции.

На конференциях принятие текста статей договора проходит обычно несколько стадий: в соответствующем комитете, редакционном комитете, а затем на пленарном заседании конференции. Каждая статья (а иногда ее часть) принимается (голосуется) отдельно, и только в конце конференции принимается текст договора в целом. Правила процедуры определяют и форму голосования. Она производится или поднятием рук, или нажатием кнопки с указанием результата на электронном табло. В важных случаях применяется так называемое поименное голосование в алфавитном порядке участвующих в конференции государств начиная с государства, определяемого председателем по жребию. Итоги такого голосования и голосования по договору в целом заносятся в протоколы конференции, и по ним легко можно установить позицию государств в отношении принятого текста или его отдельных статей.

5. Принятие текста международного договора, составленного в рамках международной организации, происходит согласно правилам голосования, применяемым в том органе, который принимает договор (см. ст. 5 Конвенции). Уставы некоторых международных организаций (МОТ, ВОЗ, ЮНЕСКО и др.) прямо предусматривают процедуру принятия разрабатываемых ими договоров. В уставах других международных организаций ничего не говорится об этом. Сюда относится и ООН. Согласно сложившейся в Генеральной Ассамблее практике, тексты разработанных в ООН договоров принимаются ею по процедуре голосования, предусмотренной для постановлений по важным вопросам, т.е. большинством в две трети присутствующих и участвующих в голосовании государств — членов ООН (см. ст. 18 Устава ООН). Текст международного договора здесь принимается путем голосования резолюции об одобрении, к которой прилагается текст принятого договора⁴¹.

Статья 10 УСТАНОВЛЕНИЕ АУТЕНТИЧНОСТИ ТЕКСТА Текст договора становится аутентичным и окончательным:

a) в результате применения такой процедуры, какая может быть предусмотрена в этом тексте или согласована между государствами, участвующими в его составлении; или

b) при отсутствии такой процедуры — путем подписания, подписания ad referendum или парафирования представителями этих государств текста договора или заключительного акта конференции, содержащего этот текст.

1. После того как текст международного договора согласован и принят, необходимо каким-то образом зафиксировать, что данный текст является окончательным и не подлежит изменениям со стороны уполномоченных. Процедура такой фиксации называется установлением аутентичности текста. Это важный момент в заключении международного договора, ибо каждое государство, прежде чем взять на себя обязательства по договору, должно точно знать, каковы же окончательные формулировки его статей, его текстуальное содержание.

Процедура установления аутентичности текста или определяется в самом тексте, или согласовывается иным образом договаривающимися государствами. Об этом и говорится в подл, "а" настоящей статьи. Если же такая процедура не предусмотрена, то могут быть применены следующие формы установления аутентичности текста: парафирование, подписание ad referendum, включение текста договора в заключительный акт международной конференции, на которой был принят договор, подписание этого акта и другая согласованная процедура, о чем сказано в подп. "b" статьи. Например, если текст международного договора был принят международной организацией, то включение этого текста в ее резолюцию или приложение текста к ней означает установление его аутентичности.

Если после принятия текста международного договора имеет место его подписание, то в этом случае основная функция подписания (в том числе подписание ad referendum) — выражение согласия государства на обязательность договора (ст.ст. 11 и 12 Конвенции) включает в себя и функцию установления аутентичности договорного текста. Раньше процедура аутентификации вообще не выделялась как отдельная подстадия, и причина состояла именно в том, что установление аутентичности текста во времени совпадало с подписанием договора. Однако по мере появления новых способов заключения международных договоров, в частности в рамках международных организаций, стало очевидно, что подписание выполняет более важную функцию, чем просто установление аутентичности его текста. Между установлением аутентичности текста и подписанием договора все чаще стал возникать временной разрыв. Появились и новые формы аутентификации, не связанные с подписанием договорного текста уполномоченными. И, наконец, текст договора может быть принят на одном языке, а его аутентичность установлена на других. В результате возникла необходимость выделить установление аутентичности текста договора особо, что и нашло свое отражение в ст. 10 Конвенции.

Из форм установления аутентичности текста нужно упомянуть прежде всего парафирование. Это установление аутентичности текста договора делается следующим образом: уполномоченные договаривающихся государств ставят свои инициалы под текстом договора в свидетельство того, что данный согласованный текст является окончательным и не подлежит изменению ими. Парафирование может относиться только к отдельным статьям договора. Оно применяется обычно к двусторонним договорам. Поскольку парафирование не является подписанием и не выражает согласия государства на обязательность международного договора, то специальных полномочий для него не требуется. Парафирование позволяет избежать возможных споров и недоразумений относительно окончательных формулировок положений договора. Оно также дает время еще раз их осмыслить перед подписанием. Но парафирование не заменяет подписания, если только не установлено, что договаривающиеся государства так условились (см. ст. 12). А это бывает очень редко.

В тех случаях когда парафирование неприменимо, прибегают к другим формам установления аутентичности договорного текста. Это прежде всего относится к многосторонним договорам. Аутентификация текста здесь не редко принимает форму резолюции какого-либо органа международной организации или подписания текста ее компетентным лицом. Например, конвенции, принимаемые конференциями МОТ, подписываются председателем Конференции и Генеральным Директором (ст. 19 Устава МОТ). В этом случае подпись выполняет функцию удостоверения аутентичности принятого текста (государствами такие конвенции не подписываются, а согласие на их обязательность государства выражают путем ратификации).

На международных конференциях тексты принятых договоров часто входят в их заключительные акты в качестве приложений, хотя и не всегда. Но в любом случае подписание заключительного акта конференции не означает согласия государства с перечисленными в нем договорами, для этого требуется специальная подпись. Подписание заключительного акта означает лишь установление аутентичности указанного в нем и принятого конференцией текста международного договора, даже включенного в этот акт. Эти случаи не следует смешивать с теми, когда заключительный акт сам является Международным соглашением и когда его подписание выражает согласие государств на его обязательность. Примером может служить Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе 1975 года⁴².

Статья 11

СПОСОБЫ ВЫРАЖЕНИЯ СОГЛАСИЯ

НА ОБЯЗАТЕЛЬНОСТЬ ДОГОВОРА

Согласие государства на обязательность для него договора может быть

выражено подписанием договора, обменом документами, образующими договор,

ратификацией договора, его принятием, утверждением, присоединением к нему или

любым другим способом, о котором условились.

Если в предыдущих статьях Конвенции говорилось о тексте международных договоров (о переговорах по его составлению, принятию и установлению аутентичности), то настоящая статья охватывает вторую основную стадию заключения международного договора — выражение согласия государств на его обязательность. Именно на этой стадии происходит рождение международного договора как источника международного права, возникают обязательные договорные нормы.

Юридические действия, предусмотренные в ст.ст. 9 и 10 Конвенции, в том числе и голосование за принятие текста договора в целом, не могут рассматриваться как выражение согласия государства на обязательность для него самого международного договора. Такая обязательность наступает только в результате изъявления согласия государства как такового. В свою очередь эта стадия может проходить несколько этапов и выражаться в различных формах. Они перечислены в комментируемой статье Конвенции. Кроме того, в данной статье предусмотрена возможность применения любых других способов выражения согласия, о которых условились, ввиду того что развитие договорной практики постоянно ведет к появлению новых разнообразных способов выражения государствами согласия на обязательность международных договоров. Например, договоры стали предусматривать, что они становятся обязательными после исполнения всех законодательных, прежде всего конституционных, требований в договаривающихся государствах. Ноты, которыми обмениваются государства в целях заключения международного договора, не всегда подписываются (так называемые вербальные ноты) и т.д. Перечислять все эти способы нет возможности, да и необходимости. Чтобы заполнить возможный пробел, достаточна формулировка, употребленная в конце ст. 11, которая ставит решение вопроса в зависимость от соглашения договаривающихся государств.

Статья 12 СОГЛАСИЕ НА ОБЯЗАТЕЛЬНОСТЬ ДОГОВОРА, ВЫРАЖЕННОЕ ПОДПИСАНИЕМ 1. Согласие государства на обязательность для него договора выражается путем подписания договора представителем государства, если:

a) договор предусматривает, что подписание имеет такую силу;

b) иным образом установлена договоренность участвующих в переговорах государств о том, что подписание должно иметь такую силу; или

c) намерение государства придать подписанию такую силу вытекает из полномочий его представителя или было выражено во время переговоров. 2. Для целей пункта 1:

парафирование текста означает подписание договора в том случае, если установлено, что участвующие в переговорах государства так условились;

подписание ad referendum договора представителем государства, если оно подтверждается этим государством, означает окончательное подписание договора.

1. Комментируемая статья, как видно из ее названия, охватывает институт подписания международного договора. Это важнейший способ выражения согласия государства на обязательность договора. Раньше считалось, что все договоры, кроме устных, должны проходить при заключении эту стадию.

Однако за последние десятилетия появились договоры, не проходящие стадию подписания. Например, конвенции, принимаемые МОТ, ратифицируются государствами без подписания. Тем не менее подписание остается важным этапом заключения договора. И не случайно датой заключения договоров нередко считается день их подписания (см. комментарий к ст. 2).

Существующая договорная практика свидетельствует о растущей тенденции к тому, что все большее число международных договоров, особенно двусторонних и по специальным вопросам, заключается путем подписания, без ратификации (по некоторым данным до 80 процентов)⁴³1. Поэтому некоторые зарубежные юристы считают, что в тех случаях (кстати, редких), когда в договоре нет указаний о том, являются ли подписание или ратификация окончательным выражением согласия государства на обязательность международного договора, следует считать таковым подписание⁴⁴2. В ст. 12 об этом ничего не говорится. На Венской конференции были высказаны разные точки зрения — и в пользу презумпции подписания, и в пользу презумпции ратификации. Ни та, ни другая не были включены в Конвенцию, хотя и обсуждались довольно долго, и статья была оставлена в том виде, в каком была представлена Комиссией международного права, где она тоже многократно переделывалась⁴⁵3. Ясно одно: если договор подлежит ратификации или утверждению, то подписание не закрепляет окончательного согласия государства на обязательность для него этого договора.

2. Подписание придает договору обязательную силу в трех случаях, предусмотренных в п. 1 ст. 12. Первый случай — договор предусматривает, что подписание выражает согласие государства на обязательность, что, как говорилось, характерно для большинства двусторонних договоров. Второй случай — иным образом установлено, что договаривающиеся государства имели намерение придать подписанию такую силу (например, во время переговоров была достигнута такая договоренность). При возникновении сомнений необходимо доказать наличие подобного намерения. Третий случай — намерение государств придать подписанию обязательную силу — вытекает из полномочий, данных их представителям, или было выражено во время переговоров по заключению договора. Последнее отражает договорную практику, где случается, что договор следовало бы поставить на ратификацию с точки зрения одного договаривающегося государства, но другое, ведущее переговоры, готово выразить свое согласие быть им окончательно связанным путем подписания. В этом случае, когда становится ясным намерение быть связанным путем подписания, излишне настаивать на ратификации, и заключение договора ограничивается его подписанием. Согласно п. 1 ст. 12, подписание здесь будет иметь значение окончательного согласия государства на обязательность для него международного договора. При этом, конечно, имеется в виду, что отсутствуют конституционные или другие законодательные предписания относительно обязательности ратификации. В противном случае действительность согласия может быть оспорена на основе ст. 46 Конвенции (см. комментарий к ней). Однако даже в тех случаях, когда договор после подписания подлежит ратификации или утверждению, подписание вызывает важные юридические последствия, а именно: оно дает право подписавшему договор государству совершить ратификацию или утверждение и обязывает государство воздерживаться от действий, которые лишили бы договор его объекта и цели еще до вступления в силу (см. ст. 18 Конвенции).

3. Пункт 2 ст. 12 охватывает случаи парафирования и подписания ad referendum. Как указывалось в комментарии к ст. 10, парафирование обычно означает только

удостоверение аутентичности текста международного договора. Однако в практике, хотя и редко, встречаются случаи, когда парафирование приравнивается к подписанию. Это бывает обычно тогда, когда парафирование производится главой государства, главой правительства или министром иностранных дел. Если другие государства согласны с этим, то нет необходимости оспаривать значение такого парафирования. Вот почему п. 2 предусматривает, что парафирование равнозначно подписанию договора, если установлено, что участвующие в переговорах государства так условились. В Договорной практике нашей страны примером может служить советско-австрийский меморандум от 15 апреля 1955 г., содержащий важные международные обязательства Австрии⁴⁶.

Второй случай касается подписания ad referendum. Это неокончательное или условное подписание. Оно делается представителем под условием, что будет подтверждено правительством или ратификацией. Несмотря на то, что в данном случае подписание дается в предварительном порядке и нуждается в подтверждении компетентным органом государства, оно все же является именно подписанием как способом выражения согласия государства, хотя и условным подписанием, на обязательность международного договора, и потому оно отличается от парафирования как по существу, так и по форме.

Поскольку подписание ad referendum есть способ выражения согласия на обязательность договора, то оно после подтверждения имеет обратную силу, т.е. делает государство стороной, подписавшей договор, с момента подписания ad referendum; второго (полного) подписания здесь не требуется. Парафирование обратной силы не имеет, и после него подписание необходимо.

После подтверждения компетентным органом государства подписание ad referendum становится окончательным. Однако следует иметь в виду, что в отличие от ратификации или утверждения договора подтверждение подписания ad referendum является подтверждением не договора, а только его подписания. Значит, в принципе государство становится подписавшим договор со дня такого условного подписания, хотя оно может указать и более позднюю дату — дату подтверждения. Но если другие государства не возражают против этого, то вопрос решается сам собой. Поэтому п. 2 "b" ст. 12 говорит лишь о том, что подписание ad referendum в случае его подтверждения означает окончательное подписание договора.

4. Статья 12, как и Венская конвенция в целом, не регулирует порядок подписания международных договоров (альтернат и др.), он регулируется международными обычаями и обыкновениями.

Статья 13

СОГЛАСИЕ НА ОБЯЗАТЕЛЬНОСТЬ ДОГОВОРА,

ВЫРАЖЕННОЕ ПУТЕМ ОБМЕНА ДОКУМЕНТАМИ,

ОБРАЗУЮЩИМИ ДОГОВОР

Согласие государств на обязательность для них договора, состоящего из

документов, которыми они обмениваются, выражается посредством этого обмена,

если:

эти документы предусматривают, что обмен ими будет иметь такую силу; или

иным образом установлена договоренность этих государств о том, что этот обмен документами должен иметь такую силу.

Эта статья предусматривает так называемые договоры в упрощенной форме. Они охватываются определением термина "международный договор", данным в ст. 2 Конвенции, где говорится, что он может состоять из "двух или нескольких связанных между собой документов".

Конвенция не определяет документы, которыми могут обмениваться государства в целях заключения международных договоров. Договорная практика здесь очень разнообразна. Она свидетельствует, что такими документами бывают официальные ноты с тождественным содержанием, подписанные главами правительств или лицами, представляющими правительства договаривающихся государств. Однако обмениваемые документы не обязательно должны носить название нот или быть подписанными. Встречаются и вербальные ноты. Документы могут иметь также форму писем. В договорной практике встречаются и обмены меморандумами, памятными записками и даже телеграммами. Наименования документов, которыми обмениваются стороны в целях заключения договора, юридического значения не имеют. Важно, чтобы в результате обмена документами достигалось соглашение сторон. То, что именно такова цель обмена документами, может быть предусмотрено в документах, которыми обмениваются государства (подп. "а" ст. 13), или же установлено каким-либо иным образом (подл. "b" ст. 13).

3. Заключенные путем обмена нотами или другими документами договоры (договоры в упрощенной форме) имеют такую же юридическую силу, как и международные договоры, заключенные другими способами. Предметом договоров в упрощенной форме могут быть и важнейшие вопросы международных отношений. В качестве примера приведем еще раз соглашение между СССР и Францией 1976 года о предупреждении случайного или несанкционированного применения ядерного оружия. Оно было оформлено путем обмена письмами между советским и французским министрами иностранных дел⁴⁷1.

Чаще всего путем обмена документами заключаются двусторонние договоры, но встречаются и многосторонние договоры, заключенные таким способом. Статья 13 не содержит каких-либо ограничений числа участников договора, заключенного в упрощенной форме. Обычно договоры в форме обмена документами не проходят процедуру ратификации или утверждения и только подписываются. Ратификация здесь встречается редко. Впрочем, в конечном счете все зависит от усмотрения договаривающихся государств, а они руководствуются требованиями своих конституций и других внутригосударственных нормативных актов, которые, решая этот вопрос, исходят прежде всего из содержания заключенного международного договора, из значимости его объекта и цели. В таких случаях обменные документы могут подлежать ратификации (см. комментарий к ст. 14).

Статья 14

СОГЛАСИЕ НА ОБЯЗАТЕЛЬНОСТЬ ДОГОВОРА,

ВЫРАЖЕННОЕ РАТИФИКАЦИЕЙ,

ПРИНЯТИЕМ ИЛИ УТВЕРЖДЕНИЕМ

1. Согласие государства на обязательность для него договора выражается

ратификацией, если:

a) договор предусматривает, что такое согласие выражается ратификацией; иным образом установлено, что участвующие в переговорах государства договорились о необходимости ратификации;

представитель государства подписал договор под условием ратификации; или

d) намерение государства подписать договор под условием ратификации вытекает из полномочий его представителя или было выражено во время переговоров.

2. Согласие государства на обязательность для него договора выражается принятием или утверждением на условиях, подобных тем, которые применяются к ратификации.

1. В п. 1 комментируемой статьи закреплены положения, определяющие случаи, когда окончательное согласие государства на обязательность для него международного договора выражается в акте ратификации.

Ратификация — утверждение международного договора высшим органом государства — обычно воплощается в двух различных актах: международном (ратификационной грамоте) и внутригосударственном нормативном акте (законе, указе и т.п.), которые соответствуют двум функциям ратификации — международной и внутригосударственной. Ратификация в ст. 14 понимается так, как она определена в ст. 2 Конвенции, т.е. исключительно в международном плане. В международном плане ратификация является одним из способов выражения согласия государства на обязательность для него международного договора. Поскольку ратификация производится высшими органами государства, она представляет собой наиболее авторитетную форму выражения такого согласия, обязательного для всех государственных органов.

Ратификация не является обязательной процедурой при заключении международных договоров. В Комиссии международного права ООН, а затем на Венской конференции предлагалось признать, что, в принципе, каждый договор, если в нем не предусмотрено иное, нуждается в ратификации (презумпция ратификации). Это предложение подверглось серьезной критике большинством участников Венской конференции и было отклонено (53 голосами против 25 при 16 воздержавшихся)⁴⁸1.

2. Современный институт ратификации имеет длинную историю, истоки которой восходят к древности. Становление и укрепление парламентарного строя привели в ряде государств к тому, что согласие главы государства на ратификацию международного договора было ограничено предварительным одобрением его парламентом или одной из его палат, по Конституции США, например, верхней палаты — сената. И если такое парламентское согласие игнорировалось или нарушалось, то мог встать вопрос о действительности не только произведенной главой государства (монархом, президентом) ратификации, но и международного договора в целом.

Необходимость сохранения института ратификации определяется не только юридическими соображениями. Ратификация дает возможность государству еще раз обсудить содержание подписанного договора, проконтролировать действия исполнительной власти и ее уполномоченных при заключении договора, а также при необходимости подготовить общественное мнение к вступлению договора в силу. Иногда дополнительный анализ подписанного договора приводит государство к отказу от ратификации. Отказ от ратификации не считается нарушением международного права, однако необоснованные отказы от ратификации не содействуют развитию сотрудничества. В то же время необходимо подчеркнуть, что данная ратификация не может быть взята обратно, если только она не была условной⁴⁹. В противном случае может встать только вопрос о действительности совершенной ратификации, и она может быть оспорена в соответствии с процедурой, предусмотренной в ст.ст. 65—68 Венской конвенции (см. комментарий к этим статьям).

3. Внутригосударственные аспекты ратификации регулируются конституциями и другими законодательными актами государств. Они определяют органы, осуществляющие ратификацию, их компетенцию и взаимодействие в этом процессе, устанавливают, какие договоры подлежат обязательной ратификации, и др. Все это — внутреннее дело каждого государства. Между народное право не устанавливает внутригосударственные процедуры ратификации, равно как и перечня договоров, подлежащих ратификации.

В большинстве государств в предварительном парламентском одобрении для ратификации главой государства нуждаются договоры, требующие изменения действующих законов или принятия новых, мирные и союзные договоры, договоры о принятии финансовых обязательств, об уступке или изменении территории, о международных организациях, торговые договоры и некоторые другие важные договоры⁵⁰3. Ратификация чаще всего осуществляется главой государства, но иногда и самим парламентом. В Российской Федерации, согласно Конституции, ратификация производится в форме федерального закона, принимаемого Государственной Думой и подлежащего обязательному рассмотрению в Совете Федерации (ст. 106). Президент подписывает законы, в том числе о ратификации, а также ратификационные грамоты (ст. ст. 84, 86).

В некоторых странах приняты специальные законы, которые регулируют процесс заключения международных договоров. В России такой закон был принят 16 июня 1995 г. — Федеральный закон о международных договорах Российской Федерации⁵¹1. Кроме того, процедура ратификации определяется в регламентах парламентов государств. Некоторые из этих актов предусматривают, что во время обсуждения в парламенте международного договора он не может быть изменен путем одностороннего внесения поправок, дополнений и т.п. со стороны депутатов, как это возможно при обсуждении законов. При обсуждении международного договора депутаты могут предлагать только оговорки (если они не запрещены договором) или делать заявления⁵²2.

4. Как уже говорилось, ратификация международного договора государством воплощается в особом документе — ратификационной грамоте. Под писание ратификационных грамот — важная составная часть процесса ратификации. Без них ратификация не может считаться совершенной.

Ратификационная грамота представляет собой торжественно оформленный документ с печатями и подписями. В каждом государстве она оформляется по-своему⁵³3. Как правило, ратификационная грамота состоит из трех частей. Во вступительной части указываются орган, который ратифицирует договор, название ратифицируемого договора, место и дата его подписания. Основная часть содержит полный текст этого договора и оговорки, если они имеются, а также текст всех приложений и дополнительных соглашений, которые составляют неотъемлемую часть данного договора. В заключительной части делается торжественное заверение, что данный договор будет точно и неуклонно соблюдаться государством. Здесь же ставятся подписи и печати. В России ратификационная грамота подписывается Президентом Российской Федерации на основании федерального закона о ратификации международного договора и скрепляется его печатью и подписью Министра иностранных дел России.

5. Все рассмотренные процедуры относятся к внутренней компетенции государств и не регулируются ст. 14 Венской конвенции. Последняя ограничивается в п. 1 лишь перечислением четырех случаев, когда согласие государства на обязательность для него международного договора выражается путем ратификации.

6. Пункт 2 говорит о таких способах выражения согласия государств на обязательность международного договора, как утверждение и принятие. В этих случаях государства выражают согласие на условиях, подобных тем, которые применяются при ратификации.

Утверждение означает окончательное одобрение подписанного международного договора правительством или иным органом исполнительной власти (министерством, ведомством), если заключение договора относится к его компетенции. В таком понимании утверждение в п. 2 ст. 14 Конвенции нужно отличать от предварительного одобрения или утверждения правительством, осуществляемых до ратификации и даже до подписания международного договора. Последние регулируются только внутригосударственными правовыми актами, носят чисто внутренний характер и не являются выражением согласия государства на обязательность для него договора. В таком смысле употреблен термин "одобрение", например, в ст. 16 Федерального закона о международных договорах Российской Федерации 1995 года.

Термин "утверждение" применяется также к договорам, заключаемым международными организациями (см., например, ст. 63 Устава ООН, ст. 14 Венской конвенции о праве договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями 1986 года).

Принятие международного договора — сравнительно новый способ выражения согласия государств на обязательность международного договора. Однако новизна здесь скорее терминологическая, чем по существу. Об этом свидетельствуют договорная практика государств и тот факт, что одни и те же процедуры в одних случаях называются принятием договора, а в других — присоединением. Например, в ст. 79 Устава ВОЗ говорится, что государства могут присоединиться к нему "путем принятия", которое осуществляется вручением официального документа о принятии Генеральному секретарю ООН. Похожие формулировки о принятии есть в Уставе ЮНЕСКО (ст. XV) и др. Однако другие многосторонние договоры, в том числе учредительные акты специализированных учреждений ООН, в таких случаях говорят о присоединении, чему специально посвящена ст. 15 Венской конвенции (см. комментарий к этой статье). Так, присоединение предусмотрено в ст. 33 Конвенции Всемирной метеорологической организации 1947 года, в ст. 16 Международной конвенции электросвязи 1952 года и др. Во всех указанных случаях принятие и присоединение — синонимы.

Иногда принятие может применяться вместо ратификации. Такое возможно, когда международный договор по характеру его объекта и цели не нуждается в ратификации. Этому служит формулировка "подписание при условии принятия". В некоторых случаях термин "принятие" включается в договоры, чтобы не ставить присоединение государства к договору в зависимость от его ратификации.

В договорной практике встречается выражение "принятие договора к сведению". Такое принятие само по себе не делает государство участником договора, но может давать дополнительную уверенность в его соблюдении.

Некоторые юристы (например, В.Ф. Губин) считают, что еще есть понятие "окончательное принятие международного договора", охватывающее любую форму выражения согласия государств на обязательность для них международного договора⁵⁴1. Венская конвенция такого понятия не знает.

Венская конвенция различает — и это нужно подчеркнуть — "принятие" Договора и "принятие текста" договора. Если принятие международного Договора является способом выражения согласия государства на обязательность данного международного договора, то принятие текста договора, предусмотренное в ст. 9 Конвенции, ограничивается согласием его уполномоченного с формулировками текста и не накладывает на само государство Договорных обязательств (см. комментарий к ст. 9).

Принятие (как и утверждение) международного договора оформляется Посредством других документов, нежели ратификация. По сравнению с Ратификационными грамотами, документы о принятии или утверждении не имеют торжественного вида и четко установленной формы. Обычно это ноты или письма, которые подписываются от имени правительства министром иностранных дел или даже его заместителем, хотя и здесь возможен обмен данными документами или сдача их на хранение депозитарию (см. комментарий к ст. 16 Конвенции).

Статья 15 СОГЛАСИЕ НА ОБЯЗАТЕЛЬНОСТЬ ДОГОВОРА, ВЫРАЖЕННОЕ ПРИСОЕДИНЕНИЕМ Согласие государства на обязательность для него договора выражается присоединением, если:

договор предусматривает, что такое согласие может быть выражено этим государством путем присоединения;

иным образом установлено, что участвующие в переговорах государства договорились, что такое согласие может быть выражено этим государством путем присоединения; или

все участники впоследствии договорились, что такое согласие может быть выражено этим государством путем присоединения.

Если государство с самого начала не участвовало в международном договоре, оно может присоединиться к нему. В этом смысл ст. 15. Статья предусматривает три варианта такого присоединения: подп. "а", "b", "с".

Договоры, допускающие присоединение к ним других государств, называются открытыми. В большинстве своем ими являются общие многосторонние договоры (см. комментарий к ст. 2). Но и региональные договоры могут быть открыты для присоединения к ним других государств. Таким был, например, Варшавский договор 1955 года, ныне утративший силу (см. комментарий к ст. 62).

Принципиальное значение имеет открытие для всех государств независимо от их общественного строя общих многосторонних договоров (см. комментарий к ст. 2). Этот вопрос остался нерешенным в ст. 15, как и во всей Венской конвенции, и является ее существенным пробелом. Попытки решить это в Комиссии международного права и на Венской конференции не увенчались положительным результатом. Предложения о включении в ст. 15 пункта, который бы предусматривал, что общие многосторонние договоры должны быть открыты для присоединения всех государств, не были приняты. Во времена острого противостояния двух систем такой подход означал явную дискриминацию большой группы суверенных государств с социалистическим строем в присоединении к целому ряду важных многосторонних договоров, содержащих ограничительные формулы присоединения. Поэтому представители СССР и ряда других стран голосовали на Венской конференции против ст. 15⁵⁵1. Хотя в настоящее время в связи с повсеместным признанием в общих многосторонних договорах принципа универсальности эта проблема потеряла вою остроту, юридический пробел в ст. 15 остался. Он должен устраняться на основе общепризнанных принципов международного права, прежде всего принципа суверенного равенства государств и вытекающего из него принципа универсальности. Последний нашел свое подтверждение в Декларации об универсальности 1969 года, включенной в качестве составной части в Заключительный акт Венской конференции, которая выразила свое убеждение в том, что "многосторонние договоры... объект и цель которых представляют интерес для международного сообщества в целом, должны быть открыты для всеобщего участия". В соответствии с этим должна толковаться ст. 15 Конвенции: встречающиеся в общих многосторонних договорах прошлых лет ограничительные формулы применению не подлежат, их действительность можно оспорить на основании ст. 53 Конвенции (см. комментарий к этой статье).

Присоединение — не просто способ выражения согласия государства на обязательность для него международного договора, но и своеобразный способ его заключения, в котором возможны свои стадии и способы выражения согласия присоединяющегося государства быть связанным договором, например подписание протокола о присоединении и даже ратификация акта о присоединении к договору⁵⁶1. Возможны предварительные переговоры при соединяющегося государства с первоначальными участниками договора или консультации с его депозитарием об условиях своего участия в договоре. Если международный договор предусматривает эти условия, то они должны соблюдаться. Условия могут изменяться в соответствии с правилами изменения или внесения поправок в договор (см. ст.ст. 39—41). Протоколы о присоединении могут содержать также специальные условия присоединения для нового государства с его согласия.

Присоединяясь к открытому международному договору, государства могут делать заявления о непризнании ими того или иного из участвующих в этом договоре государств. В некоторых случаях такие заявления можно расценивать как оговорку, и тогда к ним должны применяться правовые принципы, относящиеся к оговоркам⁵⁷2 (см. комментарий к ст.ст. 19—22 Конвенции). Указанные заявления не могут повлиять на участие в нем непризнанного государства, ибо современное международное право не знает нормы, которая бы требовала общего согласия всех участников договора с оговоркой, чтобы сделавшее ее государство стало субъектом данного договора, в том числе путем присоединения. Единственным правовым последствием в этом случае будет невозникновение правовых связей по данному договору между присоединившимся государством и теми участниками договора, которые возражают против присоединения непризнанного ими государства. "Присоединение, — писал известный швейцарский юрист П. Гуггенхейм, — зависит от воли присоединяющегося субъекта права... и может случиться, что одно государство будет допущено к участию в конвенции вопреки воле некоторых договаривающихся сторон"⁵⁸3. Таково же было мнение и Г. Кельзена⁵⁹.

Раньше применялось присоединение и в форме привступления. Им называлось торжественное присоединение третьего государства к договору с принятием его целиком на равных началах с подписавшими договор государствами. Считалось также, что присоединение возможно лишь к договору, который вступил в силу. Новейшая договорная практика показывает, что право на присоединение существует независимо от вступления договора в силу. Именно в таком смысле формулируются заключительные статьи современных международных договоров. И ст. 15 не ставит никаких условий на этот счет. Не придается значение и форме документов о присоединении.

Как отмечалось, в практике встречаются документы о присоединении, в которых сказано, что они подлежат ратификации. Если такой акт был послан депозитарию до ратификации, то в соответствии с практикой ООН считается, что этот акт свидетельствует лишь о намерении государства при соединиться к договору, и только после его ратификации государство выражает свое окончательное согласие стать участником договора. Если же в акте о присоединении ничего не говорится о его последующей ратификации, то Генеральный секретарь ООН включает присоединяющееся государство в число участников договора и уведомляет об этом других его участников⁶⁰1. 7. Присоединение к международному договору в зависимости от его содержания, объекта и цели может совершаться от имени государства в целом, его главы или от имени правительства. В нашей стране присоединение к наиболее важным договорам производится от имени Российской Федерации в форме федерального закона в порядке, установленном для ратификации международных договоров. В таких случаях может изготовляться особый документ — грамота о присоединении. Как по содержанию, так и по форме она играет роль ратификационной грамоты, хотя и называется по-другому⁶¹.

Статья 16

ОБМЕН РАТИФИКАЦИОННЫМИ ГРАМОТАМИ И ДОКУМЕНТАМИ

О ПРИНЯТИИ, УТВЕРЖДЕНИИ ИЛИ ПРИСОЕДИНЕНИИ

ИЛИ ДЕПОНИРОВАНИЕ ТАКИХ ГРАМОТ И ДОКУМЕНТОВ

Если договором не предусмотрено иное, то ратификационные грамоты,

документы о принятии, утверждении или присоединении означают согласие

государства на обязательность для него договора с момента:

обмена ими между договаривающимися государствами;

депонирования у депозитария; или

уведомления о них договаривающихся государств или депозитария, если так условились.

1. Завершающей стадией заключения договора являются процедуры, перечисленные в комментируемой статье.

Очевидно, что если заключение международного договора ограничивается его подписанием, то указанных в ст. 16 процедур не наступает.

Целью этих процедур является установление точного момента, с которого согласие государства на обязательность международного договора вступает в :илу в отношении других договаривающихся государств. Этот момент очень важен для заключения международного договора. Дело в том, что момент выражения согласия на обязательность договора государством и момент юридического установления, фиксации этого выражения могут не совпадать.

При обмене ратификационными грамотами, применяемом чаще всего к двусторонним договорам, эта проблема обычно не возникает: таким моментом является день обмена; этот день фиксируется в протоколе об обмене. Место обмена иногда указывается в самом договоре или согласовывается специально. Обычно это столица государства-участника, где договор не был подписан, что можно рассматривать как своеобразный альтернат, выражение принципа суверенного равенства.

2. При заключении многосторонних договоров вместо обмена ратификационными грамотами происходит сдача их или других документов (об утверждении, принятии, присоединении) на хранение депозитарию договора. Функции депозитария определены в ст.ст. 77—78 Конвенции (см. комментарий к ним). Проблема состоит в том, устанавливает ли сама по себе сдача на хранение депозитарию указанных документов юридическую связь между сдавшим их государством и другими договаривающимися государствами или эта связь возникает только после того, как последние были уведомлены о депонировании. Общее правило заключается в том, что сам факт сдачи на хранение указанных документов устанавливает такую юридическую связь, хотя некоторые многосторонние договоры, например Венская конвенция о дипломатических сношениях и Венская конвенция о консульских сношениях, предусматривают срок после депонирования соответствующих документов для возникновения этой связи. Если же специального указания в договоре нет, то, как следует из ст. 16 Конвенции, сам факт депонирования устанавливает юридическую связь согласия депонирующего государства с другими договаривающимися государствами. Такой точки зрения придерживается и Международный Суд ООН⁶²1.

3. Что касается предусмотренной в подл, "с" ст. 16 процедуры уведомления договаривающихся государств или депозитария, то она встречается реже и является упрощенной формой обмена упомянутыми документами или сдачи их на хранение. Если такая процедура предусмотрена договаривающимися государствами, то должны применяться положения ст. 78 Конвенции (см. комментарий к ней).

Иначе говоря, если согласована процедура уведомления договаривающихся государств, то согласие уведомляющего государства на обязательность для него международного договора в отношении другого договаривающегося государства устанавливается только по получении уведомления этим другим государством. Если же согласована процедура уведомления депозитария, то такое согласие устанавливается с момента получения им уведомления (как и в случае сдачи документов на хранение депозитарию).

4. В нашей стране обмен ратификационными грамотами и другими указанными документами и сдача их на хранение депозитариям производятся Министерством иностранных дел Российской Федерации либо по его поручению дипломатическим представительством России в иностранном государстве или ее представительством при международной организации. Дипломатическим путем тоже делаются соответствующие уведомления и сообщения.

Статья 17 СОГЛАСИЕ НА ОБЯЗАТЕЛЬНОСТЬ ЧАСТИ ДОГОВОРА И ВЫБОР

РАЗЛИЧНЫХ ПОЛОЖЕНИЙ

1. Без ущерба для статей 19—23, согласие государства на обязательность для него части договора имеет силу лишь в том случае, если это допускается договором или если с этим согласны другие договаривающиеся государства.

2. Согласие государства на обязательность для него договора, который допускает выбор между различными положениями, имеет силу лишь в том случае, если ясно указано, к какому из этих положений согласие относится.

1. Пункт 1 комментируемой статьи касается случаев, когда согласие государства на обязательность для него международного договора относится к части договора. Отдельные договоры предусматривают такую возможность, давая право государствам соглашаться лишь на часть или части договора или исключать некоторые части. Тогда допустимы ратификация части договора, его утверждение, принятие и присоединение. Однако при отсутствии такого разрешения общим установившимся правилом является то, что все эти способы выражения согласия относятся к договору в целом. Что касается подписания, то едва ли возможно подписание только частей договора, в отличие от парафирования, когда парафировать можно даже отдельные статьи. Венская конвенция в ст. 17 не устанавливает каких-либо запретов на этот счет. В то же время в п. 1 указывается, что выражение согласия с частью договора допустимо лишь в том случае, если это разрешено в самом договоре или с этим согласны другие договаривающиеся государства. По принятым отдельным частям договора можно делать оговорки.

В п. 1 ст. 17 предусмотрено, что он действует без ущерба для ст.ст. 19—23 об оговорках (см. комментарий к этим статьям). Однако в отличие от оговорок, заявление о которых является суверенным правом каждого государства и не зависит от согласия других договаривающихся государств, возможность разделения договора на части и выражения согласия только с какой-либо его частью зависит от такого согласия (см. комментарий к ст. 44 Конвенции). Следует также отметить, что во всех этих статьях имеются в виду многосторонние договоры, поскольку в двусторонних договорах вопрос о согласии с частью договора возникнуть не может: в случае несогласия с ней второго контрагента она просто не включается в двусторонний договор как несогласованная.

2. Пункт 2 отражает практику, в соответствии с которой договор предусматривает, что согласие государства на его обязательность может быть альтернативным, т.е. когда сам договор допускает выбор между его положениями. В этом случае согласие государства имеет силу лишь тогда, когда при выражении согласия ясно указано, к какому из альтернативных положений оно относится. Возможность альтернативного согласия встречается в некоторых конвенциях Международной организации труда, в Пересмотренном общем акте о мирном разрешении международных споров 1928 года (ст. 38)⁶³, но эта практика не получила широкого распространения.

Статья 18 ОБЯЗАННОСТЬ НЕ ЛИШАТЬ ДОГОВОР ЕГО ОБЪЕКТА И ЦЕЛИ ДО

ВСТУПЛЕНИЯ ДОГОВОРА В СИЛУ Государство обязано воздерживаться от действий, которые лишили бы договор его объекта и цели, если:

оно подписало договор или обменялось документами, образующими договор, под условием ратификации, принятия или утверждения, до тех пор, пока оно не выразит ясно своего намерения не стать участником этого договора; или

оно выразило согласие на обязательность для него договора, — до вступления договора в силу и при условии, что такое вступление в силу не будет чрезмерно задерживаться.

1. Комментируемая статья отражает одну из сторон принципа pacta sunt servanda — добросовестность (см. комментарий к ст. 26 Конвенции). Этот принцип в полном объеме применяется только к действующим международным договорам, т.е. к таким, которые вступили в силу. Однако некоторые элементы этого принципа применены раньше. К ним относится добросовестность. Считается общепризнанным, что государства, подписавшие договор под условием ратификации, принятия или утверждения, принимают на себя в духе доброй воли обязательство воздерживаться от действий, противоречащих объекту и цели договора. В деле о германских интересах в польской Верхней Силезии (1926 года) Постоянная Палата международного правосудия признала, что если предстоит ратификация подписанного международного договора, то злоупотребление государством, подписавшим договор, своими правами в период после подписания до ратификации может означать нарушение его обязательств по договору⁶⁴1. Это положение и отражено в подп. "а" ст. 18, причем здесь указывается, что такое обязательство действует до тех пор, пока государство не выразит своего ясного намерения не быть участником договора.

2. Подпункт "b" предусматривает случаи, когда государство берет на себя обязательство соблюдать договор до его вступления в силу, т.е. временно применять договор (см. комментарий к ст. 25), но при условии, что его вступление в силу не будет чрезмерно задерживаться. Последнее ограничение во времени необходимо. Известно, что договоры, особенно многосторонние, требуют часто довольно длительного времени для вступления в силу или вообще не вступают в силу. Поэтому нужно ограничение во времени, за пределами которого государство может считать себя свободным в отношении данного договора. Точное установление срока (такое предложение было на Венской конференции) не представляется возможным. Он зависит от содержания договора, его объекта и цели и определяется в каждом отдельном случае заинтересованным государством. Поэтому подп. "b" ограничен указанием на то, что обязанность государства воздерживаться от действий, которые лишили бы не вступивший в силу международный договор его объекта и цели, действует при условии, что такое вступление в силу "не будет чрезмерно задерживаться".

3. Добросовестность, как она зафиксирована в ст. 18, начинается с момента подписания. Комиссия международного права считала, что добросовестность должна соблюдаться на более ранней стадии — когда государство соглашается вступить в переговоры с целью заключения международного договора и пока переговоры ведутся. На этот случай был специальный пункт в проекте статьи⁶⁵1. Однако на Венской конференции этот пункт был подвергнут основательной критике многими государствами. Как отмечалось, его принятие слишком бы расширило сферу применения принципа pacta sunt servanda и что, пока содержание договора еще не известно и нет его окончательного текста, слишком рано предусматривать, что какое-либо действие государства может лишить договор его объекта и цели. Подчеркивалось, что такое обязательство связывало бы руки договаривающимся государствам в ходе переговоров, что оно могло бы быть недобросовестно использовано для срыва переговоров, что оно противоречит суверенитету и свободе выбора государств, ведущих переговоры, и т.д. В результате подавляющим большинством голосов, в том числе представителя СССР, упомянутый пункт был исключен, и ст. 18 его не содержит. В то же время некоторые государства, голосовавшие за исключение этого пункта, заявили, что такое их голосование не означает, что они против следования добросовестности в международных отношениях, в том числе в процессе переговоров по заключению международных договоров. Они его признают⁶⁶.