Экзамен зачет учебный год 2023 / Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть by Маклаков В.В. (z-lib.org)

при рассмотрении административных дел. Названные принципы имеют отношение к конституционному праву, хотя в Третьей ре- спублике и фактически в Четвертой республике не существовал институт конституционного контроля.

После образования Пятой республики во Франции форми- рование основных принципов конституционного права перешло к Конституционному совету. В преамбулах Конституций 1946 г. и 1958 г. содержатся прямые указания на некоторые принципы. В преамбуле первой указываются «основные принципы, признан- ные законами республики». Ими признаются принципы, вырабо- танные в законах всех пяти республик, существовавших и суще- ствующей в настоящее время во Франции: Первой – с 21 сентября 1792 г. по 18 мая 1804 г., Второй – с 24 февраля 1848 г. по 21 нояб- ря 1852 г., Третьей – с 4 сентября 1870 г. по 10 июля 1940 г. и с 9 ав- густа 1944 г. по 27 октября 1946 г., Четвертой – с 27 октября 1946 г. по 4 октября 1958 г. и Пятой – с 4 октября 1958 г. по настоящее вре- мя. Отбор принципов принадлежит самому Конституционному совету. Такими принципами, например, стали свобода ассоциа- ций (решение Совета от 16 июля 1971 г.), право на защиту (13 ав- густа 1993 г.), личная свобода (12 января 1977 г.), свобода образо- вания (23 ноября 1977 г.), свобода совести (это же решение), неза- висимость преподавателей высших учебных заведений (20 января 1984 г.) и др. В результате в науке французского конституционно- го права и в судебной практике стало общепризнанным сущест- вование «конституционного блока» («bloc de constitutionnalité»). Это выражение означает, что Конституция не ограничивается лишь пронумерованными в акте статьями, но также включает акты, упомянутые в ее преамбуле (т.е. Декларацию прав 1789 г., пре- амбулу Конституции 1946 г., Хартию окружающей среды 2004 г.) и «основные принципы, признанные законами Республики», к которым отсылает преамбула Конституции 1946 г.

Термин «принципы» включен и в Конституцию 1958 г., в част- ности, в ней закреплен принцип национального суверенитета, принцип свободного самоопределения народов (преамбула); в ст. 2 содержится всемирно известный девиз французской респу- блики «Правление народа, по воле народа и для народа», который можно считать самым общим принципом государства. В этом акте можно найти и некоторые другие принципы.

35

Более того, в результате деятельности Конституционного со- вета установилась определенная иерархия принципов. Таковыми на нижестоящем по сравнению с указанным выше уровнем стали «политические, экономические и социальные принципы, особен- но необходимые в наше время». Эти принципы, содержащиеся в преамбуле Конституции 1946 г., Конституционным советом включаются в «блок конституционности», и передаваемые на его рассмотрение законы изучаются им с точки зрения соответствия этим принципам. Назовем некоторые из этой категории прин- ципов: равенство между полами (решение от 30 декабря 1981 г.), право на убежище (решение от 9 января 1980 г.), право на заня- тость (28 мая 1983 г.), право на профсоюзную свободу (19–20 июля 1983 г.), право на забастовку (25 июля 1979 г.) и некоторые другие 23.

Суды других зарубежных государств также признают суще- ствование основных принципов; к ним относятся Верховный суд США, многочисленные суды таких стран как Германия, Италия, Бельгия 24.

Вероятно, принципы права могут быть градуированы. На са- мом верху находятся основные принципы всего права – как от- расли человеческого знания. Каждая отрасль права имеет свои принципы, которые с учетом своей специфики расположены ниже по вертикали по отношению к основным принципам пра- ва. Основные принципы конституционного права занимают такое же место среди общих принципов других отраслей права, какое занимает конституция в иерархии правовых норм.

Таким образом, под основными принципами конститу-

ционного права понимаются некоторые исходные, общие и наиболее важные правила, лежащие в основе конституци- онного строя в государстве.

Еще раз повторим, что в материальный состав основных прин- ципов конституционного права в странах с писаными основными законами входят основополагающие нормы конституций, обычно содержащиеся в преамбулах и в начальных главах, а также пра- вила в решениях органов конституционной юстиции, выносимых

23Rousseau D. Droit du contentieux constitutionnel. 7-e éd. P., 2006. P. 110.

24Bergel J.-L. Op. cit. P. 94.

36

на основании толкования норм Основного закона или выводи- мых из этих норм. Если в упоминавшихся конституционных актах Франции используется термин «принцип», тов других конституци- ях употребляются иные выражения, подразумевающие, однако, ре- гулирование тех же вопросов. Например, в Конституции Румынии 1991 г. используется термин «Общие принципы»; в их состав вклю- чены такие понятия как суверенитет, территория, единство народа

иравенство между гражданами, гражданство, право на самобыт- ность, плюрализм и политические партии и др. В Конституции Словакии 1992 г. и Чехии 1992 г. примерно те же вопросы регули- руются разделом «Основные положения», в Конституции Турции 1982 г. – «Общими принципами». Конституция Болгарии 1991 г. нормы такого же уровня включила в первую главу, называющу- юся «Основные начала». Этими началами признаются принад- лежность государственной власти народу, унитарное устройство страны, существование правововго государства, плюрализм и др. Конституция Испании 1978 г. говорит в ст. 1 о высших ценностях государства, которыми являются справедливость, равенство и по- литический плюрализм; достоинство человека и неприкосновен- ность его прав, свободное развитие личности, уважение к закону

иправам других людей являются основной политического строя

исоциального мира (ст. 10). Конституция Италии 1947 г. устанав- ливает основные принципы своего государства, к коим она относит строй демократической республики, основывающийся на труде (ст. 1); неотъемлемость прав человека, как частного лица, так ичле- на общественных объединений (ст. 2); признание автономии и со- действие их развитию (ст. 5); охрана языковых меньшинств (ст. 6); независимость и суверенность государства и Католической церкви в принадлежащих им сферах (ст. 7) и др.

Из приведенного перечня видно, что каждое государство уста- навливает собственные принципы, часто отличающиеся от прин- ципов других государств, хотя у всех них есть и одинаковые, уни- версальные, совпадающие элементы. К таковым относятся сувере- нитет, независимость, правовое государство, разделение властей

инекоторые другие. Расхождение между принципами различных государств объясняется историческими условиями развития, соб- ственным видением своих проблем, соотношением политических сил во время выработки Основного закона.

37

Немаловажен вопрос, в какой форме должны быть выражены основные принципы конституционного права. По нашему мне- нию, в странах с писаными конституциями эти принципы долж- ны иметь писаный характер, т.е. содержаться в конституции или быть зафиксированными в решениях органов конституционной юстиции. В этом отношении они значительно отличаются от об- щихпринципов,напримергражданскогоправа.Так,Гражданский кодекс Италии предлагает судьям выносить решения при отсутст- вии писаной нормы на основе общих принципов права 25. Статья 4 Гражданского кодекса Франции устанавливает: «Судья, который отказывется выносить решение под предлогом отсутствия, неяс- ности или неполноты закона, должен быть привлечен к ответст- венности в качестве виновного в отказе в правосудии» 26.

Что же касается неписанных конституций или конституций, имеющих смешанный характер, то эти принципы, вероятно, должны по форме иметь такой же характер, как и сами конститу- ции. Другими словами, они могут содержаться в статутном праве или формироваться на основе обычая или судебного прецеден- та. В Великобритании, например, некоторые суды выносят свои решения на основе права справедливости, в основу решений ко- торых положены этические, моральные, естественные принципы.

3. Нормативные правовые акты

Это самая многочисленная группа источников. Среди них основ- ное место занимают законы. Термин «закон» понимается в двух смыслах – широком и узком. В узком смысле закон – акт, облада- ющий юридической силой (разные законы – разной силой) и при- нимаемый органом законодательной власти или на референдуме в соответствии с установленной процедурой. В широком смысле под законом понимается любое писаное правило, изданное ка- ким-либо компетентным органом. Во втором значении такие акты могут быть национального или международного происхождения.

25Bergel J.-L. Op. cit. P. 94.

26Code civil. 2007. 26-е éd. La présentе édition a été réalisée par A. Lucas. P., 2007. P., 2006. P. 20.

38

На вершине нормативных писаных актов находится кон- ституция – Основной закон государства. Конституция обладает особым положением среди других источников по двум основа- ниям – материальному и формальному. Первое характеризуется тем, что в Конституции закрепляется фундамент правопорядка

встране; она регулирует наиболее важные общественные отноше- ния; именно этот акт предопределяет всю структуру конституци- онного права в какой-либо стране (о характере этих отношений см. выше параграф о предмете конституционного права). Второе основание – конституция по общему правилу обладает высшей юридической силой; она принимается в особом порядке, характе- ризуется некоторой торжественностью своего выражения и повы- шенной устойчивостью по отношению к нижестоящим норматив- ным актам. Эта устойчивость обеспечивается особым порядком ее принятия и изменения. Кроме того, устойчивость конституции обеспечивается особым порядком ее защиты. В большинстве за- рубежных государств функционируют институты конституцион- ного контроля в различных моделях (традиционной (американ- ской), европейской и смешанной).

Поскольку конституция занимает особое место в системе ис- точников конституционного права и в регулировании отношений

врамках этого права, то в учебном курсе выделяется специальная тема (в учебных пособиях – отдельная глава), посвященная этому институту.

Конституционные законы – под ними понимается несколь- ко категорий актов. В широком смысле слова конституционный закон является синонимом конституции. Во Франции закон, изме- няющий конституцию, называется конституционным. В период французской Третьей республики конституцию составляли три конституционных закона – от 24 февраля 1875 г. об организации Сената; от 25 февраля 1875 г. об организации государственных вла- стей и от 16 июля 1875 г. об отношениях между государственными властями. Термин «конституционный закон» может употреблять- ся в качестве наименования Основного закона и включать соответ- ствующие нормы.

Зарубежные страны знают и иные значения термина «кон-

39

высокой юридической силой по сравнению с простыми закона- ми. Например, конституционными законами регулируется ста- тус некоторых областей Италии. Изданные на основе указаний Конституции 1947 г. такие законы регулируют и иные сферы от- ношений. Например, Конституционным законом № 1 от 21 июня 1967 г. определяется выдача лиц, совершивших преступления гено- цида. Конституционный закон № 1 от 9 февраля 1948 г. ввел нормы о соблюдении конституционной законности и о гарантиях незави- симости Конституционного суда. Другими словами, в Италии кон- ституционный закон выполняет примерно такую жероль в системе источников, как органический закон (см. ниже). В Чехии согласно Конституции 1992 г. применяется несколько иное понимание кон- ституционного закона. С одной стороны, дополнение и изменение Конституции может осуществляться только конституционными законами (ст. 9) , т.е. конституция и конституционные законы явля- ются как бы синонимами. Для принятия конституционного зако- на требуется согласие 3/5 депутатов и 3/5 присутствующих сенаторов (п. 4 ст. 39). С другой стороны, ст. 112 этой конституции установи- ла, что конституционную систему Чешской Республики составляет названная конституция, Хартия основных прав и свобод, конститу- ционные законы, принятые в соответствии с этой конституцией, а также аналогичные, регулирующие государственные границы Чешской Республики и конституционные законы Чешского нацио- нального совета, принятые после 6 июня 1992 г. Конституционным законам, таким образом, придается самостоятельное значение; они действуют одновременно и наравне с Конституцией 1992 г.

Органические законы – категория законов, введенная в си- стему источников Конституцией Франции 1958 г. До ее принятия в Третьей и Четвертой республиках органическими законами на- зывались простые законы, регулировавшие вопросы об институ- тах, закрепленных в конституции; однако они не имели каких-ли- бо отличий от других законов. По своему содержанию органиче- ские законы устанавливают организацию и порядок деятельности органов, указанных в Основном законе. Помимо этого отличия, органические законы имеют и некоторые другие особенности. Формально органическими законами являются объявленные кон- ституцией как таковые; они принимаются на основе бланкетных норм, содержащихся в Основном законе, т.е. по специальному

40

уполномочию, и связаны только с предметом этого законодатель- ства. Они дополняют и уточняют конституцию, освобождая ее от регулирования второстепенных, не особенно существенных дета- лей в организации этих органов.

На основе этих характеристик органический закон имеет юридическую силу менее конституционной, но бóльшую, чем у простых законов, т.е. они составляют промежуточный эшелон в законодательной иерархии. Эти законы, таким образом, разви- вают конституцию. Если взглянуть на содержание французского органического законодательства, то можно увидеть, что сопоста- вимые институты в других странах регулируются самими консти- туциями. Эти органические законы на основе ст. 61 Конституции 1958 г. в обязательном порядке передаются под контроль Конституционного совета. Это требование установлено для того, чтобы Парламент не мог в «ползучем», скрытном порядке про- извести пересмотр Конституции. Кроме того, существуют не- которые процессуальные отличия между принятием простых и органических законов: так, законопроект или законодательное предложение передается на рассмотрение и голосование рассма- тривающей его палаты, т.е. Национального собрания или Сената, только по истечении 15-дневного срока с момента его внесения.

Хотя органические законы не являются частью Конституции, но, несомненно, они – важная составляющая так сказать «консти- туционного здания». Простые законы должны издаваться в точ- ном соответствии с Конституцией, а органические не могут содер- жать нормы, противоречащие конституционным. Они обязатель- но проверяются Конституционным советом с этой точки зрения. Практика органического законодательства была воспринята ря- дом стран, особенно бывших французских колоний, а также ев- ропейских государств, принявших свои конституции после 1958 г. Например, Конституция Испании 1978 г. содержит 53 статьи, от- сылающие к такому законодательству.

Простые законы. В отечественной литературе они нередко называются обычными законами, что не совсем, на наш взгляд, верно. В связи с употреблением определения «обычный» мож- но подумать, что издание таких актов связано с существованием каких-то обычаев. Термин «простой» говорит лишь о применении простой юридической процедуры для их принятия; следствием

41

такого принятия является и их юридическая сила, т.е. они обла- дают законодательной силой. Она ниже, чем у конституционных и органических законов, но выше, чем у подзаконных актов, т.е. актов, принимаемых органами исполнительной власти.

Простое законодательство образует основной массив законода- тельного материала и может приниматься по самому широкому кругу вопросов, включая ирегулирование в сфере конституционно- го права. Например, в конституциях унитарных государств по об- щему правилу вообще неопределяется сфера законодательства, т.е. оно может приниматься по любому вопросу. В федеративных и ре- гионалистических государствах существующее распределение ком- петенции между центральной властью и субъектами федерации или между центральной властью и его региональными субъектами устанавливает такие сферы.

Простые законы принимаются не только парламентом госу- дарства, но и парламентами субъектов федерации и представи- тельными учреждениями региональных единиц.

Зарубежное законодательство знает и иные формы законода- тельства. Например, в федеративных государствах специально вы- деляются сферы совместного ведения – так называемая конкури- рующая компетенция. В выделенных сферах субъекты могут за- конодательствовать тогда, когда федерация не использует своего права издавать нормы. Конкурирующее законодательство закре- плено в конституциях Австрии 1920 г. и ФРГ 1949 г. В Конституции Индии 1950 г. распределение компетенции указано в трех переч- нях: «Вопросы, отнесенные к компетенции Союза» (97 пунктов), «Вопросы, отнесенные к компетенции Штатов» (66 пунктов)

и«Вопросы, отнесенные к конкурирующей компетенции Союза

иШтатов»(47 пунктов).

Законы могут приниматься также в абсолютных монархиях монархом, хотя в данном случае трудно вычленить закон (разве только по названию) от иных актов, исходящих от этого же лица. В некоторых суперпрезидентских республиках их главы иногда наделяются таким же правом. Иногда право издания законов пре- доставляется постоянно действующим коллегиальным органам, формируемым представительными учреждениями (примером может служить Постоянный комитет Всекитайского собрания на- родных представителей).

42

Зарубежная практика знает и так называемые референдар- ные законы, т.е. законы, принимаемые на референдуме, в том числе и в областях, регулируемых конституционным правом. Есть несколько стран, в которых привлечение референдарной процеду- ры в принятии законов весьма распространено (в Швейцарии,

вСША на штатном и ниже уровнях). Вопрос об их юридической силе весьма непрост. Как известно, определение уровня юриди- ческой силы имеет значение при определении приоритетности

вслучае противоречий между актами. С одной стороны, референ- дарные законы обладают такой же силой, как и другие законы, поскольку после их принятия на всенародном голосовании они могут быть изменены соответствующим законом парламента (т.е.

взависимости от предмета регулирования, например, простым,

органическим или, может быть, конституционным законом). С другой стороны, если принятие таких законов является непо- средственным выражением народного суверенитета, то эти зако- ны должны занимать особое положение.

Вотдельную группу простых законов можно выделить и акты

оратификации международных договоров. Такие законы обыч- но небольшие по объему и могут содержать лишь по нескольку строчек; к ним прилагается соответствующий договор. По обще- му правилу парламент при ратификации не может что-либо ме- нять в договоре, поскольку он был выработан исполнительной властью на переговорах с другим субъектом международного права. Изменение договора автоматически влечет возобновление переговоров. Впрочем, к договору могут быть сделаны оговорки. Подробнее эта проблема рассматривается втеме «Международный договор» курса международного публичного права. В то же время нельзя не отметить, что законы оратификации международных до- говоров обладают фактической повышенной юридической силой, поскольку их изменение в одностороннем порядке затруднено. Лишь в результате новых переговоров можно внести новые нормы в действующий международный договор. Впрочем, он может быть аннулирован, т.е. государство в одностороннем порядке отказыва- ется от договора (случаи аннулирования в международном праве являются исключительными), или денонсирован, т.е. государство в одностороннем порядке заявляет о своем желании выйти из до- говора в порядке и сроки, указанные в самом акте.

43

Акты исполнительной власти составляют многочисленную группу источников конституционного права. Они могут регули- ровать различные отношения, относящиеся к этой отрасли права. К ним относятся акты, издаваемые главой государства или от его имени, и акты, принимаемые правительством. Могут быть источ- никами и акты, издаваемые некоторыми ведомствами уровнем ниже правительственного. В них конкретизируются законодатель- ные акты; порою нормы, закрепленные в законах, достаточно рас- плывчаты; в результате издания инструкции или постановлений министерств они делаются вполне применимыми. Практика раз- личных стран на этот счет весьма различна. До недавнего време- ни считалось, что акты исполнительной власти рассматривались только как подзаконные; они в обязательном порядке должны были соответствовать законодательному акту. Мы уже говорили, что в настоящее время появились конституции, в которых точно устанавливается сфера законодательной компетенции; остальная отдается на откуп исполнительной власти. Таким образом, в сфе- рах так называемой регламентарной власти правительственный акт становится первоначальным источником в регулировании тех областей общественной жизни, которые не попадают в сферу за- конодательной компетенции. Впрочем, граница конституционно- го и собственно административного регулирования весьма зыбка и в разных странах в зависимости от содержания акта исполни- тельной власти, его детализации, органа, его издавшего, эта гра- ница различна.

Акты органов конституционного контроля – еще один источник конституционного права. Конституционные суды или советы в странах с европейской моделью конституционного контроля и суды обычной юрисдикции в странах с традицион- ной (американской) системой контроля при рассмотрении дел по поводу соответствия актов законодательной и исполнитель- ной власти толкуют нормы конституции, вырабатывают опре- деленное понимание соответствующих норм, под углом зрения которых эти нормы конституции и рассмотренных актов должно применяться.

Регламенты палат парламента и других представитель-

ных учреждений – внутренние уставы парламента или его палат, а также других представительных учреждений. Обычно подробно

44