Экзамен зачет учебный год 2023 / Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть by Маклаков В.В. (z-lib.org)

важное национальное и международное значение. Переход капи- тализма на государственно-монополистическую стадию породил проблему национализации, что в свою очередь затронуло дотоле незыблемый принцип «священности и неприкосновенности» част- ной собственности. Развитие международных отношений породи- ло возникновение проблемы соотношения международного и вну- тригосударственного права, а появление замкнутых экономических группировок государств – принятие норм, предоставляющих госу- дарству право вступать в такие союзы и ограничивать свой сувере- нитет в пользу таких сообществ. Проблема охраны окружающей среды, сохранения национального и культурного наследия, урба- низация получают свое закрепление в конституциях последнего времени. В то же время, несмотря на огромный фактический мате- риал, многие положения остаются неизменными на протяжении уже более чем двух веков существования этих актов; более того, часто принимаемые «новые» основные законы таковыми являются лишь хронологически, но не по содержащимся в них положениям, а заимствование материала из «старых» конституций, иногда даже дословное, не так уж редко, особенно для актов стран, освободив- шихся от колониальной зависимости.

3. Социальные функции конституции

Под социальными функциями понимаются направления воз-

действия конституций на общественную жизнь. Первая функ-

ция, что представляется очевидным, является юридической, т.е. конституция, будучи высшим законом, «законом для законов», представляет собой фундамент правопорядка в стране. Обладая высшей юридической силой в иерархии нормативных актов, она устанавливает основы не только конституционного, но и других отраслей права – гражданского, административного, трудового, уголовно- и гражданско-процессуального. Конституция регулиру- ет только основные проблемы отраслей права, делая это в общей форме и оставляя детальное регламентирование органическому и простому законодательству, а иногда на усмотрение исполни- тельных органов.

Вторая функция – организационная, состоящая в том, что конституция закрепляет структуру государственного механизма,

75

распределение компетенции между государственными органами по вертикали (т. е. между государством в целом и субъектами фе- дерации или автономными образованиями) и по горизонтали (т.е. между различными органами одного уровня – на национальном уровне, на уровне субъектов федерации), а также устанавливает отношения между названными органами по вертикали и по го- ризонтали. Осуществление государственной власти в соответствии с нормами конституции, получившее название конституциона- лизма, предполагает их точное соблюдение. Основы организаци- онной структуры государства были заложены на заре буржуазных революций и получили соответствующее выражение в конститу- циях. Представительное правление, опирающееся на избиратель- ный корпус и выборы, а также принцип разделения властей (ино- гда принцип правления собрания) остаются неизменными для любого периода развития зарубежной государственности.

Третья функция – политическая, состоит в том, что консти- туция закрепляет существующее в стране политическое и эконо- мическое статус-кво, определяет правила «игры» политических сил. Политические партии, профсоюзы, другие элементы по- литической системы общества действуют на основе норм, содер- жащихся в Основном законе и развитых в нижестоящем законо- дательстве. Конституция содержит юридические средства для подержания установленного статус-кво. Расплывчатый характер некоторых положений о компетенции исполнительной власти позволяет применять необходимые меры для защиты политиче- ского строя даже при существующих нормах. Здесь мы не гово- рим о нередком прямом попрании конституционных, законода- тельных положений, когда речь идет о сохранении существующих отношений. Наиболее ярким примером охраны установленного правопорядка является ст. 16 Конституции Франции 1958 г., ко- торая является настоящим оружием политической борьбы. Такие же или более широкие по смыслу нормы содержатся в ряде дру- гих актов. Статья 48 Основного закона Греции 1975 г. говорит о возможности введения чрезвычайного положения, отмены дей- ствия значительного круга прав и свобод, об учреждении судов исключительной юрисдикции «в случае проявления вооруженных волнений с целью свержения демократического режима на всей или части территории» страны. Другими словами, намерения

76

законодателя по поддержанию установленного политического строя не скрываются.

Нельзя не выделить экономическую функцию конституции. Она проявляется в том, что, во-первых, в основных законах закре- пляются формы собственности и, во-вторых, указываются направ- ления и иногда средства вмешательства государства в экономиче- скую жизнь. В этом отношении порою конституции становятся до- кументами концептуального уровня. Так, Основной закон Испании 1978 г. содержит специальную главу «О руководящих принципах социальной и экономической политики»; он возлагает на государ- ство бремя по созданию «благоприятных условий для социального и экономического прогресса и для наиболее справедливого рас- пределения региональных и личных доходов в рамках экономиче- ской стабильности» (п. 1 ст. 40). Конституция Португалии 1976 г. содержит целую программу преобразований в стране, в том числе в экономической и социальной областях с возложением на госу- дарство ряда задач в этой сфере (ст. 9, 80–107).

Наконец, последняя функция конституции – идеологическая; при своем развитии основные законы зарубежных стран приобре- тают все возрастающую идеологическую насыщенность, которая проявляется и в их характере, и в увеличивающемся числе закре- пляемых норм. В конституциях развитых государств практически всегда закрепляются общечеловеческие идеологические ценности и, прежде всего, права человека, соблюдение которых являет- ся главнейшей обязанностью государства. В самом общем плане идеологические установки выдержаны преимущественно в духе известной концепции «государства всеобщего благоденствия» 40. В акте часто подчеркивается его народность, конституция в качест- ве своего источника имеет волю народа. В этом утверждении уже выработалась некоторая стандартность. «Мы, народ Соединенных Штатов…» (преамбула Конституции США 1787 г.); «Мы, народ Эйре...» (преамбула Конституции Ирландии 1937 г.); «Мы, на- род Индии...» (преамбула Конституции 1950 г.); «Мы, японский народ...» (преамбула Конституции 1947 г.). Идеологическое

40Туманов В.А. К характеристике современной буржуазной конституции // Практика буржуазного конституционализма: Критические очерки. М.: ИГПАН, 1982. С. 10.

77

назначение имеют и формулировки, содержащиеся в первых ста- тьях таких актов. «Девиз Республики: Свобода, Равенство, Братство. Ее принципом является правление народа, по воле народа и для народа» (ст. 2 Основных законов Франции 1946 и 1958 гг.).

Ссылки на божественное отношение к конституции име- ют ту же идеологическую цель. Такие ссылки совсем нередки. «Во имя святой, единосущной и нераздельной Троицы...» (пре- амбула Конституции Греции 1952 г.); «Сознавая свою ответ- ственность перед Богом...» (преамбула Основного закона ФРГ 1949 г.); «Во имя пресвятой Троицы, от которой исходят все власти...» (преамбула Конституции Ирландии 1937 г.). Особенно обширны подобные упоминания в странах с господствующей мусульманской религией. Преамбула Конституции Пакистана 1973 г. содержит следующее выражение: «...суверенитет в совер- шенной Вселенной принадлежит всемогущему только Аллаху и власть осуществляется народом Пакистана в пределах пред- писанным Аллахом в результате его священного доверия...» 41.

В зарубежные конституции нередко включаются, прямо или косвенно, положения националистического характера. Они же со- держатся в национальных гимнах. Например, гимн Венесуэлы по Конституции 1961 г. называется «Слава отважному народу». Он же закреплен и в Конституции 1999 г. (ст. 8). Каждый нацио- нальный флаг имеет определенное политическое содержание, а в гербе очевидно стремление создать впечатление о стране,

ее общественном строе. Нормы об этих символах закрепляются

вконституциях. Ту же роль играют ссылки на необыкновенные национальные условия страны, нередко подаваемые в торже- ственной форме. Характер формулировок, пышная декларатив- ность, с одной стороны, придают значимость акту, а с другой – указывают на пропагандистский характер конституции. Весьма симптоматичен в этом отношении Основной закон Индии 1950 г., создатели которого использовали знаменитую формулу Великой французской революции «Свобода, Равенство, Братство», добавив к ней слово «Справедливость» и уточнив в преамбуле эти притя- гательные понятия, ставшие демократическими символами.

41The Constitution of the Islamic Republic of Pakistan. National Assembly of Pakistan. April 1973. P. 1.

78

Идеологические установки содержатся не только в символике

испособахформулированиянорм,ноивсамихнормах.Например, ст. 1 Конституции Испании 1978 г. указывает, что «Испания кон- ституируется в социальное, правовое и демократическое государ- ство, которое провозглашает высшими ценностями правопорядка свободу, справедливость, равенство, политический плюрализм». В первой ст. Основного закона Португалии 1976 г. указывается, что она «суверенная Республика, основывающаяся на уважении чело- веческой личности и народном волеизъявлении и ставящая своей целью построение свободного, справедливого и солидарного об- щества». Нельзя не заметить, что идеологические формулировки встречаются в актах послевоенного времени гораздо чаще, чем в документах предшествующих периодов. Это объясняется стрем- лением достичь социального консенсуса в обществе, и в определен- ной мере стремлением ответить на вызов, содержавшийся ранее

идо сих пор сохраняющийся в социалистических конституциях, которые всегда отличались высокой степенью идеологизации.

4. Объекты конституционного регулирования

В данном случае можно также говорить о содержании зарубеж- ных конституций, которое многообразно. Основным является то, что они регулируют важнейшие вопросы, относящиеся к консти- туционному праву. В материальном отношении нормы консти- туций могут быть сведены к трем блокам регулирования: права и свободы граждан, или, точнее, правовое положение личности; установление системы органов государственной власти; между- народно-правовые положения. В этих актах можно найти офи- циальное название государства, указания на форму правления, на символы государства (флаг, герб, иногда национальный девиз, столица государства). Очень часто в тексте закрепляется офици- альный язык государства и иногда официальная религия.

Как уже говорилось, в целом ряде основных законов, особенно изданных после Первой и Второй мировых войн, имеется значи- тельное число норм, не входящих в объем собственно конституци- онного регулирования.

Перейдем к изложению основных элементов правового ре- гулирования конституции. Первым блоком являются права

79

человека и гражданина. Уже говорилось, что этот блок пред- ставляет основу конституции, элемент, ради которого конститу- ция была учреждена. Подробнее этот институт будет рассмотрен в соответствующей главе.

Второй блок – организация центральной и местной влас-

ти. Регламентация и детализация этой организации постепенно возрастает. Основы устройства органов государственной власти со времени первых конституций остаются одними и теми же: представительное правление и принцип разделения властей (в настоящее время встречается очень редко организация на осно- ве принципа правления собрания – об этом будет сказано в § 1 гл. VI). Почти всегда подчеркивается, что народный или иногда национальный суверенитет является основой, базисом существо- вания политических институтов. Что же касается принципа раз- деления властей, то он редко упоминался в актах XIX в.; в настоя- щее время закрепление этого принципа стало константой любой конституции.

В конституциях всегда определяется территориальная орга- низации государства, т.е. является ли оно унитарным или феде- ративным. В актах устанавливаются принципы автономии, если таковая введена в унитарном государстве, содержится перечень предметных сфер, подлежащих регулированию на федеральном уровне и на уровне субъектов федерации; если же унитарное го- сударство включает автономные единицы, то порою (а в послед- нее время все чаще, например в Италии, Испании) содержится и распределение компетенции между центром и этими образо- ваниями. В обязательном порядке в конституции закрепляются принципы взаимоотношения между центром и местами, порой тут же находятся нормы о контроле первого в отношении вторых.

Наконец, третий блок конституционного регулирования –

закрепление внешнеполитических функций государств,

их международно-правовых позиций. Этот блок постоянно рас- ширяется от периода к периоду развития конституций. Можно выделить несколько крупных проблем, получающих отражение в этой области. К ним относятся: установление принципов внеш- неполитической деятельности государства; регулирование вопро- сов, связанных с объявлением войны и заключением мира; регули- рование соотношения международных и внутригосударственных

80

законоположений; определение полномочий органов государства по заключению, ратификации и денонсации международных до- говоров; наконец, установление правил, определяющих сотруд- ничество в области защиты прав человека – гражданство, права и свободы человека, экстрадиция и право убежища и др.

5. Тенденции развития зарубежных конституций

Самая общая причина развития и преобразования конституций – постоянно происходящие изменения в различных сферах обще- ственной жизни. Уже говорилось о более конкретных причинах – колебания в соотношениях политических сил и др. В определен- ной мере на них оказывают влияние международно-правовые реалии. Нередко появление какого-либо института в одной стра- не влечет заимствование его другими государствами. Нельзя от- рицать воздействия научно-технического прогресса на развитие прав и свобод; например, право на перемену пола стало возмож- ным только с успехами в медицинской науке.

Если рассматривать конституции в значительной ретроспек- тиве, то заметны тенденции в каждом из трех блоков регулирова- ния. Рассказ о конституционной эволюции прав и свобод содер- жится в § 2 гл. III.

Конституционные нормы второго блока регулирования, так- же не являются застывшими. Эволюция прослеживается в не- скольких направлениях. Прежде всего происходит усиление ис- полнительной власти, хотя этот процесс не выглядит прямоли- нейным. Несомненным является укрепление полномочий прави- тельств, но в то же время конституции стали четче и конкретнее регулировать отношения законодательной и исполнительной властей. В актах прописывается порядок формирования прави- тельств; в парламентарных странах всегда стали указываться ус- ловия получения доверия правительством со стороны парламен- та, детально регулируются вопросы об ответственности первого перед вторым; закрепляются нормы о различных формах этой ответственности, причем со временем детализируются ее формы и вводятся новые способы получения информации от прави- тельства (например, устные вопросы с дебатами). В конституци- ях получили закрепление нормы о роли политических партий

81

вобществе и парламентах. В послевоенных конституциях ста- ли находить место нормы о делегированном законодательстве, о чрезвычайных положениях.

После Первой мировой войны возникли, а после Второй ми- ровой войны получили распространение нормы, направленные на обеспечение устойчивости правительств. Так, по довоенным конституциям, чтобы заставить правительство уйти в отставку, обычно достаточно было в парламенте (чаще всего в нижней па- лате) получить негативное голосование большинства членов (при- сутствующих или избранных – в различных странах по-разному) без выдвижения новой кандидатуры на должность главы прави- тельства, т.е. в то время существовал так называемый деструктив- ный вотум недоверия. Основной закон ФРГ 1949 г. предусмотрел конструктивный вотум: Федеральный канцлер может быть сме- щен только путем избрания нового канцлера (ст. 67), что чрезвы- чайно затрудняет осуществление парламентом своего права от- странить от должности главу правительства.

ВоФранциипоКонституции1958г.ивИспаниипоОсновному закону 1978 г. устойчивость правительств обеспечивается иными способами. В них введено требование о различном числе голосов членов нижней палаты при голосовании по резолюции порица- ния, исходящей от членов парламента, и при получении вотума доверия по инициативе, исходящей от самого правительства.

Хотя сам принцип разделения властей остается краеугольным

ворганизации центральных органов власти (ему также приписы- вается функция обеспечения равновесия властей), но некоторые положения ряда конституций говорят о его деформировании; оно выражается в ограничении полномочий парламента в пользу исполнительной власти. В наибольшей степени названная тенден- ция нашла отражение во французской Конституции 1958 г., где точно определен круг вопросов, по которым только и может зако- нодательствовать парламент (ст. 34). Этому примеру последовал ряд развивающихся стран, бывших ранее колониями Франции и воспринявших ее конституционную модель.

Развитие социально-экономической функции государства, особенно в XX в., повлекло неизбежное закрепление соответству- ющей структуры органов. Их самая общая цель: налаживание от- ношений между государством и «социальными партнерами», т.е.

82

представителями профсоюзов, предпринимателей, ремесленни- ков, организациями, действующими в сельском хозяйстве, орга- низациями лиц свободных профессий и т.д. Участие их предста- вителей в принятии решений должно служить смягчению соци- альных конфликтов, урегулированию отношений с государством. На конституционном уровне такие органы получили достаточно широкое распространение. Конституция Французской четвер- той республики 1946 г. учредила Экономический совет (ст. 25), Конституция Пятой республики 1958 г. – Экономический и соци- альный совет (специальный раздел XI – ст. 69–71), Конституция Италии 1947 г. – Национальный совет экономики и труда (ст. 99), а Основной закон Германии ввел положения об участии Федерации в осуществлении общих задач (ст. 91-а).

Еще одним направлением эволюции в системе конституцион- нозакрепленныхоргановвластисталатрансформациявнутренней структуры парламента, которая происходит за счет вторых палат (т.е. верхних). Эволюция бикамерализма влияет на деятельность нижних палат и деятельность всего парламента. Самыми общими направлениями такой эволюции стали отказ в некоторых странах от вторых парламентских палат, преобразование их состава (там, где они остаются), порядка их комплектования, изменение (точ- нее, сокращение) полномочий и иногда утрата этих полномочий, когда нижняя палата имеет право «пересилить» верхнюю, нул- лифицируя ее решения. В послевоенное время стали создаваться парламенты, в которых верхняя палата подчинена целям прави- тельства. Например, верхняя палата французского парламента – Сенат имеет статус, обеспечивающий нужды правительства, ибо она может тормозить принятие нежелательных законопроектов и тем самым служить орудием правительственной политики в парламенте. В ФРГ Федеральное правительство с помощью верх- ней палаты Бундесрата – может в состоянии так называемой зако- нодательной необходимости «проводить» закон помимо нижней палаты – Бундестага (ст. 81 Основного закона 1949 г.) (подробнее об эволюции парламентской структуры см. гл. VIII).

В конституциях многих демократических стран, особенно в послевоенное время, все больше места отводится регулирова- нию института конституционного контроля. Более того, учреж- дение институтов такого контроля с 1945 г. стало обязательным

83

элементом практически для всех конституций. В Европе появ- ляется собственная модель конституционного контроля, отли- чающаяся от традиционной (американской), основывающейся на системе общих судов. Здесь учреждаются специальные орга- ны, не входящие в состав общей и административной юстиции. Конституционные суды были созданы в Италии по Конституции 1947 г., в ФРГ по Конституции 1949 г., в 1958 г. во Франции был образован Конституционный совет. Страны, освободившиеся от фашистских и тоталитарных режимов, не остались в стороне: Португалия учредила такой институт в 1976 г., Испания – в 1978 г., Польша – в 1985 г., Словения – в 1991 г., Словакия – в 1992 г., Чешская Республика – в 1992 г., Венгрия – в 1989 г., Болгария, Румыния – в 1991 г., Люксембург – в 1998 г. и др. В Европе толь- ко Великобритания, Нидерланды и в некоторой мере скандинав- ские государства все еще «сопротивляются» созданию институтов конституционной юстиции. Распространение конституционного контроля объясняется желанием обеспечить единообразную за- конность, не повторять нарушений довоенного времени, когда обычными были расхождения между буквой закона и каждод- невной практикой, приведшей к грубейшим нарушениям прав

исвобод человека. Органы конституционной юстиции, помимо своей основной функции – функции контроля за соответствием актов Основному закону, – стали осуществлять и другие задачи (разрешение споров на выборах, судебные функции при импич- менте и др. см. далее в этой главе).

Наконец, в третьем блоке конституционного регулирования заметны также весьма важные нововведения. Конституции XIX в. содержали главным образом разделы, касавшиеся только органи- зации государственной власти, и положения о правах и свободах граждан; со временем в них все чаще стали появляться статьи, ре- гулирующие внешнеполитические функции государств, их меж- дународно-правовую позицию.

Великая французская буржуазная революция впервые внес- ла в свою конституционную систему положения, регулирующие поведение своей страны на международной арене. Шестой раз- дел Конституции от 3 сентября 1791 г. устанавливал, что «фран- цузская нация отказывается от каких-либо завоевательных войн

ини в коем случае не станет обращать свои вооруженные силы

84