Экзамен зачет учебный год 2023 / Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть by Маклаков В.В. (z-lib.org)

Таким образом, можно говорить о преимущественном за- креплении в зарубежных конституциях примата междуна- родного права над внутренним, но не по отношению к самой конституции.

2. Регулирование внешнеполитической деятельности государственных органов

В зарубежных конституциях получают отражение различные сто- роны деятельности государства во внешнеполитической области, которую осуществляют его органы общей (парламент, прави- тельство, глава государства) и специальной (министерство иност- ранных дел и др.) компетенции. В конституционном материале наибольшее развитие получили две стороны такой деятельности,

аименно:

–объявление войны и заключение мира;

–заключение и ратификация международных соглашений. Ранее мы говорили о нормах в ряде зарубежных конституций

об отказе от войны, как средства разрешения международных споров. В этом параграфе посмотрим на проблему объявления войны, поскольку во многих актах она закрепляется. В ХVIII в. объ- явление войны не имело юридического обрамления. Французская буржуазная революция 1789 г. впервые поставила эту проблему с точки зрения ее законодательного оформления. Конституция 1791 г. установила правило – согласие законодательного органа на объявление войны. Правда, Основной закон США 1787 г. го- ворит о праве Конгресса объявлять войну, но эта формулировка не носит развернутого характера.

Основные законы после Второй мировой войны также не за- бывают о праве объявлять войну, в том числе и конституции, про- возгласившие отказ от войны, как средство национальной поли- тики. Так, ст. 7 Конституции Франции 1946 г. указывала: «Война не может быть объявлена без решения Национального собрания и предварительного заключения Совета республики» 71. Эта ста- тья говорит о процедуре объявления войны, но не устанавливает

155

материального содержания этого права. Агрессивная война за- прещена преамбулой этой же конституции. Если же учесть, что основные международно-правовые документы, регулирующие отношения государств между собой, не упоминают о войне, как средстве разрешения международных споров, и говорят о невоз- можности применения силы и даже угрозы силой, как и устанав- ливают обширный перечень средств для разрешения междуна- родных споров, то право объявления войны, таким образом, на- ходится в явном противоречии не только с Уставом ООН, членом которой Франция является (один из учредителей этой органи- зации), но и с другими международно-правовыми нормами, со- держащимися в той же Конституции 1946 г. Приведем еще один пример. Конституция Италии 1947 г. в ст. 78 указывает: «Палаты объявляют состояние войны и облекают правительство необхо- димой властью». В то же время ст. 11 этого акта гласит: «Италия отвергает войну как орудие посягательства на свободу других на- родов и как способ разрешения международных конфликтов».

После Второй мировой войны вряд конституций были включе- ны положения, декларирующие миролюбивый внешнеполитиче- ский курс. Наиболее заметными в этом отношении явились: пре- амбула Конституции французской Четвертой республики 1946 г., заявившей, что «Французская Республика... не предпримет ника- кой войны с целью завоевания и никогда не употребит своих сил против свободы какого-либо народа»; аналогичные положения со- держатся в ст. 11 Конституции Италии 1947 г. и ст. 9 Конституции Японии 1947 г. В последних двух статьях провозглашался отказ от войны как способа разрешения международных споров.

Конституции зарубежных стран, принятые в последние дватри десятилетия следуют установившейся традиции. Греческая Конституция 1975 г., частично воспринявшая положения Основного закона 1952 г., лаконично указывает в п. 2 ст. 2, что она «выступает за упрочение мира и справедливости, а также за раз- витие дружеских отношений между народами и государствами». Португальский Основной закон 1976 г. в ст. 7 включил широкий перечень принципов, входящих в качестве составных в принцип мирного сосуществования и отражающих миролюбивую полити- ку, в том числе всеобщее разоружение, роспуск военно-политиче- ских блоков и установление системы коллективной безопасности

156

с целью создания международного порядка, способного обе- спечить мир и справедливость в отношениях между народами. Испанская Конституция 1978 г., напротив, в весьма лапидарной форме выразила свои руководящие внешнеполитические прин- ципы. Только в преамбуле говорится о стремлении испанского народа «сотрудничать со всеми народами Земли в укреплении мирных отношений и совместных действий». Очевидно, что в на- званных последних конституциях (во всех трех принятых после свержения фашистских режимов) на объем и характер принци- пов внешней политики повлияли особенности событий, привед- ших к смене этих режимов.

Таким образом, в конституциях закрепляются очевидные про- тиворечия. В них провозглашаются миролюбивые принципы и од- новременно возможность объявления войны. Так, Испания, с од- ной стороны, заявляет о своем стремлении «сотрудничать со всеми народами Земли в определении мирных отношений и совместных действий» (преамбула Конституции 1978 г.), но с другой – в ст. 63 устанавливает, что «на обязанности Короля по уполномочию Генеральных кортесов лежит объявление войны и заключение мира». Указанные нормы находятся в конституциях стран, являю- щихся членами ООН – всемирной организации, главная цель ко- торой обеспечивать мир на планете. В результате содержащиеся

восновных законах противоречивые положения в значительной мере нивелируют те высокие цели, к которым стремятся зарубеж- ные государства во внешнеполитической области.

По общему правилу согласно конституциям, принятым в по- слевоенные годы, объявление войны производится главой государ- ства, но с предварительного согласия парламентов. Положение

вВеликобритании не меняет общей картины. Парламент не влия- ет непосредственно на акт объявления войны, но правительство несет ответственность перед Палатой общин. Правда, в некото- рых странах объявление войны производится самим парламен- том (ст. 38 Конституции Австрии 1920 г.; разд. 8 ст. 1 Конституции США 1787 г. и некоторые другие). В целом же можно констатиро- вать, что акт объявления войны стал одной из функций парламен- та. Исключения из общего правила весьма редки.

Зарубежные конституции в меньшей мере рассматривают во- прос заключения мира или перемирия, чем вопрос об объявлении

157

войны. Иногда в них различаются заключение мира и заключе- ние перемирия. По общему правилу заключение мира осущест- вляется главой государства или правительства с последующим одобрением парламента. Так, Конституция Франции 1958 г. пра- во ведения переговоров предоставила президенту республики, а мирные договоры подлежат ратификации парламента (ст. 52, 53). Конституция Испании 1978 г. возлагает на короля право за- ключения мира, но по уполномочию Генеральных кортесов; ст. 36 Конституции Греции 1975 г. возложила на президента республи- ки право заключать договоры о мире, но об этом он должен ин- формировать Палату депутатов.

Конституции зарубежных государств называют органы, име- ющие право вступать в отношения с иностранными государства- ми с целью заключения международных соглашений, и устанав- ливают процедуру их ратификации. Некоторые основные законы говорят о возможности заключать договоры со стороны автоном- ных единиц унитарного государства или со стороны субъектов федерации.

При заключении договоров международное и конституци- онное право вступают в прямое взаимодействие. Нормы между- народного права определяют порядок подписания договоров, стадии и процедуру их заключения, а конституционное право определяет органы, имеющие право на заключение договоров, на их ратификацию и порядок последней. Для подписавшего международный договор государства обязателен принцип pacta sunt servanda, т.е. исполнение договора; его реализация возможна главным образом путем издания актов внутреннего права, хотя известны случаи и прямого действия договоров.

После Второй мировой войны процедура заключения догово- ров пошла по линии бóльшей унификации, приняв главным об- разом за основу франко-бельгийский способ и разделяя все согла- шения на особо важные и менее важные (Конституция Франции 1958 г., ст. 52). Основной закон Италии 1947 г. не проводит столь четкого разделения договоров, как это делает Конституция 1958 г. В ст. 87 этого акта лишь указано, что президент республики ра- тифицирует международные договоры в соответствующих слу- чаях – с предварительного разрешения парламентских палат. Основной закон ФРГ 1949 г. требует парламентской ратификации

158

договоров, затрагивающих политические отношения федерации

ивопросы, касающиеся федерального законодательства, – их ра- тифицирует Бундестаг в форме закона (абз. 2 ст. 59).

Интересен вопрос, имеют ли право субъекты зарубежной федерации или автономные единицы унитарных государств за- ключать договоры. Конституции многих федераций в абсолют- ной форме запрещают делать что-либо подобное. Однако есть

изаметные исключения из общего правила. В Швейцарии сна-

чала Конституция 1874 г. (ст. 9), а затем Конституция 1999 г. в ст. 56 разрешила кантонам заключать договоры с иностранны- ми государствами в областях, относящихся к их полномочиям. Названные договоры не могут противоречить ни праву, ни ин- тересам Конфедерации, ни праву других кантонов. До заключе- ния какого-либо договора кантоны должны проинформировать об этом Конфедерацию. Основной закон ФРГ 1949 г. в п. 3 ст. 32 разрешил землям в мере, в какой они обладают законодательной компетенцией, с согласия федерального правительства заклю- чать договоры с иностранными государствами. Португальская Конституция 1976 г. содержит положения о компетенции в об- ласти международных отношений для архипелагов Азорских островов и островов Мадейра, обладающих статусом автономных областей. Приведенные примеры ни в коей мере не утверждают, что автономные образования или субъекты федераций пользуют- ся правами субъекта международного права. В названных случаях несомненен лишь факт привлечения их к международному со- трудничеству с очень ограниченной компетенцией.

3. Сотрудничество в области защиты прав человека в зарубежных конституциях

Связь между зарубежными конституциями и международным правом видится также в закреплении в основных законах инсти- тута гражданства, правового положения личности (собственных граждан, иностранцев, апатридов), вопросов экстрадикции и пра- ва убежища.

Институт гражданства имеет, прежде всего, отношение к правам и свободам человека, которые находятся в прямой зависимости от него. Одновременно гражданство является

159

не только внутригосударственным, но и международно-право- вым институтом и включает проблему защиты прав человека. В силу действующих международных соглашений в практике государств могут возникать вопросы о значении того или иного внутригосударственного акта, и, наоборот, предоставление или лишение гражданства затрагивает позиции другого государства. Правом государства является регулирование вопросов граждан- ства, но оно не может обеспечить полную согласованность своих законов с законами о гражданстве в других странах. Отсюда воз- никают коллизии, в результате которых возможно приобрете- ние двойного гражданства или состояния безгражданства. О по- нятии гражданства, натурализации, праве убежища подробно будет рассказано в гл. III.

Если право на натурализацию не получило достаточно под- робного закрепления в зарубежном конституционном материале, то право на получение убежища имеет устойчивую тенденцию к распространению. Хотя это право возникло еще в период рабов- ладения, но только со времени буржуазных революций оно стало правом политического убежища и получило правовое закрепле- ние. В частности, ст. 120 якобинской Конституции от 24 июня 1793 г. устанавливала: «Французский народ предоставляет убежи- ще иностранцам, изгнанным из пределов своей страны за пре- данность свободе. Он отказывает в убежище тиранам» 72. Право убежища основывается на государственном суверенитете, но его реализация затрагивает интересы другого государства. Несмотря на различные формулировки, общим для всех конституционных положений является то, что право убежища предоставляется ли- цам, преследуемым у себя на родине по политическим основани- ям. Это основание часто конкретизируется и развивается. Мы на- ходим его в таких актах, как преамбула Конституции Франции 1946 г.; в ст. 16-а Основного закона ФРГ 1949 г. указывается, что лица, подвергающиеся политическим преследованиям, пользу- ются правом убежища. Конституция Италии 1947 г. (ст. 10) этому праву предоставила число строк, редко встречающееся в зарубеж- ном законодательстве такого уровня: «Иностранец, лишенный

160

в своей стране реальной возможности пользоваться демократиче- скими свободами, гарантированными итальянской Конституцией, имеет право на убежище на территории Республики при соблю- дении установленных законом условий. Не допускается выдача иностранца за политические преступления». Все новейшие кон- ституции подтверждают это право (например, ст. 14 Конституции Испании 1978 г.; п. 7 ст. 33 Конституции Португалии 1976 г.; п. 2 и 3 ст. 25 Конституции Швейцарии 1999 г.).

Одним из средств борьбы с международной преступностью являются соглашения государств о выдаче лиц, совершивших ого- воренные договором преступления и укрывшиеся на территории другого государства. Право о выдаче может возникнуть только на основе договора. Этот вопрос, особенно в послевоенное время, стал весьма актуальным, поскольку выдача затрагивает суверен- ные права государства. Часто в конституциях указывается на не- выдачу лица, совершившего политическое преступление; иногда указываются специальные условия: например, не допускается вы- дача иностранца за политические преступления (последний аб- зац ст. 10 Конституции Италии 1947 г.); Конституция Португалии 1976 г. говорит о невыдаче «граждан» по политическим мотивам

(п. 2 ст. 23).

Хотя известна практика выдачи собственных граждан (США, Великобритания), но ряд актов прямо говорит об обратном. «Ни один немец не может быть выдан иностранному государ- ству» – говорится в п. 2 ст. 16 Основного закона ФРГ 1949 г. Статья 23 Конституции Португалии 1976 г. также запрещает выдачу соб- ственных граждан. Испания придерживается иной точки зрения, установив в ст. 13 (п. 3) своего Основного закона 1978 г. возмож- ность выдачи преступников в порядке взаимности на основе до- говора или закона. Эта норма, однако, не распространяется на по- литические преступления, к которым не относятся террористиче- ские акты.

4. Европейский союз и конституции государств – его участников

Европейский союз (ЕС) был образован Маастрихтским до- говором 1992 г. на основе уже тогда существовавших трех

161

Глава II Основы теории конституции

сообществ–Европейскогообъединенияугляистали,Европейского экономического сообщества и Европейского агентства по атом- ной энергии. Первоначально членами этих организаций были шесть стран – Франция, ФРГ, Италия, Бельгия, Нидерланды и Люксембург. Постепенно число членов возросло до 27.

ЦелиСоюзаисредстваихдостиженияуказанывМаастрихтском договоре, а затем в Лиссабонском договоре 2007 г.

Европейский союз имеет общую территорию, в которую вхо- дят территории всех 27 государств – его участников. От третьих государств эта международная организация отделена и общей экономической границей – общим таможенным тарифом, отно- шения с ними регулируются общими нормами, обязательными для всех участников. В то же время Союз – вполне открытая орга- низация. Лиссабонский договор, точнее, Договор о Европейском союзе устанавливает правила приема других государств в Союз, как и правила выхода государств из него (ст. 49 и 50).

Национальные правовые системы и право ЕС соприкасаются наразличных уровнях– науровне конституции, науровне простого закона, на уровне судебной практики. Участие в ЕС и Европейском сообществе оказывало и оказывает влияние на многие отрасли права каждой страны, особенно на торговое, банковское, таможен- ное, а в более широком плане – на экономическое право.

Образование сначала трех европейских сообществ, а затем Европейского союза стало возможным на основе добровольной передачи части своих суверенных прав государствами-участни- ками этим наднациональным организациям. Соответствующие нормы содержатся в конституциях государств-участников. Некоторые европейские государства включили положения об уступке полномочий международным организациям еще до создания Общего рынка при выработке своих основных зако- нов. Это сделали Франция (преамбула Конституции 1946 г., дей- ствующая в качестве составной части Основного закона 1958 г.), Италия (Конституция 1947 г.) и ФРГ (Основной закон 1949 г.). Другие государства приняли поправки к своим основным зако- нам при вступлении в Общий рынок или позднее; Нидерланды (поправки 1956 г.), Люксембург (поправки 1956 г.), Ирландия (по- правки 1972 г.), Бельгия (поправки 1970 г.), Португалия (поправ- ки 1982 г.). Три страны предусмотрели возможность передачи

162

части своих полномочий при принятии новых конституций:

Дания (1953 г. – § 20), Греция (1975 г. – п. 2–3 ст. 28), Испания

(ст. 93 Конституции 1978 г.). Вхождение с начала 1995 г. в состав ЕС других стран также повлекло изменения их соответствующих основных законов. Если задача классических международных ор- ганизаций – достижение общих целей на основе сотрудничества при уважении государственного суверенитета, то Европейский союз – международная организация особого рода, обладающая наднациональными функциями.

В заключение укажем, что была создана и постепенно усовер- шенствована организационная структура Европейского союза; она имеет несколько институтов, иногда достаточно заметно на- поминающих систему центральных органов власти какого-либо европейского государства. Наиболее важным органом является Европейский совет, включающий глав государств и правительств, председателя Совета и председателя Комиссии; в работе Совета принимает Верховный представитель Союза по международ- ным делам и политике безопасности; Европейский совет дает импульсы Союзу, необходимые для его развития и определяет ориентации и приоритеты общей политики. Он не осуществля- ет законодательных функций. Совет, в который входят министры государств-участников (в зависимости от характера рассматри- ваемого вопроса), является наравне с Европарламентом созако- нодателем Европейского союза. Исполнительным органом явля- ется Комиссия, состоящая из 27 членов, в число которых входит Верховный представитель Союза по международным делам и по- литике безопасности.

Еще одним органом, весьма напоминающим орган конститу- ционного контроля европейской модели, является Суд, заседаю- щий в Люксембурге. Его задачей является обеспечение правиль- ного применения коммунитарного права 73 (об этом органе см. § 4 гл. X). Наконец, среди органов Европейского союза выделяется Европейский парламент; о котором пойдет речь в гл. VIII.

73Коммунитарное право (фр. Droit communautaire; англ. Community Law) – право Европейских сообществ и Союза – совокупность единообразных правовых норм, действующих на территории европейских сообществ. Постепенно входит в научный оборот термин «Право Европейского союза».

163

ГЛАВА III

Конституционно-правовой статус человека и гражданина в зарубежных странах

§ 1. Права человека и права гражданина

1. Понятие прав и свобод человека и гражданина

Вопрос о правовом положении личности в любом обществе всегда является актуальным, поскольку затрагивает сами основы жизни

идеятельности человека. Институт прав и свобод в нынешнем его понимании возник только в результате буржуазных революций, хотя сама идея прав и свобод появилась раньше, чем буржуазия завоевала власть. Представления об этом институте известны уже в XVI–XVII вв. Поднимавшаяся буржуазия, боровшаяся против фе- одализма, считала необходимым предоставить людям некоторое число прав и свобод, которые способствовали бы развитию про- изводительных сил в новой социально-экономической формации. Колыбелью прав и свобод, несомненно, является Великобритания; именно в этой стране впервые были приняты соответствующие юридические акты: Великая хартия вольностей 1215; Петиция

оправах 1628 г., Билль о правах 1689 г. и Хабеас корпус акт 1679 г., установивший принцип личной безопасности.

Впринципе права человека и гражданина должны изучаться всей наукой о государстве и праве. Они являются междисципли- нарным институтом. В частности, к нему имеют отношение уго- ловно-процессуальное, гражданско-процессуальное право, адми- нистративное, финансовое, трудовое и др. Этот институт изучает

имеждународное право.

Однако до недавнего времени общий правовой статус челове- ка и гражданина рассматривался главным образом в науке кон- ституционного (государственного) права; другие отрасли права касались этой проблемы только применительно к своей сфере

164