Экзамен зачет учебный год 2023 / Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть by Маклаков В.В. (z-lib.org)

контроль не связывает инициаторов запроса; заключение органа контроля в таких случаях обладает моральной, а не юридической силой; решение о неконституционности может служить поводом для протестов со стороны противников акта. В качестве примера можно назвать решения, выносимые государственными советами Бельгии иФранции вотношении направляемых имправительства- ми на заключение законопроектов. В Бельгии этот орган должен рассмотреть любой подготовленный правительством законопро- ект (исключение составляют акты, имеющие бюджетный характер или объявленные правительством срочными) и любой предвари- тельный проект, проекты сообществ и регионов. На практике из- вестны случаи, когда этот Совет высказывался о неконституцион- ности актов, затрагивающих права и свободы граждан.

При постановляющем контроле решение компетентно- го органа носит обязательный характер. В результате акт объ- является соответствующим или противоречащим конституции

ив последнем случае, следовательно, недействительным. Чаще всего под конституционным понимается именно такой контроль. Постановления органов в таких случаях при существовании цент- рализованной системы носят окончательный характер и не подле- жат какому-либо обжалованию. Иногда это правило закрепляется в Основном законе страны (ст. 164 Конституции Испании 1978 г., ст. 136–137 Конституции Италии 1947 г., ст. 62 Конституции Франции 1958 г. и т.д.). Если применяется традиционная систе- ма контроля, то окончательный характер носят постановления высших органов судебной власти. Решения о конституционнос- ти, принятые нижестоящими судами, могут быть обжалованы,

идело постепенно «пойдет» по инстанциям.

По своей обязательности контроль может быть обязатель-

ным и факультативным. В первом случае – любой акт в обяза- тельном порядке независимо от чьей-либо воли должен быть про- верен с точки зрения соответствия Основному закону. Акт не мо- жет вступить в силу, если о его соответствии не высказался орган контроля. Классический пример – контроль во Франции, в кото- рой Конституционный совет проверяет соответствие Основному закону органических законов и регламентов палат парламента – Национального собрания и Сената. При выработке Конституции 1958 г. необходимость введения этого контроля взначительной мере

145

диктовалась антипарламентаризмом основателя Пятой республики генерала Ш. де Голля и предшествовавшим парламентским опы- том Третьей и Четвертой республик, особенно последней с ее по- литической нестабильностью и частой сменой правительственных кабинетов. Введение контроля зарегламентами палат должно было помешать стремлениям парламента увеличить свои полномочия, поскольку в Основном законе 1958 г. содержится ряд норм, замет- но суживающих правовое положение этого учреждения в системе центральных органов власти. Органическое законодательство, из- даваемое в развитие конституционных положений и на основе их, также не должно находится в противоречии с Основным законом.

Обязательный контроль имеет смысл только тогда, когда он проводится в предварительном порядке и имеет централизо- ванный характер.

Факультативный контроль – проведение контроля зависит от чьей-либо воли и осуществляется по запросу какого-либо ор- гана, должностного лица или индивида, имеющих на это право согласно конституции или закона. Он может быть предваритель- ным и последующим и проводиться органами централизован- ного и диффузного контроля. При системе централизованного контроля в законодательстве обычно четко указываются субъекты обжалования.

По форме контроль может быть абстрактным и конкрет-

ным. Первый существует тогда, когда вопрос о соответствии зако- на или иного акта нормам конституции ставится вне какого-либо предшествующего спора, по самому факту несоответствия нормы. Такой контроль существует во всех системах с централизованным контролем и не совместим с диффузной формой проверки, всег- да являющейся конкретной. Абстрактный контроль может быть и последующим, и предварительным.

Конкретный контроль проводится в связи с каким-либо делом, конкретными обстоятельствами, возникшими в процессе приме- нения правового акта. Всегда является последующим и применя- ется в системах централизованного и диффузного конституцион- ного контроля.

При классификации конституционного контроля в зарубеж- ной литературе всегда особое внимание уделяется способу обжа- лования. В отечественной литературе этому обстоятельству почти

146

не придается значения. По способу обжалования контроль мо-

жет проводиться в результате подачи иска или в результате возражения. Первый всегда применяется в централизованной системе контроля и выражается в ходатайстве о признании ка- кой-либо нормы не соответствующей Основному закону. Второй вид применяется при диффузном контроле, когда сторона в про- цессе возражает против применения нормы, ссылаясь на ее неконституционность.

Классификация института конституционного контроля по объему компетенции весьма условна. Однако нельзя не за- метить, что полномочия органов контроля в разных странах очень отличаются друг от друга, независимо от существующей систе- мы – традиционной (американской) или европейской. В Европе, например, некоторые суды (Италия, ФРГ) обладают очень ши- рокими полномочиями, включающими весь спектр конститу- ционных отношений. В то же время в других странах действуют органы, следящие за соблюдением только одного из разделов конституции. В Швейцарии, например, по Конституции 1874 г. Федеральный суд рассматривал лишь дела о признании некон- ституционности при нарушении прав и свобод, закрепленных в Основном законе. Конституция 1999 г. несколько расшири- ла полномочия этого органа, включив также рассмотрение жа- лоб на нарушение автономии коммун и других гарантий, и др. Конституция, однако, не предоставила Федеральному суду глав- ных полномочий – полномочий по рассмотрению конституци- онности законов, издаваемых Федеральным собранием или актов правительства. Ограничены полномочия и Конституционного суда Бельгии по Конституции 1994 г.

7. Субъекты конституционного обжалования

Под ними понимаются органы и лица, обладающие правом за- проса. В странах с предварительным конституционным контро- лем это право никогда не предоставляется гражданам, а только органам государственной власти. Число последних более или ме- нее ограничено.

В странах с традиционной системой контроля право запро- са принадлежит субъектам, имеющим право обращения в суд,

147

т.е.ипростымгражданам.Болеесложнымявляетсясоставсубъектов при контроле европейского образца. Иногда орган контроля может рассматривать конституционность законов по собственной иници- ативе (п. 1 ст. 140 Конституции Австрии 1920 г.). Злоупотребление самозапросом со стороны органа такого контроля может поста- вить вопрос о существовании «второго» парламента, о надпарла- ментаризме. Известны случаи, когда акт должен быть представлен для контроля в обязательном порядке (абз. 5 ст. 46 Конституции Франции 1958 г.) в отношении органического законодательства и регламентов палат парламента. Почти во всех странах с европей- ской системой контроля правом запроса наделены органы испол- нительной власти, прежде всего правительство. В Австрии таким правом обладает федеральное правительство и правительства зе- мель (п. 1 ст. 140 Конституции 1920 г.), в ФРГ – правительство феде- рации и правительства земель (п. 2 ст. 98 Основного закона 1949 г.),

вИталии – правительство страны в отношении законов областей (абз. 4 ст. 127 Конституции 1947 г.), премьер-министр или прези- дент во Франции (абз. 2 ст. 61 Конституции 1958 г.), председатель правительства в Испании (п. 1 ст. 162 Конституции 1978 г.).

Вопрос об обжаловании может поднять и часть состава палаты парламента: третья часть членов Национального совета в Австрии (п. 1 ст. 140 названной Конституции), 50 депутатов или 50 сенаторов

вИспании (п. 1 ст. 162), 60 депутатов или 60 сенаторов во Франции (абз. 1 ст. 61). Такой же вопрос могут поставить и обе палаты Национального конгресса Бразилии и законодательные собрания штатов этой страны (п. II–IV ст. 103). Другими словами, в этом слу- чае часть членов парламента или одной из его палат может про- тивопоставить себя большинству членов, принявших закон идоби- ваться его аннулирования в органе конституционной юстиции.

Иногда право обжалования предоставляется судебным органам:

вАвстрии по представлению административного суда, верховного суда или суда, уполномоченного на рассмотрение дел в качестве второй инстанции; судебным органам в ФРГ (ст. 100 Конституции 1920 г.); судам в Испании (ст. 163 Конституции 1978 г.).

Вфедеративных государствах и в ряде унитарных государств такое же право есть у субъектов федерации или территориальных единиц. Возможность обжалования вИспании дана коллегиальным органам исполнительной власти автономных сообществ и иногда

148

их ассамблеям (п. 1 ст. 162 названной Конституции), объединени- ям общин в ФРГ (п. 4 ст. 93), одной трети членов ландтага земли в Австрии (п. 1 ст. 140), в Италии – по ходатайству области (ст. 134 Конституции 1947г.). ВПортугалии правом обращения обладает ас- самблея автономной области (ст.281 Конституции 1976г.). Известны случаи, когда право обращения в орган контроля принадлежит

идругим должностным лицам и органам. В Испании, например, оно дано прокурорам, Народному защитнику и юридическим ли- цам(п.1ст.162Конституции1978г.),председателямНационального собрания и Сената во Франции (абз. 2 ст. 61 Конституции 1958 г.). В Бразилии по Конституции 1988 г. таким правом обладают про- фсоюзные объединения и классовые организации национального уровня (п. IX ст. 103 Конституции 1988 г.).

Весьма важен вопрос о праве физических лиц обжаловать какой-либо акт по мотивам неконституционности. Данная проб- лема не стоит в странах, практикующих традиционную (амери- канскую) модель контроля. В странах с европейской моделью на- деление таким правом индивидов является достаточно редким. Зарубежная научная литература объясняет этот факт тем, что при представительном правлении такое право посягает на пол- номочия органа, выражающего народный суверенитет. Однако исключения все же имеются. Оно известно в ФРГ в случае, ког- да лицо считает себя ущемленным в одном из основных прав, закрепленных в Конституции 1949 г.; указанное право разрешено Конституцией Австрии 1920 г. – по ходатайству лица, утверждаю- щего, что из-за противоконституционности непосредственно на- рушены его права в случаях, когда закон действует в отношении указанного лица без вынесения судебного решения или издания специального указания; разрешено также Основным законом Испании 1978 г. – по жалобам отдельных лиц на нарушение прав

исвобод, перечисленных в Конституции.

8. Последствия применения конституционного контроля

С технической точки зрения проверка конституционности состо- ит в сопоставлении текста рассматриваемого акта с Основным за- коном страны и установления соответствия или несоответствия правовых норм этому закону.

149

Неконституционность актов может иметь различные основа- ния. Прежде всего, возможно издание акта органом, не обладаю- щим для этого надлежащими полномочиями или с нарушением установленной процедуры. Последний не столь распространен- ный случай предусматривался ч. 2 ст. 167 Конституции Панамы 1946 г. Наиболее важной и всегда применяемой процедурой яв- ляется рассмотрение по существу, т.е. материального соответствия проверяемого акта и Основного закона. При сопоставлении про- веряемого акта и конституции естественным является толкование текста последней, выявление воли учредителя. На процесс толко- вания оказывают влияние обстоятельства, связанные с личностями толкователей. Судьи или другие члены органа конституционной юстиции вносят в процесс рассмотрения свой жизненный и про- фессиональный опыт, представление о законности и справедливо- сти. При проверке соответствия правовых норм Основному закону страны институт контроля выполняет функцию «умиротворения» политической жизни, направляя ее в русло, предусмотренное Основным законом. Этот институт призван разрешать конфлик- ты между различными органами государственной власти и между различными частями государства (между государством и субъекта- ми федерации, автономиями, между субъектами). Разрешая спо- ры на основе конституции, органы контроля обеспечивают нор- мальное функционирование демократического режима в стране.

В послевоенное время сложилась тенденция к наделению ор- ганов конституционного контроля функциями, непосредственно не относящимися к их основной деятельности. Вряде стран импре- доставлены судебные полномочия в отношении высших должност- ных лиц государства (ФРГ, Австрия, Италия), полномочия в связи с формированием представительных органов и выборов на раз- личные должности; иногда на некоторые органы конституцион- ной юстиции возлагаются весьма специфические функции. В ФРГ Конституционный суд решает вопрос о запрещении политических партий по подозрению в нанесении ими ущерба основам свобод- ного демократического порядка, в целях его отмены, в угрозе су- ществованию Федеративной Республики (п. 2 ст. 21 Конституции 1949 г.). В Австрии на Конституционный суд возложена обязан- ность рассмотрения имущественно-правовых требований, предъяв- ляемых к федерации, землям, районам, общинам и союзам общин

150

и не подлежащих удовлетворению в обычном судебном порядке или органами управления (ст. 137 Конституции 1920 г.).

Постановления органов конституционного контроля носят окончательный характер и не подлежат какому-либо обжалова- нию. Иногда это повсеместно применяемое правило закрепляется

вОсновном законе страны (ст. 164 Конституции Испании 1978 г., ст. 136 Конституции Италии 1947 г.; ст. 62 Конституции Франции 1958 г. и др.). Правда, в некоторых конституциях признается, что

вслучае признания акта неконституционным он направляется на повторное рассмотрение в парламент. Такая процедура преду- смотрена п. 1 ст. 145 Конституции Румынии 1991 г. в отношении законов и регламентов парламента. Причем, если закон прини- мается в прежней редакции большинством не менее 2/3 от чис- ла членов каждой палаты, то возражение, основанное на некон- ституционности, снимается и промульгация становится обяза- тельной. Примерно такое же правило содержится в п. 2 ст. 279 Конституции Португалии 1976 г., но только в отношении нормы, содержащейся в каком-либо декрете (т.е. в акте исполнительной власти) или в международном соглашении.

§ 7. Конституции зарубежных стран

и международное право

Выше уже говорилось о закреплении в конституционном мате- риале внешнеполитических функций государств, их международ- но-правовых позиций, о развитии этого «блока» регулирования. В этом параграфе будет рассмотрено еще несколько вопросов, относящихся к этой же проблеме и устанавливающих пози- цию конституционного законодательства в ряде международных отношений.

1. Соотношение юридической силы внутреннего и международного права

При рассмотрении этой проблемы имеются два аспекта:

–предоставляет ли конституция международно-правовым нормам бóльшую юридическую силу, чем она сама ееимеет;

151

–как конституция регулирует соотношение юридической

силы международно-правовых актов с юридической силой внутригосударственных актов.

Положения, затрагивающие решение названных вопро- сов содержались в конституциях со времени их возникновения. Конституция США 1787 г. в разд. 2 ст.VI говорит о приоритете международных договоров по отношению к конституционному законодательству штатов и законам штатов, но не по отношению к себе самой. Издававшиеся в прошлом некоторые конституции стран Латинской Америки содержали подобные положения (на- пример, Конституция Аргентины 1860 г., Конституция Мексики 1857 г.). В актах, принятых после Первой мировой войны, мы на- ходим сходные положения. Основной закон Германии 1919 г. (ст. 4) устанавливал: «Общепризнанные положения междуна- родного права имеют значение обязательных составных частей имперского германского права» 70. Об этом же говорила и ст. 9 Конституции Австрии 1920 г.

Как известно, на международном уровне заключается огром- ное количество разного рода договоров, конвенций, соглашений, резко возросло число международных организаций. Развитие сотрудничества между государствами объективно ведет к уве- личению договорных связей. В этих условиях соприкосновение внутригосударственного и международного права расширяется, и конституционное законодательство вынуждено реагировать на этот процесс. Происходит определенная интернационализа- ция соответствующих положений. В широком смысле опреде- ляется соотношение международного и внутригосударственного права в ст. 25 Основного закона ФРГ 1949 г., в которой говорится

опреимущественной силе по отношению к внутренним зако- нам «общих норм международного права». Последние являются составной частью права Федерации и непосредственно порож- дают права и обязанности для жителей федеральной террито- рии. Статья 55 Конституции Франции 1958 г. содержит норму

одолжным образом ратифицированных и одобренных между- народных договорах и соглашениях, которые имеют бóльшую

152

силу, чем внутренние законы. Указанные положения, определя- ющие место международных договоров по отношению к внут- реннему законодательству, совсем, однако, не посягают на сами конституции. Конечно, конституционное право является внут- ренним, но занимающим в правовой системе государства осо- бое положение. Конституции, будучи основным источником конституционного права, устанавливают основы других отрас- лей права, и, думается, можно говорить о двух соотношениях – международного права и конституций и международного права и других отраслей внутреннего права. Чаще всего оба назван- ных соотношения определяются одними и теми же статьями конституций, оба указанных вопроса находятся в несомненной взаимозависимости.

О соотношении международного и внутреннего права гово- рит п. 1 ст. 28 Конституции Греции 1975 г., а ст. 95 Конституции Испании 1978 г. об этой проблеме высказалась более определен- но: «1. Заключению международного договора, содержащего по- ложения, противоречащие конституции, должен предшествовать пересмотр последней. 2. О том, имеется ли такое противоречие, правительство или любая из палат (Генеральных кортесов) может запросить Конституционный суд». Последнее положение силь- но напоминает ст. 54 Конституции Франции 1958 г., гласящую о праве Конституционного совета рассматривать конституцион- ность международных соглашений и в случае, когда этот орган заявит, что если «какое-либо международное обязательство со- держит положения, противоречащие конституции, то разреше- ние на его ратификацию может быть дано только после пере- смотра конституции».

Приведенные выдержки объединяет одна черта – превентив- ное ограничение противоречий между договором и конституци- ей, в случае возникновения которых международный договор дол- жен соответствовать Основному закону страны или должна быть проведена корреляция конституционных норм в соответствии с международно-правовыми положениями.

Таким образом, зарубежные конституции, преимущественно закрепляя примат международного права по отношению к внут- реннему праву, не говорят о первенстве по отношению к ним са- мим. Есть лишь несколько исключений из общего правила. Так,

153

Глава II Основы теории конституции

Испанская конституция 1931 г. в ст. 77 признавала примат меж- дународного права, но только в ограниченной и специфической сфере – при объявлении войны. Эти правила были выработаны Лигой Наций.

В настоящее время не известны случаи утверждения примата международного права над конституционным, да к тому же, что- бы такая норма содержалась в тексте Основного закона.

Что же касается соотношения положений международноправового характера и норм внутреннего права в европейских конституциях (особенно принятых в последние десятилетия), то в большинстве из них более или менее четко устанавливает- ся примат международного права. Так, греческая Конституция 1975 г. это делает в уже упомянутом п. 1 ст. 28, португальская 1976 г. – менее четко – в § 2 ст. 8. Хотя португальская Конституция прямо не говорит о примате международного права, но он вы- водится из того, что согласно п. 2 ст. 8 договоры требуют ра- тификации или должного одобрения, вступают в силу после официальной публикации и их выполнение становится обяза- тельным, и следствием таких процедур является трансформа- ция этих норм во внутренний правопорядок, требующая соот- ветствующих преобразований ранее действовавших норм внут- реннего права. Аналогичные нормы содержатся и в испанской Конституции 1978 г. (п. ст. 96).

Названное соотношение международно-правовых норм

ивнутреннего законодательства поддерживается, однако, не все- ми конституциями последнего времени. Так, об этом ничего не говорит Конституция Финляндии 1999 г. Нормы договора

ииных международных соглашений, которые затрагивают сфе- ру законодательства, вступают в силу путем принятия закона (§ 95). Другими словами, принятый закон «покрывает» преды- дущие законодательные нормы. В то же время эта конституция достаточно подробно говорит об отношениях с Европейским союзом. Примерно также решается вопрос об указанном соот- ношении в Конституции Швейцарии 1999 г. (ст. 166), посколь- ку «Федеральное собрание одобряет международные договоры, за исключением тех, заключение которых относится к полномо- чиям Федерального совета на основании какого-либо закона или международного договора».

154