Экзамен зачет учебный год 2023 / Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть by Маклаков В.В. (z-lib.org)

Но если в парламенте имеется устойчивое большинство какойлибо политической партии, то было бы трудно говорить об объ- ективной проверке конституционности. Кроме того, при оценке проверяемого закона в парламенте всегда бы учитывались сооб- ражения политического плана, имеющиеся на момент рассмотре- ния дела, и ему было бы трудно руководствоваться соображения- ми права. Названные обстоятельства объясняют, почему контроль за конституционностью законов очень редко проводится самим парламентом. Из примеров после Второй мировой войны мож- но привести такой институт в Четвертой республики во Франции (ст. 91 Конституции 1946 г.). Конституционный комитет должен был рассматривать только вопросы о том, не предполагают ли за- коны, принятые Национальным собранием (нижней палатой парламента), пересмотра конституции. За все время своего суще- ствования Комитет провел только одно заседание, т.е. он практи- чески не действовал.

Структура органов конституционного контроля зависит от мо- дели этого контроля, которых к настоящему времени выработано несколько. Важнейшими из них являются традиционная (аме- риканская), европейская, в определенной мере можно говорить о латиноамериканской модели контроля. Существуют и сме-

шанные модели, которые сочетают черты названных.

Первой из существующих была традиционная (американская) модель. Для нее характерна следующая особенность: проверка осуществляется всеми судами, т.е. контроль является диффузным и конкретным. Эта система не была закреплена в ясных и точных выражениях в Основном законе США 1787 г. В порядке опроте- стования судам предоставлено право проверять соответствие нижестоящих норм вышестоящим при соблюдении тех же про- цедурных правил, что и при разрешении других споров. Кроме США, такая система действует в Аргентине, Японии, Норвегии, Дании, Австралии и др. Конституция Канады 1982 г. (точнее Конституционный акт 1982 г.) установила в ст. 24, что в случае нарушения прав и свобод любого лица или если эти права от- рицаются, можно обратиться в соответствующий суд за полу- чением средств защиты, а ст. 52 содержит норму: «Конституция Канады является высшим законом Канады; и любой закон, не со- ответствующий Конституции в тех положениях, которые ей не

135

соответствует, не действует или не имеют силы». Отсюда следует вывод, что суды могут высказываться о нарушении конституци- онных правил, в частности законов. К этой же системе относятся случаи проверки конституционности только верховными судами страны (например, в Индии, на Мальте). Другие суды не облада- ют правом конституционного контроля, но в верховный суд дела поступают после их рассмотрения в нижестоящих судах.

Состав органов конституционной юстиции этой группы прост. Члены судов общей юрисдикции обычно назначаются гла- вой государства пожизненно, хотя нередко устанавливается пре- дельный возраст, по достижении которого судьи уходят в отстав- ку. При назначении судей учитывается квалификация и полити- ческая ориентация кандидатов. Правда, поскольку в общих судах судьи назначаются пожизненно, а в отношении главы государства, производящего назначение, обычно действует принцип ротации, то политические ориентации постепенно нивелируются.

Из других особенностей этой модели контроля отметим, что он конкретен и осуществляется путем возражения в судебном процессе по какому-либо делу; он всегда является последующим, поскольку закон уже промульгирован и действует.

После Первой мировой войны в Европе была выработа- на собственная модель конституционного контроля. Идея этой модели принадлежит ученому с мировым именем – австрий- скому юристу Г. Кельзену (1881–1973) , участнику разработки Конституции Австрии 1920 г., а затем члену Конституционного суда этой страны. Г. Кельзен исходил из того, что раз конститу- ция является основным, самым важным законом страны, из со- держания которого «вытекают» все другие законы, то для обес- печения его наибольшей стабильности нужна особая, отдельная система контроля. «Законодательный орган в действительности рассматривается в качестве творца (создателя) права, а не в ка- честве органа по применению права, привязанного к конститу- ции; он этим творцом теоретически и является, хотя в достаточ- но ограниченной мере. Следовательно, сам парламент не мо- жет учитывать этого обстоятельства с тем, чтобы обеспечить свое подчинение конституции. Именно иному, независимому от парламента органу и, как следствие, независимому от лю- бой другой государственной власти органу нужно поручать

136

аннулирование неконституционных актов, т.е. судебному органу или Конституционному трибуналу» 67.

Предложенная система конституционного контроля посте- пенно стала, совершенствуясь, завоевывать позиции в Европе, а затем и на других континентах. От традиционной модели она отличается существенными чертами. Такая система проверки так- же называется централизованной, поскольку на национальном уровне в стране существует один орган контроля. Правда, в фе- деративных государствах (например, в ФРГ) в субъектах порой су- ществуют такие же органы, действующие в рамках полномочий, предоставленных федеральной конституцией. Данное обстоятель- ство не колеблет, однако, оригинальности самой системы. Еще несколько особенностей – возможность абстрактного контроля и предварительного контроля и конечность вынесения решения.

Европейская модель представлена конституционными су- дами и конституционными советами. Советы являются квазису- дебными органами. Разница между судами и советами состоит главным образом в порядке формирования, – в советах члены назначаются, а не избираются различными органами, – а также

впроцедуре рассмотрения дел. В советах обычно существует за- крытая, основанная на письменном производстве, а не публичная процедура.

Различия могут быть прослежены по нескольким критериям. Прежде всего это относится к порядку формирования. Например,

всеми европейских странах конституционные судьи избираются квалифицированным большинством парламента: в ФРГ по 8 су- дей избираются Бундестагом и Бундесратом, в Португалии – 10 избираются Ассамблеей Республики и 3 кооптируются уже избранными судьями, в Венгрии – 15 судей избираются пар- ламентом и т.д. Большинство европейских государств избрало смешанную систему комплектования: часть судей избирается, другая – назначается. В Италии в Конституционный суд из 15 чле- нов 5 назначается президентом республики, 5 – избираются обе- ими палатами парламента, и 5 – назначаются высшими судами,

67Kelsen Н. La garantie juridictionntlle de la Constitution // Revue du droit public еt dе la science politique en France et à l’étranger. P., 1928. № 2. P. 198.

137

причем двое – Государственным советом, двое – Кассационным судом и один – Счетной палатой. Смешанная система назначения судей существует в Испании, Австрии, Болгарии. Франция оста- ется единственным государством в Европе, в которой все члены Конституционного совета назначаются: по три члена президен- том республики и председателями палат парламента. После кон- ституционной реформы в июле 2008 г. эти назначения требуют заключений соответствующих постоянных комиссий каждой па- латы парламента (измененные ст. 13 и 56 Конституции 1958 г.).

Еще один критерий, отличающий европейскую систему отаме- риканской, – различия в требованиях, предъявляемых к членам органов конституционной юстиции. Эти требования нередко ука- заны в конституции и являются весьма высокими. Франция – един- ственное государство в Европе, конституционные судьи в котором не должны отвечать каким-либо условиям возраста, образования, компетентности или профессионального опыта. Во всех остальных европейских странах установлены цензы либо профессиональной пригодности (ФРГ), либо требование быть судьей (Италия), либо быть обязательно юристом (Португалия), либо иметь обязательный образовательный юридический ценз и занимать в течение опреде- ленного времени в судебной системе весьма высокие должности (ФРГ, Бельгия, Австрия, Словакия, Венгрия и др.). Высокие квали- фикационные требования подчеркивают значение органов консти- туционной юстиции. То обстоятельство, что зачастую их члены на- значаются не одним органом, а несколькими, необходимо для того, чтобы ни один назначающий орган не имел преимущества, а сам орган конституционного контроля – односторонней ориентации.

Иногдачленскийсоставорганаконституционнойюстициидол- женотвечатьтребованиям,связаннымснациональнымиособенно- стями государства. Например, в Швейцарии судьи Федерального суда должны представлять три языка Конфедерации – немецкий, французский и итальянский. В Бельгии в Арбитражном суде из 12 судей шестеро должны представлять французскую часть на- селения, и шестеро – нидерландскую. Суд имеет двух председате- лей: по одному от каждой из названных групп.

Еще одна особенность, относящаяся к статусу судей: срок на- хождения в должности. Если в традиционной модели судьи назна- чаются пожизненно, то в европейской существует иной подход.

138

Срок полномочий судей в разных странах неодинаков, но почти везде отсутствует пожизненное назначение: 9 лет во Франции, Испании и Италии; 12 лет – в ФРГ и Австрии. Во Франции все бывшие президенты республик входят в Конституционный совет пожизненно. В ряде стран состав органа конституционной юсти- ции обновляется не полностью, а частями: во Франции Совет каж- дые три года обновляется на одну треть, как и Конституционный суд Испании из 12 членов. На девять лет назначаются судьи Конституционного суда Италии, но его состав сменяется полно- стью. В некоторых случаях законодательно ограничивается воз- раст членов органа контроля: в 68 лет установлен возрастной предел для членов Конституционного суда ФРГ; в 70 – в Австрии. Обновление состава позволяет органу конституционной юстиции включать новых людей, отражающих взгляды текущего момен- та. Срочный характер назначения не влияет на независимость судей. Независимость в данном случае обеспечивается не невоз- можностью сместить члена или его неназначением, а запретом повторного назначения. Члены конституционных судов Италии

иИспании, как и французского Конституционного совета, не мо- гут быть назначены повторно. В ФРГ нельзя переизбирать судей Конституционного суда на второй срок.

Особенности организации и состава судов европейской моде- ли дают им некоторые преимущества по сравнению с традицион- ной схемой контроля. Конституционные суды этой модели обыч- но подходят шире к проблемам соотношения оспариваемого акта

иОсновного закона; обычные суды всегда связаны конкретными обстоятельствами рассматриваемого дела, а отсюда вытекает пар- тикуляризм их решений. Судьям обычных судов субъективно трудно «подняться» над законом и взглянуть на него «с высоты конституции». Множество судов, имеющих право принимать ре- шения о конституционности, действуют оторвано и независимо друг от друга, что ведет к «разорванности» контроля, порой к его противоречивости. Отдельный конституционный суд, независи- мый от других органов юстиции, обладает иными возможностя- ми, имея монополию на рассмотрение споров. Такой орган мо- жет следить за единством судебной практики, может проводить определенную линию. Наконец, европейская модель четче соот- ветствует теории разделения властей.

139

Смешанная модель конституционного контроля может быть представлена органами, либо сочетающими обе основные систе- мы, т.е. традиционную и европейскую, либо проводящими конт- роль различными органами в отношении актов различного про- исхождения. Первая смешанная модель реализована, например,

вГреции, в которой по Конституции 1975 г. (ст. 100) действует спе- циальный орган – Верховный специальный суд; в то же время во- просы о конституционности могут рассматриваться и иными «вет- вями» судебной власти, имеющими высшие суды: Кассационный суд (общая юрисдикция), Государственный совет (административ- ная юрисдикция) и Счетная палата (юрисдикция по финансовым делам, связанным главным образом с государственным бюджетом).

Вопределенной мере к смешанной системе конституционного контроляможноотнестиифранцузскуюсистему,согласнокоторой рассмотрение соответствия конституции законов, принятых парла- ментом, регламентов палат, международных договоров и распре- деления полномочий между парламентом и правительством воз- ложено на Конституционный совет – орган, в своей организации многое заимствовавший из европейской модели контроля (правда, при рассмотрении дел не реализован принцип состязательности сторон; стороны не выслушиваются; ведется лишь письменное производство; рассматриваются только акты парламента, иногда – правительства, и мотивы инициаторов запроса). Конституционная реформа от 23 июля 2008 г. в отдельную новую обязанность Совета включила рассмотрение дел по приоритетным вопросам о конституционности в отношении прав и свобод. Была проведе- на «маленькая революция» 68 в государственной системе страны.

Вэтом случае поступившие запросы из Кассационного суда или Государственного совета о неконституционности актов, регулиру- ющих права и свободы по делам, находящимся в производстве

всудебных органах, рассматриваются в открытом заседании с при- менением принципа состязательности сторон. Конституционность актов исполнительной власти устанавливается Государственным советом – высшим органом административной юстиции и только

вслучае, когда этой властью превышены свои полномочия.

140

К смешанной модели можно отнести латиноамериканскую систему, отличающуюся большой оригинальностью. В Латинской Америке наравне с органами конституционной юстиции (консти- туционные суды и др.) широко распространена процедура ампа- ро (amparo). Появившаяся в конце XX в. в Мексике она была вос- принята почти всеми странами, расположенными южнее США. Институтампароимеетдовольномногомодификаций.Например, Конституция Бразилии 1988 г. предусматривает такие процеду-

ры, как habeas corpus, habeas data, mandato de seguranca 69. В 1947 г.

Венесуэла ввела у себя процедуру habeas corpus, Конституция 1961 г. включила процедуру ампаро, которая носит более общий характер, а Основной закон 1999 г. закрепил существование про-

цедур habeas corpus, habeas data и ампаро (ст. 281). Республика Перу в своей Конституции 1980 г. предусмотрела также возможность обращения к ампаро и т.д. Процедура ампаро – обращение в суд за защитой своего гарантированного конституционного права – внешне кажется заимствованной из американской процедуры habeas corpus. Она также похожа на швейцарскую систему защиты конституционных прав в соответствии с ее конституциями 1874 г. и 1999 г. и на систему защиты основных прав и свобод в соответст- вии с Основным законом ФРГ 1949 г. Система ампаро ýже по сво- ему содержанию, поскольку она защищает только конституцион- ные права и свободы, тогда как в американской системе можно обращаться в суд по поводу нарушенного права, закрепленного как в Конституции, так и каком-либо законе.

69Habeas corpus – процедура рассмотрения органом судебной власти законности лишения свободы и издания приказа о немедленном освобождении при ее незаконности. Habeas data – процедура о выдаче приказа о предоставлении лицу доступа к информации, его касающейся, которая находится в реестрах или банках данных правительственного или публичного характера; а также для исправления данных, когда предпочитается не совершать этого в порядке секретной, судебной или административной процедуры.

Mandato de seguranca – «ордер о безопасности» – процедура, согласно которой орган судебной власти приостанавливает применение акта административной власти или распоряжение администрации с целью обеспечения прав граждан. «Ордер о безопасности» выдается только по вопросам права; его предоставление предполагает, что факты не являются оспоримыми. Эта процедура действует только в течение 120 дней после опубликования акта, наносящего ущерб и допускающее решение суда по этому поводу.

141

Другими словами, существует некоторая специализация об- ращения.

Ампаро, как и при обращении за защитой в соответствии с ев- ропейской моделью, дает возможность обжаловать любой акт пу- бличной власти – закон, административный акт, судебное реше- ние. Однако, во-первых, ампаро может применяться параллельно с обжалованием в уголовном, гражданском или административ- ном порядке (такая возможность не предусмотрена в Швейцарии и ФРГ) и, во-вторых, такое обращение не влечет аннулирования какого-либо акта (закона и т.д.) по мотивам неконституционности.

6. Классификация института конституционного контроля

Зарубежная теория и практика выработала значительное много- образие органов контроля, его процедурных особенностей, кото- рые условно можно разделить на группы. Классификация позво- ляет выявить некоторые общие черты этого института и в то же время конкретизировать знания в отношении каждого органа та- кого контроля в какой-либо стране.

Как уже говорилось, по отношению к органам, проводящим контроль, последний может быть диффузным и централизован- ным. При первом проверка соответствия актов Основному зако- ну вверяется каждому суду или судье. Диффузный контроль су- ществует в традиционной или американской системе контроля. Централизованный контроль противопоставляется диффузному; он осуществляется специально созданными органами, действую- щими вне обычной судебной системы.

По времени применения конституционный контроль мо-

жет быть предварительным и последующим. Определяющим в данном случае является время его проведения. Иногда такой контроль называется предупредительным или превентивным.

Проверка на соответствие Основному закону осуществляется до вступления акта в силу; если речь идет о принятом парламен- том законе, – то до его промульгации. Этот вид контроля распро- странен в гораздо меньшей степени, чем последующий контроль. Он трудно совместим с диффузным и применяется только в си- стемах централизованного контроля. Почти классическим стал пример контроля, осуществляемый Конституционным советом

142

Франции в отношении актов, принимаемых парламентом (орга- нические и простые законы, регламенты парламентских палат, международные договоры, заключенные исполнительной вла- стью и подлежащие ратификации). Из других стран с централи- зованным контролем этот способ в меньшей мере применяется

вБельгии и ФРГ; возможно его применение в Италии и Австрии при разрешении споров по поводу компетенции между государ- ством и его составными частями и др.

Предварительный контроль носит абстрактный характер (см. ниже). В то же время (если отсутствует система последующего контроля) при такой форме контроля возможен «выпуск» некон- ституционного акта, если субъекты обжалования вовремя не об- ратились в орган контроля. В результате неконституционность акта может быть «исправлена» только путем принятия нового за- кона. Недостаток этого вида контроля: соответствие конституции не всегда может быть достаточно четко определено, поскольку от- сутствует опыт практической реализации акта. Кроме того, огра- ниченный срок, часто даваемый для оценки конституционности органу контроля, нельзя, видимо, отнести к положительным чер- там этого института.

Предварительный контроль в некоторой мере влияет на пол- номочия парламента; орган контроля может превратиться в еще одну его палату (вторую или третью). Если же у такого органа есть право неограниченного самозапроса, то этот орган вполне может посягать на права центрального представительного учреждения.

Существование предварительного контроля ставит пробле- му взаимоотношений парламента и органа контроля, соотно- шения их полномочий, их сотрудничества, поскольку при таком контроле закон еще не вступил в силу и не применялся, а уже

вцелом или частично может быть признан не соответствующим Основному закону страны.

Последующий контроль – проверка соответствия правовых норм Основному закону в случаях, когда эти нормы вступили

всилу. Такой контроль более распространен, чем предваритель- ный. Он всегда применяется в странах с диффузным конституци- онным контролем. В системе централизованного контроля он так- же занимает видное место: применяется в Австрии, ФРГ, Италии, Испании, Португалии, Бельгии.

143

Последующий контроль позволяет проверять конституцион- ность акта, которой в момент его издания либо не существовало, либо отсутствовал механизм такой проверки, либо потому, что такой механизм существовал, но не был по каким-то причинам использован. Этот вид контроля, кроме того, позволяет прове- рять соответствие актов, изданных до принятия действующего Основного закона.

Предварительный контроль и последующий контроль объ- единяет одна черта – они проводятся вне органа, вырабатываю- щего какой-либо акт (внешний контроль). Оба названных вида относятся к внешнему контролю, поскольку они осуществляют- ся вне органа, вырабатывающего какой-либо акт. В науке консти- туционного права под конституционным контролем понимается именно внешний контроль.

Зарубежное законодательство, включая конституционное, и практика зарубежных стран знают и внутреннийконтроль, т.е. контроль, осуществляемый при разработке акта. Такой контроль обычно носит консультативный характер и не исключает внешне- го контроля. При его осуществлении возможен парламентский контроль и контроль со стороны главы государства. Первый ино- гда проводится при прохождении законопроектов на различных стадиях процедуры принятия акта. Парламентарии при обсуж- дении проекта на пленуме палаты или в ее комиссиях указывают на неконституционность акта. Мнения членов парламента могут учитываться органом конституционного контроля, если этот акт поступит ему на рассмотрение (т.е. при проведении внешнего контроля). Глава государства, ссылаясь на неконституционность переданного ему для промульгации акта, может воспользовать- ся своим правом вето, правом возврата в парламент (в зависимо- сти от своих полномочий). К внутреннему контролю примыкает право главы государства выступать в качестве инициатора запро- са внешнего органа контроля о соответствии акта Основному за- кону (например, таким правом обладают президенты республики в Болгарии, Польше, Румынии, Франции и др.).

По правовым последствиям конституционный контроль может быть консультативным и постановляющим. Первый – проверка акта на соответствие Основному закону, когда решение компетентного органа не имеет обязательного характера. Такой

144