В ФОКУСЕ: РЕФОРМА АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮСТИЦИИ В РОССИИ

Конституционные предпосылки

С другой стороны, необходимо теорети

-

и рамки законодательного

ческое и практико-политическое осознание

регулирования административного

степени различия между сферой публичного

судопроизводства

и сферой частного права, публичного и част-

ного интереса, влекущее за собой понимание

Административное судопроизводство как про-

необходимости различия и порядка рассмот-

цессуальное обеспечение административной

рения соответствующих правовых споров.

юстиции возможно лишь при достаточном

Кроме того, необходимо накопление опыта

уровне развития конституционализма. Необ-

деятельности органов конституционной юсти-

ходимо такое развитие и укоренение в пра

-

ции, в том числе по разрешению споров о

вовое сознание и практику идей разделения

компетенции между органами публичной вла-

властей, при котором усиливается понимание

сти, для четкого определения границ между

роли суда как независимого органа для рас -

конституционным и административным судо-

смотрения всех видов публично-правовых

производством.

споров, возникающих не только между госу-

В СССР четко выделенного из других ви-

дарственными структурами и гражданами, но

дов судопроизводств административного су -

и между самими органами публичной власти.

допроизводства не существовало. В Консти-

Это связано с тем, что посредством судебно -

туции РФ 1993 года административное судо-

го контроля за деятельностью других ветвей

производство в статье 118 зафиксировано

власти, осуществляемого как в рамках кон

-

как один из видов судопроизводства наряду

ституционного, так и административного су -

с конституционным, уголовным и граждан

-

допроизводства, обеспечивается реализация

ским. Это положение вместе с конституци

-

механизма сдержек и противовесов в системе

онным правом обжалования в суд решений

государственной власти и укрепляются ин

-

и действий органов государственной власти,

ституты правового государства1.

органов местного самоуправления и должно-

2013 z№ 4 (95) z 95

делам, Судебной коллегии по административ-

брания РФ (проект федерального закона

ным делам Верховного Суда РФ.

№381232-47).

С другой стороны, в процессуальном за -

Однако в силу ряда причин, а прежде все-

конодательстве административное судопроиз-

го, из-за предлагавшегося одновременного

водство рассматривалось лишь как составная

форсированного создания не только процес -

часть гражданского или арбитражного про

-

суального законодательства об администра -

цесса. В Гражданском процессуальном кодек-

тивном судопроизводстве, но и специализи -

се РФ 2002 года5 (далее Ð ГПК РФ) был вы-

рованных административных судов, а также

делен подраздел III ÇПроизводство по делам,

возникших противоречий в определении под-

возникающим из публичных правоотноше

-

ведомственности административных споров

нийÈ. В нем определены особенности рас

-

между судами общей юрисдикции и арбит

-

смотрения большинства категорий дел, воз -

ражными судами, проект Кодекса принят не

никающих из публичных правоотношений (то

был. Предложения о создании специализи -

есть по терминологии нового проекта Кодек -

рованных административных судов, в част

-

са административного судопроизводства

Ð

ности межрайонных административных судов

административных дел). Однако общая часть

и окружных административных судов, имели

данного подраздела является весьма сжатой,

своей главной целью формирование таких су-

и должного различия между процедурой рас-

дебных органов, которые были бы организа-

смотрения дел, возникающих из публичных

ционно независимы от, соответственно, му -

правоотношений, и дел, возникающих из

ниципальных властей и от властей субъектов

гражданских (то есть частноправовых) отно -

Российской Федерации. Однако при сохране-

шений, в ГПК РФ не содержится.

нии общей структуры организации судов об -

Предпринимавшиеся попытки расширить

щей юрисдикции предложение о создании на

общую часть ГПК РФ, касающуюся админи-

межрайонном и окружном уровнях специали-

стративного судопроизводства, и насытить

зированных судов для рассмотрения админи -

все главы соответствующими положениями,

стративныхспоровмоглобыпривестикопре -

оказались неудачными, поскольку логика и

деленным затруднениям во взаимодействии

взаимосвязь норм ГПК РФ исключали его

между судами общей юрисдикции и админи-

превращение в своеобразный гражданско-

стративными судами, к возникновению до

-

административный процессуальный кодекс.

полнительных споров о подведомственности и

Что касается Арбитражного процессуаль -

подсудности дел. Реализация этих предложе-

ного кодекса РФ 2002 года6 (далее Ð АПК

ний могла бы также отчасти затруднить до

-

РФ), то он аналогичен ГПК РФ (включая на-

ступ к правосудию по административным де -

личие аналогичного раздела III о производст-

лам, особенно в восточных районах страны,

ве по делам, возникающим из административ-

где сфера территориальной юрисдикции меж-

ных и иных публичных правоотношений) и

районных судов была бы слишком обширной.

также по своей природе не предназначен для

К настоящему времени условий для орга -

детального регулирования процедуры рас

-

низационного обособления и формирования

смотрения споров, возникающих из админи -

отдельной подсистемы административных су-

стративных правоотношений.

дов по-прежнему недостаточно. Однако на

К началу двухтысячных годов законода

-

современно этапе в научном и судейском со -

тельные, организационные и социально-по -

обществе, поддержанном политическим ру -

литические условия, казалось, благоприят -

ководством, сложилось в целом единое пони-

ствовали ускорению процесса формирования

мание необходимости формирования адми

-

административной юстиции. Это предопреде-

нистративной юстиции на основе внутренней

лило возможность подготовки рабочей груп -

специализации деятельности по рассмотре -

пой под эгидой Верховного СудаРФ под руко-

нию административных споров (споров, воз-

водством первого заместителя Председателя

никающих из публично-правовых отноше

-

Верховного Суда РФ В.И.Радченко первого

ний) в системе судов общей юрисдикции, а

проекта кодекса административного судо

-

также специального процессуального обес -

производства. Данный проект был внесен

печения деятельности судов общей юрисдик -

Верховным Судом РФ 29 декабря 2006 года

ции по рассмотрению административных дел.

в Государственную Думу Федерального Со -

Более определенным стало понимание сфе -

ры административного судопроизводства. Это

нодательном акте, и уменьшит риск судебной

позволило разработать законодательный акт,

ошибки. Закрепленные в проекте принципы

призванный адекватным образом реализо

-

судебного административного процесса осно-

вать названные положения Конституции РФ.

вываются на нормах международного права,

в том числе на положениях Всеобщей декла -

Новый проект Кодекса

рации прав человека, Международного пакта

административного судопроизводства

о гражданских и политических правах, Евро-

2013 года, его направленность

пейской Конвенции о защите прав человека и

и основные отличительные особенности

основных свобод, рекомендациях Совета Ев-

ропы.

Общая характеристика. Преемственность

При подготовке проекта учитывался опыт

и новаторство

правового регулирования административно-

го судопроизводства в других государствах, в

Внесенный Президентом РФ в Государствен-

том числе в странах СНГ, в которых уже при-

ную Думу Федерального Собрания РФ 26 ап-

няты соответствующие кодексы. В большин -

реля 2013 года и подготовленный на основе

стве случаев формирование законодательной

предложений Верховного Суда

РФ проект

базы для обособленного развития админист-

Кодекса административного судопроизводст -

ративного судопроизводства сопровождалось

ва (далее Ð Кодекс) РФ (проект №246960)8,

реформами в системе судоустройства. При

как представляется, учитывает сложившиеся

разработке проекта Кодекса в большей мере

условия развития административной юстиции

был использован опыт тех стран, где в рам

-

в России. Являясь в чем-то более консерва -

ках административной юстиции действуют не

тивным по сравнению с проектом Кодекса

отдельные суды, а судебные коллегии или па-

2006 года, он может оказаться более удобным

латы по рассмотрению административных дел

для правоприменителей, поскольку включил

в структуре судов общей юрисдикции.

в себя все процессуальные нормы, и в то же

Несмотря на значительное сходство с нор-

время достаточно гибким, допускающим

мами ГПК РФ и весьма осмотрительное от -

дальнейшие изменения в разграничении ком-

ношение разработчиков к включению в про -

петенции между видами и уровнями судебной

ект Кодекса нововведений, в нем содержит -

системы.

ся достаточно много отличий по сравнению с

В проекте во многом учтены и воспроиз -

гражданским процессуальным законодатель-

ведены не только нормы ГПК

РФ, которые

ством, в том числе в общей части. Далее

непосредственно касаются особенностей про-

представляется важным проанализировать,

изводства по делам, возникающим из публич-

прежде всего, именно эти основные нововве-

ных правоотношений, но и устоявшиеся ин

-

дения, отражающие особенности проекта Ко-

ституты гражданского судопроизводства, та -

декса.

кие как возбуждение производства по делу,

возвращение искового заявления, оставление

Новое в характеристике

его без движения, прекращение производства

принципов судопроизводства

по делу и др. Подробная регламентация все-

го судебного процесса по административным

В проекте содержатся указания на особенно-

делам включает и повторение в необходи

-

сти реализации ряда принципов правосудия

мых случаях общих для гражданского и адми-

при осуществлении административного судо-

нистративного судопроизводства положений

производства.

ГПК РФ и других процессуальных законов

Так, в целях обеспечения в администра

-

вместо использования отсылочных норм, что

тивном судопроизводстве надлежащей состя-

отличает его от проекта Кодекса 2006 года, в

зательности и равноправия сторон, занимаю-

котором сознательно упор делался на новые,

щих неравное положение в публичных пра -

не имеющие аналогии положения, а по об

-

воотношениях и располагающих в связи с

щим нормам содержались ссылки на ГПКРФ.

этим неравнозначными возможностями при

Это позволит судьям и другим правопримени-

доказывании обстоятельств по администра -

телям легче ориентироваться в процессуаль -

тивному делу, в проекте делается акцент на

ных нормах, сосредоточенных в одном зако -

активную роль суда при разрешении дела. К

2013 z№ 4 (95) z 97

примеру, при необходимости суд вправе сам

смотрено обязательное ведение представите-

истребовать доказательства, а при проверке

лями от имени граждан ряда категорий адми-

законности нормативных правовых актов,

нистративных дел. Обязательное представи -

решений, действий (бездействия) суд вправе

тельство вводится для граждан, не имеющих

выйти за пределы оснований и доводов заяв -

высшего юридического образования, по ад -

ленных требований.

министративным делам, имеющим наиболь-

Активная роль суда в административном

шую значимость с точки зрения защиты прав

судопроизводстве проявляется и в том, что, в

граждан. Так, дела об оспаривании норматив-

отличие от гражданского судопроизводства,

ных правовых актов, рассматриваемые в Вер-

проект Кодекса предполагает установить кон-

ховном Суде РФ, верховном суде республики,

троль суда за развитием всего судебного про-

краевом, областном суде, суде города феде -

цесса и за некоторыми действиями участвую-

рального значения, суде автономной области

щих в деле лиц, в том числе по распоряжению

и суде автономного округа, граждане, участ-

материальным правом (контроль за заключе-

вующие в деле и не имеющие высшего юри-

нием соглашения о примирении, отказом от

дического образования, ведут через предста -

предъявленных требований, признанием тре-

вителя. Проектом предусмотрено обязатель -

бований, предъявлением встречных требова-

ное участие представителя в административ -

ний).

ных делах о принудительной госпитализации

С учетом требований европейских стан

-

в психиатрический стационар, о принудитель-

дартов и практики Европейского Суда по пра-

ном психиатрическом освидетельствовании.

вам человека к принципам административ

-

При этом в соответствии со статьей 48 Кон-

ного судопроизводства отнесен принцип за -

ституции РФ часть таких дел подпадает под

конности и справедливости, ориентирующий

случаи оказания бесплатной юридической

суды на принятие решений, не только фор

-

помощи. Следует отметить то обстоятельст -

мально реализующих требования закона, но

во, что по сравнению с проектом Кодекса

и способных обеспечить реальную защиту и

2006 года в новом проекте не предусмотрено

обеспечение прав и интересов граждан.

обязательное ведение гражданами всех адми-

Для повышения объективности и предо

-

нистративных дел через представителей в су-

ставления судьям возможности обсуждения

дах областного уровня и в целом к введению

вопросов, возникающих при разрешении

обязательного представительства подошли

наиболее сложных административных дел, в

более осторожно.

проекте предусмотрен перечень дел, подле -

Вопросы обеспечения судебной защиты

жащих коллегиальному рассмотрению су

-

прав участников публичных правоотношений

дом первой инстанции. В частности, вводится

обусловили необходимость корректировки по

такой новый по сравнению с действующим

сравнению с ГПК РФ круга лиц, участвую -

гражданским процессуальным законодатель-

щих в деле. В связи с этим проектом преду -

ством порядок, согласно которому решение о

сматривается возможность привлечения над-

коллегиальном рассмотрении административ-

лежащего административного ответчика в ка-

ных дел (помимо категорий дел, предписан -

честве второго административного ответчика,

ных законом) может принять председатель

если административный истец не согласен на

суда или суд вышестоящей инстанции, отме -

замену ненадлежащего административного

нивший решение суда первой инстанции. В

ответчика надлежащим. При оспаривании ре-

силу данного правила в составе районных су-

шений, действий (бездействия) должностно-

дов для рассмотрения административных дел

го лица, государственного и муниципального

должны быть сформированы соответствую

-

служащего в качестве второго администра -

щие составы из трех судей.

тивного ответчика обязательно должен при -

влекаться орган, в котором исполняют свои

Новое в нормах

обязанности должностное лицо, государст -

об участниках процесса

венный или муниципальный служащий (что

не предусмотрено в ГПК РФ). Вопрос о пра-

В целях создания условий для обеспечения

вопреемстве при реорганизации или упразд-

более высокого юридического уровня про

-

нении органа публичной власти предлагается

цесса и лучшей защиты прав граждан преду -

решать исходя из того, к компетенции какого

органа отнесено участие в публичных право -

ке совместной подачи искового заявления

отношениях в той же сфере, что и рассматри-

(соучастия); однородность предмета спора и

ваемые судом, или к компетенции какого ор -

оснований для предъявления членами группы

гана фактически относится защита нарушен -

соответствующих требований; наличие обще-

ных прав.

го административного ответчика (соответчи -

В проекте вводятся и раскрываются неко-

ков); использование всеми членами группы

торые термины, в том числе понятия Çадми -

одинакового способа защиты своих прав. К

нистративное исковое заявлениеÈ, Çадмини-

такому исковому заявлению должно присое -

стративный истецÈ, Çадминистративный от-

диниться не менее 20 лиц. В коллективном

ветчикÈ, не совпадающие с соответствующи-

административном исковом заявлении долж-

ми понятиями гражданского процессуального

но быть указано лицо или несколько лиц,

законодательства.

которым поручено ведение соответствующе-

Кроме того, в проекте раскрывается со

-

го административного дела в интересах груп -

держание административной процессуальной

пы лиц. Очевидно, что коллективные обра

-

правосубъектности. К числу обладателей ад -

щения усиливают возможности администра-

министративной процессуальной правосубъ -

тивных истцов.

ектности могут при определенных условиях

В отличие от ГПК РФ, в проекте Кодекса

относиться объединения, не являющиеся

прямо предусмотрено право Уполномоченно-

юридическими лицами, и лица, ограниченные

го по правам человека в Российской Федера-

в дееспособности по гражданскому праву.

ции, наряду с прокурором, обратиться в суд

В ином качестве по сравнению с граждан-

с административным исковым заявлением о

ским процессом в административном процес-

признании незаконными решений, действий

се планируется использование такого участ-

(бездействия) органов, организаций, лиц, на-

ника, как специалист, в частности, при кон -

деленных государственными или иными пуб -

сультации по правовым вопросам при рас

-

личными полномочиями, в защиту прав, сво-

смотрении правовых актов.

бод и законных интересов иных лиц.

В проекте предусмотрена возможность

Новые возможности судебной защиты

разрешения гражданских исков о возмеще -

прав физических лиц и организаций

нии вреда (в том числе о компенсации мо

-

рального вреда) при разрешении админист -

Проектом устанавливаются новые возможно-

ративного дела, что должно способствовать

сти для граждан Российской Федерации, дру-

более оперативной и полной защите прав

гих физических лиц и организаций для судеб-

граждан. Тем самым также будет уменьшать-

ной защиты своих прав и законных интере

-

ся возможность задержек в принятии судом

сов. В этой связи следует обратить внимание

к своему рассмотрению заявлений граждан

на следующие положения проекта Кодекса.

из-за споров о том, подлежат ли обращения

Помимо индивидуальных и совместных

рассмотрению по правилам административ -

обращений в суд (в порядке соучастия) с ад -

ного или гражданского судопроизводства.

министративными исками, проектом Кодекса

При этом обращает на себя внимание разли-

предусмотрен институт коллективного адми -

чие между формулировкой части3 статьи 247

нистративного иска, предлагаемого с учетом

ГПК РФ, согласно которой в случае, если при

введения аналогичного коллективного иска

подаче заявления в суд будет установлено,

в гражданском судопроизводстве. Согласно

что имеет место спор о праве, подведом

-

проекту, граждане вправе обратиться с кол -

ственный суду, судья оставляет заявление без

лективным административным исковым заяв-

движения и разъясняет заявителю необхо

-

лением в суд в защиту нарушенных или оспа -

димость оформления искового заявления, и

риваемых прав и законных интересов группы

предлагаемой нормой статьи 130 проекта Ко-

лиц. Основанием для такого обращения дол -

декса, согласно которой суд отказывает в при-

жно быть наличие таких условий, как: много-

нятии административного искового заявления

численность группы лиц или неопределен

-

в случае, если оно не подлежит рассмотре

-

ность числа ее членов, затрудняющие разре-

нию и разрешению судом в порядке админи-

шение требований потенциальных членов

стративного судопроизводства, поскольку это

группы в индивидуальном порядке и в поряд-

заявление рассматривается и разрешается в

2013 z№ 4 (95) z 99

ином судебном порядке, в том числе судом в

лицо, принявшие оспариваемый норматив -

порядке гражданского судопроизводства или

ный правовой акт, обязанность принять но -

арбитражным судом в порядке, предусмот

-

вый нормативный правовой акт, заменяющий

ренном арбитражным процессуальным за

-

нормативный правовой акт, признанный не -

конодательством. Представляется, что более

действующим полностью или в части.

правильным было бы предусмотреть обязан-

ность суда принять как гражданский, так и

Новеллы в вопросах определения

административный иск к своему рассмотре -

подведомственности и подсудности дел

нию с последующим предложением заявите -

лю уточнить предмет иска.

Вопросы подведомственности администра

-

В проекте Кодекса конкретизированы и

тивных дел судам общей юрисдикции и под -

установлены дополнительные полномочия су-

судности таких дел отдельным звеньям систе-

да при принятии итоговых решений по ключе-

мы судов общей юрисдикции в проекте Ко

-

вым категориям административных дел Ð дел

декса в целом регулируются примерно таким

об оспаривании нормативных правовых ак -

же образом, как и в соответствующих главах

тов, а также об оспаривании решений, дейст -

ГПК РФ. Тем самым обеспечивается преем -

вий (бездействия) органов, организаций, лиц,

ственность в деятельности судов. При этом

наделенных государственными или иными

вопрос о дополнительном разграничении под-

публичными полномочиями.

ведомственности административных споров

Предусмотрено, что в случае удовлетво -

между судами общей юрисдикции и арбит

-

рения соответствующего административного

ражными судами, а равно между судами об -

искового заявления об оспаривании реше

-

щей юрисдикции и конституционными (устав-

ния, действия (бездействия), суд в том числе

ными) судами субъектов Российской Федера-

указывает на необходимость принятия ре

-

ции оставлен на усмотрение законодателя. В

шения по конкретному вопросу, совершения

проекте Кодекса указывается на то, что не

определенного действия либо на необходи

-

подлежат рассмотрению в порядке, установ

-

мость устранения иным способом допущен -

ленном Кодексом, дела, возникающие из пуб-

ных нарушений прав, свобод и законных ин -

личных правоотношений и отнесенные феде -

тересов административного истца, а также

ральным законом (то есть, другими, помимо

устанавливает срок устранения таких нару

-

Кодекса, федеральными законами) к компе -

шений. Между тем в действующей статье258

тенции Конституционного Суда РФ, консти-

ГПК РФ установлено лишь, что суд, признав

туционных (уставных) судов субъектов Рос -

заявление обоснованным, принимает реше -

сийской Федерации, арбитражных судов,

ние об обязанности соответствующего органа

Дисциплинарного судебного присутствия или

государственной власти, органа местного са -

подлежащие рассмотрению в ином судебном

моуправления, должностного лица, государ-

(процессуальном) порядке в судах общей

ственного или муниципального служащего

юрисдикции.

устранить в полном объеме допущенное на -

Проектом Кодекса предлагается отнести

рушение прав и свобод гражданина или пре -

к категории споров, разрешаемых в порядке

пятствие к осуществлению гражданином его

и по правилам административного судопро -

прав и свобод.

изводства, такие категории дел, как дела об

Проектом Кодекса впервые предусматри-

оспаривании решений, действий (бездейст -

вается, что в случае, если в связи с признани-

вия), касающихся государственной службы,

ем судом нормативного правового акта недей-

и дела о взыскании в предусмотренных феде-

ствующим полностью или в части выявлена

ральным законом случаях налогов и обяза

-

недостаточная правовая урегулированность

тельных платежей с физических лиц и неком -

административных и иных публичных право -

мерческих организаций. Между тем, согласно

отношений, которая может повлечь за собой

ГПК РФ, в частности, дела о взыскании с

нарушение прав, свобод и законных интере -

граждан недоимок по налогам, сборам и дру-

сов неопределенного круга лиц, суд вправе

гим обязательным платежам рассматривают-

возложить на орган государственной власти,

ся в порядке приказного производства.

орган местного самоуправления, иной орган,

В отличие от проекта Кодекса 2006 года,

уполномоченную организацию, должностное

в новом проекте Кодекса не предусмотрено

участие мировых судей в рассмотрении адми-

в проект Кодекса такие предложения не во

-

нистративных дел по правилам, установлен-

шли.

ным Кодексом административного судопро -

изводства РФ. Это обусловлено отказом от

Другие процессуальные нововведения

регулирования в Кодексе не только процесса

привлечения к административной ответствен-

По ряду административных дел проектом Ко-

ности по КоАП РФ, но и процесса пересмотра

декса предусматривается введение упрощен -

решений о привлечении к такой ответствен

-

ного (письменного) производства. Это, в ча -

ности, если подлежат применению процессу-

стности, случаи, когда: всеми лицами, участ-

альные нормы КоАП РФ. Рассматриваемые

вующими в деле, заявлены ходатайства о

судами административные дела, исходя из ло-

рассмотрении административного дела в их

гики проекта Кодекса, подлежат рассмотре-

отсутствие, и их участие при рассмотрении

нию в районных и вышестоящих федераль

-

данной категории дел не является обязатель -

ных судах. По тем же причинам не преду

-

ным; ходатайство о рассмотрении админист

-

смотрено рассмотрение по правилам Кодекса

ративного дела в порядке упрощенного (пись-

административного судопроизводства миро

-

менного) производства заявлено администра-

выми судьями дел в порядке приказного про -

тивным истцом, и административный ответ

-

изводства.

чик не возражает против применения такого

В связи с принятием Кодекса предусмат-

порядка рассмотрения дела; указанная в ад -

ривается некоторое перераспределение под-

министративном исковом заявлении общая

ведомственности административных дел меж-

сумма задолженности по обязательным пла -

ду судами общей юрисдикции и арбитражны-

тежам и санкциям не превышает 20 тысяч

ми судами в пользу судов общей юрисдикции

рублей. Особенностью данного производства

путем внесения изменений в другие феде

-

является рассмотрение и разрешение адми

-

ральные законы, в том числе в законы об

нистративного дела на основании письменных

арбитражных судах и арбитражно-процессу -

материалов, без проведения устного разбира-

альное законодательство. Сами по себе пред-

тельства и без составления протокола судеб

-

ложения о необходимости большего сосредо-

ного заседания. По результатам рассмотрения

точения компетенции по рассмотрению дел,

административного дела в таком порядке

возникающих из публичных правоотношений,

предполагается вынесение мотивированного

именно в судах общей юрисдикции представ -

судебного решения. Данный порядок предла-

ляются логичными, поскольку арбитражные

гается использовать также для рассмотрения

суды призваны рассматривать экономические

частных жалоб в суде апелляционной инстан-

споры, которые в целом имеют преимущест -

ции. Закрепление письменного процесса в

венно гражданский, частноправовой харак

-

проекте Кодекса отражает наметившуюся

тер. Однако очевидно, что тотальный пере

-

тенденцию к ускорению процесса и соответ -

смотр компетенции внес бы серьезную дезор-

ствует аналогичным положениям в арбит

-

ганизацию в функционирование судов. По

-

ражном процессе в России, а также опыту

этому необходимо тщательное взвешивание

многих стран, где такой порядок широко при-

предложений о перераспределении компе

-

меняется, в частности, в апелляционном про-

тенции с точки зрения определения его опти-

цессе.

мальных темпов и приоритетных шагов. К

Сроки обращения в суд и большинство

первоочередным инициативам можно было

сроков рассмотрения и разрешения админи -

бы отнести передачу в ведение судов общей

стративных дел короче соответствующих сро-

юрисдикции всех дел об оспаривании норма -

ков по гражданским делам и зависят от вида

тивных правовых актов. Верховный Суд РФ

предъявленного административного иска, на-

предлагал также сосредоточить в ведении су -

пример, по административным делам, касаю-

дов общей юрисдикции рассмотрение всех на-

щимся проведения публичных мероприятий.

логовых споров, учитывая в том числе опыт

Сокращение сроков рассмотрения и разре

-

стран, где налоговые споры рассматривают -

шения административных дел, наряду с ины -

ся либо в специальных налоговых судах, ли -

ми новеллами (в том числе с существенно со-

бо в административных судах по правилам

кращенными сроками направления судебных

административного судопроизводства, однако

документов), позволит, как представляется,

2013 z№ 4 (95) z 101

повысить интенсивность судебного процесса

ции и отсутствие надлежащего механизма

и его эффективность, что важно для защиты

разрешения споров о компетенции между ор-

прав граждан и организаций. Вместе с тем в

ганами публичной власти не только в рамках

проекте Кодекса имеются и противополож

-

административного, но и в рамках конститу -

ные по направленности нормы. Так, согласно

ционного судопроизводства, а также механиз-

статье 257 ГПК РФ в настоящее время заяв-

ма разрешения коллизионных споров о под

-

ление об оспаривании решения, действия

ведомственности споров.

(бездействия) органа государственной вла

-

При подготовке и обсуждении проекта Ко-

сти, органа местного самоуправления, долж -

декса представителями Высшего Арбитраж

-

ностного лица, государственного и муници -

ного Суда РФ была отмечена целесообраз

-

пального служащего должно рассматривать -

ность распространения Кодекса администра -

ся судом в течение десяти дней, а Верховным

тивного судопроизводства на все случаи рас -

Судом РФ Ð в течение двух месяцев. В то же

смотрения в судах споров, возникающих из

время в проекте Кодекса заложено общее

публичных правоотношений, независимо от

правило о рассмотрении судами дел об оспа -

того, рассматриваются ли такие споры в судах

ривании решений, действий (бездействия)

общей юрисдикции или в арбитражных судах.

органов, организаций, лиц, наделенных госу-

В принципе, такая постановка вопроса впол -

дарственными или иными публичными пол

-

не обоснованна. Однако если быть последо -

номочиями, в течение одного месяца, а Вер -

вательным, то вслед за вытекающим из дан

-

ховным Судом РФ Ð в течение двух месяцев

ного предложения исключением из АПКРФ и

со дня поступления административного иско-

соответствующим переносом в Кодекс адми -

вого заявления в суд. Представляется, что,

нистративного судопроизводства норм о по

-

как общее правило, это оправданно, посколь-

рядке рассмотрения споров, возникающих из

ку в необходимых случаях предусмотрен уско-

публичных правоотношений, арбитражными

ренный порядок судебного разбирательства.

судами, напрашивается вывод о целесооб

-

разности отказа от отдельной регламентации

Значение принятия Кодекса

в АПК РФ и процесса рассмотрения граж

-

административного судопроизводства

данских дел в арбитражных судах, поскольку

для развития административной

этими судами также могут использоваться

юстиции в России. Перспективы

нормы ГПК РФ. Поэтому с учетом неготовно-

изменения законодательства

стикполномуотказуотспециальногоарбит

-

и судебной системы

ражно-процессуального закона вряд ли мо -

жет быть быстро реализована и идея о вклю -

С принятием и введением в действие Кодекса

чении в Кодекс административного судопро-

административного судопроизводства должен

изводства норм о компетенции арбитражных

ускориться процесс как законодательного,

судов и особенностях рассмотрения этими су -

так и институционального оформления и кон-

дами отдельных категорий дел. В то же время

солидации административной юстиции. Тем

идея унификации норм АПКРФ, касающихся

самым будет дан старт новому этапу развития

принципов и основных институтов админист-

административной юстиции в России, когда

ративного судопроизводства в арбитражных

более четко проявятся особенности этого су -

судах, с нормами Кодекса административного

допроизводства. Вместе с тем вероятно, что

судопроизводства после его принятия пред

-

процесс внесения изменений в законодатель-

ставляется конструктивной и вполне реали -

ство, связанных с принятием Кодекса об ад

-

зуемой.

министративном судопроизводстве, будет до-

В связи с принятием Кодекса создаются

статочно длительным.

или будут созданы административные колле -

При этом необходимо иметь в виду нере-

гии в краевых (областных) судах и составы

шенность нескольких основных проблем:

для рассмотрения административных дел в

остающееся параллельное регулирование ад-

районных судах. Для данного этапа развития

министративного судопроизводства в рам

-

административной юстиции это считается до-

ках арбитражного процессуального законода-

статочным. В то же время не исключено, что

тельства; незавершенность институциональ -

в ходе дальнейшего совершенствования судо-

ных реформ в системе судов общей юрисдик-

устройства в России, в частности при воз

-

2013 z№ 4 (95) z 105

рассмотрении и разрешении администра-

дать, что в нашей стране не существует адми-

тивных дел.

нистративной юстиции как таковой 16. Кон -

ституция РФ в части 2 статьи 46 гарантирует

3. Основные подходы к построению

судебный порядок обжалования решений

системы органов административного

(действий) органов государственной власти

судопроизводства

и их должностных лиц. Такое право граждан

является неотъемлемым элементом правово -

Как пишет судья Федерального администра-

го государства. Стоит отметить, что админист-

тивного суда Германии Эрнст К. Пакушер, в

ративная юстиция в нашей стране возникла в

мире существует три основных типа систем

период демократических преобразований, и

организации государственных органов по рас-

пока еще не воплощена в нашем законода -

смотрению споров между частным лицом и

тельстве достаточно полным образом17.

государством14:

Исходя из сказанного, можно дополнить

а) англо-американская система, кото-

приведенную классификацию следующим

рая предполагает осуществление контроля

пунктом: г) переходная система , в рамках

над администрацией судами общей юрисдик -

которой право на судебное оспаривание актов

ции;

государственной власти закреплено на кон -

б) французская система, в рамках кото-

ституционном уровне в ходе происходящих

рой контроль осуществляют смешанные су -

демократических преобразований, но еще не

дебно-административные органы, где судьи

воплощено должным образом в действующем

обладают полной независимостью от госу

-

законодательстве.

дарственных служащих;

в) немецкая система, подразумевающая

Германия

наличие системы специализированных адми-

В Германии существует трехзвенная система

нистративных судов.

административных судов (¤ 2 Закона об ад -

Представляется, что такая классификация

министративных судах (далее Ð ЗоАС)18):

является неполной. Так, возникают опреде -

1) первая инстанция Ð административные

ленные трудности при попытке отнести к той

суды;

или иной системе, например, модель орга

-

2) апелляционная инстанция Ð высшие

низации административной юстиции в совре-

административные суды земель. Они также

менной России. Очевидно, что нет никаких

рассматривают в первой инстанции опреде -

оснований относить ее к французской систе-

ленный круг дел (¤48);

ме. Сложно также отнести ее и к немецкой

3) высшая инстанция Ð Федеральный ад-

системе в силу отсутствия обособленных ор-

министративный суд в г.Лейпциге.

ганов и соответствующих процедур. Но сом-

Суды первой и второй инстанции находят-

нительным было бы и отнесение ее к англо-

ся в компетенции земель, Федеральный ад -

американской системе, несмотря на то что

министративный суд Ð в компетенции Феде-

сегодня в России функции административ

-

рации. Сегодня существует 52 администра-

ной юстиции также в основном осуществля-

тивных суда и 16 высших административных

ются судами общей юрисдикции (и отчасти

судов земель (в соответствии с делением Фе -

арбитражными судами). Об англо-американ-

дерации на земли)19.

ской системе организации административной

Административные суды выносят решения

юстиции Ð и это ясно даже из ее названияÐ

в составе трех профессиональных судей и двух

можно говорить в странах общего права, где

непрофессиональных судей (¤5). Высшие ад-

соответствующие полномочия общих судов

министративные суды выносят решения в со-

формировались исторически в тесной связи

ставе трех профессиональных судей. Закона-

со спецификой положения судов, принципи-

ми земли могут быть предусмотрены также

ально отличающегося от положения судов в

составы из пяти судей, из которых двое могут

странах континентальных правовых систем15.

быть непрофессиональными судьями, и из пя-

Таким образом, вряд ли возможно отнести

ти профессиональных и двух непрофессио -

Россию к странам, в которых административ-

нальных судей (¤ 9). Федеральный админи -

ная юстиция организована по англо-амери

-

стративный суд рассматривает дела в составе

канскому образцу. Нельзя, однако, и утверж-

пяти профессиональных судей, а вне устного

разбирательства определения выносятся в

сиональных взглядов. С этой точки зрения

составе трех судей (¤10).

передача соответствующих споров в юрис

-

В Германии, помимо системы общих адми-

дикцию обособленных административных су-

нистративных судов, существуют также си

-

дов препятствует, с одной стороны, попада -

стемасудовпосоциальнымвопросамисисте -

нию в составы судов ÇстороннихÈ людей, а с

ма финансовых судов. Суды по социальным

другой стороны, перемещению судей, специ -

вопросам имеют три инстанции:

ализирующихся на административных спорах,

1) первая инстанция Ð суды по социаль-

в другие составы суда. Это в то же время яв -

ным вопросам;

ляется и одной из гарантий независимости

2) апелляционная инстанция Ð высшие

судей. К негативным сторонам такой модели

земельные суды по социальным вопросам;

можно отнести значительные проблемы с

3) ревизионная инстанция Ð Федераль-

определением подсудности, которые стано

-

ный суд по социальным вопросам в г. Кассе-

вятся причиной предложений об упрощении

ле. Этот суд также выступает в качестве суда

разветвленной судебной системы23.

первой инстанции по ограниченному кругу

дел.

Россия

Суды по социальным вопросам рассмат

-

Президентский проект Кодекса об админист -

ривают дела в составе одного профессио

-

ративном судопроизводстве пошел по друго -

нального судьи и двух судебных заседателей,

му пути: юрисдикция по рассмотрению спо

-

причем заседатели равны в правах с профес -

ров между индивидом и государством переда-

сиональными судьями. Другие инстанции рас-

на судам общей юрисдикции (ст.19).

сматривают дела в составе трех профессио -

При этом обособленных структурных еди-

нальных судей и двух заседателей20.

ниц (коллегий, составов) для рассмотрения

Финансовые суды имеют две инстанции:

соответствующих дел не предусматривается.

1) финансовые суды. Как минимум один

Положения, регулирующие этот вопрос, со-

такой суд существует в каждой земле Герма -

держатся в Федеральном конституционном

нии;

законе ÇО судах общей юрисдикции в Рос

-

2) ревизионная инстанция Ð Федераль-

сийской ФедерацииÈ. Согласно данному за -

ный финансовый суд в г.Мюнхене.

кону, в районных судах отсутствуют какие-

Финансовые суды рассматривают дела в

либо коллегии, в верховных судах республик,

составе трех профессиональных судей и двух

краевых, областных судах, судах городов фе -

заседателей. Федеральный финансовый суд

дерального значения, суде автономной об

-

рассматривает дела в составе пяти професси-

ласти, судах автономных округов, окружных

ональных судей21.

(флотских) военных судах (далее Ð верхов-

Как мы видим, в Германии сделан выбор

ных судах субъектов) создаются коллегия по

в пользу узкой специализации судов. Пред -

уголовным и коллегия по гражданским делам,

ставляется, что такая модель является наибо-

и только в Верховном Суде РФ существует

лее полным и последовательным воплощени-

Судебная коллегия по административным де -

ем немецкой системы организации органов

лам. При этом проект федерального консти-

административной юстиции. Во-первых, она

туционного закона ÇО внесении изменений в

способствует повышению качества судебных

отдельные федеральные конституционные за-

решений (в сборниках решений немецких ад-

коны в связи с введением в действие Кодек -

министративных судов приводятся решения

са административного судопроизводства Рос-

не только Федерального административного

сийской ФедерацииÈ24 не вносит каких-либо

суда, но и судов второй и даже первой ин

-

изменений в Федеральный конституционный

станций22). Во-вторых, как отмечает судья

закон ÇО судах общей юрисдикцииÈ.

Федерального административного суда док

-

Таким образом, для рассмотрения каждого

тор Ульрих Майдовски, специфика споров,

конкретного дела предполагается формирова-

рассматриваемых в органах административ

-

ние состава суда ad hoc, с учетом специали -

ной юстиции, как споров между индивидом

зации судей, в порядке, исключающем влия-

и государством, требует от судей не только

ние заинтересованных лиц (ст.30). Основная

узкоспециализированных профессиональных

масса дел должна рассматриваться в район -

знаний, но и особых правосознания и профес-

ных судах (ст. 21). Статья 20 также преду -

2013 z№ 4 (95) z 107

сматривает, что в случаях, установленных

Аналогичный порядок предусмотрен и для

федеральными законами, административную

рассмотрения дел в порядке надзора (ст. 317,

юрисдикцию осуществляют также военные

318).

суды. Списочным образом определены кате

-

Итак, один из наиболее фундаментальных

гории дел, рассматриваемых в первой инстан-

вопросов организации системы администра-

ции верховными судами субъектов и Верхов -

тивной юстиции в России планируется ре

-

ным Судом РФ (ст.22, 23). К ним относятся,

шить иначе, чем в Германии. При этом за

-

например, дела об оспаривании нормативных

крепленную в проекте модель можно оценить

и ненормативных правовых актов Президен -

скорее негативно: как уже отмечалось выше,

та, Правительства о приостановлении дея

-

система общих и специальных администра

-

тельности и ликвидации политических пар

-

тивных судов ФРГ представляет собой наибо-

тий.

лее последовательное воплощение немецкой

Апелляционные жалобы и представления

системы органов административной юстиции,

рассматривают верховные суды субъектов Ð

позволяющее раскрыть ее достоинства. Мо -

на решения районных и гарнизонных судов;

дель, закрепленная в проекте Кодекса, так

Судебная коллегия по административным

или иначе, тяготеет именно к немецкой си

-

делам и Военная коллегия Верховного Су

-

стеме. Отказ от идеи создания обособленных

да РФ Ð на решения ве рховных судов субъ -

административных судов, как это предусмат -

ектов, принятых ими по первой инстанции;

ривалось проектом 2006 года, мотивируется

Апелляционная коллегия Верховного Су

-

экономией бюджетных средств. Учитывая, что

да РФ Ð на решения Верховного Суда, при-

на переезд Верховного и Высшего Арбитраж-

нятых им по первой инстанции (ст. 277). Те

ного судов в Санкт-Петербург планируется

же органы, за исключением Апелляционной

потратить приблизительно 65 млрд рублей25,

коллегии Верховного Суда РФ, рассматрива-

логика принятия решения не вполне ясна.

ют дела в порядке кассации (ст. 299). В над -

зорном порядке дела рассматриваются толь-

4. Характеристика типа процесса:

ко в Президиуме Верховного Суда (ст.312).

состязательность или инквизиционность?

В первой инстанции дела рассматривают-

ся в основном судьей единолично. Категории

Германия

дел, рассматриваемых в первой инстанции

Барон С.А.Корф, рассматривая общую тео-

коллегией из 3 судей, определяются списоч -

рию административной юстиции, указывал на

ным образом (п. 2 ст.31). В апелляционном

ее принципиальное сходство с состязатель

-

порядке дела рассматриваются также 3 судь-

ным гражданским процессом26. Однако сегод-

ями (п.3 ст.31). В кассационной инстанции

ня при рассмотрении немецкой модели адми -

дело предварительно рассматривается одним

нистративной юстиции многими авторами ви-

судьей (в верховном суде субъекта им может

дится наличие в ней также признаков инкви -

быть в том числе председатель или замести -

зиционного процесса27.

тель председателя), который по результатам

Корф пишет, что гражданский процесс

рассмотрения выносит определение о пере -

является непосредственным источником ад -

даче дела на рассмотрение в судебном засе -

министративной юстиции ввиду их Çдуховно-

дании президиума верховного суда субъекта

го родстваÈ28. Действительно, основные при-

(Судебной коллегии по административным

знаки административной юстиции свойствен-

делам, Военной коллегии Верховного Су

-

ны состязательному процессу. Прежде всего,

да РФ) или же об отказе в таковом (ст. 303,

спорящие стороны обладают юридическим

306). При э том Председатель или замести -

равенством: ¤63 ЗоАС определяет споря-

тель Председателя Верховного Суда вправе

щие стороны как истца и ответчика. В про

-

не согласиться с ÇотказнымÈ определением

цессе также воплощен принцип диспози -

судьи Верховного Суда и отменить его (п.

4

тивности, в соответствии с которым весь

ст.303). Для верховных судов субъектов ана-

ход дела определяется в первую очередь по

-

логичного порядка не предусмотрено, в связи

ведением сторон29. Так, истец имеет возмож -

с чем вызывает сомнения подобное расшире-

ность выбора наиболее подходящего иска

ние полномочий Председателя и заместителя

(¤42Ð44а), при этом суд связан существом

Председателя Верховного Суда.

иска (¤88). Возможны также изменение и от-

зыв иска (¤91, 92). Непосредственной зада-

федерального закона ÇО внесении изменений

чей суда в каждом конкретном деле является

в отдельные законодательные акты Россий

-

разрешение конфликта, примирение сторон30.

ской Федерации в связи с введением в дейст -

Потому ¤106 допускает заключение сторона-

вие Кодекса административного судопроиз -

ми мирового соглашения, причем предложе-

водства Российской ФедерацииÈ 33). Пояс -

ние о нем может поступить от суда.

нительная записка к проекту Кодекса говорит

Тем не менее тот факт, что предметом ад -

о причинах изменений, которые заключаются

министративной юстиции являются публич

-

в значительных отличиях административного

но-правовые споры, оказывает существенное

судопроизводства от гражданского: ÇГраж -

влияние на природу осуществляемого в ее

данский процессуальный кодекс Российской

рамках судебного процесса. Как уже отмеча -

Федерации устанавливает судебную процеду-

лось, между сторонами спора существует зна-

ру рассмотрения дел, возникающих из право-

чительное фактическое неравенство. Задача

отношений, в которых субъекты приобретают

процесса, таким образом, заключается в сгла-

права и обязанности по своей воле и в своих

живании этого неравенства. Такую функцию

интересах и фактически равноправныÉ В то

играет процедура предоставления малоиму

-

же время в административных и иных публич-

щему гражданину бесплатного представите-

ных правоотношениях отсутствует как тако

-

ля, которая будет описана ниже. Суд также

вое равенство их субъектовÉÈ34

обязан разъяснять непонятные ходатайства,

Все сказанное о немецкой модели админи-

содействовать подаче заявлений по существу

стративной юстиции в области типа процесса,

дела и предоставлению всех недостающих

можно сказать и о проекте Кодекса админист-

объяснений (¤86). Более того, суд, будучи

ративного судопроизводства РФ. Тем не ме -

связан существом иска, не связан его непо -

нее представляется, что недостаточное вни

-

средственной формулировкой (¤ 88). Весьма

мание в проекте уделено значительному пре -

важна также обязанность административных

имуществу государства в информированно

-

органов предоставлять частному лицу и суду

сти, всвязисчемвпроектенетсоответствую -

информацию, касающуюся конкретного дела

щих достаточных и прямо сформулированных

(¤99 ЗоАС, ¤29 Закона об административ -

гарантий для частных лиц.

ном производстве31, далее Ð ЗоАП). Нера-

венство сторон, а также мотивы объективно-

Порядок разрешения дел

го контроля администрации и необходимость

осуществления эффективной защиты прав

1. Субъекты процесса

частных лиц (а не только разрешения спора в

интересах сторон) порождают такую важную

Германия

обязанность суда, как изучение фактов до тех

Согласно ¤61 ЗоАС, правом учас твовать в

пор, пока не будет достигнута полная убеж

-

производстве обладают физические и юри -

денность в том или ином решении. Это озна -

дические лица; объединения, если это право

чает, что суд, помимо доказательств, предо -

может быть им предоставлено; администра-

ставленных сторонами, может самостоятель -

тивные органы, если это установлено зако-

но проводить дополнительное расследова

-

нодательством земли. Под физическими ли

-

ние32. В этом и выражаетсяинквизиционный

цами понимаются граждане ФРГ, иностранцы

принцип производства в рамках администра-

и лица без гражданства 35. Под объединения-

тивной юстиции.

ми понимаются любые частноправовые или

публично-правовые общности лиц, не при -

Россия

равненные к юридическим лицам и обладаю-

Тот факт, что административная юстиция в

щие правоспособностью, но наделенные пра-

качестве своего ÇпредкаÈ имеет именно

вами в конкретном споре. Это, например, по-

гражданский процесс, особенно хорошо ви -

литические партии, профсоюзы, товарищест-

ден на примере нашей страны: проект Ко

-

ва гражданского права36.

декса об административном производстве

¤63 определяет круг участников процесса.

должен придти на смену подразделу III ГПК

К ним относятся: истец; ответчик; привлечен-

ÇПроизводство по делам, возникающим из

ные третьи лица; представитель интересов

публичных правоотношенийÈ (ст. 15 проекта

Федерации в Федеральном административном

2013 z№ 4 (95) z 109

суде или представитель публичных интересов,

прос заключается лишь в требовании от за -

если он воспользуется своим правомочием на

конодателя доказательства собственной ком-

участие.

петенции. Основной закон относит вопросы

Истцом обычно выступает частное лицо.

материальной ответственности государства

Законом не требуется представительство ча -

к конкурирующей компетенции Федерации и

стного лица в суде в первой инстанции (абз.1

земель (п.25 абз.1 ст.74)39. В соответствии с

¤67). Однако в высших административных

этим конституционным положением, пункт 1

судах и Федеральном административном суде

абзаца 1 ¤78 ЗоАС определяет в качестве от-

участники процесса обязаны вести дело че -

ветчика Федерацию, землю или корпорацию,

рез процессуального уполномоченного (абз.4

административный орган которых издал оспа-

¤67). Для того чтобы это требование не пре-

риваемый акт. Вместе с тем в пункте 2 указа-

пятствовало доступу в суд малообеспеченных

но, что ответчиком может быть сам админист-

лиц, существует процедура предоставления

ративный орган, если такое правило установ-

бесплатного государственного представителя.

лено законодательством земли. Так, в земле

Так, лицу нужно направить в суд заявление

Бранденбург иск будет подаваться против ве-

с приложенными к нему документами, под -

домства, издавшего акт, а в земле Берлин

Ð

тверждающими, что с него в последнее время

против самой земли в лице данного ведом

-

не взыскивались налог на собственность и

ства40.

подоходный налог, и отражающими источни-

Как уже отмечалось, в абсолютном боль -

ки доходов лица. Статус малообеспеченного

шинстве случаев в роли истца выступает ча

-

лица предоставляет суд, при этом он может

стноелицо, авролиответчика Ð государство,

провести собственное расследование. Поми -

его органы, должностные лица, и организа -

мо этого, право на бесплатного представите -

ции, наделенные публичными полномочиями.

ля может быть предоставлено, только если

Обратная ситуация является скорее исключе-

иск имеет хотя бы малейшие шансы на успех.

нием. По сути, она сводится к предусмотрен -

Такая мера должна удержать малообеспечен-

ной ¤89 ЗоАС возможнос ти предъявления

ных лиц от начала таких споров, в которые

встречного иска, которая значительно огра -

другие лица не решились бы вступать, опаса-

ничена в силу того, что встречный иск нельзя

ясь неоправданности расходов37.

предъявить на иск об оспаривании или иск об

Ответчиком, как правило, выступает

исполнении обязанности, которые являются

государство или юридические лица, которым

основными. Такое Çраспределение ролейÈ

государство делегировало право на осущест -

является неотъемлемой спецификой споров,

вление тех или иных своих функций в области

относящихся к юрисдикции органов админи -

управления38. Определенный интерес пред -

стративной юстиции, определяющей многие

ставляет немецкая концепция ответственно -

особенности ее организации.

сти государства. Конструкция, закрепленная

Привлеченные третьи лица Ð это лица,

в статье 34 Основного закона, предполагает,

которые по собственному ходатайству или по

что неправомерные действия государства за -

инициативе суда привлечены к участию в де -

ключаются в нарушении конкретным лицом,

ле, в котором затрагиваются их законные ин-

состоящим на государственной службе, своих

тересы (¤65). Необходимость существования

обязанностей, за которое ответственность не-

такого института обусловлена публично-пра-

сет государство в целом. Федеральный кон -

вовой природой административных споров,

ституционный суд в своем решении указал в

которые часто могут затрагивать интересы

связи с этим, что государство, таким образом,

широких групп лиц. Этот фактор особенно

становится субъектом ответственности, но не

хорошо просматривается в абзаце 3 ¤65, где

виновным субъектом. Причина такого зако -

описана процедура привлечения в качестве

нодательного решения, как отмечает суд,

третьих лиц более 50 человек. Для таких лиц

имеет исторический характер, и связана с за-

судебное решение вступает в силу так же, как

родившейся в XIX веке доктриной Çнепогре-

для истца и ответчика41. Важно отметить, что

шимостиÈ государства как суверена. Тем не

решение становится обязательным для треть-

менее статья 34, стараясьсохранитьпреемст-

ей стороны исходя из решения суда о привле-

венность, вместе с тем не запрещает другие

чении ее к участию, а не из фактического уча-

законодательные подходы к проблеме, и во -

стия в процессе (абз. 3 ¤65). Типичный при-

мер спора с участием третьей стороны Ð так

него является типичной ситуация, когда ист-

называемый Çспор с соседомÈ: собственник

цом выступает частное лицо, а ответчиком Ð

хочет построить дом на своем участке земли, а

государство. В проекте предусмотрено мно

-

сосед возражает. Собственник получает раз -

жество случаев, когда спорящими сторонами

решение от администрации, которое оспари -

являются разные государственные органы и,

вается в суде соседом. В таком споре собст -

более того, когда государство предъявляет

венник будет привлечен как третья сторона42.

иск к частному лицу. Подобные случаи мож -

Стоит также сказать несколько слов о

но разделить на четыре группы:

представителях публичных интересов .

а) государство, являясь ответчиком по де-

Представитель публичных интересов Ð это

лу, подаетвстречный иск (ст.133);

участник производства в административном

б) прокурор, государственный или муни-

суде или высшем административном суде, ко-

ципальный орган, должностное лицо вступа -

торый по постановлению правительства зем-

ют в спор с другим органом публичной власти

ли может выступать в качестве представителя

в защиту интересов частного лица или

земли и ее административных органов 43. Ему

неопределенного круга лиц (ст.41, 42, 220);

могут быть делегированы полномочия на та -

в) государственный или муниципальный

кое представительство в целом или в конкрет-

орган вступают с другим аналогичным орга -

ных случаях (абз.1 ¤36). На уровне Федера-

ном в спор по поводу изданного им норма-

ции существует представитель интересов Фе-

тивного правового акта в порядке спора

дерации в Федеральном административном

о компетенции или абстрактного нормо-

суде (¤35). Смысл этого института заключа-

контроля (ст.210, 220);

ется в том, чтобы разнообразить точку зре -

г) государственный или муниципальный

ния ответчика и раскрыть суду более широ -

орган подают иск против частного лица

кую перспективу рассмотрения дела. Сам по

по поводу нарушения им норм законода -

себе институт достаточно парадоксален, ведь

тельства и применения к нему мер при -

администрация, выступающая в большинст -

нуждения. Речь здесь идет, например, о

ве дел ответчиком, сама по себе представляет

подаче избирательной комиссией иска про -

публичные интересы. В связи с этим роль

тив группы избирателей по поводу наруше -

этого института в Германии является предме-

ния ими избирательного законодательства

том споров. По состоянию на 2007 год поста-

(гл.23); иск прокурора по поводу ликвидации

новления о представителе публичных интере-

политической партии (гл.25); иск Федераль-

сов приняты в 7 из 16 федеральных земель44.

ной налоговой службы по поводу взыскания

налоговой задолженности (гл.29) и так далее

Россия

(гл.26Ð28).

Статья 40 проекта определяет круг лиц, кото-

Оценивая эти группы норм, можно ска

-

рые могут быть сторонами в административ -

зать, что создание процедуры защиты инте -

ном споре. Административным истцом

ресов неопределенных групп лиц стоит отне -

могут выступать как физические лица (рос-

сти к несомненным плюсам проекта Кодекса.

сийские граждане, иностранцы или апатри -

Вместе с тем последнюю группу дел прихо

-

ды); юридические лица , а также общест-

дится оценить достаточно негативно. По сути,

венные формирования, не являющиеся

здесь допускается смешение дел, рассматри -

юридическими лицами , если такое право

ваемых в рамках административной юстиции

может быть им предоставлено в соответствии

(то есть споров по поводу законности тех или

с Кодексом. Кроме того, в случаях, указанных

иных актов, действий исполнительной вла

-

в Кодексе, административным истцом может

сти) с делами об административных право

-

выступать орган публичной власти или дол -

нарушениях (то есть споров по поводу нару -

жностное лицо. Административным от -

шения частными лицами тех или иных поло -

ветчиком, в свою очередь, выступают в

жений законодательства). Нежелательность

большинстве случаев органы публичной

такого смешения не только отмечается в ли-

власти, должностные лица, но, соответст-

тературе45, но и признается самим проектом:

венно, в особо указанных случаях ими могут

статья 1, определяя предмет регулирования

быть и частные лица. Рассматривая положе -

Кодекса, впункте 6 специально отмечает, что

ния Кодекса, вряд ли можно сказать, что для

процедуры, закрепленные в Кодексе, не рас -

2013 z№ 4 (95)

z 111

пространяются на рассмотрение дел об адми-

Институт заинтересованных лиц регла-

нистративных правонарушениях. К плюсам

ментирован в статье 49 и в целом похож на

такого решения можно было бы отнести тот

немецкий вариант. Можно отметить два ос -

факт, что определенные ограничения прав ча-

новных отличия:

стных лиц можно было бы применять только

1. Согласно проекту Кодекса, заинтересо-

после судебного разбирательства по процеду-

ванные лица могут быть привлечены к уча -

ре, сглаживающей значительное фактическое

стию в деле не только по инициативе суда, но

неравенство спорящих сторон, но статья 231,

также и по ходатайству участников процесса,

очерчивая круг лиц, которые могут быть от

-

или по собственной инициативе.

ветчиками в делах о нарушении норм избира-

2. Вступив в дело, заинтересованное лицо

тельного права, в одном ряду указывает как

несет права и обязанности одной из сторон.

частных лиц, так и государственные органы,

Таким образом, оно не может представлять

что со всей очевидностью говорит здесь о

собой какой-либо третьей стороны.

значительном изменении авторами проекта

Возможность участия в процессе

лиц,

природы административной юстиции вообще.

выступающих в защиту интересов не -

Согласно статье 56, в рассмотрении дел в

определенного числа лиц , как уже говори -

порядке административного судопроизвод

-

лось, следует отнести к значительным досто -

ства по общему правилу граждане могут уча-

инствам проекта Кодекса по сравнению с не-

ствовать без представителя. Однако в не-

мецкой моделью. В качестве таких лиц могут

которых категориях дел (например, об оспа-

выступать прокурор, государственные или

ривании нормативных правовых актов в Вер-

муниципальные органы и их должностные

ховном Суде Российской Федерации и вер

-

лица, Уполномоченный по правам человека в

ховных судах субъектов (ст. 210)) учас тие

Российской Федерации, а также организации

представителя является обязательным. Вме -

и граждане (ст.42). Случаи, когда такое уча-

сте с тем пункт 4 статьи 56 предусматривает

стие указанных лиц возможно, ограничены

обязательное назначение судом адвоката в

перечисленными в Кодексе и иных федераль-

качестве представителя лицу, не имеющему

ных законах.

такового, только в делах о принудительной

госпитализации и принудительном психиат -

2. Статус судей

рическом освидетельствовании (гл. 28), г де

частное лицо является ответчиком. Вряд ли

Германия

можно сказать, что такое решение авторов

В соответствии с ¤ 1 ЗоАС административ-

проекта каким-либо образом способствует

ную юрисдикцию в Германии осуществляют

обеспечению доступности правосудия, кото -

независимые, отделенные от административ -

рое заявляется в качестве одной из задач ад -

ных органов суды. Таким образом, на судей

министративного производства (п.1 ст.3).

административных судов в полной мере рас -

Несколько слов следует также сказать о

пространяются гарантии статьи 97 Основно-

регламентации статуса иностранных граж-

го закона, в соответствии с которой судьи не-

дан, апатридов, иностранных и между -

зависимы и подчиняются только закону. ¤15

народных организаций. Согласно пункту 4

ЗоАС также устанавливает, что профессио-

статьи 4, они пользуются правами и обязан -

нальные судьи назначаются пожизненно.

ностями в процессе наравне с российскими

Помимо штатных судей, в административ-

гражданами и организациями. Вместе с тем,

ных судах и высших административных судах

если для российских граждан и организаций в

работают также непрофессиональные судьи

какой-либо стране установлены ограничения

(судебные заседатели) . Они участвуют в

процессуальных прав, то аналогичные огра-

устном разбирательстве и вынесении реше -

ничения устанавливаются для граждан этого

ния на равных правах с профессиональными

государства в России.

судьями (¤19). Судебные заседатели долж -

Статья 39 проекта к участникам процесса,

ны быть гражданами Германии не моложе

помимо сторон, относит также заинтересо

-

25 лет, живущими в соответствующем судеб-

ванных лиц и органы, организации и лиц, за -

ном округе (¤ 20). К лицам, которые не мо -

щищающих интересы других лиц или неопре-

гут быть судебными заседателями, относят -

деленного числа лиц.

ся, например, члены органов государственной

власти и чиновники, судьи, военнослужащие,

обособления судей, рассматривающих адми -

а также профессиональные юристы (¤ 22).

нистративные споры, на них в полной мере

Интересно, что право отклонить назначение

распространяется законодательство о статусе

судебным заседателем предоставляется лишь

судей общей юрисдикции.

ограниченному кругу лиц, например иным

Сам Кодекс в статье 8 утверждает незави-

непрофессиональным судьям, священникам,

симость судей, при этом статья практически

врачам, пенсионерам (¤23). Прочие лица мо-

дословно повторяет аналогичную статью

8

гут отклонить назначение лишь в Çкрайне за-

ГПК. Стоит также отметить, что авторы про -

труднительных случаяхÈ по ходатайству.

екта, отказавшись от идеи обособления адми-

Освобождаются от должности судебные

нистративных судов, отказались также и от

заседатели по решениию высшего админист -

создания системы судебных округов, границы

ративного суда на основаниях, указанных в

которых должны были отличаться от границ

¤24, таких как грубое нарушение служебных

субъектов Федерации. Эта система была од -

обязанностей, смена места жительства на на-

ной из гарантий независимости судей от мест-

ходящееся в другом судебном округе и т.д.

ных органов исполнительной власти47.

Избираются судебные заседатели на пять

Необходимо также сказать несколько слов

лет (¤25). Списки кандид атов формируются

об уже приведенном положении пункта

1

представительными органами районов и горо-

статьи 30, касающегося формирования соста-

дов районного значения каждые 4 года, после

ва суда для решения конкретного спора. Она

чего они направляются в суды, где существу -

практически дословно повторяет аналогич

-

ют специальные комитеты по выборам не

-

ные нормы статьи 30 УПК и статьи 14 ГПК,

профессиональных судей (¤26Ð29).

из чего можно сделать вывод, что существую-

С.А.Корф видел преимущества участия

щий сейчас в отношении уголовных и граж -

непрофессиональных судей в производстве

данских дел порядок распространится и на

в административных судах низших инстанций

рассматриваемые административные дела.

в том, что оно предполагает контроль со сто-

По словам судьи Сормовского районного су -

роны общества, помощь экспертов (в силу

да Нижнего Новгорода Е. В.Базуриной, сей-

необходимости рассмотрения вопросов фак -

час в судах общей юрисдикции автоматизи

-

та), корректив возможной односторонности

рованная система не используется. Вопрос о

взгляда профессиональных судей, а также

распределении дел решает председатель суда:

увеличение и укрепление доверия населения

либо осуществляет его сам, либо поручает од-

к этим судам. В суде же высшей инстанции,

ному из своих заместителей.

который призван решать исключительно во -

Таким образом, отсутствие организацион-

просы права, участие непрофессионалов, на-

ной обособленности административных судей

оборот, губительно46.

внутри суда может привести к их прямой за-

Немецкая модель регламентации инсти -

висимости и от председателя суда, что вряд

тута непрофессиональных судей администра-

ли можно оценить положительно, учитывая

тивных судов стремится воплотить перечис

-

специфику рассматриваемой категории дел.

ленные достоинства этого института. Так, из

числа судебных заседателей исключены про -

3. Компетенция органов

фессиональные юристы, что гарантирует Çне-

административного судопроизводства

профессионализмÈ заседателей. Избирают -

ся заседатели не путем случайной выборки, а

Германия

через их целенаправленный отбор. Такая про-

Компетенцию административных судов опре-

цедура позволяет выдвинуть на должности

деляет ¤40 ЗоАС: ÇВсе публично-правовые

заседателей людей знающих (то, что Корф

споры, которые не относятся к области

называет ÇэкспертамиÈ) и достойных, кото -

конституционного права, рассматрива -

рые потенциально не будут дискредитировать

ются в судах административной юрис

-

суды.

дикции, если федеральным законом разре-

шение этих споров прямо не отнесено к

Россия

компетенции иного суда È. При определе -

В силу того, что проект Кодекса не преду

-

нии компетенции здесь используется способ

сматривает какого-либо организационного

генеральной оговорки: обозначаются лишь

2013 z№ 4 (95) z 113

границы компетенции административных су -

редь, считается норма, наделяющая государ-

дов. Такой способ используется для достиже-

ственный орган соответствующими его стату-

ния беспробельной правовой защиты инди -

су правами и обязанностями (например, по

видуальных прав в условиях огромного мно-

выдаче лицензий);

гообразия отношений, которые могут стать

2) исходя из характера отношений

предметом рассмотрения в суде48. Исходя из

субъектов отношения. Один только факт

формулировки генеральной оговорки, в ком -

наличия правоотношения между частным ли-

петенцию административных судов входят все

цом и государственным органом не делает это

публично-правовые споры в обозначенных

отношение публичным, так как государствен-

рамках: вытекающие из административного

ные органы могут участвовать в частнопра -

акта; из фактического действия; из издания

вовых отношениях наряду с частными лица

-

нормативных актов администрации49.

ми. Однако если между государством и лицом

Здесь следует пояснить соотношение по -

существуют отношения субординации, тогда

нятий административного акта и фактических

можно говорить о наличии между ними пуб-

действий. Согласно ¤35 ЗоАП администра-

лично-правового отношения.

тивным актом является любое распоря -

Во-вторых, нужно отличать админи-

жение, решение или иное властное действие

стративно-правовые споры от консти -

административного органа, направленное на

туционно-правовых. Провести это отличие

урегулирование единичного случая в области

достаточно легко, в силу того, что компетен-

публичного права и имеющее прямые пра -

ция Федерального конституционного суда

вовые последствия внешнего характера 50. В

определяется ÇсписочнымÈ способом и пере-

пример можно привести распоряжение о сно-

числена в статье 93 Основного закона. Тем не

се незаконно возведенной дачи (акт, затраги-

менее можно выделить сущностное отличие

вающий одно лицо или конкретный опреде -

конституционного правосудия от админист -

ленный круг лиц) или распоряжение о строи-

ративного: к компетенции конституционного

тельстве автобусной остановки (акт, затра -

суда относятся дела более высокого уровня:

гивающий неопределенный круг лиц). Опре -

если административный суд является инсти -

деления фактического действия нет в за-

тутом контроля законности действий испол

-

конодательстве, в доктрине же этот термин

нительной власти, то конституционный суд

определяется как административная мера,

распространяет свои контрольные полномо-

направленная на достижение фактического

чия и на законодательную власть (если при -

результата. Оно отличается от администра -

держиваться формулировок абз. 3 ст.20 Ос-

тивного акта отсутствием юридических осно -

новного закона, административный суд га

-

ваний. Тем не менее эта мера не должна на -

рантирует закон и право, конституционный

рушать материального права гражданина 51.

суд Ð конституционный строй).

В качестве примера можно привести высокий

В-третьих, компетенция админист -

уровень шума в результате деятельности го -

ративных судов ограничивается полно -

сударственных заведений52.

мочиями исполнительной власти.

Использование генеральной оговорки

Поскольку функцией административных

ставит проблему определения границ компе -

судов является контроль деятельности испол-

тенции судов.

нительной власти, неизбежно встает вопрос о

Во-первых, необходимо отделить пуб-

пределах этого контроля в связи с принципом

лично-правовые споры от частноправо -

разделения властей.

вых. В немецком законодательстве не дается

В основе взаимоотношений исполнитель-

понятия публично-правового спора 53, одна-

ной власти и административных судов лежит

ко существует несколько теорий различения

принцип законности государственных дейст-

частноправовых и публично-правовых отно-

вий (абз.3 ст.20 Основного закона). Феде -

шений, из которых наиболее часто использу -

ральный конституционный суд и Федераль

-

ются две54:

ный административный суд в своих решениях

1) исходя из характера нормы, лежащей

истолковали его следующим образом: адми-

в основе правоотношения. Отношение явля -

нистративный суд может только прове-

ется публично-правовым, если основано на

рять правомерность ответственно при-

публично-правовой норме. Такой, в свою оче-

нятых решений административных ор -

2013 z№ 4 (95) z 115

вые понятия, используемые при регламента -

3. Ограниченная проверка усмотрения

ции процедуры проведения школьного экза -

при уточнении неопределенных правовых по-

мена. Если бы полной содержательной про -

нятий.

верке подвергались экзаменационные реше -

В-четвертых, компетенция админи -

ния, то задача приема экзаменов перешла бы

стративных судов ограничена компетен-

к судам61. К похожим выводам Федеральный

цией других судов. Так, к компетенции судов

административный и Федеральный консти

-

общей юрисдикции отнесены иски о компен -

туционный суды пришли, рассматривая дела

сации вреда, нанесенного действиями адми

-

о кадровых решениях администрации, реше-

нистрации. К компетенции финансовых судов

ниях органов, образованных на плюралисти -

относятся споры в области налоговых и тамо-

ческой основе с тем, чтобы отражать обще -

женных отношений, судов по социальным во-

ственное мнение по профильному вопросы

просам Ð споры в области социального стра-

(Федеральное контрольное ведомство, осу

-

хования65. Стоит, однако, отметить, что четко

ществляющее полномочия в области цензу

-

установленной границы между компетенцией

ры), и т. д. Таким образом, суды определили,

административных судов и компетенций двух

что степень судебной проверки неопределен-

последних систем судов нет, и на практике

ных правовых понятий с простором для оце-

возможна ситуация, когда административный

нок схожа со степенью проверки решений,

суд рассматривает спор о налогах, и наобо

-

принятых по усмотрению: суд должен прове-

рот66.

рить, не исходил ли административный ор

-

ган из неверных фактов, соблюдал ли общие

Россия

принципы оценок и не руководствовался ли

Проект Кодекса определяет компетенцию

чуждыми предмету соображениями62.

судов общей юрисдикции по административ -

Наконец, стоит сказать о так называемых

ным спорам также с помощью генеральной

стыковочных нормах . Стыковочная нор

-

оговорки, сформулированной в статье 19:

ма Ð это норма, которая предоставляет адми-

ÇСуды общей юрисдикции рассматрива -

нистрации свободу усмотрения и одновремен-

ют и разрешают дела, связанные с защи-

но содержит неопределенное правовое поня -

той нарушенных или оспариваемых прав,

тие63. Пример: освобождение от уплаты нало-

свобод и законных интересов граждан,

га может (усмотрение) быть предоставлено,

прав и законных интересов организаций

если его взыскание по обстоятельствам дела

в сфере административных и иных пуб -

было бы несправедливым (неопределенное

личных правоотношений, за исключением

правовое понятие). Существует три способа

дел, отнесенных федеральными законами

решений дел, в которых задействована такая

к компетенции Конституционного Суда

норма64.

Российской Федерации, Дисциплинарного

1. Отрицание наличия усмотрения. Суд

судебного присутствия, конституцион

-

толкует норму таким образом, что при нали -

ных (уставных) судов субъектов Россий-

чии условий, сформулированных неопреде -

ской Федерации и арбитражных судов È.

ленным правовым понятием (несправедли -

Таким образом, здесь можно выделить 3 гра-

вость), администрация обязана выполнить

ницы, аналогичные установленным в немец -

указанное действие (предоставить освобож-

ком праве:

дение от уплаты налогов). Неопределенное

1) только публично-правовые споры;

понятие же, по общему правилу, подвергает-

2) за исключением конституционно-пра -

ся полной судебной проверке.

вовых споров;

2. Проверка неопределенных понятий при

3) за исключением споров, подсудных дру-

сохранении решений, принятых в рамках

гим судам. При этом гражданский иск о воз -

усмотрения. Такой способ возможен, если суд

мещении вреда или компенсации морального

придет к выводу, что обстоятельства, сфор -

вреда, по аналогии с уголовным процессом,

мулированные неопределенным понятием и

рассматривается вместе с административным

правовые последствия, отданные на усмотре-

иском (ст.5). Учитывая, что в Германии раз -

ние, не связанны настолько, что пересмотр

ведение двух видов исков по разным судам

толкования понятий заставил бы пересмот -

было обусловлено обособленностью адми

-

реть итоговое решение администрации.

нистративных судов, то объединение их рас -

смотрения в одном деле в проекте Кодекса

вступления в силу постановления по типово -

вполне логично.

му делу, суд может, заслушав участников дел,

В пояснительной записке к проекту Ко

-

вынести в соответствии с ним определения по

декса речь идет в том числе о месте судебного

прочим сходным делам.

контроля законности деятельности исполни -

тельной власти в рамках системы разделения

Россия

властей. Отсюда можно сделать вывод о том,

Иски, предусмотренные проектом, несколько

что авторы проекта так или иначе рассматри-

отличаются от немецкой модели:

вали и четвертую границу компетенции су

-

1. Иски об оспа ривании решений, дей -

дов по рассмотрению административных спо-

ствий (бездействия) органов государст -

ров Ð обусловленную тесным взаимодей

-

венной власти, органов местного самоуправ -

ствием судов с исполнительной ветвью вла

-

ления, иных органов, организаций, наделен -

сти. Однако сказать что-либо более конкрет-

ных федеральным законом отдельными госу -

ное сейчас вряд ли возможно.

дарственными или иными публичными пол -

номочиями, должностных лиц, государствен -

4. Виды исков

ных и муниципальных служащих (гл.22). Эти

иски в це лом соответствуют немецким пре -

Германия

образовательным искам.

Немецкая административная юстиция знает

2. Иски об оспа ривании нормативных

несколько видов исков.

правовых актов (гл.21).

1) Иск об оспаривании, иск о принуж -

3. Другие иски (гл.23Ð29). Отличие дан-

дении к выполнению обязанности (¤42).

ной категории исков от аналогичных немец -

Эти иски в целом можно назвать преобразо-

ких заключается в том, что иски, предусмот -

вательными исками, так как истец просит суд

ренные перечисленными главами проекта,

изменить свое положение непосредственно

вряд ли можно назвать произошедшими от

путем издания судебного решения 67. Целью

базовых исков об оспаривании решений и

иска об оспаривании является отмена адми -

действий (бездействия). Как уже отмечалось,

нистративного акта (но не ничтожного адми -

рассматриваемые категории дел по своей

нистративного акта), иска о принуждении к

природе ближе к делам об административных

выполнению обязанности Ð наоборот, при-

правонарушениях.

нятие акта, не принятого ранее из-за отказа

органа или из-за его бездействия.

5. Предварительное рассмотрение спора

2) Иск о признании правоотно шения

в рамках администрации

(¤43). Целью иска является признание су

-

ществования или отсутствия правоотноше

-

Германия

ния между сторонами. Причем этот иск при-

Согласно ¤68, подаче преобразовательного

меняется субсидиарно по отношению к пре -

иска обязательно должно предшествовать

образовательным искам. С помощью этого

предварительное рассмотрение возраже-

иска признается также ничтожность в соот -

ния на административный акт в рамках

ветствии с ¤44 ЗоАП административных ак-

администрации. Такое возражение должно

тов.

быть направлено лицом, на которое направ-

3) Особые административно-право -

лен акт, в письменной форме в течение меся-

вые иски , которые возникли в практике на

ца после объявления акта (¤ 70). Столь ко-

базе перечисленных выше68.

роткий срок установлен из-за обязанности

4) ¤47 относит к компетенции высшего

органа при объявлении акта разъяснить по -

административного суда проверку законности

рядок его обжалования70. Если орган не вы-

нормативных административных актов. Таким

полнил эту обязанность, срок увеличивается

образом, выделяется иск о проверке акта

до 1 года (¤58).

в порядке нормоконтроля69.

Существенным отличием административ -

Согласно ¤93а, если предметом рассмот-

ного порядка разрешения спора от судебного

рения суда являются более 20 сходных дел,

отличается тем, что в предварительном про -

то суд может рассмотреть одно или несколь -

изводстве проверяется также и целесообраз-

ко из них в качестве типового дела. После

ность акта (¤68).

2013 z№ 4 (95)

z 117

Постановление по возражению, по обще-

менно. Тем не менее эти исключения не но -

му правилу, выносит вышестоящий орган по

сят абсолютного характера, и суд может по

отношению к тому, который издал акт (¤ 73).

ходатайству восстановить отлагательное дей-

Однако это происходит, только если сам из -

ствие.

давший орган не изменит (отменит, примет)

Во-вторых, суд может издать

обеспечи-

акт71.

тельное постановление, которое содержит

Институт предварительного рассмотрения

предварительное регулирование (¤ 123). Та-

спора в рамках администрации позволяет в

кая процедура имеет место, когда необходи -

значительной мере разгрузить администра -

мо зафиксировать то или иное положение в

тивные суды и тем самым повышает качество

целях реализации права лица.

судебных решений.

В обоих случаях суд принимает решение

на основании оценки соотношения публич -

Россия

ного и частного интереса в конкретном деле

В пункте 4 статьи 4 говорится, что для опре -

prima facie74.

деленных категорий дел федеральным зако -

ном может быть установлен обязательный

Россия

досудебный порядок рассмотрения спо -

Проект Кодекса также предусматривает от-

ров. Таким образом, в качестве обязательно-

лагательное действие ( ст 87).

. Однак о в

го для всех категорий дел такой порядок не

отличие от Германии, где отлагательное дей-

закрепляется. Учитывая, что статья 143 в

ствие начинается автоматически с момента

качестве максимального срока рассмотрения

подачи иска, кроме исключений, не имеющих

всех дел устанавливает 2 месяца, а в Верхов-

абсолютного характера, в России отлагатель-

ном Суде Ð 3 месяца (если дело является

ное действие может быть распространено на

сложным, сроки могут быть увеличены не бо-

административный акт решением суда, при -

лее чем на месяц), а в Германии, где досудеб-

чем такое правомочие суда ограничено пе

-

ная процедура рассмотрения административ-

речисленными в Кодексе категориями дел

ных споров обязательна повсеместно, сред -

(например, отлагательное действие не может

ний срок рассмотрения дел в административ -

быть распространено на оспариваемый нор -

ных судах равен 17 месяцам72, достаточность

мативный правовой акт (ст. 210)). Таким об-

такой меры для сколько-то заметного повы -

разом, возможность применения этой меры

шения качества судебных решений вызывает

значительно ограничена по сравнению с не -

сомнения.

мецким законодательством.

Помимо этого, суд также может

запре-

6. Меры предварительной судебной защиты

тить ответчику совершать определен -

ное действие, а также прибегнуть к

иным

Административная юстиция в целом является

мерам предварительной защиты (п.2 ст.87).

системой последующего контроля 73. Но по -

Подводя итог сказанному, хотелось бы от-

рой негативные последствия можно предот -

метить, что в своем современном виде в Гер-

вратить Ð для этих целей существуют меры

мании административная юстиция функцио-

предварительной судебной защиты.

нирует уже более 50 лет, и в ходе развития

этой системы были решены многие из тех во-

Германия

просов, которые крайне сложно или даже не-

Во-первых, возражение на акт и иск об оспа-

возможно было предвидеть при создании си -

ривании влекут отлагательное действие

стемы. Более того, Германия пришла к осоз -

на административный акт (¤ 80). Это поло-

нанию необходимости создания эффективной

жение не распространяется на требования по

системы контроля законности деятельности

уплате государственных платежей; неотлож -

администрации не Çот хорошей жизниÈ: в

ные распоряжения и меры полиции; иные

послевоенном немецком обществе как ни

-

случаи в соответствии с законами Федерации

когда хорошо понимали опасность безответ-

и земель; любые акты, которые в публичных

ственности исполнительной власти и госу

-

интересах требуют немедленного исполнения,

дарства вообще. Таким образом, в Германии

причем такая необходимость должна обосно-

была создана реально действующая система

вываться административным органом пись -

административной юстиции.

2013 z№ 4 (95) z 119

25

См.: Пушкарская А., Хамраев В. Администра-

44

См.: Абросимова Е., Сунгуров А., Маччели Д.,

тивная юстиция осталась без судов // Коммер-

Виноградова Т. Указ. соч. С. 63; Райтемай-

сантъ. №53(5084). 2013. 28 марта (http://www.

ер К. Указ. соч. С.109.

kommersant.ru/doc/2156178).

45

См.: Диков Г. Указ. соч. С.99.

26

См.: Корф С. А. Указ. соч. С.466.

46

См.: Корф С.А. Указ. соч. С.464Ð466.

27

См.: Райтемайер К. Значение немецкого опыта

47

См.: Пушкарская А., Хамраев В. Указ. соч.

для развития административной юстиции в Рос -

48

См.: Диков Г. В. Указ . соч . С98;. Кривель-

сии // Конституционное право: восточноевро

-

ская О. В. Указ. соч. С.56.

пейское обозрение. 2002. №3(40). С.109; Бау-

49

См.: Пуделька Й. Указ. соч. С.260.

ринг Б. Указ. соч. С. 41; Диков Г. Указ. соч.

50

Прямые правовые пос ледствия внешнего ха -

С.98.

рактера означают, что административный акт

28

Корф С. А. Указ. соч. С.466Ð467.

направлен на лиц, находящихся вне админист -

29

См.: Деппе Й. Судебный процесс по админист -

рации (см.: Административно-процессуальное

ративно-правовым спорам: опыт Федератив

-

право Германии. С.38).

ной Республики Германия // Административная

51

См.: Там же. С.XXIII.

юстиция: к разработке научной концепции в

52

См.: Пуделька Й. Указ. соч. С.260.

Республике Узбекистан. С.281.

53

См.: А дминистративно-процессуальное право

30

См.: Там же.

Германии. С.XXVI.

31

Приводится по: Административно-процессуаль-

54

См.: Пуделька Й. Указ. соч. С.260Ð261.

ное право Германии.

55

См.: Рихтер И., Шупперт Г. Ф. Указ. соч.

32

См.: Там же. С.282Ð283.

С.491.

33

Текст проекта см.: http://asozd2.duma.gov.ru/

56

См.: Там же. С.19.

main.nsf/%28SpravkaNew%29?OpenAgent&

57

См.: Там же. С.66Ð67.

RN=246965-6&02.

58

Об ошибочности представлений, согласно кото-

34

ПояснительнаязапискакпроектуКодексаадми -

рым все решения из множества рассматривае -

нистративного судопроизводства (http://asozd2.

мых администрацией являются правомерными

duma.gov.ru/main.nsf/(ViewDoc)?OpenAgent&

см.: Там же. С.66Ð67, 72.

work/dz.nsf/ByID&E951434770451B8643257

59

См. решения административного суда г. Кельна

B4800413021).

1981 года, высшего административного суда в

35

См.: Абросимова Е., Сунгуров А., Маччели Д.,

г.Касселе: Рихтер И., Шупперт Г. Ф. У каз.

Виноградова Т. Указ. соч. С. 62. Типичными

соч. С.73Ð76.

административными спорами с участием ино

-

60

См.: Там же. С.39Ð43.

странцев или лиц без гражданства являются

61

См.: Там же. С.44Ð45, 65.

споры о предоставлении визы или вида на жи -

62

См.: Там же. С.44Ð66.

тельство, а также споры, касающиеся предо

-

63

См.: Там же. С.85.

ставления права на убежище. См.: Пуделька Й.

64

См.: Там же. С.86Ð88.

Указ. соч. С.262.

65

См.: Бауринг Б. Указ. соч. С. 40Ð41; Аброси-

36

См.: А дминистративно-процессуальное право

мова Е., Сунгуров А., Маччели Д., Виноградо-

Германии.С. 19; Пуделька Й. Указ. соч. С.267.

ва Т. Указ. соч. С.62.

37

См.: Pakuscher E. Op. cit. P.318.