ЭТАЖИ ДЕМОКРАТИИ

2013 z№ 4 (95) z 27

процесса неоднократно предлагались различ-

она менее формализована, к тому же значи-

ные варианты изменений комитетской стадии

тельно ослаблена партийная дисциплина.

в Палате лордов, но ни одна из концепций

Большая часть времени лордов посвящена

так и не прижилась 3. К тому же в Палате

работе в специальных и совместных комите-

лордов не используются методы сокращения

тах, с помощью которых осуществляются

дебатов (к примеру, так называемая Çгильо-

парламентские расследования.

тинаÈ), председательствующий не наделен

Многие политические деятели считают

правом ставить на обсуждение только какие-

принцип формирования Палаты лордов как

то конкретные поправки. По сути, законо

-

минимум недемократичным, а сам факт суще-

проекты, принятые по ускоренной процедуре

ствования подобного органа относят к пере -

в Палате общин, получают детальное обсуж-

житку феодализма6. Неудивительно, что об-

дение в верхней палате. Тем самым Палата

суждение идеи модернизации верхней палаты

лордов в полной мере выполняет Çконсер

-

Парламента ведется в Великобритании более

вативную функциюÈ, характерную для боль-

столетия.

шинства вторых палат: осуществляет допол -

Условно возможно выделить четыре этапа

нительный контроль качества принимаемых

в хронологии реформ статуса и полномочий

законов и затягивает процесс рассмотрения

членов Палаты лордов.

биллей, предполагающих поспешное или ра-

Начало первого этапа знаменует принятие

дикальное решение имеющихся проблем4.

Акта о Парламенте 1911 года, которое было

Стоит отметить, что, помимо актов Пар

-

вызвано конституционным кризисом, став

-

ламента и постоянных правил палат, важную

шим следствием отклонения Палатой лор

-

роль в регламентации законодательной про

-

дов Çнародного бюджетаÈ либерала Ллойда

цедуры занимают парламентские соглаше

-

Джорджа. Данный Акт существенно сократил

ния, например так называемая доктрина Сол-

полномочия пэров, которые, стоит отменить,

сбери-Эддисона, согласно которой Палата

до начала XX века обладали достаточно силь-

лордов не вправе отвергать законопроекты

ным влиянием на внутреннюю и внешнюю

правительства, включенные в его предвыбор-

политику государства.

ный манифест. Самым резонансным исклю -

В преамбуле Акта содержится положе

-

чением из этого правила стал Билль о воен -

ние о том, что Çимеется намерение заменить

ных преступлениях 1989 года, поскольку он

Палату лордов, какая существует в настоя

-

был выдвинут консервативным правительст -

щее время, иной Палатой, основанной на на-

вом и не поддержан консервативным боль

-

чале народного представительства и не на

-

шинством в Палате лордов. Законопроект

следственной более, но такая замена не мо -

регулировал полномочия суда по рассмотре-

жет быть осуществлена немедленноÈ. По

-

нию дел по обвинению лиц в совершении во-

добная формулировка свидетельствует о том,

енных преступлений в нацистской Германии

что принятие данного акта рассматривалось

или на территории, оккупированной немцами

лишь как первая стадия общей реформы Па-

во время Второй мировой войны. Положения

латы лордов. Впоследствии правительством

законопроекта распространялись на лиц, ко -

Г.Г.Асквита был учрежден Комитет Кабине-

торые не были на момент совершения пре

-

та министров, который должен был сформи-

ступления британскими гражданами, но в на-

ровать блок законодательных мероприятий,

стоящее время ими являются или постоянно

необходимых для воплощения в жизнь на

-

проживают на территории Соединенного Ко-

мерения, закрепленного в преамбуле Акта

ролевства. В 1991 году соответствующий за-

1911 года. Но за время своей работы постав-

кон был принят 5. Помимо Билля о военных

ленной задачи Комитет так и не выполнил7.

преступлениях, без согласия Палаты лордов

В соответствии с Актом о Парламенте

начиная с 1949 года были приняты еще три

1911 года за верхней палатой сохранялось

акта: Акт о выборах в Европарламент 1999

право суспензивного вето, закреплялась осо-

года, поправки в Акт о преступлениях сексу-

бая процедура принятия Çденежных бил

-

ального характера 2000 года, Акт об охоте

лейÈ8.

2004 года.

В силу конституционного обычая полно -

Организационная структура нижней и

мочия Палаты лордов по принятию финансо-

верхней палаты схожи, но в Палате лордов

вых законопроектов с давних времен были

сильно ограничены. Верхняя палата не мог -

должен был быть решен вопрос о компетен -

ла предлагать или вносить поправки в зако -

ции палаты и порядке ее формирования 11. В

нопроекты, регламентирующие порядок по -

проекте преобразования Палаты лордов в

лучения и расходования государственных

аналог американского Сената, подготовлен-

денежных средств. Акт о Парламенте лишил

ном связанным с лейбористами Институтом

лордов права абсолютного вето в отношении

общественно-политических исследований, за-

подобных биллей. Уставленное в 1911

году

креплялось, что 90 процентов от всего соста-

правило не утратило своей силы и в настоя -

ва сенаторов должны избираться населением.

щее время. Если в течение месяца верхняя

Для выборов планировалось использовать

палата не принимает поступивший финансо -

пропорциональную систему, каждый из пред-

вый законопроект и не предлагает в него сво-

полагаемых 15 региональных округов должен

их поправок, то он получает королевскую

был быть представлен в верхней палате Пар-

санкцию и без одобрения лордов.

ламента 18 сенаторами. Срок полномочий

Примечательно также и то, что в течение

членов реформированной Палаты лордов, со-

первых лет после принятия Акта 1911

года

гласно проекту, не превышал 9лет12.

лорды пытались не сдавать своих позиций и

В 1999 году правительство Тони Блэра

использовать право на отклонение законо -

реализовало часть своей предвыборной про -

проектов и задержку их принятия на 2 года9.

граммы. Был принят Акт Парламента, в со -

Первый этап реформирования Палаты

ответствии с которым право наследственных

лордов завершается внесением в 1949 году в

пэров заседать в Палате лордов было отме -

Акт о Парламенте существенных изменений,

нено, подобное полномочие было сохранено

касающихся сроков законодательного про -

лишь для 92 наследственных пэра13.

цесса и дальнейшего уменьшения влияния

Несмотря на значительные планы, прави-

верхней палаты на принятие политических

тельству лейбористов, как можно заметить,

решений. В частности, полномочия Палаты

удалось реализовать лишь реформы, связан-

лордов по откладыванию рассмотрения нефи-

ные с членством в Палате лордов.

нансовых публичных биллей с двух лет в тече-

Следующей значимой вехой в изменении

ние трех последующих друг за другом сессий

статуса Палаты лордов стало создание в

были сокращены до одного года в течение

2009 году Верховного суда Великобритании.

двух сессий.

Целью конституционной реформы было до -

Второй этап модернизации был во многом

стижение разделения полномочий между су-

связан с приходом к власти лейбористского

дом высшей инстанции и верхней палатой

правительства. Так, в 1958 году был принят

Парламента, обеспечение полной независи-

Акт о пожизненном пэрстве, согласно которо-

мости судебной власти от исполнительной и

му пожизненные пэры, назначенные монар-

законодательной ветвей. Верховный суд в на-

хом по представлению премьер-министра,

стоящеевремяявляетсявысшейапелляцион-

получили право заседать в Палате лордов на-

ной инстанцией для всех гражданских и уго-

ряду с наследственными пэрами. С 1963 года

ловных дел Соединенного Королевства, рас-

наследственные пэры могут временно отка -

сматривает апелляции по спорным правовым

заться от своего титула для того, чтобы полу-

вопросам высокой общественной значимости

чить возможность баллотироваться на выбо-

и важнейшие государственные дела. Несмот-

рах в Палату общин.

ря на то что первое заседание Верховного су-

Первоначально масштабный проект ре -

да состоялось 1 октября 2009 года, полити-

формы Палаты лордов был предложен пра -

ческие споры о необходимости упразднения

вительством лейбористов еще в 1968 году, но

судебной функции Палаты лордов не утихают

в жизнь претворен не был10.

до сих пор14.

После победы на парламентских выборах

В 2012 году общественность заговорила

в 1997 году лейбористы вновь заявили о сво-

о начале четвертого этапа реформирования

ем твердом намерении реформировать Па -

Палаты лордов. На открытии новой сессии

лату лордов. Их концепция предусматривала

Парламента в своей тронной речи королева

несколько этапов. На первой стадии из числа

Великобритании Елизавета II объявила, что в

членов Палаты лордов должны были быть

программе правительства на текущий год за-

исключены наследственные пэры, на второй

планировано проведение новой реформы Па-

латы лордов, которая, в свою очередь, была

заседании Объединенного Комитета Палат,

включена в предвыборные манифесты трех

сейчас в Парламенте имеются две взаимодо -

ведущих партий на выборах в 2010

году и в

полняющие палаты, одна из которых имеет

коалиционное соглашение между консерва -

совещательный характер, и эта система от

-

торами и либерал-демократами. Соответст -

лично работает на протяжении многих лет,

вующий билль был опубликован для обще

-

поэтому объективные причины столь серьез -

ственного ознакомления в мае 2011

года,

ного реформирования практически отсутству-

официально внесен в Парламент 27

июня

ют18. Критики билля также отметили, что он

2012 года и рассмотрен 9Ð10 июля 2012 года

повлек бы за собой значительные бюджетные

во втором чтении15. За реформу Палаты лор-

расходы на выплату жалований членам Пала-

дов проголосовало 462 члена Палаты общин,

ты лордов и проведение дополнительных вы -

против Ð 124, причем среди противников

боров19. ÇЛучше вообще ликвидировать Па -

билля оказался 91 консерватор16. 6 августа

лату лордов, чем создавать новый сенатÈ,

Ð

2012 заместитель премьер-министра Ник

заявил Лорд Джон Рид, экс-министр в прави-

Клегг заявил, что законопроект не будет в

тельстве лейбористов, в интервью Би-би-си20.

дальнейшем рассматриваться и будет ото

-

В целом, предложенная правительством

зван.

инициатива полностью соответствует миро -

По замыслу авторов, реформа была раз -

вой практике бикамерализма, поскольку

делена на три этапа: на первом избранию бы

большинство верхних палат двухпалатных

подлежали 120 членов палаты, на втором Ð

парламентов является выборными. Хотя пол-

240. По окончанию реформы Палата лордов

ностью прямые выборы, к примеру, харак

-

должна была состоять из 360 избираемых

терны всего для нескольких стран Европы Ð

членов, 90 назначенных членов, духовных

унитарных Чехии, Польши, Румынии и феде -

лордов (в количестве не более 12) и минист-

ративной Швейцарии. Однако, с другой сто-

ров правительства 17. Для крупных избира

-

роны, билль не ставил своей целью сделать

тельных округов в материковой части Вели

-

вторую палату органом, представляющим

кобритании законопроектом были предусмот-

интересы административно-территориальных

рены полуоткрытые избирательные списки, в

единиц или автономий, как это имеет место

Северной Ирландии должна была действо

-

в других унитарных государствах, в связи с

вать избирательная система единственного

чем становится непонятно само назначение

передаваемого голоса. Максимальный срок

подобной палаты. С этой позиции представ-

занятия должности в Палате лордов составил

ляется не совсем логичным формирование

бы 15 лет. Биллем также устанавливался по -

Парламента из двух избираемых населением

рядок назначения членов Палаты лордов,

собраний, что почти неминуемо привело бы к

процедура освобождения их от должности,

их конфронтации по причине отсутствия пи -

материальное обеспечение. В целом, можно

саной конституции, которая содержала бы в

отметить, что законопроект консервативного

себе определенный порядок разрешения спо-

правительства по основным характеристикам

ров между палатами. Закрепление в самом

не сильно отличается от давно предложенной

тексте билля положения о примате Палаты

реформы лейбористов. В обоих случаях мак -

общин не решило бы возможного конфликта.

симальное количество членов палаты подле -

Дополнительным недостатком реформы ви -

жит избранию, используется пропорциональ-

дится также определение столь длительного

ная избирательная система, вводится доста -

срока легислатуры для членов обновленной

точно длительный срок занятия должности,

Палаты лордов с возможностью переизбра -

реформа проходит поэтапно.

ния. Возможно, авторам данной конститу

-

Противники данной реформы полагали,

ционной реформы стоило рассмотреть иные

что с введением принципа избираемости уро-

способы формирования верхней палаты, в

вень профессионализма парламентариев зна-

том числе непрямые или смешанные выборы.

чительно бы снизился, Палата общин была

Но, скорее всего, провал последней ре

-

бы фактически противопоставлена Палате

формы связан не с отдельными аспектами

лордов, и, конечно же, была нарушена тра

-

концепции законопроекта и их юридическим

диция, имеющая почти 700-летнюю историю.

оформлением. Видится, что младшие мини -

Как отметила баронесса Тейлор Болтон на

стры-консерваторы оказались в целом не го -

Контрольная функция

контролю общественного мненияÈ 4. Право-

Сейма Республики Польша

мерность такого подхода была подтверждена

в постановлении Конституционного Трибуна-

Народ Республики Польша осуществляет

ла Польши 1999 года: ÇÉконтрольные полно-

свою верховную власть через своих предста -

мочия парламента должны рассматриваться

вителей или непосредственно (ст.4 Конститу-

в контексте конституционного права каждого

ции Республики Польша1, далее Ð Конститу-

гражданина на получение информации о пуб-

ция РП). Для реализации своей власти Наро-

личных делах и деятельности органов публич-

ду Польши необходимо располагать полной

ной власти. Инструменты парламентского

и достоверной информацией о состоянии дел,

контроля представляют собой одно из средств

относящихся к публичной сфере и представ -

воплощения в жизнь этого права, а косвен

-

ляющих публичный интерес. Соответственно,

но Ð также права на участие в управлении

конституционный принцип суверенитета На -

публичными деламиÈ5.

рода составляет основу контрольной компе -

В то же время Конституция РП 1997 года

тенции польского парламента Ð представи-

преодолела советское представление о пар -

тельного органа Народа Республики Польша

ламенте как о верховном органе государст

-

в целом2. Как пишет доктор Петр Радзевич,

венной власти6. В современной Польше кон-

Çпарламентский контроль означает право за-

трольная функция Сейма Çостается в тесной

конодательной власти на получение инфор -

связи с принципом разделения властей. Этот

мации о деятельности определенных органов

принцип предполагает, что система государ-

и публичных институтов, а также право на

ственныхоргановдолжнасодержатьвнутрен-

оценку этой деятельностиÈ3, служит Çинфор-

ние механизмы, предупреждающие концен -

мированию общества о функционировании

трацию и превышение государственной вла-

других государственных органов и гаранти -

сти, гарантирующие ее осуществление со

-

рует подчинение государственного аппарата

гласно воле Народа и при соблюдении свобо-

2013 z№ 4 (95) z 33

ды и прав индивида. Наделение парламента

Польское законодательство предусматри-

контрольной функцией является одним из

вает различные формы сеймового контроля

средств реализации упомянутых целей. Кон-

за исполнительной властью. Профессор Бо -

трольные полномочия законодательной вла-

гуслав Банашак относит Çк значимым фор -

сти составляют существенный элемент в си -

мам парламентского контроля: утверждение

стеме сдержек и противовесов между властя-

отчета правительства; назначение парламен-

ми, обеспечивающих равновесие властейÈ 7.

том специальных вспомогательных органов,

При этом разделение и равновесие законода-

которым вверяется контроль за публичными

тельной, исполнительной и судебной власти

финансами (например, счетная палата); ра -

в польской государственности8 предполагает,

тификацию международных соглашений или

что Сейм должен оставаться в пределах сво-

выражение согласия на их ратификацию;

их конституционных полномочий и не втор

-

резолюцию парламента и его комиссий; за

-

гаться в компетенции других органов власти.

слушивание отчетов о деятельности других

Содержание и пределы сеймового контро-

главныхгосударственныхорганов;интерпел -

ля определяют реальное положение нижней

ляцию, а также вопросы депутатов. Особую

палаты в системе власти и степень ее влияния

роль среди этих форм контроля играет кон

-

на власть исполнительную. Контроль Сейма

трольная деятельность парламентских комис-

за деятельностью Совета Министров прямо

сий, которые являются органами парламент -

предусмотрен Конституцией (ч.2 ст.95). В то

ского контроля в сфере, определенной Кон

-

же время контрольные полномочия Сейма в

ституцией и законамиÉ В рамках этих форм

отношении деятельности Президента и иных

контроля следует выделить деятельность

структур исполнительной власти четко не

следственной комиссии и иные следственные

определены польским законодательством и

полномочия парламентаÈ11.

остаются предметом доктринальных споров,

Сеймовое расследование, которое осу

-

а их практическая реализация зависит от по -

ществляют следственные комиссии, назна -

литических позиций и уровня политического

чаемые нижней палатой для расследования

влияния парламента, Президента и Консти -

определенного дела (ч. 1 с т.111 К онститу-

туционного Трибунала на конкретном исто

-

ции РП), является Çнаиболее эффективным

рическом этапе.

средством осуществления контрольных функ-

При Президенте Александре Квасьнев

-

ций парламентаÉÈ12. Поэтому противоречия

ском (1995Ð2005) нижняя палата парламен-

относительно пределов контроля нижней па -

та начала преобладать в государственно-по -

латы за органами исполнительной власти

литической жизни Польши во многом благо -

особенно остро проявились в работе сеймо

-

даря парламентскому контролю. Как пишет

вых следственных комиссий. При этом нужно

профессор и судья Конституционного Трибу-

учитывать, и это подчеркивает Конституци

-

нала Мирослав Гранат, Çфактическое поло -

онный Трибунал, что ни Конституция Респуб-

жение Сейма в системе государственных ор-

лики Польша, ни Закон ÇО следственной ко-

ганов, особенно в период четвертого созыва

миссии СеймаÈ13, ни иные нормативные акты

Сейма (2001Ð2005) иÉ пятого созыва (с

не определяют четко сферу дел, которые мо -

2005 года), сильнее, чем следует из Консти -

гут стать предметом расследования комис

-

туции, в том числе из принципа разделения

сии14. Такое положение позволяло Сейму

и равновесия властей. Среди политиков (и,

достаточно широко интерпретировать преде -

возможно, в обществе) существует мнение о

лы предмета расследования при назначении

превосходстве Сейма над другими органа

-

следственных комиссий. Однако если конт

-

миÉ Рост роли Сейма был связан с влиянием

роль нижней палаты за деятельностью Сове-

таких факторов, как результаты работы его

та Министров в силу прямого указания ча

-

следственных комиссий (например, по так

сти 2 статьи 95 Конституции РП не вызывал

называемому делу Рывина или ПНК ÇОр

-

разногласий, то с движениями Сейма в сто -

ленÈ9), возможность свободного толкования

рону установления контроля за деятельно

-

предметов законов (на практике каждый во -

стью Президента и других органов исполни -

прос может стать предметом законаÉ), влия -

тельной власти, в том числе Национального

ние реминисценции Çверховный орган госу -

банка Польши, последние согласиться не

дарственной властиÈ10.

смогли.

ганами государственной власти, Конституции

Во-вторых, Çнеоднозначно решалась про-

(ст.188 Конституции РП). Одним из таких

блема контроля конституционности поста

-

центральных органов государственной власти

новлений СеймаÉ Статья 1 Закона о Трибу-

является Сейм, и, соответственно, Çположе-

нале отдельно не упоминает постановление

ния праваÈ Ð нормативные правовые акты,

Сейма в числе законодательных актов, под -

издаваемые нижней палатой Ð подлежат су-

лежащих проверке на конституционность. На

дебному конституционному контролю.

это обстоятельство указывали противники

Акты Конституционного Трибунала, со

-

их контроля Конституционным Трибуналом.

гласноправовойдоктрине, обладаютправо

-

Позиция последних объяснялась тем, что в

творческим значением для деятельности су -

рассматриваемый период общеобязательным

дов общей юрисдикции, хотя и по-разному

считался принцип верховенства парламента

оцениваются в качестве источников права.

в системе органов государственной властиÉ

Так, С.Н.Пастернак в специальном исследо-

Между тем в среде конституционалистов вы-

вании конституционного правосудия в Поль -

сказывались мнения о необходимости вклю -

ше прямо пишет, что Çрешения Конституци -

чения постановлений Сейма в число предме -

онного Трибунала Польши являются норма-

тов исследования на соответствие основному

тивными, относятся к источникам конститу -

закону. В частности, отмечалось, что поста -

ционного праваÉÈ 24. А, например, доктор

новления Сейма в ряде случаев основывались

Роман Хаусер отмечает, что Çрешения Кон -

на положениях Конституции и неоднократно

ституционного Трибунала приобретают пра -

принимались во исполнение законов, т.

е.

вотворческое значение в деятельности судов,

имели нормативный характерÉ Отсюда явст-

хотя и не являются элементом системы ис

-

венно следовал вывод о подзаконном харак -

точников права или даже элементом системы

тере постановлений Сейма, вследствие чего

праваÈ25.

они должны быть отнесены к категории нор-

Отношения Сейма и Конституционного

мативно-правовых актов, изданных высшими

Трибунала имеют непростую историю, что

органами государственной власти, и подвер -

создает особый фон для постановления Кон -

гаться наравне с ними проверке на консти

-

ституционного Трибунала 2006 года. Приве-

туционность. На практике только в 1992 году

дем ряд положений работы С. Н.Пастернак,

Конституционный Трибунал впервые вынес

которые характеризуют эту историю. Во-пер-

решение о несоответствии Конституции по -

вых, Çанализ законодательства, регулирую -

становления СеймаÈ27.

щего правовой статус Конституционного Три-

бунала Польши, позволяет выделить два эта-

Решение Конституционного Трибунала

па в его развитии. Первый этап: с 1982 по

2006 года в части признания

1997 год, время действия Закона о Консти -

нормативного характера ряда

туционном Трибунале 1985 года. В указан -

положений постановления Сейма

ный период орган конституционного контроля

о назначении следственной комиссии

имел ограниченную компетенцию, не был в

полном смысле этого слова самостоятельным

Чтобы иметь основания для рассмотрения об-

судебным органом, поскольку его решения о

ращения депутатов о соответствии постанов -

неконституционности законодательных актов

ления Сейма о назначении следственной ко

-

имели рекомендательный характер и подле

-

миссии по преобразованию банков по сущест-

жали утверждению Сеймом; его место в си

-

ву, Конституционный Трибунал должен был,

стеме органов государственной власти не бы-

прежде всего, признать положения данного

ло четко определено. Второй этап: с 1997 го-

постановления Çобладающими норматив

-

да, время действия Конституции РП 1997 го-

ным характером и подлежащими конститу

-

да и Закона о Конституционном Трибунале

ционному контролюÈ28. В науке конституци-

1997 года. Для указанного периода характер -

онного права Çспорным, Ð как пишет доктор

но окончательное определение правового ста-

ТомашОсинский, Ð представляется вопрос

туса органа конституционного контроля, рас-

о возможности рассмотрения Конституцион -

ширение его компетенции, наделение его ре-

ным Трибуналом постановления о назначении

шений окончательной и общеобязательной

следственной комиссии (в частности, в аспек-

для всех субъектов права силойÈ26.

те сферы ее деятельности) с точки зрения его

конституционности. До сих пор в польской

ственно, постановления нижней палаты Фе -

доктрине выражаются взгляды о скорее не -

дерального Собрания в рамках процедуры

нормативном характере таких постановлений,

парламентского расследования относятся к

из чего следует невозможность проверки в

категории Çпостановлений Государственной

таком порядке конституционности постанов-

Думы по другим вопросамÈ, не подлежащих

ления СеймаÈ29.

судебному конституционному контролю.

Судья Конституционного Трибунала Те

-

Конституционный Трибунал Польши в

реса Лишч в особом мнении к постановле

-

2006 году посчитал, что положения поста

-

нию Конституционного Трибунала 2008 года30

новления Сейма о предмете расследования

указала, что не согласна с позицией Консти -

следственной комиссии по преобразованию

туционного Трибунала, высказанной в реше-

банков обладают нормативным характером,

нии 2006 года, в части, признающей норма -

и начал проверку постановления на соответ -

тивный характер положений постановления

ствие Конституции, что, по нашему мнению,

Сейма о назначении следственной комиссии

уже само по себе имеет определенный поли-

и подлежащими контролю Конституционного

тико-правовой оттенок.

Трибунала на соответствие Конституции РП.

По ее мнению, данное постановление Сейма

Решение Конституционного Трибунала

Çявляется актом индивидуальным и конкрет-

2006 года в части признания

ным (Çодноразового примененияÈ), а не об-

неподконтрольности Сейму

щим и абстрактным. Таким образом, это не

деятельности Президента

нормативный акт, но акт применения права и,

и Национального банка Польши

соответственно, не подлежит рассмотрению

Конституционным ТрибуналомÈ 31. Подроб -

Решая дело по существу, Конституционный

ную аргументацию в пользу ненормативности

Трибунал руководствовался собственным

постановлений нижней палаты о назначении

прочтением конституционного принципа раз -

следственных комиссий дает Богуслав Бана-

деления и равновесия властей и неприятием

шак32, по мнению которого, проверка консти-

верховенства Сейма в системе власти. В ре

-

туционности подобных постановлений Сейма

шении Конституционного Трибунала было от-

не может быть предметом рассмотрения Кон-

мечено, что Конституция РП 1997 года ис-

ституционного Трибунала33.

ключила превосходство любых государствен -

Для российского читателя будет интерес -

ных властей. Принцип социалистической кон-

но, что Конституционный Суд Российской Фе-

ституционной системы правления, согласно

дерации не признает нормативный характер

которому ÇСейм должен быть высшим орга-

и, следовательно, свое право рассматривать

ном государственной властиÈ, прекратил свое

на предмет соответствия Конституции Рос

-

действие, хотя еще сильны воспоминания о

сийской Федерации положения постановле -

нем в размышлениях о положении и возмож-

ний нижней палаты Федерального Собрания

ностях Сейма Республики Польша. Сейм,

Российской Федерации о возбуждении парла-

подчеркнул Конституционный Трибунал, дол-

ментского расследования, создании комиссии

жен представлять собой один из органов го -

по парламентскому расследованию и опре

-

сударственной власти. То обстоятельство, что

делении предмета ее работы в рамках Феде -

Сейм имеет значительную власть, не озна

-

рального закона ÇО парламентском рассле -

чает, что он Çможет делать что угодноÈ. Это

довании Федерального Собрания Российской

должно касаться также и следственных ко

-

ФедерацииÈ34. Такой вывод можно сделать из

миссий36. При определении пределов сеймо-

постановления Конституционного Суда, со -

вого контроля, а также круга вопросов, ко

-

гласно которому постановление Государст

-

торые могут стать предметом расследования

венной Думы, которым объявляется амни

-

следственных комиссий, Конституционный

стия, представляет собой Çуникальный нор -

Трибунал рассматривал норму Конституции

мативно-правовой акт в сравнении с поста

-

о праве Сейма проводить расследования

новлениями Государственной Думы по другим

(ст.111 Конституции РП) как lex specialis по

вопросам, а также в сравнении с иными нор -

отношению к осуществлению Сеймом кон

-

мативными подзаконными актами, принимае-

троля за деятельностью Совета Министров

мыми в форме постановленийÉÈ35. Соответ-

(ч.2 ст.95 Конституции РП), исходя из того,

2013 z№ 4 (95) z 37

что, Çкак орган парламента, следственная ко-

и по собственной инициативе занял, по сути,

миссия не может выходить за рамки конститу-

политическую позицию относительно взаимо-

ционной функции контроля, предоставленной

отношений парламента и Президента. Здесь

Сейму Конституцией (ч. 2 ст.95)È37, то есть

уместно привести замечание Богуслава Бана-

за пределы контроля за деятельностью Сове-

шака по данному постановлению Конституци-

та Министров. Таким образом, неопределен -

онного Трибунала: ÇВ некоторых решениях

ность позитивного права и существующие

Конституционного Трибунала мы обнаружи -

доктринальные разногласия в вопросах о пре-

ваем ненужные фрагменты, например в ре -

делах сеймового контроля были волюнтари -

шении, которое касается так называемой

стски преодолены.

банковской следственной комиссии. Консти -

На основе этих подходов Конституцион -

туционный Трибунал обратился в нем к воз -

ный Трибунал признал несоответствие Кон -

можности вызова комиссией лица, замеща -

ституции РП положений постановления Сей-

ющего должность Президента РП, несмотря

ма о назначении следственной комиссии по

на то что дело в целом этого не касалосьÈ. И

преобразованию банков в части включения в

далее Богуслав Банашак продолжил, что Çв

предмет расследования деятельности Нацио-

этом судебном решении можно увидеть не

нального банка Польши38. Конституционный

только аргументы юридического характера,

Трибунал указал, что Национальный банк

но и разные спекуляции политического тол -

Польши является Çорганом, конституционно

каÈ43.

наделенным независимостью от других орга -

нов власти в полной или частичной сфереÈ39,

Влияние решения Конституционного

и, соответственно, его деятельность не под -

Трибунала 2006 года на практику

лежит сеймовому расследованию. ÇСейм не

судов общей юрисдикции

управомочен назначать следственную комис-

сию для расследования деятельности Нацио -

ÇСудебная практика Конституционного Три -

нального банка Польши, Председателя На -

бунала, Ð пишет Мирослав Гранат, Ð явля-

ционального банка Польши или других орга -

ется важным фактором формирования моде-

нов Национального банка Польши (Правле-

ли парламентских расследованийÈ 44. Опира-

ния Национального банка Польши и Совета

ясь на постановление Конституционного Три-

по денежной политике). Постановление Сей-

бунала 2006 года суды общей юрисдикции

ма о назначении следственной комиссии соз -

при рассмотрении ходатайств следственных

дало бы новую, не основанную на Конститу -

комиссий о применении мер процессуального

ции или законах систему взаимоотношений

принуждения к лицам, не явившимся на до -

Сейма и Национального банка ПольшиÈ40.

прос следственной комиссии, в ряде случаев

Кроме того, Конституционный Трибунал

отказывались удовлетворить ходатайства ко -

сделал вывод общего характера о том, что Çза

миссий, лишая их возможности обеспечить

сферой деятельности следственной комиссии

принудительное участие данных лиц в рассле-

остается деятельность любых субъектов, не

довании, фактически ограничивая возможно-

охваченных сферой сеймового контроляÈ41, и

сти сеймового контроля. Так, следственная

специально отметил, что Çвключение в кате-

комиссия по преобразованию банков вызвала

горию подлежащих контролю следственной

бывшего председателя Национального банка

комиссии лиц, занимающих должность Пре-

Польши Ханну Гронкевич-Вальц для дачи по-

зидента РеспубликиÉ выходит за пределы

казаний. Гронкевич-Вальц не явилась на за

-

полномочий следственной комиссии, опреде-

седание, и следственная комиссия обратилась

ленные Конституцией и законамиÈ42, тем са-

в Окружной суд Варшавы с ходатайством о

мым подведя итог дискуссии о сеймовом кон-

применении мер процессуального принуж

-

троле над Президентом. При этом нужно об -

дения. Суд удовлетворил ходатайство и на

-

ратить особое внимание на то обстоятельст -

ложил на Гронкевич-Вальц штраф в разме -

во, что вопрос о расследовании сеймовыми

ре 1000 злотых. Решение было обжаловано

комиссиями деятельности Президента в заяв-

представителями Гронкевич-Вальц в Апелля-

лении депутатов вообще не ставился. Кон -

ционном суде Варшавы, который отменил ре-

ституционный Трибунал вышел за пределы

шение о наложении штрафа и направил дело

запроса, сделав соответствующую оговорку,

на новое рассмотрение в суд первой инстан-

ции45. Окружной суд Варшавы по итогам но -

ственногопредставленияовоплощениикон

-

вого рассмотрения пришел к заключению, что

ституционногопринципаразделенияибалан -

заявитель, то есть следственная комиссия, не

са властей вышел за пределы вопросов, по -

смог доказать в суде законность своих дейст -

ставленных в обращении о проверке консти -

вий в той части, что допрос Ханны Гронкевич-

туционности положений постановления Сей-

Вальц будет касаться исключительно не свя -

ма о назначении следственной комиссии, и

занных с осуществлением полномочий Пред-

волюнтаристским образом принял политико-

седателя Национального банка Польши об -

правовое решение о неподконтрольности де -

стоятельств, и, ссылаясь на постановление

ятельности Президента Республики Польша

Конституционного Трибунала 2006 года, суд

Сейму.

решил, что не существует оснований для при-

В-третьих, решение Конституционного

менения к экс-председателю Национального

Трибунала 2006 года легло в основу практи -

банка Польши мер процессуального принуж-

ки судов общей юрисдикции по обращениям

дения.

следственных комиссий в части привлечения

При этом следует понимать, что решения

лиц для дачи показаний по обстоятельствам

судов общей юрисдикции Çимеют существен-

расследуемого дела, что фактически опреде-

ное значение для сеймовых следственных ко-

лило пределы сеймового расследования.

миссий. Эти решения определяют сферу, в

И наконец, в-четвертых, можно говорить,

которой на практике следственные комиссии

что содержание решения Конституционного

могут эффективно обращаться в суд по по

-

Трибунала2006 года характеризует собствен-

воду применения мер процессуального при -

ное представление данного органа о своем ме-

нуждения к не явившимся по их вызову ли -

сте в системе органов государственной власти

цам. Нужно в этом месте обратить внимание

Республики Польша в русле понимания роли

на то, что законодатель установил исключи -

конституционных судов Гансом Кельзеном как

тельную компетенцию Окружного суда Вар-

стража (хранителя) конституции ( HŸnter der

шавы в сфере производства, определенного в

Verfassung), который принимает решения,

статье 12 закона о сеймовой следственной

соединяющие в себе как юридические, так и

комиссии46. Аналогично Апелляционный суд

политические черты49, лишний раз подтверж-

Варшавы является единственным соответ

-

дая сложившееся в польской доктрине пред -

ствующим судом для рассмотрения жалоб на

ставлениеотом, что Çнепосредственнымоб -

решения, принятые в производстве Окруж -

разцом для польского Конституционного Три-

ного суда ВаршавыÈ47.

бунала был австрийский Конституционный

Резюме

судÈ50.

Соловьев Дмитрий Владимирович

Ð

Подводя итоги, мы можем говорить о том,

помощник заместителя Председателя

что, во-первых, Конституционный Трибунал

Государственной Думы Федерального Со -

Польши в решении 2006 года занял опреде-

брания Российской Федерации.

ленную политико-правовую позицию, когда в

gamelin@mail.ru

условиях неопределенности позитивного пра -

ва и доктринальных разногласий признал нор-

мативный характер положений постановле -

1

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia

ния Сейма о назначении следственной комис-

2 kwietnia 1997 r. // Dziennik Ustaw. 1997. Nr78.

сии.

Poz.483.

Во-вторых, Конституционный Трибунал,

2

Депутаты Сейма являются представителями На-

противодействуя возможному превращению

рода (ч.1 ст.104 Конституции РП).

Сейма в высший орган государственной вла -

3

Radziewicz P. Status prawny komisji śledczej (in-

сти, предотвратил неоправданное Çрасшире-

formacja prawna) // Informacja BSiE Kancelarii

ние компетенции парламента, которое делает

Sejmu. 2003. Nr952. S.1.

возможным его вторжение в сферу компетен-

4

Ibid.

ции других органов, что, в свою очередь, мо

-

5

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 kwiet-

жет деформировать функционирование прин-

nia 1999 r. sygn. akt K 8/99 // Monitor Polski.

ципа разделения властейÈ48, и в рамках соб -

1999. Nr14. Poz.193.

Вводные замечания

clause). Отсутствие четкого представления о

существе настоящего правила, как констати-

Если рассматривать исторические события

рует практика различных государств, приво-

сквозь призму категории свободы, становит -

дит к обесцениванию как важности данного

ся очевидным тот факт, что любое развитие,

барьера, так и самого права частной собст -

прогресс практически невозможны без ее

венности. Не избежали этой проблемы и за-

осознания и закрепления в самых различных

конодатели США. На протяжении всей исто-

сферах жизнедеятельности. Однако бесспор-

рии действия клаузулы public use понимание

но также и то, что свобода не самодостижима;

существа публичного интереса неоднократно

она не может существовать без определен -

изменялось, вызывая многочисленные споры

ных Çобеспечительных предпосылокÈ, глав-

в обществе.

ной из которых является признание ценности

института собственности1, в частности, через

Эволюция доктрины, или существо

закрепление в законодательстве механизмов

public use в историческом контексте

института изъятия частной собственности в

публичных целях.

Оригинальная трактовка

На сегодняшний день в конституциях мно-

гих стран, в том числе в Конституции США,

В США закрепление правила, ограничиваю -

закреплены положения, предусматривающие

щего возможность государства беспрепятст -

и одновременно устанавливающие рамки воз-

венно изымать земельные участки для своих

можностей осуществления процедуры пуб -

целей, произошло с принятием Пятой по -

личных отчуждений. В числе ограничений

правки к Конституции, которая гласит: ÇÉни-

наиболее существенную роль играет, как нам

какая частная собственность не должна изы -

представляется, требование наличия обще -

маться для общественного пользования (pub-

ственного интереса в изъятии ( public use

lic use) без справедливого вознагражденияÈ2.

менно сокращением возможностей проверки

ний справедливостиÈ: издержки деморали

-

конституционности отчуждения самими су

-

зации, издержки налогоплательщиков, субъ -

дами). Данный прецедент побудил исследо -

ективные издержки общества, издержки от

вателей института изъятия говорить о воз

-

потери рабочих мест.

никновении в этот период презумпции кон

-

ституционности всех публичных целей, уста-

Реалии XXI века: поиск компромисса

новленных законодательным органом штата

или Федерации.

Толчком к осознанию необходимости пере

-

Центральным спорным вопросом, кото

-

смотра господствующего взгляда в США на

рый рассматривал суд в деле ÇРайонный со-

существо Çpublic useÈ послужило вынесение

вет Поултауна против ДетройтаÈ, являлась

непопулярного решения по делу ÇКело про -

неопределенность, соответствует ли прави -

тив города Нью-ЛондонÈ 23, в котором Вер -

лам клаузулы публичного использования не -

ховный суд США признал, что земельные

обходимость в повышении эффективности

участки могут изыматься из частной собст

-

публично-частных изъятий для целей эконо-

венности в соответствии с обоснованными

мической ревитализации; достаточно ли ее

потребностями Çэкономического развитияÈ

констатации для того, чтобы обосновать осу -

города, установленными властями города, а

ществление муниципалитетом принудитель -

также что передача изъятых участков в част -

ного выкупа земли 20. Верховный суд Мичи -

ную собственность законна, если доказатель-

гана заключил, что такой вид отчуждения не

но оправдывается возможностью реализации

противоречит конституции штата, так как его

одобренного муниципалитетом плана по раз-

законодательный орган обозначил экономи -

витию24. Суд придерживался позиции, что не

ческое развитие в качестве действительной и

всегда использование изъятой земли публич-

актуальной публичной цели 21. Как отмечает

ными органами будет эффективнее, чем те же

П.Кулик, примечательность этого прецедента

действия, осуществляемые частными лицами.

заключается в том, что посредством этого ре-

По нашему мнению, представленный слу-

шения Суд закрепил доминирующую позицию

чай из судебной практики имеет две важные

общественности того периода, которая пони -

особенности, благодаря которым оправдано

мала под Çpublic useÈ также и публично-ча -

выделение его в качестве знакового, откры -

стныеотчуждениявинтересахэкономическо -

вающего новейший этап в жизни клаузулы

го развития22. Данное решение вплоть до пре-

публичного использования. Во-первых, побе-

цедента ÇКело против города Нью-ЛондонÈ

да расширенного толкования условия Çpublic

представляло собой наивысшую Çточку при -

useÈ отнюдь не была единогласной: решение

нятияÈ Судом прогосударственной традиции

по делу было вынесено с перевесом всего в

в понимании существа клаузулы публичного

один голос (5 к 4). Это подтверждает тот

использования, основы которой были зало -

факт, что к 2005 году на федеральном уровне

жены еще в начале XX века представителями

у органов власти уже зародились некоторые

школы ÇНового курсаÈ.

сомнения в адекватности господствующего

Основываясь на кратком изложении ряда

толкования существа общественного исполь-

основных прецедентов, можно заключить, что

зования. Вторая особенность выражается в

вплоть до недавнего времени (а в некоторых

том, что решение по данному делу повлекло

штатах и на сегодняшний день) главным усло-

за собой повсеместную в США волну Çобще-

вием изъятия частной собственности в США

ственного негодованияÈ. Как писал обозре -

признавалась его эффективность, публичная

ватель ÇСиэтл ТаймсÈ Б. Рамси в своей пуб-

выгода, которая рассчитывалась из получе -

ликации: ÇКогда вы проигрываете в Верхов -

ния/неполучения конкретного результата. К

ном суде [США], предполагается, что вы дол-

примеру, если результат изъятия заключался

жны сдаться. Но в Америке Верховный суд не

в постройке завода и увеличении количества

является последней инстанцией. Таковой ока-

рабочих мест или (и) налоговых поступлений,

зывается общественность. Сьюсетт Кело и ее

то в таких проектах могли ÇзабытьÈ учесть

юристы не сдались. Они обратились к прессе.

убытки в долгосрочной перспективе, кото

-

Они пришли к политическим группам. Они

рые, как правило, возникают вследствие от-

разнесли спор по штатам, и закон стал ме

-

каза предприятий от соблюдения Çтребова -

няться более чем в 40 из нихÈ25.

Современность:

ÇО защите прав частной собственностиÈ (в

попытки сближения

2005, 2007, 2009 и 2011 годах). Хотя ни од -

но предложение пока не было принято, со

-

Итак, что же можно сказать о современном

держание данных актов является достаточ

-

положении дел в отношении применения кла-

ным свидетельством смены курса законода -

узулы публичного использования в Соеди

-

теля в сфере института публичных изъятий в

ненных Штатах Америки? К началу XXIвека

сторону прообщественной политики. Все три

общественность в США пришла к осознанию

законопроекта предлагали внести следующие

того, что требуется выработка принципиаль -

изменения, ограничивающие содержание по-

но новой концепции публичной необходимо-

нятия Çpublic useÈ:

сти, требующей установления компромисса

1) установление четкого понятия экономи-

между эффективностью, целесообразностью

ческого развития;

и справедливостью в институте публичных

2) установление правила буквального тол-

отчуждений26. И такие шаги, направленные

кования норм в Акте;

на сближение исторического и современного

3) установление запрета на изъятие в це -

взглядов на содержание клаузулы Пятой по -

лях экономического развития в отношении

правки, были сделаны незамедлительно: к

религиозных и некоммерческих организаций;

2013 году в большинстве штатов уже иници -

4) запрет государству или органам власти

ированы и осуществлены пересмотр или при-

реализовывать их право на изъятие или раз-

нятие новых законов, регулирующих институт

решать использование такого права посред-

публичных отчуждений. Так, после вынесения

ством делегирования Ð в отношении собст -

непопулярного решения по делу ÇКело про

-

венности, которая должна использоваться для

тив города Нью-ЛондонÈ в 2005 году штаты

экономического развития или которая уже

Южная Дакота, Пенсильвания и Джорджия

используется в течение семи лет с ее изъятия,

приняли акты, запрещающие использование

если государство или орган власти получают

указанного в деле условия инициирования

средства федерального финансирования эко-

процедуры изъятия 27. К 2007 году уже 42

номического развития в течение любого фи -

штата в США изменили свое законодатель -

нансового года, в котором собственность ис -

ство в соответствии с новыми тенденциями

пользуется таким образом или предполага

-

толкования существа Çpublic useÈ. Из этих

ется к такому использованию.

штатов более 20 приняли акты, строго огра -

ничивающие возможность действий, оспа

-

В заключение остается отметить, что на се

-

риваемых в деле ÇКело против города Нью-

годняшний день проблема определения со

-

ЛондонÈ. Некоторые из предпринятых ини -

держания клаузулы общественного использо-

циатив при их детальном изучении подтверж-

вания в Соединенных Штатах Америки еще

дают искренность этих попыток установить

не нашла своего окончательного разрешения.

действенные ограничения в конструкции

Рискнем предположить, что, учитывая специ-

Çpublic useÈ, что в целом отражает домини -

фику данного правила, подчиняющего свое

рующие настроения общественности и орга-

толкование контексту динамично развиваю

-

нов власти штатов по поводу проблемы пуб-

щихся общественных отношений, вполне воз-

личных изъятий.

можно, что разрешение вопроса о существе

Представляется важным также подчерк -

Çpublic useÈ будет предполагать применение

нуть, что переосмысление подхода к опреде-

различных концепций, сменяющих одна дру -

лению существа общественного использо

-

гую одновременно с возникновением новых

вания было реализовано не только на уровне

исторических контекстов в стране. Таким об -

штатов. На сегодняшний день можно конста-

разом, вероятно, ответ на вопрос о понима -

тировать, что определенные изменения ощу -

нии клаузулы Пятой поправки к Конституции

тимы и в законодательной политике Соеди -

США никогда не будет универсальным и

ненных Штатов Америки на федеральном

окончательным.

уровне. Так, в качестве отклика на дело ÇКело

против города Нью-ЛондонÈ с 2005 года в

Афанасьева София Дмитриевна Ð ас-

Конгресс США уже 4 раза вносились пред -

пирант кафедры конституционного и

ложения по принятию законопроекта Ð Акта

муниципального права Национального