26. Местное управление и самоуправление в Великобритании.

Местное самоуправление в Великобритании. Система местного самоуправ- ления в Великобритании относится к англосаксонской модели, характеризу- ющейся весьма значительной самостоятельностью органов местного само- управления в решении вопросов местного значения и разделением функций местного самоуправления и государственного управления на местах. В Вели- кобритании отсутствуют назначаемые сверху представители на местах, так же как и в других странах общего права.

Поскольку местное самоуправление осуществляется в рамках администра- тивно-территориальных единиц, следует хотя бы вкратце охарактеризовать административно-территориальное деление страны, находящееся в непре- рывном развитии. В силу исторических особенностей составных частей Ве- ликобритании каждый регион имеет свою специфику в административно- территориальном делении.

Крупная реформа административно-территориального деления была прове- дена в 1972 г. Актом о местном управлении (1972) была установлена в ос- новном двухзвенная территориальная система в регионах. Территория Ан- глии и Уэльса была поделена на графства (39 в Англии и 8 в Уэльсе), а граф- ства на округа (всего 359, из них 296 — в Англии, 37 — в Уэльсе и 26 — в Северной Ирландии). Шесть наиболее крупных городов получили статус метрополитенских графств. В Шотландии в 1975 г. было образовано девять

регионов, в которых создано 53 округа. Низовой административно- территориальной единицей являются приходы (в Уэльсе — общины). Всего их образовано более 11 тыс.

В 1985 г. последовала очередная реформа местного управления. Были упразднены советы Большого Лондона (управлял столицей Великобритании) и шести метрополитенских графств. В 1987 г. правительство консерваторов, возглавлявшееся М. Тэтчер, распустило Совет Большого Лондона, в котором преобладали лейбористы. Их функции были переданы окружным советам и другим органам. В итоге была создана достаточно унифицированная децен- трализованная система местного самоуправления.

Однако во второй половине 1990-х гг. последовало очередное изменение си- стемы территориального деления и управления. Двухуровневое местное управление практически было ликвидировано путем создания унитарных об- разований, объединяющих территорию нескольких бывших округов. Вместо советов графств и округов образовались унитарные советы. Изменилось управление и в столичном городе. На проведенном в мае 1998 г. референдуме 72% жителей Лондона проголосовали за введение должности лорд-мэра Большого Лондона и восстановление представительного органа. В 2000 г. со- стоялись выборы этих органов.

В настоящее время организация и деятельность органов местного самоуправ- ления регулируются Актом о местном управлении (2000). В графствах, окру- гах и унитарных образованиях формируются представительные органы — советы, избираемые прямыми выборами или на четыре года, или с обновле- нием наполовину каждые два года, или с ежегодным обновлением на одну треть. Каждый совет самостоятельно выбирает один из вариантов, который утверждается государственным секретарем по вопросам окружающей среды. Выборы проходят одновременно по всей стране в основном в начале мая.

Советники осуществляют свою деятельность, как правило, на непрофессио- нальной основе, т.е. сочетают данные функции с иной деятельностью. Каж-

дый совет формирует постоянно действующий исполнительный орган. Акт о местном управлении предусматривает три варианта такого рода органов.

Первый вариант — система мэр — кабинет, в условиях которой избранный прямыми выборами мэр формирует свой кабинет, состоящий из назначаемых им помощников (от двух до девяти).

Второй вариант — система лидер — кабинет, при которой глава исполни- тельного органа избирается советом, а его помощники (кабинет) назначаются либо главой, либо советом.

Наконец, третий вариант — система мэр — управляющий, предполагающая прямые выборы мэра, который осуществляет управленческие функции вме- сте с управляющим, назначаемым советом.

Местное самоуправление на низовом уровне осуществляется через приходы (в Уэльсе и Шотландии — общины), получившие развитие начиная с XVI в. Еще в XVI—XVII вв. на церковные приходы были возложены вопросы бла- готворительности (забота о сиротах, больных, бедных и т.п.). Постепенно сфера влияния приходских органов расширялась, и они стали заниматься строительством дорог и мостов, отвечать за содержание улиц, общественных зданий и т.д.

В приходах и общинах прямыми выборами избираются советы на три года. Данные советы ежегодно избирают председателей (в административно- территориальных единицах, имеющих статус города, последние именуются мэрами или лорд-мэрами), которые возглавляют исполнительный аппарат. В тех приходах, где численность населения не превышает 150 избирателей, все вопросы местного значения решаются на общем собрании жителей, а испол- нительные функции осуществляются председателем собрания, избираемым ежегодно.

К ведению органов местного самоуправления относится управление полици- ей, пожарными и дорожными службами, музеями, социальными службами, попечение о престарелых и т.п.

В Великобритании, как и в США, утвердился принцип «позитивного» регу- лирования полномочий местных органов, т.е. их функции и полномочия де- тально урегулированы в парламентских статутах. Выход за эти рамки недо- пустим (действует принцип ultra vires).

Всего в Англии в настоящее время функционируют около 10 тыс. приходов, из которых чуть более 8 тыс. имеют свои советы. В Уэльсе функционируют около 900 общин, и около 750 из них имеют свои советы.

От приходских советов Англии и общинных советов Уэльса значительно от- личаются общинные советы, функционирующие в Шотландии в соответ- ствии с Актом о местном управлении в Шотландии (1973). Формирование последних носит исключительно добровольный характер, и законодательство не закрепляет за ними каких-либо обязательных полномочий. В научной ли- тературе отмечается, что шотландские общины не рассматриваются в каче- стве самостоятельного уровня управления. Образуемые ими советы считают- ся лишь инструментом формирования и выражения мнения населения, и их деятельность носит исключительно консультативный характер.

В Великобритании, как и во всех странах англосаксонского права, функции государственного управления на местах осуществляются по специальным округам. В частности, по специальным округам строится управление госу- дарственными учреждениями здравоохранения, а также рядом иных отрас- лей.

Центральная власть и местное самоуправление. Отсутствие на местах чинов- ников, назначаемых правительством, не означает, конечно, что местное са- моуправление полностью свободно от правительственного контроля. Обос- нование такого контроля выводится английскими юристами из принципиаль- ного положения общего права о том, что монарх — единственный источник всей власти, ветви которой подконтрольны ему, министры же, контролиру- ющие муниципалитеты, являются слугами Короны.

Формы контроля центральной власти за местным самоуправлением доста- точно разнообразны. В литературе выделяются такие формы контроля, как подзаконное регулирование форм и методов деятельности местных органов власти, осуществляемое министерствами и ведомствами; утверждение соот- ветствующими центральными департаментами чиновников аппарата местной власти, избираемых муниципалитетами; инспектирование деятельности му- ниципальных органов, осуществляемое министерствами образования и науки, внутренних дел (полицейская и противопожарная службы) по вопро- сам своей компетенции.

Специфическая форма контроля — деятельность специальных комиссий по вопросам местной администрации и комиссаров по делам администрации местного управления. Комиссии и комиссары были учреждены Актом о местном управлении (1974). В финансовой сфере контроль центральной вла- сти за местным самоуправлением осуществляется аудиторами. Эта долж- ность предусмотрена Актом о местном управлении (1972).

Особую ответственность за организацию местного самоуправления несет министерство окружающей среды. Именно оно обобщает информацию о со- стоянии дел на местах, координирует контрольную деятельность прочих цен- тральных департаментов. Ряд контрольно-распорядительных полномочий в сфере местного самоуправления возложен на государственного секретаря по охране окружающей среды, а также на некоторые иные министерства (обра- зования и науки, внутренних дел, здравоохранения и социального обеспече- ния, финансов и проч.).

Управление на местах осуществляется также через систему публичных кор- пораций, таких как Управление атомной энергии, Управление водных ресур- сов, Комиссия по развитию новых городов, Жилищная корпорация и др. В последнее время стали образовываться региональные публичные корпора- ции, действующие в пределах отдельных территориальных единиц, например Лондонское транспортное управление, региональные больничные управле- ния и др.