5. Автономия и местноесамоуправление

Автономия в Великобритании. Великобритания в плане политико- территориального устройства прошла в своем развитии путь от разрозненных королевств через централизацию власти и подчинение монаршей воле присо- единенных территорий к современному Соединенному Королевству, состоя-

щему из четырех регионов, три из которых обладают значительной самостоя- тельностью. Изначально англосаксы объединились в королевство под назва- нием Англия. Затем путем различных внешнеполитических средств к Англии были присоединены Уэльс, Шотландия и Северная Ирландия. Уэльс в конце XIII в. был завоеван Англией и сначала был автономным княжеством, а с 1536 г. рассматривался как неотъемлемая частьАнглии.

Шотландия сначала была независимым княжеством; в 1603 г. вследствие восхождения на английский престол династии Стюартов в лице шотландско- го короля Якова VI (сына Марии Стюарт и прапра-правнука Генриха VII), коронованного английским королем под именем Якова I, произошло объеди- нение двух королевств, а в 1707 г. между Англией и Шотландией была за- ключена уния.

Ирландия была присоединена к Англии ещё в Средние века, в 1801 г. Англо- Ирландская уния окончательно ликвидировала автономию Ирландии, однако сопротивление ирландцев привело к пересмотру этого соглашения, ив 1921 г. была провозглашена самостоятельность Ирландии, за исключением северной части острова (шестая часть острова) — Северной Ирландии, которая стала административно-политической единицей Великобритании. В настоящее время Великобритания включает четыре составные части: Англию, Уэльс, Шотландию и Северную Ирландию, а также ряд островов (Мэн, Арран, Гебридские, Оркнейские, Шотландские и некоторые другие).

Система власти на островах имеет свою специфику. Есть собственные зако- нодательные собрания, законодательные и административные системы. За- коны, принимаемые законодательным органом острова, вступают в силу по получении королевской санкции. Оборона и безопасность, а также предста- вительство в международных отношениях обеспечиваются правительством Великобритании. Монарх представлен на островах лейтенант-губернаторами. По форме политико-территориального (государственного) устройства Вели- кобритания — унитарное государство с наличием автономных территориаль- ных единиц. Статус автономных образований и характер взаимоотношений

между автономиями и центральной властью таковы, что дают основание рас- сматривать Великобританию как регионалистское государство.

На протяжении всей истории взаимоотношения центра и регионов Велико- британии строились на принципе автономии. В Уэльсе и Шотландии изна- чально автономия хотя и была административной, тем не менее, характери- зовалась значительной самостоятельностью. Так, в Шотландии существовали собственные судебная система, система образования, гимн и флаг. Независи- мость судебной системы, системы образования и Шотландской церкви была гарантирована еще актом 1707 г. В то же время шотландские интересы в рамках Соединенного Королевства представлял министр по делам Шотлан- дии.

Своеобразной формой выражения автономных отношений в Великобритании является наличие самостоятельных сборных по футболу Англии, Шотландии и Уэльса, выступающих на чемпионатах мира под собственными флагами.

Однако проблемы децентрализации власти не снимаются с повестки дня. Лейбористское правительство, пришедшее к власти в 1997 г., выдвинуло в ходе избирательной кампании программу деволюции, которую и стало вы- полнять. Деволюция означает передачу центральными органами власти части своих полномочий на более низкий уровень, например от федеральных орга- нов — органам субъектов федерации, от центральных — региональным и т.п. Деволюция была одобрена на состоявшихся в 1997 г. референдумах в Шот- ландии и Уэльсе. Референдум в Шотландии состоялся 11 сентября 1997 г. — день в день через семь веков после знаменательной победы сэра У. Уоллеса в 1297 г. над королем Эдуардом I.

У. Уоллес (1270—1305) национальный герой шотландского народа. После разгрома армии короля Эдуарда I несколько месяцев был фактическим пра- вителем Шотландии. В 1305 г. Уоллес был захвачен в плен англичанами и казнен.

По результатам референдума британским парламентом был принят Акт о Шотландии(1998),которымпредусматривалось образованиевШотландии

парламента и исполнительного совета, наделенного функциями правитель- ства и возглавляемого Первым министром. Исполнительный совет подотче- тен шотландскому парламенту.

Новый парламент Шотландии состоит из 129 депутатов. К числу основных его полномочий относятся вопросы здравоохранения, образования, создания полицейских формирований. Первые выборы во вновь созданный парламент Шотландии состоялись в мае 1999 г.

Названный ранее Акт о Шотландии (1998) и ряд других законов, принятых позже, определили статус Шотландии как политической автономии, органы власти которой обладают весьма значительными полномочиями в регулиро- вании региональных отношений. Но и такой статус не удовлетворяет нацио- налистов. Лидеры Шотландской национальной партии инициировали прове- дение референдума о выходе Шотландии из Соединенного Королевства. Ре- ферендум состоялся в сентябре 2014 г. Жители региона решали, оставаться ли ему в составе Соединенного Королевства или стать независимым государ- ством. За сохранение единства Великобритании высказалось около 55% про- голосовавших, против —45%.

Референдум в Уэльсе состоялся также в сентябре 1997 г. Решался вопрос об образовании парламента данного региона. За создание представительного ор- гана высказались чуть более половины избирателей (50,3%). Согласно Акту об управлении в Уэльсе (1998) была учреждена Национальная ассамблея Уэльса. Парламент Уэльса состоит из 60 депутатов. Исполнительные функ- ции первоначально осуществлял Кабинет, члены которого именовались сек- ретарями Ассамблеи.

В 2006 г. был принят новый Акт об управлении в Уэльсе, который значи- тельно реформировал систему управления в Уэльсе. Проведено отделение исполнительной власти от законодательной. Глава правительства (Первый министр) назначается теперь королевой по представлению Национальной ас- самблеи Уэльса. Другие министры назначаются Первым министром и утвер- ждаются королевой. Правительство подотчетно Национальной ассамблее.

Наконец, существенно расширены нормотворческие полномочия Националь- ной ассамблеи. Названный Акт 2006 г. обозначил около 30 сфер, по которым Национальная ассамблея может принимать нормативные правовые акты, подлежащие одобрению королевой.

Можно сказать, что в Уэльсе наметился переход от административной авто- номии к политической.

Специфическая ситуация существует в Северной Ирландии. Исторически сложилось так, что, когда Генрих VIII проводил свою политику Реформации, Ирландия являлась самостоятельным государством, находившимся под влия- нием католицизма. И сейчас большинство населения на острове Ирландия — католики (около 95%). Подчинив себе северную часть острова, правители Англии не смогли обратить в свою веру коренных жителей. Поэтому имели и имеют место частые столкновения на религиозной почве между ирландцами ибританцами.

Корни раздора уходят в глубокое прошлое. Уже после протектората Кромве- ля и «Славной революции» 1688—1689 гг. на реке Бойн произошло сражение между ирландскими войсками под командованием свергнутого короля Якова II, которые сражались в союзе с Францией за католическую веру с англий- ской армией под командованием Вильгельма Оранского — короля Англии, имевшей в своих рядах наемников из протестантских стран (Пруссии, Шве- ции, Голландии). Католики были разбиты. В 1795 г. протестанты образовали в Англии по образцу масонских лож секретную организацию, превратившу- юся в Орден «оранжистов», названный в честь Вильгельма Оранского. Начи- ная с 1807 г. «оранжисты» проводят демонстративный марш через населен- ную католиками улицу Гавахи-роуд в североирландском городе Портадаун. Такого рода марши нередко приводят к кровавым стычкам между католика- ми ипротестантами.

Несмотря на процесс деволюции, сепаратистские тенденции не исчезли, а в какой-то части даже усилились. Еще раньше сепаратизм отдельных полити- ческих кругов привел к образованию в Северной Ирландии католической

партии «Шинн фейн», в структуре которой была создана Ирландская респуб- ликанская армия. Частые террористические акции этой армии вынудили Бри- танию в 1971 г. ввести войска в Северную Ирландию. Существовавшая до того периода законодательная автономия в Северной Ирландии была замене- на в 1972 г. прямым правлением из центра, осуществляемым специально со- зданным министерством по делам Северной Ирландии.

В 1998 г. в Белфасте было подписано так называемое Белфастское соглаше- ние («Соглашение Великой пятницы»), которым урегулировались вопросы взаимоотношений католической и протестантской частей населения. В мае 1998 г. данное Соглашение было одобрено на состоявшихся в Северной Ир- ландии и Республике Ирландии референдумах. В Ольстере (историческое название северной части острова) соглашения поддержали 71% участников голосования, в Республике Ирландии — более 94%. Соглашение предусмат- ривает образование в Северной Ирландии собственного представительного органа — Ассамблеи (или Стортмунта), насчитывающего 108 депутатов. Предусмотрено также образование Исполнительного совета (правительства Северной Ирландии). Система выборов и механизм формирования прави- тельства учитывают сложившееся положение и обеспечивают пропорцио- нальное представительство в этих органах католиков и протестантов. Задача состояла лишь в том, чтобы североирландский парламент получил реальные возможности осуществлять свои полномочия, переданные ему британским правительством.

За период с 1971 по 1999 г. погибли более 3 тыс. чел. В 1996 г. у ирландских боевиков был изъят список намеченных жертв, который возглавляла короле- ва Елизавета II. Была усилена охрана королевской семьи. Шотландские гвар- дейцы были заменены британским спецназом.

Еще более сложной стала ситуация после общенационального референдума о выходе Великобритании из состава Европейского Союза, который состоялся в июне 2016 г. С минимальным преимуществом победили сторонники так называемогоВгехй.ЗавыходизЕСпроголосовало17410742чел.(51,9%).

Шотландские сепаратисты вновь выступают за отделение от Великобрита- нии, чтобы остаться в ЕС.

Следует отметить ещё одно обстоятельство. После сформирования парламен- тов в Шотландии и Уэльсе и возобновления деятельности органов власти Се- верной Ирландии получилось так, что только «добрая старая Англия» оказа- лась не имеющей своих собственных властных структур, ведь лондонский парламент является общенациональным. В связи с этим в отдельных граф- ствах Англии стали высказываться требования о создании своего парламента. Но если это произойдет, Великобритания преобразуется в федеративное гос- ударство.

Местное самоуправление в Великобритании. Система местного самоуправ- ления в Великобритании относится к англосаксонской модели, характеризу- ющейся весьма значительной самостоятельностью органов местного само- управления в решении вопросов местного значения и разделением функций местного самоуправления и государственного управления на местах. В Вели- кобритании отсутствуют назначаемые сверху представители на местах, так же как и в других странах общегоправа.

Поскольку местное самоуправление осуществляется в рамках администра- тивно-территориальных единиц, следует хотя бы вкратце охарактеризовать административно-территориальное деление страны, находящееся в непре- рывном развитии. В силу исторических особенностей составных частей Ве- ликобритании каждый регион имеет свою специфику в административно- территориальном делении.

Крупная реформа административно-территориального деления была прове- дена в 1972 г. Актом о местном управлении (1972) была установлена в ос- новном двухзвенная территориальная система в регионах. Территория Ан- глии и Уэльса была поделена на графства (39 в Англии и 8 в Уэльсе), а граф- ства на округа (всего 359, из них 296 — в Англии, 37 — в Уэльсе и 26 — в Северной Ирландии). Шесть наиболее крупных городов получили статус метрополитенских графств. В Шотландии в 1975 г. было образовано девять

регионов, в которых создано 53 округа. Низовой административно- территориальной единицей являются приходы (в Уэльсе — общины). Всего их образовано более 11 тыс.

В 1985 г. последовала очередная реформа местного управления. Были упразднены советы Большого Лондона (управлял столицей Великобритании) и шести метрополитенских графств. В 1987 г. правительство консерваторов, возглавлявшееся М. Тэтчер, распустило Совет Большого Лондона, в котором преобладали лейбористы. Их функции были переданы окружным советам и другим органам. В итоге была создана достаточно унифицированная децен- трализованная система местного самоуправления.

Однако во второй половине 1990-х гг. последовало очередное изменение си- стемы территориального деления и управления. Двухуровневое местное управление практически было ликвидировано путем создания унитарных об- разований, объединяющих территорию нескольких бывших округов. Вместо советов графств и округов образовались унитарные советы. Изменилось управление и в столичном городе. На проведенном в мае 1998 г. референдуме 72% жителей Лондона проголосовали за введение должности лорд-мэра Большого Лондона и восстановление представительного органа. В 2000 г. со- стоялись выборы этих органов.

В настоящее время организация и деятельность органов местного самоуправ- ления регулируются Актом о местном управлении (2000). В графствах, окру- гах и унитарных образованиях формируются представительные органы — советы, избираемые прямыми выборами или на четыре года, или с обновле- нием наполовину каждые два года, или с ежегодным обновлением на одну треть. Каждый совет самостоятельно выбирает один из вариантов, который утверждается государственным секретарем по вопросам окружающей среды. Выборы проходят одновременно по всей стране в основном в начале мая.

Советники осуществляют свою деятельность, как правило, на непрофессио- нальной основе, т.е. сочетают данные функции с иной деятельностью. Каж-

дый совет формирует постоянно действующий исполнительный орган. Акт о местном управлении предусматривает три варианта такого рода органов.

Первый вариант — система мэр — кабинет, в условиях которой избранный прямыми выборами мэр формирует свой кабинет, состоящий из назначаемых им помощников (от двух до девяти).

Второй вариант — система лидер — кабинет, при которой глава исполни- тельного органа избирается советом, а его помощники (кабинет) назначаются либо главой, либо советом.

Наконец, третий вариант — система мэр — управляющий, предполагающая прямые выборы мэра, который осуществляет управленческие функции вме- сте с управляющим, назначаемым советом.

Местное самоуправление на низовом уровне осуществляется через приходы (в Уэльсе и Шотландии — общины), получившие развитие начиная с XVI в. Еще в XVI—XVII вв. на церковные приходы были возложены вопросы бла- готворительности (забота о сиротах, больных, бедных и т.п.). Постепенно сфера влияния приходских органов расширялась, и они стали заниматься строительством дорог и мостов, отвечать за содержание улиц, общественных зданий и т.д.

В приходах и общинах прямыми выборами избираются советы на три года. Данные советы ежегодно избирают председателей (в административно- территориальных единицах, имеющих статус города, последние именуются мэрами или лорд-мэрами), которые возглавляют исполнительный аппарат. В тех приходах, где численность населения не превышает 150 избирателей, все вопросы местного значения решаются на общем собрании жителей, а испол- нительные функции осуществляются председателем собрания, избираемым ежегодно.

К ведению органов местного самоуправления относится управление полици- ей, пожарными и дорожными службами, музеями, социальными службами, попечение о престарелых и т.п.

В Великобритании, как и в США, утвердился принцип «позитивного» регу- лирования полномочий местных органов, т.е. их функции и полномочия де- тально урегулированы в парламентских статутах. Выход за эти рамки недо- пустим (действует принципultra vires).

Всего в Англии в настоящее время функционируют около 10 тыс. приходов, из которых чуть более 8 тыс. имеют свои советы. В Уэльсе функционируют около 900 общин, и около 750 из них имеют свои советы.

От приходских советов Англии и общинных советов Уэльса значительно от- личаются общинные советы, функционирующие в Шотландии в соответ- ствии с Актом о местном управлении в Шотландии (1973). Формирование последних носит исключительно добровольный характер, и законодательство не закрепляет за ними каких-либо обязательных полномочий. В научной ли- тературе отмечается, что шотландские общины не рассматриваются в каче- стве самостоятельного уровня управления. Образуемые ими советы считают- ся лишь инструментом формирования и выражения мнения населения, и их деятельность носит исключительно консультативный характер.

В Великобритании, как и во всех странах англосаксонского права, функции государственного управления на местах осуществляются по специальным округам. В частности, по специальным округам строится управление госу- дарственными учреждениями здравоохранения, а также рядом иных отрас- лей.

Центральная власть и местное самоуправление. Отсутствие на местах чинов- ников, назначаемых правительством, не означает, конечно, что местное са- моуправление полностью свободно от правительственного контроля. Обос- нование такого контроля выводится английскими юристами из принципиаль- ного положения общего права о том, что монарх — единственный источник всей власти, ветви которой подконтрольны ему, министры же, контролиру- ющие муниципалитеты, являются слугами Короны.

Формы контроля центральной власти за местным самоуправлением доста- точно разнообразны. В литературе выделяются такие формы контроля, как

подзаконное регулирование форм и методов деятельности местных органов власти, осуществляемое министерствами и ведомствами; утверждение соот- ветствующими центральными департаментами чиновников аппарата местной власти, избираемых муниципалитетами; инспектирование деятельности му- ниципальных органов, осуществляемое министерствами образования и науки, внутренних дел (полицейская и противопожарная службы) по вопро- сам своейкомпетенции.

Специфическая форма контроля — деятельность специальных комиссий по вопросам местной администрации и комиссаров по делам администрации местного управления. Комиссии и комиссары были учреждены Актом о местном управлении (1974). В финансовой сфере контроль центральной вла- сти за местным самоуправлением осуществляется аудиторами. Эта долж- ность предусмотрена Актом о местном управлении (1972).

Особую ответственность за организацию местного самоуправления несет министерство окружающей среды. Именно оно обобщает информацию о со- стоянии дел на местах, координирует контрольную деятельность прочих цен- тральных департаментов. Ряд контрольно-распорядительных полномочий в сфере местного самоуправления возложен на государственного секретаря по охране окружающей среды, а также на некоторые иные министерства (обра- зования и науки, внутренних дел, здравоохранения и социального обеспече- ния, финансов и проч.).

Управление на местах осуществляется также через систему публичных кор- пораций, таких как Управление атомной энергии, Управление водных ресур- сов, Комиссия по развитию новых городов, Жилищная корпорация и др. В последнее время стали образовываться региональные публичные корпора- ции, действующие в пределах отдельных территориальных единиц, например Лондонское транспортное управление, региональные больничные управле- ния и др.