4. Французский регионализм и местноесамоуправление

Основные начала территориальной организации власти во Франции.

По форме государственного устройства Франция является унитарным госу- дарством. Следует отметить, что федералистские начала были вообще несвойственны французской государственности, хотя отдельные проявления

федералистских концепций имели место, в частности, в ходе Великой фран- цузской революции. Так, федералистские проекты выдвигали жирондисты, входившие в Национальный учредительный конвент, созданный на втором этапе революции после Парижского восстания 10 августа 1792 г. Жиронди- сты ориентировались на конституционную практику США и Швейцарии. Конвент после коротких дебатов провозгласил Францию «единой и нераз- дельной республикой».

В 1958 г. была предпринята еще одна попытка воплотить принципы федера- лизма в государственное устройство Франции. Конституция Франции (1958) в первоначальной редакции предусматривала образование Французского Со- общества на основе объединения Франции с бывшими колониями. Однако в связи с реформой Конституции в 1960 г. данные колонии обрели независи- мость без выхода из Сообщества. Они являются в настоящее время самостоя- тельными государствами. Взаимоотношения метрополии с колониями стали строиться на основе норм международного права. В 1993 г. соответствую- щим конституционным законом положения о Сообществе были отменены. В то же время отдельные бывшие колонии приобрели своеобразный статус за- морских департаментов, заморских территорий и особых территориальных коллективов, о чем будет сказанодалее.

Французское государство всегда характеризовалось как унитарное с высокой степенью централизации. Однако для современного периода развития госу- дарственности весьма характерны процесс укрепления вертикали государ- ственной власти, с одной стороны, и процесс деволюции, означающей пере- дачу власти от центральных органов на нижестоящий уровень, — с другой. Во Франции этот процесс приобрел форму регионализации. Под регионализ- мом во французской литературе понимается система политической и адми- нистративной децентрализации, предоставляющей каким-либо частям госу- дарства, обладающим некоторым географическим, историческим, этногра- фическим или экономическим единством (общностью), более или менее зна- чительную независимость по отношению к центральной власти.

Регионализм во Франции можно понимать двояко. Во-первых, одной из ад- министративно-территориальных единиц Франции согласно реформе 1982 г. является регион. Поэтому регионализм связывается именно с этой террито- риальной единицей. Во-вторых, регионализм — это система взаимоотноше- ний между центральной властью и исторически сложившимися территори- альными структурами, обладающими большей или меньшей политической самостоятельностью.

Процесс регионализации в стране берет свое начало со второй половины 1960-х гг., когда Президент де Голль вынес на референдум законопроект о реформе административно-территориального деления, которая предусматри- вала образование новых территориальных единиц — регионов. Одновремен- но на референдум, состоявшийся 27 апреля 1969 г., выносился и проект ре- формы Сената. Французский народ не поддержал своего Президента, и де Голль ушел в отставку. Однако в 1972 и 1982 гг. реформа была все же прове- дена (уже в период президентства Ж. Помпиду и Ф. Миттерана).

Особо важное значение для реформирования системы местного управления имел закон о правах и свободах коммун, департаментов и регионов от 2 мар- та 1982 г., который положил в основу организации власти принципы декон- центрации и децентрализации.

Деконцентрацияопределяется во французской литературе как «система ад- министративной организации, при которой правительство делегирует часть полномочий назначаемым им должностным лицам, чьей обязанностью явля- ется представлять правительство в пределах данной административно- территориальной единицы». Иными словами, деконцентрация означает осу- ществление центральной властью своих полномочий на местах через назна- чаемых ею должностных лиц (префектов, структурные подразделения мини- стерств и ведомств и т.п.).Децентрализацияозначает передачу государ- ственно-властных полномочий негосударственным органам, избираемым населением непосредственно или формируемым местными представитель- ными органами. Таким образом, децентрализация в полной мере соответ-

ствует общей схеме континентальной модели местного самоуправления, со- гласно которой функции государственного управления на местах и функции местного самоуправления сочетаются в системе органов местного само- управления, в то время как в англосаксонской модели они разъединены.

В ходе дальнейшего развития реформы местного самоуправления в стране в 1990-е гг. процессы деконцентрации и децентрализации власти привели к становлению институтатерриториального коллектива, который соединяет

«децентрализованную» и «деконцентрированную» администрацию в единое целое. Территориальный коллектив, таким образом, мыслится как управлен- ческая система, сочетающая функции местного самоуправления и государ- ственного управления на местах и позволяющая решать общегосударствен- ные задачи с учетом интересов населения, проживающего на соответствую- щей территории.

Административно-территориальное устройство страны. Современная систе- ма административно-территориального деления Франции складывалась на протяжении длительного исторического периода. В эпоху абсолютной мо- нархии основной единицей территориального деления были провинции. Сре- ди этих провинций, прежде всего, следует назвать исторически сложившиеся области — Бретань, Бургундию, Гасконь, Прованс, Шампань и др.

Следует отметить, что в период монархического строя в стране возникали коммуны на основе хартий, закреплявшие те или иные привилегии. Возника- ли также свободные города, но, в конечном счёте, королевская власть подав- ляла эти тенденции.

В ходе Великой французской революции была проведена реформа админи- стративно-территориального деления. Существовавшее тогда многообразие форм территориальных образований было заменено едиными единицами — департаментами и коммунами. Важнейшей территориальной единицей стал департамент. Эта административно-территориальная единица была создана в период Великой французской революции, когда прежние провинции были заменены на компактные единообразные департаменты, получавшие назва-

ния рек, гор, лесов. Наименование и границы департаментов определялись населением без вмешательства центра. Такое деление просуществовало по- чти два столетия.

В ходе реформ 1970—1990-х гг. была создана новая система административ- но-территориального деления. Были образованы общие административно- территориальные единицы, в пределах которых осуществляется отраслевое управление в различных сферах жизнедеятельности, и специальные террито- риальные единицы — округа, в пределах которых реализуется управление какой-либо одной отраслью (здравоохранением, образованием и др.).

Общие административно-территориальные единицы имеют пять уровней: ре- гион, департамент, округ, кантон и коммуна. Наиболее важные из них — ре- гионы, департаменты и коммуны.Регионы —самые крупные территориаль- ные единицы (всего их насчитывается на материковой части страны 21 и еще Корсика). Кроме того, статус региона имеют и заморские департаменты: Гви- ана, Реюньон, Мартиника и Гваделупа. Средним (и ключевым) звеном явля- ются департаменты. Внутренняя территория Франции разделена на 95де-партаментов.Париж обладает статусом департамента и коммуны. К этому добавляются еще четыре заморских департамента. Всего департаментов 100. В марте 2009 г. жители о. Майотта в Коморском архипелаге, который остался французским после провозглашения независимости Коморских Островов, на референдуме приняли решение стать 101-м департаментом Франции. Такой статус остров Майотта приобрел в 2011 г.

Самым низовым звеном административно-территориального деления явля- ютсякоммуны.Их насчитывается свыше 36,5 тыс.

На уровне округа (во главе с супрефектом) осуществляется управление в ограниченной сфере. Кантоны фактически являются избирательными окру- гами.

Местное самоуправление в полном объеме осуществляется на уровне коммун и департаментов. Основы этого заложены в Конституции Франции, в разд. XIIкоторойустанавливается,чтокоммуны,департаментыизаморскиетер-

ритории являются территориальными коллективами, которые свободно управляются выборными органами.

Система органов местного самоуправления. Следует отметить, что система организации власти в административно-территориальных единицах во Фран- ции относится к континентальной модели, которая характеризуется сочета- нием в органах на местах функций местного самоуправления и функций гос- ударственной власти.

Органами местного самоуправления вкоммунахявляются коммунальные со- веты, избираемые населением, мэр и его заместители (помощники), образу- ющие муниципалитет. Количество муниципальных советников пропорцио- нально численности населения коммун и составляет от девяти (для коммун с числом жителей менее 100) до 69 (коммуны с числом жителей более 300 тыс.). Муниципальные советники избираются всеобщими, равными, прямы- ми выборами при тайном голосовании на шесть лет. Советником может быть гражданин Франции не моложе 21 года. До 1990-х гг. муниципальные советы каждые три года обновлялись наполовину, теперь происходит переизбрание всего состава совета. Выборы осуществляются на основе и мажоритарной, и пропорциональной избирательных систем. Как указывалось выше, на выбо- рах в коммунах с численностью населения менее 3,5 тыс. применяется мажо- ритарная система в два тура (в первом туре — абсолютного большинства, во втором — относительного). Для выхода во второй тур необходимо получить не менее 12,5% голосов избирателей.

В коммунах с числом жителей 3,5 тыс. и более используется смешанная из- бирательная система. Выборы проводятся по спискам кандидатов, составля- емым партиями. Список, набравший абсолютное большинство голосов, по- лучает половину мест в совете. Остальные места заполняются на основе про- порциональной системы при 5%-ном заградительном барьере. Если в первом туре ни один список не набирает абсолютного большинства, то проводится второй тур, в котором участвуют списки, набравшие 10% голосов и более.

Функции и полномочия коммунальных советов традиционны для представи- тельных органов местного самоуправления: это утверждение муниципально- го бюджета, отчета об исполнении бюджета, проектов гражданского строи- тельства, управление имуществом коммуны, образование коммунальных служб, утверждение их штатов и т.п.

Исполнительная власть на уровне коммун осуществляется мэром и его по- мощниками, которые избираются на шесть лет муниципальным советом из числа своих членов. Для избрания требуется получить абсолютное большин- ство голосов в первых двух турах и относительное в третьем. Число помощ- ников может быть от 1 до 20, но не более 30% общего состава муниципаль- ного совета.

Мэр сочетает функции главы муниципального образования и государствен- ного чиновника. Он председательствует на заседаниях муниципального сове- та, обеспечивает исполнение его решений. Кроме того, возглавляет админи- страцию, назначает на все должности муниципальных чиновников, утвер- жденных советом, выдает разрешения, связанные с землеустройством. Мэр руководит муниципальной полицией, а в сельских коммунах — сельской по- лицией, состоящей из сторожей, в коммуне исполняет ряд полномочий госу- дарственно-властного характера: осуществляет регистрацию актов граждан- ского состояния, организует проведение выборов. В этой сфере мэр подчиня- ется префекту.

Роль и значение мэров в системе муниципальной власти весьма велики. Так, мэр может давать обязательные указания (отремонтировать частное здание, перекрыть движение на какой-либо улице и т.п.), может обязать купающихся надевать купальные шапочки, закрывать танцплощадки, разрешать (или не разрешать) владельцу кафе выставлять столики на улице и т.п.

На уровнедепартаментовпредставительным органом является генеральный совет. Выборы генеральных советников проходят по кантонам, на которые разделены департаменты. От каждого кантона избирается по одному совет- нику на основе мажоритарной системы в два тура. Советники избираются на

шесть лет. Советником может быть гражданин Франции, достигший 21 года. Генеральный совет избирает председателя. Председатель переизбирается каждые три года (после очередного обновления состава генерального совета). Исполнительная власть в департаментах осуществляется постоянной комис- сией, состоящей из председателя генерального совета, четырех заместителей и других членов. Состав комиссии определяется генеральным советом после избрания председателя и обновляется каждые три года. Для оперативного осуществления исполнительных функций образуется президиум в составе председателя генерального совета и нескольких членов. Председатель может делегировать президиуму часть своих полномочий.

На уровне департаментов правительством назначаются должностные лица — префекты, которые контролируют деятельность территориальных подразде- лений министерств и ведомств в рамках департамента.

На уровнерегионовдействуют региональные советы — представительные органы. Избирательными округами для выборов региональных советников являются департаменты. Выборы депутатов региональных советов проходят по спискам на основе пропорциональной системы при 5%-ном заградитель- ном барьере. В советники избираются граждане, достигшие 21 года, сроком на шесть лет. Первоначально региональный совет каждые три года обновлял- ся наполовину, но согласно закону от 21 февраля 1996 г. региональный совет переизбирается полностью каждые шесть лет.

Региональный совет избирает председателя регионального совета сроком на шесть лет, который возглавляет также постоянный комитет — исполнитель- ный орган. Его состав и порядок формирования аналогичны составу и поряд- ку формирования постоянного комитета департамента.

Функции государственной власти осуществляет префект крупнейшего в ре- гионе департамента.

Особым статусом обладают крупные города — Париж, Лион, Марсель. Их статус одинаков и определяется специальными законами.

Территория Парижа является одновременно и департаментом, и коммуной с единым представительным органом — советом Парижа, избираемым населе- нием прямыми выборами. Мэр Парижа избирается советом и обладает всеми функциями и полномочиями, присущими мэрам городов, кроме одного: по- лицией руководит префект города, который исполняет и функции председа- теля совета. Число городских советников составляет 163 (в Марселе — 101, в Лионе — 73).

Париж, Лион и Марсель разделены на районы. В Париже их 20, Марселе — 16, Лионе — 9. На уровне районов также действуют органы местного само- управления. В совет района входят одновременно советники коммун и совет- ники района. Совет функционирует как обычный муниципальный представи- тельный орган. Мэр района и его заместители избираются советом района из числа его членов. Не допускается совмещение должностей мэра района и мэ- ра коммуны. Мэр района наделен полномочиями в сфере актов гражданского состояния, обеспечивает обязательное школьное образование, подготовку и проведение выборов.

Законодательство Франции предусматривает нормы об ответственности му- ниципальных советов и мэров. Так, в случае служебной провинности мэр или его заместители могут быть отстранены от занимаемых должностей специ- альным постановлением министра сроком на один месяц, а декретом прави- тельства они могут быть уволены. В этом случае проводятся новые выборы представительного органа. Мотивированным декретом правительства может быть распущен и муниципальный совет (и коммунальный, и генеральный, и региональный).

Особым статусом обладает Корсика. Статус острова определен законом от 13 мая 1991 г. Остров разделен на два департамента — Северный и Южный. Кроме того, образуются общие органы: ассамблея и коллегиальный исполни- тельный орган. Ассамблея Корсики состоит из 51 члена. Депутаты избирают- ся на шесть лет всеобщими прямыми выборами по спискам в два тура на ос- нове пропорциональной системы. Список, набравший абсолютное большин-

ство голосов, получает три дополнительных мандата. Если ни один из спис- ков не набирает абсолютного большинства, проводится второй тур с теми же правилами.

Исполнительный совет состоит из председателя и шести советников, которые избираются списком ассамблеей. В первых двух турах необходимо абсолют- ное большинство, в третьем — относительное. Первый стоящий в списке кандидат становится председателем. Ассамблея может выразить вотум недо- верия исполнительному совету, который носит конструктивный характер, поскольку сопровождается избранием нового состава совета.

Полномочия корсиканских органов шире, чем у региональных органов.Ос-новная их задача — сохранение культурного своеобразия и обеспечение эко- номического развития острова. Все это свидетельствует о том, что Корсика обладает статусом автономного образования. Однако корсиканцы стремятся к политической автономии. Есть и прямые проявления сепаратизма, напри- мер в рамках движения автономистов.

Корсика долгое время принадлежала Генуэзской республике. В 1755 г. кор- сиканцы восстали и изгнали генуэзцев. В 1768 г. Генуэзская республика про- дала свои уже фактически не существующие права на Корсику французскому королю Людовику XV. В мае 1769 г. французские войска заняли остров и Корсика была провозглашена владением Франции. А в августе того же года в г. Аяччо в семье нотариуса Буонапарте родился сын, названный Наполеоном. Примечательно, что корсиканцы в конце XVIII в. вели секретные переговоры с Россией об установлении протектората над островом, но ни Екатерина II, ни Павел I не пошли на это. Интересен был бы поворот истории, если бы Россия получила своего Наполеона!

Корсика всегда славилась своим вольнолюбивым характером и стремлением к независимости. И сейчас каждое утро у мэрий корсиканских городов рядом с французским триколором появляется флажок с изображением мавра сбе-лой повязкой на лбу — символ острова Корсики. Власти снимают его, но наутроонпоявляетсявновь.ЗдесьсозданФронтнациональногоосвобожде-

ния Корсики (один из лидеров — Ш. Пьери). Правительство Л. Жоспена да- же пыталось создать на Корсике свободную торгово-экономическую зону, но отказалось от этой затеи, поскольку это противоречит требованиям Европей- ского Союза и интересам других департаментов.

Правительство Ж.-П. Раффарена в начале 2000-х гг. планировало провести на Корсике административную реформу, упразднив оба департамента и преоб- разовав Корсику в отдельный регион. Но на проведенном 6 июля 2003 г. на острове референдуме с незначительным перевесом (менее 1%) победу одер- жали противники реформы.

Тенденции сепаратизма проявляются и в Новой Каледонии. Здесь в 1998 г. был проведен референдум о статусе этой территории, по результатам которо- го Новая Каледония получила статус территориальной ассоциации. Анало- гичные процессы происходят и в некоторых других департаментах, в частно- сти в Савойе и в Верхней Савойе.

В 1860 г. Виктор Эммануил II — король Сардинии и Пьемонта и герцог Са- войский согласился передать императору Наполеону III Савойю и Ниццу в обмен на присоединение к Пьемонту центральных областей Италии и Лом- бардии, что и позволило создать в 1861 г. единое итальянское государство. Причем Савойя перешла к Франции после проведенного в этой местности референдума. Однако некоторые жители двух процветающих в настоящее время французских департаментов считают это аннексией Савойи и высту- пают за отделение и образование самостоятельного Савойского государства. В 1995 г. была создана Савойская лига, задача которой — достижение госу- дарственной независимости Савойи. Образовано даже временное правитель- ство. Сторонники данного движения ставят на свои автомашины специально изготовленные номера с историческим гербом Савойи (белый крест на крас- ном щите, увенчанном короной) и надписью: «Суверенное государство Са- войя». Полиция налагает штраф за номер неустановленного образца, но это не останавливает сепаратистов. Вызов в суд онииспользуют для дополни-

тельной пропаганды своих взглядов. Поэтому случаи привлечения к ответ- ственности пока редки.

На уровне местного самоуправления есть немало и других проблем, и прежде всего финансовых. Взимаемых местных налогов и сборов, дотаций из цен- трального бюджета, спонсорской помощи явно не хватает для решения мест- ных проблем, поэтому муниципальным органам приходится искать все новые и новые источники средств.

Центральная власть и местное самоуправление. Хотя система администра- тивно-территориального устройства во Франции относится к континенталь- ной модели, здесь все больше проявляется тенденция разделения функций государственной и местной администрации. С проведением в 1982 г. рефор- мы административно-территориального устройства функции местного само- управления и прямого государственного управления на местах были отделе- ны друг от друга на уровне департаментов и регионов. На уровне департа- ментов представителем центральной власти является префект, который назначается в каждый департамент декретом президента, принятым в Совете министров по представлению премьер-министра и министра внутренних дел. Префект наиболее крупного департамента в регионе становится одновремен- но префектом региона.

Префект представляет на местах премьер-министра и министров по соответ- ствующим сферам деятельности. Он считается первым по иерархии долж- ностным лицом департамента. Выступая от имени государства, префект осу- ществляет контроль за соблюдением общенациональных интересов и прове- дением общегосударственной политики, способствует осуществлению в пре- делах департамента полномочий центральных органов государственной вла- сти, обеспечивает взаимосвязь между центральной властью и территориаль- ными структурами. Он контролирует исполнение в департаментах и регионах нормативных актов центральных органов государственной власти; осуществ- ляет координацию деятельности различных правительственных служб на территории департамента (например, таких, как управление социальными и

санитарными делами, ветеринарии, сельского хозяйства и т.п.). Префект об- ладает полномочием принятия решения об использовании полицейских сил для поддержания порядка; может обжаловать в судах административной юрисдикции незаконные решения и действия органов власти департамента и коммун.

В целях обеспечения функций исполнительной власти департаменты разде- лены на округа, которые возглавляются супрефектами, являющимися по- мощниками префекта в своем округе. Они контролируют деятельность ком- мунальных органов и служб в целях обеспечения общегосударственых инте- ресов.

Кроме того, государственное управление в отдельных отраслях осуществля- ется по специальным округам, например управление системой образования. Вся территория Франции разделена на 28 учебных округов, подчиненных государственной службе национального образования. Почти каждый из этих округов соответствует региону, за исключением четырех. Во главе учебного округа находится ректор — чиновник, назначаемый Советом министров. Ректор является представителем министерства образования в округе. Каждый округ включает несколько департаментов. В каждом из них назначается ди- ректор службы национального образования департамента.

Заморские департаменты и территории. Франция имеет территориальные единицы, расположенные вне пределов ее границ. Это заморские департа- менты (Гваделупа и Мартиника — острова в Вест-Индии, Гвиана — владение на северо-востоке Южной Америки и Реюньон — остров в Индийском оке- ане); заморские территории (Новая Каледония — группа островов в юго- западной части Тихого океана, Французская Полинезия — группа островов в центральной части Тихого океана, Уоллис и Футуна — острова в западной части Тихого океана, Южные и Антарктические территории); особые терри- ториальные коллективы (Сен-Пьер и Микелон — острова в северо-западной части Атлантического океана, Майотта). Гваделупа, Гвиана, Мартиника и Реюньон являются одновременно и департаментами, и регионами. В них об-

разуются выборные органы, избираемые населением. Государственное управление возглавляется префектом, назначаемым Советом министров. Следует отметить, что в ходе парламентских выборов партии, участвующие в них, могут выдвигать кандидатов и от заморских департаментов и террито- рий.

Заморские территории и особые территориальные коллективы управляются префектами, назначаемыми Советом министров Франции.

Политика Франции в отношении названных территорий определена непо- средственно в Конституции: «Республика содействует развитию солидарно- сти и сотрудничества между франкоязычными государствами и народами» (ст. 87 в ред. 2008 г.).