Особенности общественногостроя
Особенности экономической системы и социально-духовных основ Франции. Франция по территории является самой крупной страной Западной Европы, она располагает богатыми природными ресурсами. Экономическая система характеризуется смешанной экономикой с достаточно высоким уровнем раз- вития производительных сил. Франция входит в семерку развитых стран. Экономическая мощь страны иллюстрируется следующими цифрами. Доля Франции в общемировом ВВП составляет около 5% и приближается к 3 трлн долл. США. Своеобразие французской экономики в том, что ведущим секто- ром в этой индустриальной стране является сельскохозяйственное производ- ство. Франция занимает первое место среди стран Европейского Союза по объему производимой продукции сельского хозяйства и второе место в мире (после США) по ее экспорту.
Экономические успехи, достигнутые в конце 1990-х гг., позволили реализо- вать значительные социальные программы, в частности снижение налогового бремени, повышение оплаты труда, пенсий и пособий. В 1998 г. во Франции был принят закон о переходе на 35-часо-вую рабочую неделю. Кроме того, во Франции еще в 1982 г. при президенте-социалисте Ф. Миттеране время опла- чиваемого отпуска было увеличено с четырех до пяти недель. О социальном положении свидетельствуют такие показатели, как средняя продолжитель- ность жизни — около 83 лет; коэффициент младенческой смертности — 4 на 1 тыс. новорожденных.
Принцип социального государства закреплен в ст. 1 и в тексте преамбулы Конституции Франции (1946):
«Нация гарантирует личности и семье необходимые условия для их развития.
Она гарантирует всем, в частности ребенку, матери и престарелым трудя- щимся, охрану здоровья, материальное обеспечение, отдых и досуг. Всякое человеческое существо, которое по возрасту, физическому или умственному состоянию, экономическому положению неспособно работать, имеет право получить от общества средства, необходимые для своего существования...».
В Конституции содержатся также такие положения, как право на труд и на защиту трудовых прав через профсоюзы и иными средствами, включая заба- стовку; право на социальное обеспечение в случае безработицы, нетрудоспо- собности, старости.
Активная социальная политика позволила значительно поднять уровень жиз- ни. Расходы на социальное обеспечение составляли в конце XX в. 35% ВВП. По такому показателю, как качество жизни, Франция уверенно лидировала, занимая первые места в рейтингах, проводимых в рамках Программы разви- тия (ПРООН).
Однако в начале нынешнего века экономическая ситуация ухудшилась.
А мировой финансовый кризис еще больше усугубил социально- экономическое положение страны. Значительно снизились темпы экономиче- ского развития, увеличился государственный долг, составивший в 2015 г. свыше 98% ВВП. Уровень безработицы за эти годы достиг почти 10%. Сле- дует отметить, что Франция с 1974 г. не имела бездефицитного бюджета. По уровню государственных расходов страна держит первое место в ЕС.
Ещё одна проблема связана со старением населения. По оценкам Националь- ного института статистических и экономических исследований, уже сейчас каждый пятый житель Франции старше 60 лет. Это существенно влияет на материальную обеспеченность граждан. В 2010 и в 2013 гг. была проведена пенсионная реформа, в результате которой до 62 лет увеличился пенсионный возраст (для мужчин и для женщин) и с 41,5 года до 43 лет повысился стаж, необходимый для получения полной пенсии. Окончательно эти нормы всту- пят в силу в 2035 г. Но уже сейчас эти новеллы вызвали массовые протесты французов.
Усилило протестную волну и намерение правительства М. Вальса провести реформы в сфере рынка труда. В целях сокращения уровня безработицы предлагается отказаться от 35-часовой недели, как обязательной для всех ра- ботодателей, расширить основания для сокращения рабочих мест и снизить верхний потолок выплат в связи с необоснованными увольнениями. Приме- чательно, что такие меры предложены правительством социалистов. Видимо, смена ориентации охватила все сферы жизни Западной Европы.
Особенности политической системы. Франция представляет собой модель смешанной формы республиканского правления и унитарного политико- территориального устройства со значительной степенью централизации.
Политическая система Франции характеризуется демократическим полити- ческим режимом, обеспечивающим реальное участие народа в осуществле- нии государственной власти. В стране функционирует многопартийная си- стема. Ведущую роль в политической жизни страны играют такие крупные партии, как Социалистическая партия Франции, Союз за народное движение, Республиканская партия и др.
Социалистическая партия Францииоснована в 1905 г. как Французская сек- ция Рабочего Интернационала. В современном виде она существует с 1969 г. и является одной из ведущих общественно-политических сил страны. В 1981 г. лидер этой партии Франсуа Миттеран был избран президентом Республики и занимал этот пост два срока подряд. В 2012 г. Социалистическая партия добилась двойного успеха, получив большинство мест в Национальном со- брании и обеспечив своему лидеру Франсуа Олланду победу на президент- ских выборах.
Союз за народное движение(СНД) — это правоцентристская партия, создан- ная в 2002 г. на базеОбъединения в поддержку Республики(ОПР), которое, в свою очередь, было создано Ж. Шираком в 1976 г. на основе голлистской партии, объединявшей сторонников Ш. де Голля. В 2004 г. на съезде СНД ее председателем официально был провозглашен Н. Саркози, ставший впослед- ствии Президентом Республики. Потерпев поражение на президентских и
парламентских выборах 2012 г., партия ушла в оппозицию. В 2015 г. была преобразована в партиюРеспубликанцы,лидером которой является Н. Сарко- зи.
Республиканская партияобразована в 1977 г. на базе Национальной федера- ции независимых республиканцев, основанной, в свою очередь, в 1966 г. группой парламентариев во главе с В. Жискар д’Эстеном. Представляет ин- тересы крупной и средней буржуазии.
Кроме того, действует ряд радикальных партий: ультраправый Националь- ный фронт, основанный в 1972 г. Ж.-М. Ле Пеном; Национальное республи- канское движение во главе с Б. Мегре; Французская коммунистическая пар- тия (ФКП), основанная в 1920 г., и некоторые иные.
Национальный фронт, возглавляемый с 2011 г. дочерью Ж.-М. Ле Пена Ма- рин Ле Пен, приобретет все больше сторонников. Данная партия уже имеет своих представителей в выборных органах всех уровней. На президентских выборах 2017 г. М. Ле Пен вышла во второй тур, набрав более 20% голосов, а во втором туре — почти 34%.
Во Франции допускается создание региональных партий. Специального за- кона о партиях нет, их деятельность регулируется законодательством об ас- социациях, а также законом о финансировании партий. Государство оказыва- ет финансовую помощь политическим партиям в зависимости от результатов выборов в Национальное собрание. Такая помощь оказывается в том случае, если кандидаты от партии избраны не менее чем в 75 избирательных округах, а ее размер пропорционален представительству в парламенте. Так, в 2001 г. социалисты, имевшие большинство мест, получили от государства сумму, эквивалентную 25 млн. долл., ОПР — 17 млн., ФКП — 5,5 млн. долл.
Франция имеет значительный политический вес и в сфере международных отношений, являясь постоянным членом Совета Безопасности, одним из ор- ганизаторов ООН и из инициаторов и основателей Европейских сообществ и Европейского Союза, образованного в 1992 г. на основании Маастрихтского
договора. Принципиальность ее внешней политики отчетливо проявилась во время иракского кризиса 2003 г.
Не все гладко в политической системе Франции. Имеет место тенденция к расширению влияния радикальных партий. Свидетельство тому — результа- ты первого тура президентских выборов 2002 г., когда второе место по числу голосов получил лидер ультраправой партии Национального фронта Ле Пен. Ещё одна радикальная партия была запрещена летом 2002 г. после того, как один из ее членов совершил покушение на президента Франции во время во- енного парада 14 июля. Следует отметить, что для запрета экстремистских партий во Франции не нужно решения суда. В 1936 г. здесь был принят за- кон, в соответствии с которым органы исполнительной власти могут прекра- тить деятельность объединения, представляющего собой боевую организа- цию или частную милицию.
Обостряет политическую ситуацию проблема выходцев из других стран,пе-реселившихся в страну, но не интегрировавшихся во французское общество. Это показали события 2005, 2006 и 2007 гг., когда группы молодых мигран- тов поджигали автомобили, кафе и магазины, выражая таким способом свой протест против действий полиции. В 2015 и 2016 гг. страну и весь мирпо-трясли террористические акты, произошедшие в Париже и Ницце, унесшие множество жизней. Правоохранительные органы, переключившиеся на сдер- живание волны протестов против социальной политики властей, оказались не готовы к такого рода действиям террористов. Сразу после террактов в стране был введен режим чрезвычайного положения, который был продлен и на 2017 г.
Конституция Франции гарантирует широкие демократические и социально- экономические права личности. Признаются и защищаются права и свободы человека и гражданина, закрепленные в Декларации 1789 г., в преамбуле Конституции (1946), а также в Хартии защиты окружающей среды.
Кроме того, в соответствии с поправками 2008 г. введена должность Защит- ника прав, задачей которого является обеспечение соблюдения прав и сво-
бод. Защитник прав назначается президентом Республики на шесть лет (ст. 71-1 Конституции).
Показателем демократического режима и равноправия является то, что никто не может избежать ответственности независимо от занимаемого поста. Так, за незаконные операции, связанные с продажей оружия в обход санкций ООН, был привлечен к ответственности сын бывшего президента страны — Ж.-К.Миттеран.
Французы всегда славились особым отношением к женщине, которая пользо- валась уважением в этой стране.
Примечательно, что французское государство олицетворяется женщиной — Марианной. Традиция зародилась в середине XIX в. Тогда символом служил некий собирательный образ.
С 1970 г. Комитетом мэров французских городов прототип Марианны изби- рался из известных красивых женщин страны: киноактриса Б. Бардо, певица М. Матье, киноактриса К. Денев, манекенщица И. де ла Фрессант, топ- модель Л. Каста, телеведущая Э. Тома, актриса С. Марсо и др. Бюст Мариан- ны украшает помещения 37 тыс. французскихмэрий.
Однако роль женщин во французской политике пока незначительна, о чем может свидетельствовать относительно низкая доля женщин в парламенте Франции, не превышающая 10—15%.
Возможно, улучшению ситуации будут способствовать новеллы Конститу- ции, закрепляющие следующее положение: «Закон благоприятствует равно- му доступу женщин и мужчин к выборным мандатам и избираемым функци- ям как к профессиональным и социальным видам ответственности» (абз. 2 ст. 1).
Тревогу в обществе вызывают и такие явления, как рост преступности, наркомании, особенно среди молодежи. Во французских школах распростра- нены малолетний рэкет, наркомания. Все это побудило правительство пойти на такие меры, как разработка нового закона о безопасности, который преду-
сматривает увеличение ассигнований в сферу охраны правопорядка, увели- чение численности полиции и другие меры. Закон был принят в 2002 г.
Наконец, существует еще одна проблема, свидетельствующая о некотором неблагополучии в стране. Во Франции ежегодно кончают жизнь самоубий- ством около 12 тыс. чел., что вызывает тревогу властей. Здесь даже прово- дится день борьбы с самоубийствами.
Система органов государственной властиКонституционные принципы организации и деятельности органов государ- ственной власти. Государственная система Франции основана на таких прин- ципах, как республиканизм, демократизм власти, ответственность правитель- ства перед парламентом, разделение властей, независимость судей, равенство всех перед законом и др. Эти принципы рассматриваются и в теории госу- дарства и права, и в общем конституционном праве, поэтому остановимся лишь на некоторых изних.
Принцип республиканизма выражается в выборности верховных органов власти (парламента, президента) и в их периодической сменяемости. Кроме того, в Конституции Франции этот принцип выражается еще и через норму о незыблемости республиканского строя: «Республиканская форма правления не может быть предметом пересмотра» (абз. 5 ст. 89).
Незыблемость республиканской формы правления была закреплена еще в эпоху Третьей республики (1870—1940 гг.). Французский народ, пережив к тому времени абсолютизм, две реставрации монархии, трех Наполеонов (хо- тя Наполеон II — сын Наполеона I — Ф. Ж. Ш. Бонапарт — никогда не пра- вил Францией, а жил при дворе своего деда — австрийского императора Франца I), решил раз и навсегда отказаться от реставрации монархии.
Демократизм власти означает одновременно и народовластие, и характер государственного режима. Этот принцип выражается через конституционную формулу государства и закреплен в ст. 1 и 2 Конституции Франции.
Принцип ответственности правительства перед парламентом закреплен в ст. 49 и 50 Конституции.
Принцип разделения властей закреплен в ст. 16 Декларации 1789 г.: «Обще- ство, в котором не обеспечено пользование правами и не проведено разделе- ние властей, не имеет конституции».
Независимость судей гарантируется разд. VIII Конституции.
В соответствии с этими принципами формируются и функционируют органы государственной власти во Франции.
Государственная власть во Франции осуществляется президентом республи- ки, парламентом, правительством, судами, а на региональном и местном уровне также префектами, супрефектами, территориальными структурами центральных органов, а также мэрами коммун и районов.
Общая характеристика избирательной системы. Нормативно-правовой осно- вой избирательного права и избирательной системы во Франции являются Конституция и Избирательный кодекс. Избирательная система Франции ба- зируется на общедемократических принципах: всеобщие, равные, альтерна- тивные выборы при тайном голосовании. Активное избирательное право предоставляется гражданам Франции, достигшим 18 лет и не лишенным гражданских и политических прав. Французы, проживающие за границей, могут голосовать в посольствах или консульствах. Пассивное избирательное право ограничено рядом цензов. Возрастной ценз зависит от уровня выборов. Так, для избрания в органы местного самоуправления необходимо достиг- нуть 21 года, в Национальное собрание — 23, в Сенат — 30 лет. Ценз оседло- сти составляет шесть месяцев проживания в стране.
Особенностью избирательного права Франции является сочетание прямых и косвенных выборов. Прямыми выборами избираются президент Республики, депутаты Национального собрания и представительные органы местного са- моуправления, косвенными выборами — сенаторы.
Во Франции применяется смешанная избирательная система для определения результатов голосования и распределения мандатов. Мажоритарная избира-
тельная система в два тура (в первом туре используется мажоритарная си- стема абсолютного большинства, во втором — относительного большинства) применяется при выборах президента Республики, депутатов Национального собрания и выборах муниципальных советников в коммунах с численностью населения до 3,5 тыс. чел. Пропорциональная система применяется на выбо- рах сенаторов в количестве более трех человек от департамента; региональ- ных советников; муниципальных советников в коммунах с численностью населения свыше 3,5 тыс. чел. Не всех устраивает мажоритарная система, особенно в тех случаях, когда не удается выиграть выборы. Так, Ле Пен рез- ко выступает против этой системы, которая, по его мнению, лишила предста- вительства 6 млн. проголосовавших за него избирателей.
Законодательство Франции предусматривает возможность лишения избира- тельных прав по суду. Так, лидер Национального фронта Франции Ж.-М. Ле Пен за рукоприкладство на предвыборном митинге был в конце 1990-х гг. лишен пассивного избирательного права на один год и оштрафован на 5 тыс. франков.
Списки избирателей составляются в коммунах — низовом звене администра- тивно-территориального деления. Каждый избиратель обязан зарегистриро- ваться, предъявив соответствующие документы, но невыполнение этой обя- занности ненаказуемо. Избирательный список является постоянным; онсо-ставляется в каждой коммуне и в каждом бюро для голосования и ежегодно пересматривается в течение довольно длительного времени — с 1 сентября до последнего дняфевраля.
Выдвижение кандидатов осуществляется, как правило, партиями или избира- тельными блоками, но допускается возможность самовыдвижения. Избира- тельный кодекс содержит запрет: никто не может выставлять свою кандида- туру более чем в одном избирательном округе. Изменения, внесенные в Из- бирательный кодекс в 2000 г., были направлены на обеспечение равных из- бирательных прав мужчин и женщин. Установлено, что в каждом списке кандидатов разрыв между числом кандидатов каждого пола не может быть
более единицы, а если в списке число кандидатов не более шести, то он дол- жен включать равное число кандидатов каждого пола.
Избирательное законодательство Франции предусматривает институт изби- рательного залога, который к настоящему времени сохранился лишь для пре- зидентских выборов и составляет 1500 евро.
По общему правилу голосование осуществляется лично и каждый избиратель имеет один голос. На президентских выборах и в голосовании на референду- ме могут принимать участие французские граждане, проживающие за грани- цей. Свое право они осуществляют в посольствах или в приграничных депар- таментах. На других выборах избиратели, проживающие за границей, могут голосовать в своих коммунах (по месту рождения или по месту последнего места жительства) либо в любой другой коммуне с населением более 30 тыс. жителей при условии, что число таких избирателей не превышает 2% общего числа избирателей, внесенных в списки в этой коммуне. Голосование в этом случае осуществляется по доверенности, т. е. избиратель может выдать кому- либо доверенность на право голосования от его имени.
Все сведения об итогах выборов поступают из департаментов и заморских территорий в Конституционный совет, который их обобщает и затем офици- ально провозглашает окончательный результат. На Конституционный совет возложены также контроль за ходом голосования и разрешение споров, воз- никших в связи с выборами президента Республики. Конституционный совет объявляет результаты голосования. Это происходит в первую среду после проведения первого тура (не позднее 20 часов). Результаты голосования во втором туре объявляются через 10 дней.
Значительное внимание уделяется вопросам контроля за финансированием выборов. Во Франции финансирование избирательной кампании осуществля- ется за счет пожертвований физических лиц и средств политических партий, причем законодательно установлены некоторые ограничения в данной сфере. Так, согласно Избирательному кодексу Франции сумма пожертвований одно- го физического лица не должна превышать 4600 евро (ст. Ь 52-8), а предель-
ная сумма расходов на выборах депутатов Национального собрания состав- ляет 38 тыс. евро на каждого кандидата (ст. Ь 52-11). Законом предусмотрено частичное возмещение расходов на избирательную кампанию кандидатам и политическим партиям. Кроме того, как уже было отмечено, государство оказывает финансовую помощь политическим партиям в зависимости от ре- зультатов выборов в Национальное собрание.
В конституционном законодательстве Франции предусмотрено проведение референдумов следующих видов:конституционный референдум,проводи- мый с целью ратификации (одобрения) конституционных поправок, если президент Республики не принимает решения о передаче законопроекта о пе- ресмотре Конституции на рассмотрение парламента, созываемого в качестве Конгресса (абз. 3 ст. 89 Конституции);законодательный референдум,прово- димый в порядке ст. 11 Конституции, согласно которой президент может вы- нести на всенародное голосование законопроект об организации государ- ственной власти, экономических или социальных реформах, реформе пуб- личных служб либо об одобрении ратификации какого-либо договора;кон-сультативный референдум —это голосование по вопросам изменения тер- риториальных границ или статуса территорий;местный референдум,кото- рый проводится, как правило, при объединении коммун, — это наиболее ча- сто проводимый референдум. В период с 1971 по 1984 г. был проведен 91 местный референдум. Участниками референдумов являются лица, обладаю- щие активным избирательным правом.
Таковы основные положения избирательного права и избирательной систе- мы. В то же время следует отметить, что во Франции, как и в других странах, в избирательных кампаниях используются не совсем чистые методы. Так, в ходе кампании по выборам президента Франции в 2017 г. «всплыла» история о якобы имевшем место фиктивном трудоустройстве супруги Фийона Пене- лопы и их детей, о дорогих подарках, полученных кандидатом Франсуа Фий- оном от неназванных «друзей», незадекларированных займах. В отношении Марин Ле Пен за полторы недели до первого тура выборов французскими
следственными органами был направлен запрос в Европарламент о том, что она использовала фонды Евросоюза для выплат зарплат своим помощникам, и Европарламент начал процедуру лишения ее депутатской неприкосновен- ности как депутата Европарламента от «Национального фронта». Вся этаин-формация была известна ещё до начала избирательной кампании, но исполь- зовать ее стали именно в период выборов в качестве «секретного оружия». Можно считать это примером «грязных»технологий.
Французский парламент. Согласно Конституции Франции (1958) парламент Франции принимает законы, контролирует деятельность правительства и да- ет оценку его политике (абз. 1 ст. 24). Парламент состоит из двух палат: Се- ната — верхней палаты и Национального собрания — нижней палаты.
Известно, что первый парламент на территории Франции был созван в 1227 г. в г. Боне, расположенном в Бургундии, правда, в тот период Бургундия была герцогством и вошла в состав Французского королевства в 1477 г.
Национальное собрание состоит из 577 депутатов, которые избираются на пять лет на основе всеобщих прямых равных выборов при тайном голосова- нии. Избираются депутаты по одномандатным избирательным округам. Тре- бования к депутату Национального собрания следующие: это должен быть гражданин Франции, достигший 23-летнего возраста, не лишенный избира- тельных прав по суду, не состоящий на какой-либо государственной должно- сти (префект, супрефект, мэр и т.д.). Вместе с депутатом избирается его за- меститель, который замещает депутата в случае досрочного прекращения им своих полномочий.
Выборы проводятся на основе мажоритарной системы в два тура. В первом туре избранным считается кандидат, набравший абсолютное большинство голосов. Если никто не получил такого числа голосов, то через неделю про- водится второй тур, в котором участвуют кандидаты, получившие не менее 12,5% голосов. Избранным во втором туре считается тот, кто получил наибольшее число голосов (т.е. используется мажоритарная система относи- тельного большинства).
В состав Национального собрания входят представители от заморских депар- таментов и территорий: от Гваделупы — 4, Французской Гвианы — 2, Мар- тиники — 4, Реюньона — 5, Майотты — 1, островов Сен-Пьер и Микелон — 1, Новой Каледонии — 2, Французской Полинезии — 2 и островов Уиллиса и Футуны — 1, всего 22 представителя от этих территорий.
Следует отметить, что стало проявляться действие законодательства, направ- ленного на гендерное равенство. Так, в составе Национального собрания, из- бранного в 2012 г., женщины составляют 27% (в прежнем составе их доля равнялась 18,5%, а еще раньше не превышала 10%).
Состав и роль Сената меняются в ходе проведения конституционной рефор- мы, начатой в 2003 г. С учетом тенденций демографического развития и тер- риториального распределения населения Франции число сенаторов было по- этапно увеличено с 321 до 348. 326 сенаторов избирается от департаментов внутри страны, 10 — от заморских территорий, 12 представляют французов, проживающих за рубежом. Срок мандатов сенаторов сокращен с девяти до шести лет. Начиная с 2011 г. каждые три года переизбирается половина со- става Сената. Возрастной ценз для пассивного избирательного права для се- наторов снижен с 35 до 30 лет.
Сенаторы избираются избирательными коллегиями, в которые входят депу- таты региональных (выборные органы регионов) и генеральных (представи- тельные органы департаментов) советов, а также делегаты коммунальных со- ветов. Коммуны с численностью населения менее 9 тыс. посылают от 1 до 15 делегатов; с численностью от 9 до 30 тыс. — от 29 до 69 делегатов; свыше 30 тыс. — посылают еще по одному делегату от каждой тысячи жителей. В со- вокупности делегаты коммунальных советов составляют 95% избирательных коллегий. Именно от них и зависит судьба кандидатов в сенаторы, т. е. на со- став верховного органа власти значительное влияние оказывают депутаты низовых выборных органов. В этом, как представляется, заключается один из элементов государственно-властной структуры Франции.
В тех департаментах, от которых избирается от одного до трех сенаторов, выборы проводятся по мажоритарной системе в два тура. В других департа- ментах, от которых избирается четыре и более сенаторов, выборы проводятся по пропорциональной системе.
Очередная ротация состава сената произошла в сентябре 2014 г. Доля жен- щин-сенаторов после очередных выборов составила 26,1%.
Статус депутатафранцузского парламента достаточно традиционен. Нор- мативно-правовой основой данного статуса являются отдельные положения Конституции (о свободном мандате — ст. 27, о несовместимости мандатов депутата Национального собрания и сенатора — ст. 25, о депутатском имму- нитете и индемнитете — ст. 26), органические законы и иные акты. Депутат обладает следующими правами: на участие в законотворческой работе, на постановку вопросов членам Правительства, на участие в работе постоянных и временных комиссий.
В парламенте Франции, как и в парламентах многих других зарубежных стран, установлен принцип свободного депутатского мандата, означающий независимость депутата и несвязанность его волей избирателей. Осуществля- ется строгий контроль в целях обеспечения депутатской независимости от каких-либо политических сил, строго пресекаются попытки оказать воздей- ствие на свободное волеизъявление депутата. Запрещено лоббирование, де- путатам запрещается вступать в связь с частными компаниями или представ- лять какие-либо частные интересы при решении того ли иного вопроса. В то же время депутаты придерживаются партийной дисциплины, и их решение во многом предопределяется установками политических групп, точнее, их лидеров.
В научной литературе отмечена жесткая партийная дисциплина в рядах Французской компартии, что отражается и на деятельности депутатов- коммунистов. Непосредственно в уставе партии установлено, что ее ЦК ру- ководит работой избранных лиц, а члены бюро парламентской группы ком- мунистов избираются с согласия ЦК. Более того, депутаты-коммунисты сда-
ют свое жалованье в партийную кассу и получают заработную плату уже от партии.
Депутат лично принимает участие в работе палаты и комиссии, в которую он входит. Правда, допускается делегирование своего голоса другому депутату в случаях болезни, семейных обстоятельств, препятствующих появлению на заседании палаты, выполнения временного поручения палаты или правитель- ства, иных форс-мажорныхобстоятельств.
Депутаты обладают индемнитетом и иммунитетом. Индемнитет закреплен в абз. 1 ст. 26 Конституции: «Член парламента не может подвергаться пресле- дованию, розыску, аресту, заключению или суду за высказанное им мнение или голосование при исполнении своих функций». Труд депутатов оплачива- ется. Жалованье депутата состоит из двух частей — основной, соответству- ющей среднему размеру жалованья государственных служащих, и дополни- тельной, составляющей четвертую часть основной. Дополнительное жалова- нье может быть сокращено в качестве дисциплинарной санкции за наруше- ние порядка заседания палаты. Кроме того, депутату ежемесячно предостав- ляется кредит для содержания своего аппарата.
Иммунитет депутата также закреплен в Конституции: «Член парламента мо- жет быть подвергнут в порядке уголовного или полицейского преследования аресту или иной превентивной либо ограничивающей свободу мере только с разрешения бюро палаты, в которой он состоит. Такое разрешение не требу- ется в случае задержания с поличным на месте преступления или оконча- тельного осуждения» (абз. 2 ст. 26), причем по требованию палаты примене- ние задержания и иных мер в отношении депутата может быть приостанов- лено.
Вместе с тем предусмотрена и ответственность депутата за свои действия, нарушающие установленные нормы. Установлены такие санкции в отноше- нии депутатов, как призыв к порядку (за нарушения порядка в зале заседа- ния); призыв к порядку с занесением в протокол (за такое взыскание депутат может лишиться на месяц четвертой части жалованья парламентария); пори-
цание (применяется к депутату, не подчинившемуся призыву к порядку);по-рицание с удалением из дворца Собрания (за призыв к насилию, оскорбление Собрания или его председателя, угрозы в адрес президента Республики и т.п.). Депутату в этом случае запрещается участвовать в работе Собрания, а также появляться в зале в течение 15 дней, а в случае неподчинения этому запрету срок удаления продлевается до 30 дней. Еще один вид взыскания — порицание с временным исключением (ст. 70Регламента).
Парламентарий также может быть лишен слова председателем палаты за от- клонение от темы обсуждения (ст. 54 Регламента), исключен из состава ко- миссии за неучастие в ее работе (ст. 42), частично лишен вознаграждения (ст. 42, 76), лишен парламентского иммунитета (ст. 80).
Компетенция парламента. Парламент Франции относится к парламентам с абсолютно определенной компетенцией. Согласно Конституции в компетен- цию французского парламента входят свойственные такого рода органам полномочия: принятие законов, контроль за деятельностью правительства, объявление войны, продление осадного положения. В то же время изначаль- но в Конституции был выражен принцип рационализированного парламента- ризма. Он означает, что в Конституции закреплен перечень вопросов, по ко- торым парламент может принимать законы, — это гражданство, права и сво- боды личности, уголовное судопроизводство, национализация, национальная оборона и др. (ст. 34). По остальным вопросам принимаются регла- ментарные акты. Это означает, что акты парламента, предмет регулирования которых выходит за пределы ст. 34, могут быть изменены правительствен- ными декретами по получении соответствующего заключения Государствен- ного совета или Конституционного совета.
Однако в последние годы наблюдается отход от этой концепции. Принятые в июле 2008 г. поправки к Конституции усилили роль парламента в законо- творческом процессе. Так, с 1 марта 2009 г. на пленарном заседании палат рассматриваются правительственные законопроекты в той редакции, которая одобрена соответствующей парламентской комиссией. При определении по-
вестки дня пленарных заседаний, которая прежде предлагалась исключи- тельно правительством, теперь будут учитываться предложения депутатов. Приоритетным направлением деятельности парламента становится контроль за деятельностью правительства. Увеличивается с шести до восьми число по- стоянных комиссий в каждой палате. В Конституцию включена ст. 51-1, со- гласно которой в обеих палатах оппозиционные фракции и малочисленные фракции получают дополнительные права.
Структура и организация работы парламента. Внутренняя структура и поря- док деятельности палат определяются регламентами, принимаемыми каждой палатой самостоятельно. Палаты неравноправны. Сенат обладает в основном совещательными полномочиями. Основная тяжесть законодательной работы лежит на Национальном собрании. Более того, в ряде случаев, как будетпо-казано далее, Национальное собрание может принимать законы, минуяСе-нат, по требованию правительства. При этом в целях компенсации соответ- ствующих функций Сенату предоставлен ряд специфических (можно сказать, дополнительных) полномочий. Во-первых, председатель Сената временно исполняет обязанности президента, если президент досрочно прекращает свои полномочия. Во-вторых, Сенат в отличие от Национального собрания не может быть распущенпрезидентом.
Палаты заседают раздельно. Совместные заседания проводятся в том случае, когда президент Республики созывает Конституционный конгресс для внесе- ния поправок в Конституцию. Резиденцией Национального собрания являет- ся Бурбонский дворец, Сената — Люксембургский дворец, служивший в свое время резиденцией Марии Медичи. Дворцы находятся на значительном уда- лении друг от друга и различаются своей архитектурой.
Каждая палата на первом заседании после выборов избирает своего предсе- дателя. Первое заседание парламента нового созыва традиционно открывает старейший по возрасту депутат. Затем проводятся выборы председателя па- латы. Председатель Национального собрания избирается на весь срок полно- мочий, т.е. на пять лет, а председатель Сената — на три года, т.е. каждые три
года обновленный состав Сената избирает нового председателя палаты. В каждой палате создаетсябюро палаты,в состав которого входят председа- тель и заместители председателя палаты, секретари и некоторые другие лица. Действует такжеконференция председателей —это орган, функционирую- щий в каждой палате, включающий председателя палаты, его заместителей, председателей парламентских групп и постоянных комиссий. На этих конфе- ренциях обсуждаются и утверждаются вопросы повестки дня. Это очень важный этап деятельности парламента, поскольку обсуждению на заседаниях палат подлежат лишь те вопросы, которые включены в повестку дня. Если в ходе обсуждения на заседании палаты возникает какой-либо новый вопрос, то он должен быть первоначально обсужден на конференции, чтобы быть включенным в повесткудня.
Парламентские комиссии. Для предварительной подготовки вопросов, рас- сматриваемых на пленарных заседаниях палат, выполнения контрольных функций образуются парламентские комиссии.
Конституцией и регламентами палат французского парламента предусмотре- но образование следующих видов комиссий.Постоянные комиссии,образу- емые в каждой палате: по вопросам культуры и образования; по экономиче- ским вопросам; по внешнеполитическим вопросам; по социальным вопросам; по вопросам устойчивого развития и планирования; по вопросам финансов, экономики и бюджетному контролю; финансовый комитет экономики иоб-щего бюджетного контроля; по вопросам конституции, законодательства и управления в Республике.Специальные комиссии —это комиссии, образуе- мые при внесении законопроектов в парламент. Создателями Конституции предполагалось, что каждый законопроект будет рассматриваться специаль- но созданной для этого комиссией, но практика пошла по другому пути:спе-циальные комиссии образуются крайне редко. В основном все законопроекты рассматриваются в постоянных комиссиях. В научной литературе приводятся такие данные. Из 2915 законопроектов, принятых Национальным собранием сянваря1959подекабрь1989г.,лишь35(чутьболее1%)рассматривалось
специальными комиссиями. Специальная комиссия создается также для рас- смотрения вопроса об участии французской армии в деятельности специаль- ных сил ООН.
Смешанные комиссии,называемые такжепаритетными,создаются в случае возникновения разногласий между палатами. Состоят они из равного числа членов палат — по семь от каждой палаты. Их основное назначение состоит в выработке взаимоприемлемого для каждой палаты решения по законопро- екту, чтобы он был одобрен впоследствии обеими палатами.Комиссии ас/Носрассматривают вопросы лишения депутатских полномочии, приостанов- ления депутатского иммунитета, а также приостановления применения к де- путатам мер процессуального принуждения.Комиссии по расследованию иконтролюобразуются в случае возникновения необходимости специального и глубокого изучения какого-либо вопроса государственной жизни, напри- мер, вопросов деятельности правительства, коррупции, взяточничества,во-просов международных отношений ит.д.
Депутатские объединения в парламенте. В составе Национального собрания действуют депутатские фракции, именуемыеполитическими группами,включающие депутатов, избранных от определенной партии. В эти фракции могут входить и депутаты от других партий или независимые. Согласно ре- гламенту палаты в его первоначальной редакции (1958 г.) для образования фракции необходимо было 40 депутатов. Затем эта цифра была уменьшена до 30, а с приходом к власти социалистов этот порог был снижен до 20, и ком- мунисты, получившие только 27 мест в парламенте, смогли образовать соб- ственную фракцию.
Парламент работает сессионно. Проводятся сессии двух видов: очередные и внеочередные. Очередная сессия парламента начинается в первый рабочий день октября и заканчивается в последний рабочий день июня (ст. 28 Консти- туции). В этой же статье установлено, что число дней, в течение которых проводятся заседания палат, не должно превышать 120 (прежде — 150 дней) вгод,ноприэтомпредусмотренавозможностьпроведениядополнительных
заседании по решению премьер-министра или большинства членов каждой палаты. Внеочередные сессии могут созываться по требованию премьер- министра или большинства депутатов. Открываются и закрываются внеоче- редные сессии декретом президента Франции и проводятся по строго опре- деленной повестке дня (ст. 29, 30 Конституции).
Заседания палат являются открытыми. Стенограммы всех выступлений на сессиях публикуются в официальном издании «Журнал офисьель». По просьбе премьер-министра или десятой части членов палаты могут прово- диться закрытые заседания в форме заседания секретного комитета (ст. 33 Конституции).
Рассмотримосновные парламентские процедуры, среди которых наиболее важными являются: законодательный процесс, утверждение государственно- го бюджета и парламентский контроль за деятельностью правительства.
Законодательный процесс. Право законодательной инициативы предоставле- но премьер-министру и членам парламента. При этом проекты, вносимые правительством, называютсязаконопроектами, а вносимые депутатами —законодательными предложениями.Как и в других странах, большую актив- ность в подготовке законопроектов проявляет правительство. Так, с 1978 по 1990 г. из 1162 законов, принятых парламентом Франции, только 154 имели парламентское происхождение. Законопроекты обсуждаются на заседании Совета министров и после получения заключения Государственного совета вносятся в любую из палат, кроме законопроектов по финансовым вопросам, которые подлежат внесению только в Национальное собрание (ст. 39 Кон- ституции). Правительство при внесении законопроекта может потребовать создания специальной комиссии. Однако оно практически не пользуется этим правом. Председатель палаты, являющийся и председателем бюро палаты, направляет представленный законопроект в соответствующую постоянную комиссию.
Законопроекты рассматриваются в три чтения, которые проводятся парал- лельно, т.е. сначала Национальное собрание рассматривает проект в первом
чтении, потом первое чтение проводит Сенат и проект возвращается в Наци- ональное собрание для рассмотрения во втором чтении и т.д. Установлено, что при рассмотрении проектов они должны одобряться обеими палатами в идентичной редакции. Если возникают разногласия, то создается паритетная комиссия для выработки компромиссного решения. Такие процедуры значи- тельно затягивают законодательный процесс.
В случае если правительство усматривает необходимость ускоренного рас- смотрения законопроекта, то уже после второго чтения при возникновении разногласий законопроект по требованию правительства передается в Наци- ональное собрание и принимается им. Сенат оказывается отстраненным от законодательной работы в этом случае.
Процедура принятия органических законов имеет свои особенности. Во- первых, законопроект ставится на голосование только по истечении 15- дневного срока после внесения. Во-вторых, применяется процедура согласо- вания законопроекта, в ходе которой Национальное собрание может принять закон абсолютным большинством голосов. Кроме того, органические законы могут быть подписаны президентом только после принятия Конституцион- ным советом решения о соответствии их Конституции (ст. 46 Конституции). Принятые парламентом законы подлежат подписанию президентом. Предва- рительно закон контрасигнуется премьер-министром. Президент обладает правом вето (см. об этом далее).
Согласно ст. 11 Конституции в первоначальной редакции президент имел право по предложению правительства или по совместному предложению обеих палат вынести на всенародное голосование (референдум) законопро- ект, касающийся организации органов публичной власти, реформ в экономи- ческой и социальной сфере, или законопроект о ратификации международно- го договора, не противоречащего Конституции. Теперь данная статья допол- нена положением о том, что такой референдум может быть проведен также по инициативе одной пятой членов парламента, поддержанной десятойча-стью избирателей, включенных в избирательныесписки.
Специфические особенности носитпроцедура утверждения бюджета.Во- первых, Национальное собрание имеет приоритет в рассмотрении и принятии финансовых законов вообще и бюджета в частности. Во-вторых, ограничен срок рассмотрения бюджета. Проект бюджета вносится правительством не позднее первого вторника октября. Национальному собранию отводится 40 дней для одобрения проекта в первом чтении, затем он передается в Сенат, где должен быть одобрен в течение 15 дней. В случае если палаты не достиг- нут согласия в течение 70-дневного срока, бюджет вводится в действие ордо- нансом правительства (ст. 47 Конституции).
Парламентский контроль за деятельностью правительства. Контроль осу- ществляется во Франции в двух формах.
Первая форма предполагает контроль без ответственности правительства пу- тем постановки устных или письменных вопросов любым депутатом илисе-натором члену правительства или правительству в целом. Премьер-министр или министр дает соответствующий (устный или письменный) ответ. О зна- чимости этой формы контроля свидетельствуют приводимые французскими учеными цифры: в течение 1990-х г. депутаты Национального собрания зада- ли членам правительства 15 249 письменных вопросов, члены Сената — 5414. В «Журнал офисьель» было опубликовано соответственно 13 924 и 4684ответа.
Вторая форма контроля связана с политической ответственностью прави- тельства. Для проведения такого контроля могут создаваться следственные и контрольные комиссии, которые собирают соответствующую информацию и сообщают ее на заседании палаты. Результаты обсуждения могут повлечь во- прос об ответственности правительства. Национальное собрание может вы- нести в отношении правительстварезолюцию порицания.Процедура вынесе- ния такой резолюции весьма сложна и состоит в следующем.
С инициативой вынесения такой резолюции может выступить не менее деся- той части от общего числа депутатов Национального собрания, т.е. не менее 58 чел. (из 577). Голосование проводится через 48 часов после постановки
вопроса на заседании палаты. Принимается резолюция большинством голо- сов от общего числа членов палаты, а не от числа присутствующих. Если набирается хотя бы 289 голосов, резолюция принимается и премьер-министр подает президенту прошение об отставке. Конституция ограничивает иници- ативу парламентариев. Согласно ст. 49 депутат не может ставить свою под- пись более чем под тремя резолюциями в течение парламентской сессии.
Политическая ответственность правительства проявляется и через институтотказа в доверии правительству.Вопрос о доверии ставится премьер- министром в связи с правительственной программой или голосованием по конкретному законопроекту (так называемый связанный вотум). Если резо- люция о доверии не набирает большинства голосов депутатов Национально- го собрания, то считается, что в доверии правительству отказано и премьер- министр подает президенту прошение об отставке.
В целях реализации полномочий парламентского контроля за деятельностью правительства и его политикой любая из палат может создавать комиссию по расследованию, правомочную собирать информацию в соответствии с зако- нодательством. Порядок деятельности таких комиссии определяется законом, а основания и порядок создания — регламентами палат (ст. 51-2 Конститу- ции).
Президент Республики. Главой государства является президент, избираемый на основе всеобщих прямых выборов при тайном голосовании (ст. 6 Консти- туции). Следует отметить, что прямые выборы президента были введены во Франции только в 1962 г. Первоначально по Конституции (1958) президент избирался избирательной коллегией, включавшей членов парламента, гене- ральных советников, депутатов ассамблей заморских территорий, а также мэров коммун и муниципальных советников по установленным квотам. По- сле реформы избирательной системы в 1962 г. были введены прямые выборы президента. Изменился и срок его полномочий. Первоначально этот срок со- ставлял семь лет, но после внесенных в 2000 г. изменений в Конституцию срок полномочий президента составляет пять лет. В соответствии с поправ-
ками, внесенными в Конституцию в 2008 г., никто не может занимать пост президента Республики более двух сроков подряд.
Президентом страны может быть гражданин Франции, не лишенный избира- тельных прав и обладающий пассивным избирательным правом при выборах в центральные представительные органы власти. Как известно, депутатом Национального собрания могут быть французские граждане, достигшие 23 лет, а членом Сената — 30 лет. Таким образом, кандидатом на пост прези- дента может быть гражданин Франции, достигший 30 лет, поскольку именно с этого возраста он обладает возможностью избираться во все центральные представительные органы власти. Для регистрации кандидатуры на пост пре- зидента необходимо собрать подписи 500 государственных служащих (пре- фектов, супрефектов и т.п.) в 30 департаментах. Кандидат должен внести из- бирательный залог в размере 1500 евро.
Как уже указывалось выше, выборы президента проводятся по смешанной мажоритарной системе в два тура. В первом туре используется мажоритарная система абсолютного большинства, во втором туре — относительного боль- шинства, причем во втором туре участвуют два кандидата, получившие наибольшее число голосов. Второй тур проводится через неделю после пер- вого.
Вновь избранный президент вступает в должность через две недели после выборов.
Детально расписана процедура вступления президента в должность. Вновь избранный президент отправляется на церемонию с прежнего места работы. При подъезде к Елисейскому дворцу к его автомобилю и машине сопровож- дения присоединяется эскорт мотоциклистов. Затем избранник народа пеш- ком пересекает двор и поднимается по лестнице парадного подъезда. Навер- ху его встречает прежний хозяин.
Председатель Конституционного совета оглашает результаты выборов. Пре- зидент приносит присягу и выступает с краткой речью, приветствует нацио- нальный флаг, проводит смотр почетного караула республиканской гвардии.
Затем Великий канцлер Почетного легиона вручает ему Большой крест и Большую цепь и объявляет президента «великим мэтром национального ор- дена Почетного легиона».
После этого президент встречается со своим предшественником наедине, происходит передача власти и секретов использования ядерных сил страны. Далее следует 21 залп артиллерийских орудий, обед с председателями палат парламента, и завершает процедуру проезд в сопровождении эскорта по Ели- сейским полям, где нового президента приветствует народ.
По случаю вступления в должность президента традиционно объявляется амнистия, касающаяся всех нарушений, связанных с использованием авто- транспорта.
Согласно Конституции президент Франции — гарант Конституции, обеспе- чивает своим арбитражем нормальное функционирование публичных властей (ст. 5). Он является также гарантом национальной независимости, территори- альной целостности, соблюдения международных договоров. Полномочия президента Франции могут быть сведены в несколько групп.
Первую группу составляют полномочияв сфере законотворчества.Прези- дент промульгирует законы, принимаемые парламентом. Президенту Фран- ции предоставляется 15 дней, чтобы подписать и обнародовать закон. В тече- ние этого срока президент может вернуть закон на повторное обсуждение. В случае повторного принятия данного закона парламентом простым большин- ством голосов закон считается принятым и подлежит подписанию и опубли- кованию. Тем самым президент не то чтобы отклоняет закон, а просто увели- чивает продолжительность его рассмотрения в парламенте. Вето президента носит еще и выборочный характер, т.е. президент может отклонить не весь закон, а только его часть — отдельные статьи, которые вновь рассматрива- ются парламентом.
Конституционная реформа 2008 г. разрушила стену отчуждения между пре- зидентом и парламентом. Если раньше президент никогда не появлялся на заседаниях палат, то теперь он вправе выступать на совместных заседаниях
палат с изложением своей программы. Кроме того, он вправе выступать на заседаниях парламента, созванного в качестве Конгресса (ст. 18 Конститу- ции).
Кроме того, непосредственно в сфере нормотворчества президент обладает и такими полномочиями, как издание указов, декретов. Он также подписывает ордонансы — специфические акты, принимаемые в форме делегированного законодательства правительством. Сам президент формально не обладает правом законодательной инициативы. Это право реализуется им через прави- тельство или депутатов своей партии.
Вторую группу полномочий составляют полномочияв сфере государствен-ного строительства, т.е. связанные с формированием органов власти или назначением должностных лиц.
Президент может распустить Национальное собрание — нижнюю палату парламента после согласования этого вопроса с председателями палат и с премьер-министром (ст. 12 Конституции).
Президент самостоятельно назначает премьер-министра. Для такого назначе- ния не требуется согласия парламента (как, например, в России), но суть си- стемы взаимоотношений законодательной и исполнительной власти во Франции состоит в том, что правительство должно пользоваться доверием парламента. Поэтому президент назначает на пост премьер-министра того человека, который пользуется поддержкой парламента, и проводит предвари- тельные консультации с председателями палат и руководителями политиче- ских групп. После переговоров с ними президент и назначает премьер- министра.
Будучи назначенным на должность, премьер-министр представляет прези- денту кандидатуры министров для их назначения. Президент назначает на высшие гражданские и военные должности, аккредитует послов, выполняет иные полномочия в сфере исполнительной власти.
Помимо права формирования правительства президент обладает полномочи- ем самостоятельногоназначения ряда должностныхлиц, включая государ-
ственных советников, послов, префектов и др. Однако в последнее время это полномочие президента ограничено. Новая редакция Конституции преду- сматривает, что органический закон устанавливает, какие должностные лица с учетом значения для защиты основных свобод или экономических и соци- альных основ нации могут назначаться президентом по совету членов соот- ветствующих постоянных комитетов каждой из палат. Если не менее чем три пятых членов обоих комитетов возражают против назначения, оно не произ- водится (абз. 5 ст.13).
Президент Франции имеет также полномочиячрезвычайного характера.Как установлено Конституцией, «когда институты республики, независимость нации, целостность ее территории или выполнение ее международных обяза- тельств оказывается под серьезной и непосредственной угрозой, а нормаль- ное функционирование конституционных государственных властей прекра- щено, Президент Республики принимает меры, которые диктуются этими об- стоятельствами, после официальной консультации с Премьер-министром, председателями палат, а также с Конституционным советом» (ст. 16). Следу- ет отметить, что эта достаточно «размытая» формулировка позволяет прези- денту принимать довольно жесткие меры, не всегда диктуемые обстоятель- ствами. В то же время положение о необходимости согласования действий президента с Конституционным советом представляет собой определенную гарантию конституционности.
В последнее время такие гарантии усилены. Статья 16 Конституции допол- нена положением о том, что если исключительные полномочия президента продолжаются в течение 30 дней, то любой председатель палаты, 60 депута- тов или 60 сенаторов могут направить в Конституционный совет запрос о проверке наличия установленных Конституцией условий применения исклю- чительных мер. А по истечении 60 дней и через каждые последующие 60 дней Конституционный совет производит аналогичную проверку в силуКон-ституции и дает свое заключение (абз. 6 ст.16).
К числуиных полномочийпрезидента относятся: назначение трех членов Конституционного совета (о данном органе будет сказано далее). Он же назначает и председателя Конституционного совета. Акты президента под- лежат контрасигнатуре премьер-министром или соответствующим мини- стром, в ведении которого находится исполнение данного акта.
В соответствии с внесенными в 2007 г. в Конституцию поправками прези- дент обладает неприкосновенностью, т.е. в период исполнения полномочии президента и еще в течение одного месяца после прекращения этих полномо- чий он не может быть подвергнут никаким мерам процессуального характе- ра, за исключением юрисдикционных полномочий Международного уголов- ного суда (ст. 53-2 Конституции) и оснований, предусмотренных ст. 68 Кон- ституции. Согласно этой статье президент может быть отрешен от должности в случае совершения им правонарушения, явно несовместимого с осуществ- лением функций президента. Решение об отрешении от должности принима- ет парламент, действующий как Высокая палата правосудия. Решение при- нимается большинством в две трети голосов.
Для обеспечения исполнения конституционных полномочий президента при нем создается аппарат, представляющий собой две самостоятельные струк- туры — этовоенный домигражданский дом.В гражданском доме сосредо- точены советники по иностранным делам, вопросам внутренней политики, торговле, промышленному развитию, энергетике и т.д. В состав военного дома входят высшие должностные лица и советники по вопросам обороны и национальной безопасности.
Важную роль в определении политики государства играет Совет обороны, в состав которого входят 15 членов: помимо президента и премьер-министра
— министры обороны, иностранных дел, экономики и финансов, внутренних дел, начальник генштаба, руководители родов войск. Этот институт — самый засекреченный из всех структур власти в Пятой республике. По итогам засе- даний Совета обороны сообщения, как правило, не публикуются.
После событий 11 сентября 2001 г. в Нью-Йорке во Франции приняты до- полнительные меры по обеспечению безопасности, в частности по предло- жению правительства создан Совет внутренней безопасности, возглавляемый президентом.
Еще одно важное полномочие президента: только он имеет право отдать при- каз об использовании ядерной мощи Франции — таково положение декрета от 14 января 1964 г. Вместе с тем ни Конституцией, ни иными законами та- кое важное полномочие не урегулировано, как, впрочем, и в других государ- ствах — членах «ядерного клуба», хотя и в этих государствах такое полно- мочие возложено непосредственно на главу государства, причем его переда- ча может быть осуществлена только в рамках передачи полномочий главы государства. На наш взгляд, данное действие должно быть закреплено в кон- ституции.
Президент Франции несет ответственность за действия, совершенные им при исполнении своих обязанностей, только в случае государственной измены. Обвинение выдвигается обеими палатами, принявшими открытым голосова- нием идентичное решение абсолютным большинством голосов своих членов.
Елисейский дворец — резиденция президента Франции
Дело по обвинению рассматривается Высокой палатой правосудия, которая состоит из членов, избираемых в равном количестве Национальным собрани- ем и Сенатом из их состава после каждого полного или частичного обновле- ния этих палат. Палата на своем заседании избирает председателя. Порядок деятельности Высокой палаты правосудия определяется органическим зако- ном (ст. 67 Конституции).
Резиденцией французского президента является Елисейский дворец. Елисейский дворец служит резиденцией с 1873 г. Парижане называют его замком. Когда-то владелицей дворца была мадам де Помпадур. Любопытно, что дворец насчитывает 365 комнат — по числу дней в году. Прежде обслу- живание Елисейского дворца (официанты, бармены и т.п.) осуществлялось призывниками из числа окончивших школы подготовки гостинично- ресторанного персонала. Они проходили здесь военнуюслужбу.
Президенту Франции положены определенные льготы. В распоряжении пре- зидента и его супруги несколько автомобилей. Восемь автомобилей закреп- лено за ближайшими советниками президента. Остальные руководители ап- парата президента пользуются служебным транспортом по запросу.
В 2007 г. парламент Франции принял решение о повышении более чем в три раза должностного оклада президента Республики, установив его в размере 228 тыс. евро в год. Следует отметить, что Ф. Олланд провел значительное сокращение расходов, в том числе на 30% понизил размер своего денежного содержания.
Еще одна любопытная деталь: президент Франции по должности носит титул князя Андоррского, поскольку в соответствии с договором между Испанией и Францией 1278 г. над этим княжеством установлен протекторат в виде сов- местного управления Франции и епископа Урхельского (Испания). Принятая в 1993 г. Конституция княжества Андорра устанавливает, что в соответствии с историческими традициями Андорры функции главы государства осу- ществляют совместно и нераздельно епископ Урхельский и президент Фран- ции (ст.43).
Правительство Франции. Правительство состоит из премьер-министра и ми- нистров. Премьер-министр назначается президентом страны самостоятельно. Однако по смыслу конституционных идей правительство формируется на ос- нове фракции парламентского большинства. В этом случае оно, не боясь во- тума недоверия, свободно в определении и осуществлении своей политики.
Назначенный президентом премьер-министр представляет президенту кан- дидатуры министров для назначения их на должность. Установлен принцип несовместимости должности члена правительства с депутатским мандатом или какой-либо должностью на государственной службе, а также с иной профессиональной деятельностью. В то же время не запрещается совмещать должность министра с мандатом муниципального советника или с должно- стьюмэра.
Правительство действует в двух формах: как Совет министров и как Кабинет министров.Совет министровзаседает под председательством президента страны и решает наиболее важные вопросы государственной жизни, в част- ности вопросы делегированного законодательства. Данные акты принимают- ся в формеордонансови подписываются президентом. Кроме того, на засе- даниях Совета министров рассматриваются вопросы обороны и националь- ной безопасности, назначаются на должность государственные советники, послы и посланники и некоторые иные (ст. 13 Конституции). Все акты Сове- та министров подписываются президентом. Раз в неделю — по средам — правительство Франции собирается на заседание в Елисейском дворце под председательством президента республики. На заседании присутствуют все министры.
Любопытно, что заседания Совета министров проходят в бывшем музыкаль- ном салоне мадам Помпадур. Верные традициям французы осознают значи- мость дирижера и первой скрипки.
Кабинет министровзаседает под председательством премьер-министра и рассматривает вопросы текущей деятельности. Принимаемые Кабинетом ми- нистров акты подписываются премьер-министром и контрасигнуются соот-
ветствующим министром, в компетенцию которого входит исполнение при- нятого решения.
Правительство обладает важными полномочиями в сфере так называемого регламентарного регулирования, когда парламент издает свои акты по вопро- сам, не отнесенным к исключительно законодательному регулированию. Как уже отмечалось, правительство в этом случае может своим декретом изме- нить акты, изданные законодательным путем, получив соответствующее за- ключение Государственного совета (ст. 37 Конституции).
Конституционные поправки закрепили еще одно положение относительно правительства. В соответствии со ст. 51-1 Конституции правительство может по собственной инициативе или по требованию парламентской фракции меньшинства внести на обсуждение одной из палат резолюцию по опреде- ленной теме. По решению правительства по этой резолюции возможнопро-ведение голосования, но это не связано с вопросом о доверии правительству. Во Франции действует также институтделегированного законодательства.Смысл этой категории состоит в том, что правительство может войти в пар- ламент с вопросом о предоставлении ему права принять свой акт, издавае- мый в формеордонанса,по тем вопросам, которые Конституцией отнесены к сфере законодательной деятельности парламента. Необходимость принятия такого акта может быть вызвана определенными жизненными обстоятель- ствами: необходимостью оперативного урегулирования вопроса и т.п. Пар- ламент предоставляет правительству соответствующее полномочие, которое имеет ограниченный срок действия. Парламент предписывает правительству в течение определенного срока внести в парламент законопроект об утвер- ждении ордонанса. Если же правительство в течение установленного срока не вносит законопроект, то оно утрачивает контроль над этим актом: изме- няться данный акт после истечения установленного срока может только за- коном (ст. 38Конституции).
В связи с этим распространенное в научной литературе негативное отноше- ние к институту делегированного законодательства следует оценивать и с
этой позиции: что лучше — ждать принятия закона как акта высшей юриди- ческой силы или допустить оперативное решение вопросов правительством, ограничив это временными рамками? Представляется, что такая процедура предпочтительнее «указного права» президента РФ.
Премьер-министру помогает внушительный вспомогательный аппарат: его собственный комитет, генеральный секретариат планирования, генеральный секретариат национальной обороны, юридическая и технические службы, а также генеральный секретариат правительства с его многочисленными служ- бами.
То, что правительству Франции отведена важная роль, подтверждает тот факт, что размер окладов членов правительства достаточно высок. Дажепо-сле увеличения оклада президента Республики премьер-министр получает больше — 240 тыс.евро.
Следует отметить, что в соответствии с Конституционным законом от 19 июля 1993 г. в Конституцию был внесен дополнительный раздел, касающий- ся уголовной ответственности членов правительства (разд. X). Согласно это- му разделу члены правительства несут уголовную ответственность за акты, совершенные ими при выполнении своих функций и квалифицируемые как преступления или деликты на момент их совершения (ст. 68-1). Члены пра- вительства подсудны Суду Республики, который состоит из 15 судей. 12 су- дей избираются Национальным собранием и Сенатом (по шесть судей), а трое судей являются членами Кассационного суда.
Действующая Конституция предусматривает взамен прежнего Экономиче- ского и социального совета образование Совета по экономическим и соци- альным вопросам и окружающей среде. Его численность не может превы- шать 233 чел. К его полномочиям относится дача заключений по проектам законов, ордонансов, декретов, а также по законодательным предложениям. В совет представляются планы экономического и социального развития, а также в сфере охраны окружающей среды. Порядок формирования и дея- тельности этого совета определяются органическимзаконом.
В самом общем виде функции данного Совета аналогичны функциям россий- ской Общественной палаты, с той лишь разницей, что он был создан гораздо раньше и органично вписался в политическую систему Франции (ст. 69—71 Конституции).
Судебная власть и конституционный контроль. В основе французского пра- восудия лежат такие принципы, как равенство перед судом, коллегиальность, профессионализм, независимость и несменяемость судей. Закон 1977 г. уста- новил принцип бесплатности правосудия при рассмотрении гражданских и административных дел. Еще несколько принципов, установленных законода- тельством о судоустройстве: гласность рассмотрения дел (за некоторыми ис- ключениями), возможность двойного рассмотрения дела, т.е. в первой и апелляционной инстанциях, за некоторыми исключениями (по малозначи- тельным проступкам, по искам с суммой менее 4 тыс. евро). Кроме того, ре- шения первой и апелляционной инстанций могут быть обжалованы в касса- ционном порядке.
Судебная система Франции достаточно сложна. Выделяются суды общей юрисдикции и административные трибуналы, осуществляющие администра- тивную юстицию. Система общих судов включает Кассационный суд, апел- ляционные суды и суды первой инстанции.
Кассационный суд возглавляет систему общих судов. К его компетенции от- носится рассмотрение кассационных жалоб на постановления нижестоящих судов, по которым исчерпаны возможности обжалования в обычном апелля- ционном порядке.
Апелляционные суды рассматривают апелляционные жалобы на постановле- ния нижестоящих судов. В апелляционных судах выделяются несколько па- лат по уголовным делам и несколько палат по гражданским делам. В Париж- ском апелляционном суде, например, насчитывается 25 палат. Всего апелля- ционных судов насчитывается в континентальной части Франции — 30 и в заморских территориях — пять.
Суды первой инстанции, рассматривающие гражданские дела, делятся на трибуналы большого процесса и трибуналы малого процесса. Суды, рассмат- ривающие уголовные дела, разделяются на суды присяжных, исправительные трибуналы и полицейские трибуналы.
Во Франции в качестве самостоятельной ветви судебной власти существует административная юстиция, возглавляемая Государственным советом; в нее входят административные и апелляционные административные суды. Орга- ны административной юстиции рассматривают жалобы на действия и акты органов государственного управления, затрагивающие интересы частных лиц. Основная масса жалоб рассматривается административными трибуна- лами, которых насчитывается 25. В качестве промежуточной инстанции дей- ствуют пять апелляционных трибуналов, созданных в 1987 г., которые рас- сматривают апелляционные жалобы на решения административных трибуна- лов. Кассационные и апелляционные жалобы на решения этих судов рас- сматриваются в Государственном совете, который также рассматривает вка-честве первой инстанции жалобы на акты президента, правительства и мини- стров.
Для судебной системы Франции характерно наличие судебных учреждений, специализирующихся на рассмотрении отдельных категорий дел: торговые трибуналы, советы прюдомов (т.е. безукоризненно честных людей), которые рассматривают споры, связанные с заключением, исполнением и расторже- нием трудовых договоров.
Во Франции есть также органы, осуществляющие судебные функции, но не входящие в систему судов, — это Высокая палата правосудия, создаваемая для рассмотрения дела по обвинению президента в государственной измене (разд. IX Конституции). Кроме того, учрежден Суд Республики, рассматри- вающий дела об уголовной ответственности членов правительства за долж- ностные преступления или проступки.
Судьи системы общих судов назначаются декретом президента Республики. Члены Кассационного суда и первые председатели апелляционных судов —
по рекомендации Высшего совета магистратуры, остальные судьи — по представлению министра юстиции при положительном заключении Высшего совета магистратуры. Судьи административных трибуналов назначаются правительством по представлению министра внутренних дел, согласованно- му с министром юстиции.
Согласно ст. 64 Конституции судьи несменяемы. Судью может сместить лишь Высший совет магистратуры в связи с совершением им серьезногопро-ступка или тяжелым заболеванием. Судьи занимают свою должность до до- стижения 65 лет, судьи Кассационного суда — до 66 лет, а председатель Кас- сационного суда — до 68 лет. По достижении соответствующего возраста судьи уходят в отставку.
Весьма специфическим статусом обладает Государственный совет. Формаль- но он возглавляется премьер-министром, которого может замешать министр юстиции. Фактическое руководство принадлежит вице-председателю. В со- став Государственного совета входят также государственные советники и аудиторы. Структурно Государственный совет состоит из четырех секций: внутренних дел, финансов, общественных работ и социальных вопросов. Государственный совет выступает в двойном качестве — как высший орган административной юстиции и как консультативный орган правительства. В качестве первого Совет осуществляет контроль за деятельностью админи- стративных органов, решения которых могут обжаловаться в суды админи- стративной юстиции, а Государственный совет является в этом случае выс- шей инстанцией.
Государственный совет — «привилегированный советник» правительства. Согласно ст. 38 и 39 Конституции он дает предварительные заключения (причем в обязательном порядке) по проектам ордонансов, подготовленных правительством в порядке делегированного законодательства. Государствен- ный совет консультирует правительство и министров по юридическим во- просам.
Кроме того, Государственный совет выполняет ещё одну важную функцию
— конституционный контроль в отношении актов, издаваемых органами ис- полнительной власти.
Конституционный контроль. Своеобразие конституционного контроля во Франции состоит в том, что он имеет в некотором роде двойственную приро- ду (или двойное начало) и несколько выходит за рамки известных моделей конституционного контроля. Конституционность актов, исходящих от пар- ламента, рассматривается Конституционным советом, а исходящих от орга- нов исполнительной власти — Государственным советом.
Статус Конституционного совета определен Конституцией и специальным органическим законом. Конституционный совет включает две категории чле- нов: по праву и по назначению. К первой категории относятся бывшие пре- зиденты Республики (в этом качестве они остаются членами Совета пожиз- ненно), ко второй — девять членов, назначаемых тремя лицами: по три члена Совета назначаются президентом, председателем Национального собрания и председателем Сената. Согласно внесенным в Конституцию изменениям та- кое назначение производится с учетом мнения компетентной постоянной ко- миссии соответствующей палаты. Если три пятых членов этой комиссии вы- скажутся против назначения, то кандидатура отклоняется (ст. 56 Конститу- ции в новой редакции). Каждый член Конституционного совета назначается на девять лет. Но каждые три года перечисленные субъекты назначают по одному члену Конституционного совета, поэтому каждые три года Консти- туционный совет обновляется на треть. Председатель Конституционного со- вета назначается президентом. Голос председателя является решающим в случае разделения голосов членов Совета поровну (ст. 56 Конституции).
При вступлении в должность члены Совета приносят присягу перед прези- дентом. Вступление в должность подчинено также условиям несовместимо- сти: члены Совета не могут совмещать свою должность с другими должно- стями, указанными в законе, по общему правилу — с должностями в госу- дарственном аппарате, в государственном или частном секторе экономики.
Париж. Дворец Пале-Рояль — место заседаний Конституционного совета и Государственного совета Франции
Членам Совета запрещено одновременно быть членами парламента, прави- тельства, экономического и социального совета; быть руководителем или от- ветственным лицом в какой-либо политической партии. Однако члены Сове- та могут занимать должности, не связанные с коммерческой деятельностью, например профессора в университете. Мандат члена Совета невозобновляем; по истечении девяти лет он оставляет свою должность.
По состоянию на конец 2016 г. Конституционный совет Франции включал 10 чел. Девять членов, назначенных президентом Республики и председателями палат парламента, и бывший президент Республики В. Жискар Д’Эстен. Ж. Ширак и Н. Саркози не входят в состав этого органа соответственно с марта 2011 г. и января 2013 г.
Компетенция Конституционного совета весьма разнообразна. Она в той или иной мере затрагивает деятельность и парламента, и президента. Конститу- ционный совет выносит решения о правильности избрания депутатов и сена-
торов (по жалобам), рассматривает вопросы несовместимости должностей, возникающие в отношении членов парламента. Конституционному совету принадлежат более широкие полномочия в отношении выборов президента, о чем уже было сказано ранее.
В случае смерти президента Республики Конституционный совет констати- рует необходимость временного замещения этого поста. Временным прези- дентом становится председатель Сената. Совет также имеет право констати- ровать вакантность поста президента, когда тот не может исполнять свои обязанности (ст. 7 Конституции).
Конституционный совет участвует при введении в стране чрезвычайного по- ложения на основании ст. 16 Конституции. Президент, прежде чем ввести та- кое положение, должен провести консультации с премьер-министром, пред- седателями парламентских палат и с Конституционным советом. Принятые президентом меры в период чрезвычайного положения рассматриваются Конституционным советом с точки зрения соответствия их Конституции.
Конституционный совет, кроме того, наблюдает за проведением референду- ма и объявляет его результаты. В этом случае он консультирует правитель- ство при подготовке и проведении такого голосования. Совет разбирает раз- ного рода протесты на нарушения при проведении референдумов. Он следит за общим подсчетом голосов и объявляет результаты голосования.
Основная же функция Конституционного совета — рассмотрение соответ- ствия ряда актов основному закону страны. В обязательном порядке подле- жат контролю органические законы до их промульгации или поправки к дей- ствующим органическим законам. Вторая обязательная категория актов — регламенты палат парламента. В отношении простых законов запрос Совета не является обязательным. В ведении Конституционного совета лежит кон- троль за соответствием международных договоров основному закону. Во всех случаях речь идет о проектах международных соглашений; если договор ратифицирован, то он не может быть предметом конституционного контроля. Еслисоглашениепризнаетсянесоответствующимосновномузакону,тооно
не может быть ратифицировано до тех пор, пока не будет соответствующим образом изменена Конституция. Правом обращения в Конституционный со- вет с запросом о конституционности актов обладают президент, премьер- министр, председатели парламентских палат, 60 депутатов или 60 сенаторов (ст. 61 Конституции).
Поправки, внесенные в Конституцию Франции в 2008 г., предоставили Кон- ституционному совету право не только предварительного, но и последующе- го контроля (ст. 61-1).
Конституционный совет разрешает споры о распределении компетенции между законодательным и исполнительным органами, если во время обсуж- дения законопроекта в одной из палат парламента выявится, что какая-либо поправка или предложение не входят в область законодательства или проти- воречат полномочиям, предоставленным в соответствии со ст. 38 Конститу- ции, и правительство заявляет об их неприемлемости. В случае возникнове- ния разногласий между палатой и правительством спор разрешается Консти- туционным советом (ст. 41 Конституции).
Особенности взаимоотношения властей во Франции. Заложенный в Консти- туции принцип разделения властей сочетается с еще одним принципом — рационализированного парламентаризма. Согласно этому принципу парла- мент Франции обладает строго определенным объемом полномочий. За пре- делами этой сферы уже власть исполнительная правомочна осуществлять ре- гламентарные функции.
Во взаимоотношениях президента и правительства Франции, представляю- щих разные партии и находящихся в оппозиции друг к другу, иногда возни- кают ситуации «режима коабитации» (фр.cohabitation —сожительство). Данная ситуация сопровождается рассредоточением власти между двумя центрами (президентом и премьер-министром, опирающимся на парламент- ское большинство). В этот период возможности президента весьма ограни- ченны, поскольку закрепленный в законодательстве институт контрасигнату-
ры не позволяет ему без согласия премьер-министра реализовать ряд важ- нейших своих полномочий.
Когда и президент, и большинство депутатов парламента избраны от одной партии, президент пользуется наибольшей властью в стране, поскольку имеет поддержку парламента. Тогда форма правления трансформируется в прези- дентскую республику, но с еще большей властью президента, обладающего правом роспуска Национального собрания, а в сфере исполнительной власти президент становится самовластным хозяином.
Таким образом, в системе смешанной формы республиканского правления таятся политически опасные факторы, способные вызвать трансформацию всей системы в рамках действующей конституции. Примером тому может служить Веймарская конституция Германии, которая позволила посредством якобы демократических процедур (референдумов) сосредоточить всю власть в руках «вождя нации» (фюрера).
Сильная власть лидера вроде бы хороша для успешного решения текущих задач, но возникают проблемы, связанные с отсутствием реальной оппозици- онной силы. Примером могут служить события, вызванные принятием в 2005 г. Закона «О первом трудовом контракте». Этот Закон прошел парламентские процедуры легко, но вызвал впоследствии серьезные столкновения между властью и молодежью. Недостатки этого Закона могли быть выявлены еще в ходе законодательных процедур, если бы оппозиция имела более «громкий» голос. Аналогичная ситуация повторилась и весной 2016 г. с Законом о ре- форме трудового законодательства.