5. Местноесамоуправление

Конституционные основы местного самоуправления. Детальное регулирова- ние организации и деятельности местного самоуправления отнесено к веде- нию субъектов федерации. В то же время в Основном законе ФРГ закрепле- ны основополагающие начала местного самоуправления. Установлено, например, что в округах и общинах должны образовываться представитель- ные органы, избираемые народом путем всеобщих прямых свободных ирав-ных выборов при тайном голосовании, при этом в общинах допускаетсяза-мена представительного органа общим собранием населения (абз. 1 ст. 28). Гарантируется право общин на самостоятельное решение вопросов местного значения с одновременным возложением и финансовой ответственности за принимаемые решения (абз. 2 ст. 28). Толкуя данную статью, Федеральный конституционныйсудуказал, что «коммунальным органам должно бытьга-рантировано право заниматься всеми местными делами, которые по закону не предоставлены другим органамуправления».

В конституциях земель основы административно-территориального деления и правового статуса муниципальных образований урегулированы болееде-тально. Так, в Конституции земли Гессен закреплено: «Общины являются на своей территории исключительными обладателями всех полномочий местно- го публичного управления, осуществляемого на основе их собственной от- ветственности.Онимогутрешатьлюбуюзадачупубличнойвласти,кроме

случаев, когда решение этих задач возложено на другие ведомства в обще- ственных интересах специальным предписанием закона» (п. 1 ст. 137). В Конституции Баварии вопросам административно-территориального устрой- ства, статуса районов, округов и общин посвящены четыре статьи (ст.9—12). Установлено, в частности: «Община является юридическим лицом, обла- дающим публичным правом на определенной территории. Община имеет право, в рамках закона, самостоятельно принимать решения по вопросам,ка-сающимся общины, в частности избирать своего бургомистра и свой пред- ставительный орган» (ч. 2 ст.11).

В германском конституционном праве самостоятельность органов местного самоуправления выражается в так называемых пяти суверенитетах общин. В рамках «финансового суверенитета» каждая община вправе самостоятельно распоряжаться своими доходами и расходами, включая обложение населения определенными налогами. «Организационный суверенитет» дает общине возможность зафиксировать в уставе форму своего управления. «Штатный суверенитет» позволяет общине определять численность персонала, необхо- димого для управления ею, решать все вопросы оплаты своих сотрудников, их повышения по службе или же отставки. В рамках «суверенитета планиро- вания» общины в соответствии с законом делят свою территорию напро-мышленные, жилые и зеленые зоны, определяют застройку. В соответствии же с «уставным и правовым суверенитетом» общины могут принимать акты, имеющие обязательную юридическуюсилу.

Административно-территориальное устройство страны. В Основном законе ФРГ нет специального раздела, регулирующего вопросы административно- территориального деления страны. Эта сфера отнесена к ведению субъектов федерации. Административно-территориальное деление в различных субъек- тах германской федерации отличается многообразием. Можно выделить зем- ли с трехзвенной системой территориального устройства и земли с двухзвен- ной системой территориального устройства (это небольшие по территории земли, например Саар). Особое место занимают так называемые города-

республики (города-государства), являющиеся по своему правовому статусу одновременно городом и землей — субъектом федерации; в деятельности их органов сочетается решение задач субъекта федерации, общины, города.

При трехзвенной системе административно-территориального устройства земли делятся на округа, которые, в свою очередь, разделяются на районы (или города со статусом района), а районы — на общины (или города со ста- тусом общин). Земли с двухзвенным делением имеют в своем составе уезды (города со статусом уезда), поделенные на общины (города со статусом об- щин). Города, как правило, выделены из округов, уездов и общин и обладают самостоятельным статусом (город со статусом района, уезда, общины). Это предопределяется историческими корнями, а также тем, что Германия отли- чается достаточно высокой степенью урбанизации. Доля городского населе- ния составляет здесь 87%, каждый третий горожанин живет в крупном горо- де, имеющем свою специфическую инфраструктуру. Всего в Германии насчитывается около 420 округов и около 120 внеокружных городов. Названные административно-территориальные единицы являются террито- риальной основой организации местного самоуправления.

Система органов местного самоуправления. Модель местного самоуправле- ния в Германии относится к континентальному типу, но имеет особенности, которые позволяют сделать вывод о специфическом коммунальном само- управлении в ФРГ. Местное самоуправление в полном объеме осуществляет- ся на уровне общин и городов. Правовой статус общин, взаимоотношения их органов отличаются большим своеобразием, что объясняется историческими традициями, влиянием зарубежного опыта на организацию местного управ- ления и самоуправления и рядом других причин. По такому важному основа- нию, как взаимоотношения представительного органа с органами управле- ния, различают четыре модели (разновидности) общин.

Перваяразновидность (так называемое устройство магистрата) существует в землях Гессен, Шлезвиг-Гольштейн (в городах Киль, Франкфурт, Висбаден), в городах-землях Бремене и Гамбурге. Здесь представительный орган общи-

ны (общинное представительство, городское собрание депутатов) избирается населением общины. Образуется также коллегиальным исполнительным ор- ган — магистрат, который избирается представительным органом из своего состава. Магистрат состоит из 6—12 членов, включая бургомистра и почет- ных членов, т.е. лиц, не получающих вознаграждения за свою деятельность. Магистрат решает текущие управленческие дела и представляет общину вовне. В этой модели местного управления заложена возможность противо- стояния представительного учреждения и исполнительной власти общины.

Втораяразновидность — так называемая южно-германская модель, суще- ствующая в землях Баден-Вюртемберг и Бавария. В этих землях «представи- тельная корпорация» общины и «верхушка администрации» общины (бурго- мистр, обер-бургомистр) являются некой единой коллегией — общинным со- ветом (городской совет, городское собрание депутатов). Общинный совет, включающий определенное число советников, пропорциональное численно- сти населения, избирается населением путем прямых выборов; бургомистр — он же председатель совета — также избирается населением из числа профес- сионалов, выдвигаемых на партийной основе. Для этой разновидности харак- терно доминирующее положение представительного органа, а бургомистр в нем только «первый среди равных», хотя в настоящее время он и обладает рядом важных полномочий, например, в планово-финансовой области, в ре- шении кадровых вопросов и т.п. Иногда в литературе эта модель именуется

«системой двух корпораций» и, по мнению ряда немецких ученых, она пред- ставляет собой определенную противоположность системе прусского устройства магистрата. Похожа эта модель и на американскую «совет — сильный мэр».

Третьяразновидность местного управления (так называемое устройство бур- гомистра) существует в общинах земель Рейнланд-Пфальц и Саар (города и сельские общины), Шлезвиг-Гольштейн (сельские общины). Представитель- ный орган формируется населением путем прямых выборов; исполнительный орган — бургомистр (в общинах с населением более 50 тыс. чел. он именует-

ся обер-бургомистром) избирается представительным органом, но обладает значительными полномочиями, являясь, как правило, председателем общин- ного представительства. Бургомистр выполняет единоличные функции, свой- ственные магистрату, решая текущие проблемы в управлении общиной, ру- ководя ее администрацией и представляя общину вовне. Бургомистр имеет право опротестовать решения совета и в связи с этим приостанавливать их исполнение. Бургомистр считается не только высшим должностным лицом местного управления, но и представителем правительства соответствующей земли. Фактическое положение бургомистра, избираемого советом, здесь за- частую не менее значимо, чем положение бургомистра, избираемого в других германских землях непосредственно населением.

Четвертаяразновидность, условно называемая северогерманской моделью, действует в землях Северный Рейн — Вестфалия и Нижняя Саксония. Здесь представительный орган (совет, совет общины, городской совет) избирается населением. Исполнительный орган — исполнительный комитет — не явля- ется вспомогательным органом совета. Его работой руководит «директор общины» (директор города, обер-директор города), избираемый представи- тельным органом. Комитет занимается подготовкой решений совета, дирек- тор решает текущие дела, руководит общинной администрацией, представля- ет общину вовне. Главы местной администрации (бургомистр или ландрат) при такой системе выполняют преимущественно представительские функ- ции. Такая система управления весьма чужда немецким традициям. Она сло- жилась после Второй мировой войны не без влияния британских оккупаци- онных властей. Эта модель напоминает англосаксонскую систему «совет — управляющий».

Указанные разновидности имеют в отдельных землях (а иногда в пределах одной земли) многочисленные вариации; большим разнообразием отличается и организация местной администрации в общинах.

В Германии, как и в других странах континентального права, преобладает принцип «негативного» регулирования статуса органов местного самоуправ-

ления, в соответствии с которым местные органы вправе осуществлять такие действия, которые прямо не запрещены законом и не переданы каким-либо иным органам. В Основном законе закреплено право общин «регулировать в рамках закона под свою ответственность все дела местного сообщества» (абз. 2 ст. 28).

Функции и полномочия общин, округов, городов, а также органов местного самоуправления детально регулируются в уставах общин и уставах округов, городов. Общины принимают решения по вопросам развития инфраструкту- ры, общинного транспорта, туризма, строительства жилья, детских садов, школ, дорог, больниц, содержания театров, библиотек, музеев, социальных и спортивных сооружений. Общины устанавливают размеры налогов, сборов и т.д.

В германских городах исполнительный аппарат строится на общих для всех земель принципах и все департаменты имеют единую нумерацию. Департа- менты создаются по основным направлениям деятельности муниципальных органов. Городская администрация обычно включает департаменты общего управления, финансов, безопасности и поддержания порядка, культуры и об- разования, по делам молодежи, здравоохранения и социальным проблемам, строительства, управления общественными службами, экономики и транс- порта. Каждый департамент возглавляется избираемым или назначаемым ру- ководителем.

На уровне округов осуществляется прямое государственное управление, за исключением земли Бавария и одного из округов земли Рейнланд-Пфальц. В округах представительные органы не формируются, а управленческие функ- ции поручаются правительственным президентам, назначаемым исполни- тельной властью земли и подчиненным министру внутренних дел соответ- ствующего субъекта федерации. Правительственному президенту подчиня- ются правительственный президиум, состоящий из назначаемых чиновников, а также отраслевые органы управления.

Особенность политико-территориального устройства ФРГ — наличие горо- дов, являющихся субъектами федерации. В этих городах сочетается управле- ние регионального уровня и местное самоуправление. Рассмотрим это на примере вольного ганзейского (т.е. торгового) города Бремена. Бремен пред- ставляет собой городскую агломерацию, включающую два центра: сам Бре- мен, расположенный в верховье р. Везер, и его портовый спутник Бре- мерхафен (буквально — Бременский порт), находящийся в самом устье.

Высший орган власти в Бремене — гражданское собрание (бюр-гершафт), члены которого избираются населением путем всеобщих прямых и равных выборов. Исполнительная власть осуществляется сенатом (так именуется правительство здесь), возглавляемым президентом сената.

В Бремерхафене представительный орган — общее собрание, которое изби- рает магистрат (коллегиальный исполнительный орган) во главе с обер- бургомистром. Во время официальных церемоний при визитах в Бремен при- сутствуют оба лидера — бургомистр Бремена и обер-бургомистр Бре- мерхафена.

Несколько интересных фактов об этом городе. Бремен — второй по древно- сти город-республика (после Сан-Марино). Он был основан в VIII в., а в Средние века стал одним из ведущих городов Ганзы. С XVII в. получил ста- тус вольного города, сохранявшийся до 1933 г. Население сегодняшнего Бремена составляет 700 тыс. чел. На это число жителей в городе 360 образо- вательных гимназий и пять высших образовательных учреждений. Основу экономики Бремена составляет судостроение, есть также автомобилестрое- ние. Бремен — крупный научный центр. Здесь расположены Институт по- лярных исследований им. Альфреда Вегенера; Центр прикладной космиче- ской технологии, символом которого является 150-метровый карандаш — башня для опытов в условиях свободного падения. Таких башен всего три в мире (две — в США).

Бремен — веселый город. Ежегодно в конце октября здесь устраивается двухнедельный праздник «фраймаркт» (буквально «свободный рынок»), со-

провождающийся песнями, танцами, гуляниями, — отсюда и получили свою известность бременские музыканты.