Федеративноеустройство
Конституционные начала федерализма. Федеративные отношения формиро- вались в германском государстве в течение длительного времени. Как из- вестно, на протяжении многих столетий (с V до середины XIX в.) на терри- тории современной Германии и Австрии существовало множество госу- дарств. В течение этого периода наблюдались две взаимоисключающие тен- денции в развитии германской государственности: с одной стороны, стрем- ление к объединению, с другой — к самостоятельности и независимости. Та- кому состоянию способствовали исторически сложившиеся промышленные и культурные центры — Пруссия и Австрия, а также вольные города Гамбург и Бремен, промышленные регионы Баварии и Рура, каждый из которых стре- мился возглавить процесс объединения, что на практике приводило к обрат- ному результату. Вместе с тем германские государства длительное время со- существовали в рамках Священной Римской империи германской нации, ко- торая просуществовала вплоть до 1806 г., когда император Франц 11 под давлением Наполеона вынужден был отказаться от титула главы Римской
империи, сохранив за собой австрийский престол. В свою очередь, Священ- ная Римская империя являла собой весьма своеобразную форму государ- ственности, сочетавшую черты конфедеративного и федеративного устрой- ства.
Поэтому с самого начала выявилась возможность объединения германских государств только на условиях сохранения определенной степени независи- мости этих субъектов и децентрализации власти, что возможно лишь в усло- виях федеративного устройства, что и предопределило процесс федерализа- ции страны.
Вместе с тем чрезмерные претензии германских государств на независимость обусловили неудачу нескольких попыток такого объединения в первой поло- вине XIX в. Так, в соответствии с решениями Венского конгресса 1815 г. был образован Германский союз, включавший 38 государств, в том числе Прус- сию, Австрию, Саксонию, Баварию, Ганновер и др. Германский союз полу- чил название «рыхлой конфедерации», поскольку не были решены многие вопросы, в частности финансов, обороны и др. В основном, по свидетельству историков, союз использовался для совместного противостояния революци- онным силам. Этот союз окончательно распался в ходе Австро-Прусской войны 1866 г.
Только прусскому кайзеру Вильгельму I (сумевшему сделать трудный, но, как потом оказалось, единственно правильный выбор, назначив на пост канцлера О. Бисмарка), удалось осуществить давнюю мечту германского народа — создать единое немецкое государство, первым императором кото- рого он и стал. Первоначально был создан Северо-Германский Союз, вклю- чавший 22 государства. Во главе Союза стоял прусский король, но он был фактически оттеснен на второй план сильной фигурой канцлера О. Бисмарка. Победа Пруссии над Францией в войне 1871 г. окончательно закрепилагос-подство Пруссии. В 1871 г. вступила в силу Конституция Германской импе- рии, в состав которой входили 22 монархии и три вольных города (Любек, ГамбургиБремен).Этафедерацияотличаласьбольшимсвоеобразием,по-
скольку в ее состав входили монархии, имевшие множество прерогатив в от- ношении внутреннего устройства. В то же время в конституции была четко выражена централизация власти и германский император наделялся значи- тельными полномочиями.
Федеративное устройство было закреплено и в Веймарской конституции (1919), согласно которой федерация включала 18 земель.
В дальнейшем с установлением нацистского режима Германия приобрела форму унитарного государства без изменения конституционных начал, т.е. Веймарская конституция стала фиктивной. Очередной этап совершенствова- ния формы государственного устройства Германии начался уже после Вто- рой мировой войны.
Основной закон ФРГ (1949) закреплял федеративную форму государственно- го устройства Германии (абз. 1 ст. 20). Федерация в Германии построена по территориальному принципу. Первоначально Конституция закрепила феде- ративное устройство государства в составе 11 земель. В 1952 г. три земли объединились в одну — Баден-Вюртемберг. В 1957 г. в состав ФРГ после подписания договора между Францией и Германией в качестве земли был включен Саар. Наконец, при объединении двух германских государств в 1990 г. на территории бывшей ГДР было образовано пять новых федеральных зе- мель.
В настоящее время в составе ФРГ 16 субъектов федерации: Бавария, Баден- Вюртемберг, Бранденбург, Гессен, Мекленбург — Передняя Померания, Нижняя Саксония, Рейнланд-Пфальц, Саар, Саксония, Саксония-Анхальт, Северный Рейн — Вестфалия, Тюрингия, Шлезвиг-Гольштейн, а также три города, обладающих статусом земель и являющихся субъектами федерации: Берлин, Бремен и Гамбург. Земли различаются по своей социальной инфра- структуре, уровню промышленного развития, по территории и численности населения, историческим традициям, языковым диалектам и иными чертами. Так, крупнейшей по территории является земля Бавария (ее площадь 70 554 кв. км), наименьшей — г. Бремен (404 кв. км), крупнейшей по численности
населения — земля Северный Рейн — Вестфалия (17,68 млн. чел.), наимень- шей — г. Бремен (около 700 тыс. чел.). В Гамбурге находится самый круп- ный в мире морской порт. Рурская область — центр земли Северный Рейн — Вестфалия — самая крупная промышленная агломерация Европы.
Применительно к Германии сами немецкие ученые называют германскую моделькооперативным федерализмом(или кооперативной федерацией). Смысл кооперативной федерации состоит в том, что она базируется на прин- ципах взаимодействия и сотрудничества федеральных властей с властью субъектов федерации. Такой характер федерации выражен в нормах Основ- ного закона: «Все административные власти федерации и земель взаимно оказывают правовую и служебную помощь» (абз. 1 ст. 35); «Для отражения опасности, грозящей существованию или свободному демократическому строю федерации или земли, земля может истребовать полицейские силы других земель, а также силы и учреждения других управлений и Федераль- ной пограничной охраны» (абз. 1 ст. 91). Кооперация проявляется также в со- трудничестве федерации и земель в решении общенациональных вопросов, в участии федеральной власти в решении отдельных задач земель (например, через финансирование земельных программ), в участии земель в координа- ции деятельности органов власти (через представителей в Бундесрате, коор- динационные совещания и т.п.).
Федерацияасимметрична.Правда, в литературе встречается мнение о том, что германская федерация «в своей основе симметрична, хотя определенные элементы юридического неравенства между землями все же есть». Думается, что практически все существующие федерации, а их на сегодняшний момент насчитывается 25, асимметричны. В частности, в составе субъектов ФРГ есть три города, которые обладают статусом и города, и субъекта федерации, — это Бремен, Гамбург и Берлин. Земли имеют разное число представителей в Бундесрате. Это и есть асимметрия. Вместе с тем Основной закон содержит положения, направленные на обеспечение равенства прав жителей субъектов. Каждый немец имеет в любой земле равные права и обязанности (абз. 1 ст.
33); в высших учреждениях федерации должны использоваться в надлежа- щем соотношении чиновники всех земель, а в других учреждениях федера- ции набор сотрудников производится, как правило, из жителей той земли, где эти учреждения действуют (ст. 36).
В Основном законе ФРГ значительное внимание уделяется регулированию федеративных отношений, хотя и нет соответствующей специальной главы.
Основной закон выделяет сферу исключительного ведения федерации, сферу совместного ведения Федерации и земель и сферу исключительного ведения земель.
Принцип конкурирующей компетенциизакреплен в Основном законе: «В сфере конкурирующего законодательства земли вправе законодательство- вать, пока и насколько Федерация не использовала изданием закона свою за- конодательную компетенцию» (абз. 1 ст. 72). Проведенные в 2006 и 2009 гг. федеративные реформы (Federalismus I и Federalismus II) существенно изме- нили полномочия в сфере конкурирующей компетенции. Теперь федеральная власть правомочна регулировать отношения в сфере конкурирующей компе- тенции, лишь, когда требуется установить равноценные условия жизни или обеспечить правовое и хозяйственное единство в общегосударственных ин- тересах. Кроме того, в отдельных областях (охота, охрана природных ланд- шафтов, землеустройство, водное хозяйство и некоторые иные) земли могут своими законами изменять правила, установленные федеральным законода- тельством (ч. 3 ст. 72).
При распределении полномочий по предметам совместного ведения наряду с конкурирующей компетенцией используется так называемыйпринцип допол-нительной компетенции, согласно которому на уровне федерации принима- ются основополагающие, или рамочные, нормативные правовые акты, а на уровне субъектов федерации осуществляется детальное регулирование соот- ветствующей сферы общественных отношений. В германском конституци- онном праве этот принцип назван рамочной компетенцией. В ходе проведе- ния федеративной реформы 2006 г. рамочная компетенция была отменена, а
соответствующие сферы были переданы в исключительное ведение федера- ции или субъектов.
Основной закон детально регулирует финансовые взаимоотношения федера- ции и земель. Определена сфера исключительной компетенции федерации в финансовых делах и сфера конкурирующей компетенции (ст. 105). Закрепле- но распределение налоговых поступлений между федеральным бюджетом и бюджетами земель (ст. 106—108). Предусмотрено также, что федерация мо- жет предоставлять землям финансовую помощь для особо важных инвести- ций, как и для инвестиций общин и объединений общин в случаях необходи- мости предотвращения нарушений общего экономического равновесия, для выравнивания экономических различий на территории федерации или для оказания помощи в экономическом развитии (абз. 4 ст. 104а). Федерация и земли самостоятельны и независимы в ведении своего бюджетного хозяйства (абз. 1 ст. 109). Вместе с тем установлено, что в сфере бюджетного устрой- ства должны учитываться требования общеэкономического равновесия (абз. 2 ст.109).
Основной закон допускает возможность применения федерального принуж- дения. Оно возможно только в случае, когда земля не выполняет возложен- ных на нее Основным законом и другими федеральными законами обязанно- стей. Федеральное правительство с согласия Бундесрата может принять не- обходимые меры, чтобы побудить землю к выполнению своих обязанностей (ст. 37).
Конституционно-правовой статус субъектов федерации. Основные начала статуса земель определены Основным законом, в котором установлено, что конституционный строй земель должен соответствовать основным принци- пам республиканского демократического и социального правового государ- ства в смысле Основного закона ФРГ (абз. 1 ст. 28) и что федерация гаранти- рует соответствие конституционного строя земель требованиям Основного закона (абз. 3 ст. 28). В нем далее определено, что осуществление государ- ственных полномочий и решение государственных задач является делом зе-
мель, поскольку Основной закон не устанавливает или не допускает другого регулирования (ст. 30), и отмечается, что федеральное право имеет преиму- щество перед правом земель (ст. 31).
В соответствии с этими положениями Основного закона каждая земля имеет свою конституцию, свое законодательство, свой представительный орган власти — ландтаг, свое правительство — исполнительную власть, но они не обладают суверенитетом и не имеют права сецессии, т.е. права выхода из со- става федерации.
В современной конституционно-правовой литературе ФРГ субъекты герман- ской федерации рассматриваются как государства. «Земли — это государ- ства, — пишет профессор университета в г. Майнце В. Рудольф, — они само- стоятельно осуществляют всю полноту государственной власти за пределами полномочий федерации...». Однако статус субъектов федерации, определен- ный в Основном законе и в иных актах, позволяет считать их не государ- ствами, а скорее государственными образованиями. Субъекты не обладают суверенитетом, не имеют права выхода из состава ФРГ. Кроме того, установ- лен приоритет федерального права над правом земель.
Структура органов государственной власти в землях во многом сходна. Зако- нодательную власть в субъектах федерации осуществляют представительные органы, именуемые, как правило, ландтагами (в отдельных субъектах — по- иному,напримервБременеиГамбурге—гражданскоесобрание,вБерлине
— Палата депутатов). Данные органы формируются путем всеобщих равных прямых выборов при тайном голосовании. Срок полномочий составляетче-тыре года или пять лет. Мандат депутата ландтага является свободным.Де-путаты обладают иммунитетом и индемнитетом. В большинстве земель дей- ствуют однопалатные ландтаги, только баварский парламент имеет две пала- ты. Ландтаги принимают законы и осуществляют контроль за деятельностью исполнительной власти, они избирают главу правительства. В землях законо- дательство может приниматься и путем референдума. Большинстволандта-
гов могут принимать решения о самороспуске. Основной закон ФРГ не предусматривает такого права в отношении Бундестага.
Исполнительная власть осуществляется правительством земли (в некоторых субъектах — кабинет, а в городах Берлин, Гамбург и Бремен — сенат). Пра- вительство состоит из председателя, который называется министром- президентом, и министров. Министр-президент определяет общие направле- ния политики правительства, руководит его деятельностью, а также обладает правом помилования, представляет землю во внешних отношениях, осу- ществляет иные функции и полномочия, определенные конституциями и иными законами земель. В рамках общих направлений каждый министрса-мостоятельно руководит вверенной ему отраслью. Важная сфера деятельно- сти земельных правительств — подготовка законопроектов, назначение чи- новников в органы земли, а также проведение в жизнь федеральных законов. В судебную систему земель входят конституционные суды земель, а также суды низового и среднего уровня, распределенные по пяти ветвям судебной властиФРГ.
Финансовый федерализм. Финансовая система Германии достаточно сложна. Как уже отмечалось, основы финансовых отношений между федерацией и субъектами закреплены непосредственно в Основном законе ФРГ. Данные отношения базируются на двух основных принципах: принципе связанности полномочий и расходов и принципе соответствия расходов и доходов. Пер- вый из них означает, что и федерация, и ее субъекты несут только те расхо- ды, которые вытекают из необходимости решения соответствующих задач. Передача полномочий из центра на региональный уровень или наоборот со- провождается необходимым увеличением расходов. Действие этих принци- пов определяет характер распределения полномочий между федерацией и субъектами в финансовой сфере. Приоритет имеет федеральная власть. Зна- чительная часть налоговых отчислений идет в федеральный бюджет, и уже из федерального бюджета средства распределяются по землям.
Важнейшим инструментом гармонизации федеративных отношений служил прежде институт экономического выравнивания: создавался специальный федеральный фонд за счет изъятия из наиболее развитых в имущественном отношении земель части финансовых ресурсов и последующего перечисле- ния их в наименее развитые регионы. Но после присоединения восточных земель они оказались наименее развитыми в социально-экономическом от- ношении и стали получать основную долю финансовых средств. Это вызвало дополнительные проблемы, и в 2004 г. институт экономического выравнива- ния был упразднен.
Предусмотрено выделение дотаций из федерального бюджета новым землям, но в связи с возросшим дефицитом федерального бюджета размер этих дота- ций на 2007—2013 гг. был сокращен на одну треть.
Завершая анализ федеративных отношений в Германии, следует отметить еше ряд обстоятельств. Надежды, которые жители бывшей ГДР связывали с падением Берлинской стены, так и не сбылись. Они тревожатся за свое бу- дущее и будущее своих детей в объединенной Германии. Если заработная плата жителей западных земель Германии с 2002 г. в среднем увеличилась на 11%, то в восточных землях она за тот же период снизилась на 10%. Доходы работников в западных землях на 30% выше заработков их восточных коллег, сообщает федеральное статистическоеведомство.
В начале октября в ФРГ отмечается День германского единства, имеющий статус национального праздника. В 2014 г. институт по изучению обще- ственного мнения Allensbach провел опрос населения по вопросу, согласны ли опрашиваемые с тезисом: «Мы — один народ». Более 56% немцев не со- гласились с этим утверждением. На востоке ФРГ не согласились 60%, наза-паде —55%.
Система органов государственной властиКонституционные принципы организации и деятельности органов государ- ственной власти. Вся система органов государственной власти Германии функционирует на основе принципов разделения властей, законности, демо- кратизма и гласности. Хотя принцип разделения властей четко и не зафикси- рован в Основном законе, но его действие вытекает из содержания отдельных статей. Так, установлено, что государственная власть осуществляется «наро- дом путем выборов и голосований и через посредство специальных органов законодательства, исполнительной власти и правосудия» (абз. 2 ст. 20). Зако- нодательная власть принадлежит парламенту, исполнительная — Федераль- ному правительству. Судебная власть осуществляется Федеральным консти- туционным судом, федеральными судами и судамиземель.
Принцип демократизма проявляется в характере политического режима, за- крепленного в Основном законе (абз. 1 и 2 ст. 20). Принцип законности также закреплен непосредственно в Основном законе: «Законодательство связано конституционным строем, исполнительная власть и правосудие — законом и правом» (абз. 3 ст. 20).
Вся деятельность органов государства находится под общественным контро- лем, который обеспечивается свободной деятельностью СМИ, широко осве- щающей работу всех органов германского государства.
Общая характеристика избирательной системы. Основным и наиболее важ- ным способом формирования органов государственной власти в республике являются выборы, поэтому следует рассмотреть более подробно избиратель- ное право и избирательную систему ФРГ. В Основном законе ФРГ установ- лено, что выборы в Бундестаг и представительные органы земель, округов и общин являются всеобщими, прямыми, свободными, равными при тайном голосовании (абз. 1 ст. 28, абз. 1 ст. 38).
Следует отметить, что избирательная система ФРГ непрерывно совершен- ствовалась в течение всего периода ее существования. Так, в 1953 г. была введена система двойного голоса. Избирательным законом 1956 г. введена
возможность голосования по почте. В 1969 г. возраст пассивного избира- тельного права был снижен до 25 лет, в 1972 г. — до 21 года, а в 1974 г. — до 18 лет. В 1970 г. возраст активного избирательного права был снижен с 21 года до 18 лет. В 1985 г. избирательные права были предоставлены немцам, проживающим за границей, а метод д’Ондта при подсчете голосов в системе пропорционального представительства был заменен методом Хэра — Нимей- ера. При первых общегерманских выборах 2 декабря 1990 г. были установле- ны специальные правила, согласно которым объединенная Германия разде- лялась на два избирательных округа, в которых раздельно определялся 5%- ный избирательный барьер, что позволило двум вновь созданным партиям в новых землях — «Союз 90-х/Зеленые» и Партии демократического социа- лизма войти в Бундестаг.
Основные положения избирательного права и действующей избирательной системы Германии можно рассмотреть на примере выборов в Бундестаг. В Основном законе определено, что право избирать имеют лица, достигшие возраста 18 лет, а право быть избранным — лица, достигшие возраста, «с ко- торого наступает совершеннолетие» (абз. 2 ст. 38). Детальное регулирование избирательных отношений осуществляется Федеральным законом от 7 мая 1956 г. В этом Законе установлено, что активным избирательным правом об- ладают все граждане ФРГ, которые достигли надень выборов 18-летнего воз- раста, проживают в Германии не менее трех месяцев и не лишены избира- тельных прав (п. 1 § 12). Активным избирательным правом обладают и гер- манские граждане, проживающие за рубежом. Это право предоставлено тем, кто после 23 мая 1949 г. в течение не менее трех месяцев имел в ФРГ кварти- ру или иное место постоянного проживания, и сохраняется постоянно за проживающими в странах — членах Совета Европы. Граждане Германии, проживающие в других странах, пользуются этим правом в течение 25 лет (п. 2 § 12 Избирательного закона). Пассивным избирательным правом обладают граждане Германии, достигшие ко дню выборов возраста 18 лет (§ 15).
Выборы в Бундестаг проводятся по одномандатным округам, образуемым в каждой земле в зависимости от численности населения, и по земельным спискам, выдвигаемым политическими партиями в каждой земле. С 2002 г. Бундестаг состоит из 598 депутатов. 299 из них избирается в одномандатных избирательных округах, а 299 — по земельным спискам. Для проведения вы- боров образуется 299 одномандатных округов, число которых в отдельных землях может колебаться от двух (Бремен) до 64 (Северный Рейн — Вестфа- лия). Кандидаты по одномандатным округам выдвигаются политическими партиями или избирателями.
В соответствии с Основным законом ФРГ парламентские выборы назначают- ся самое раннее через 46, самое позднее — через 48 месяцев после начала но- вого избирательного периода. Согласно Избирательному закону дату выбо- ров в Бундестаг предлагает министр внутренних дел, после чего кабинетми-нистров должен обсудить данное предложение и внести затем соответству- ющее формальное предложение президенту страны. Президент принимает окончательное решение. Выборы должны быть назначены на воскресенье или праздничныйдень.
При выборах в избирательном округе предложение о кандидатах могут вно- сить политические партии, а также лица, обладающие активным избиратель- ным правом (в количестве не менее 200 избирателей). Каждый кандидат мо- жет быть предложен только в одном избирательном округе. Земельные спис- ки кандидатов могут быть представлены только партиями (так называемая списочная привилегия партии). Каждый кандидат может быть выдвинут только в одной земле и внесен только в один партийный список. В поддерж- ку земельного списка, выдвинутого партией, не имеющей своих представите- лей в парламенте, требуется собрать не менее 2 тыс. подписей избирателей в соответствующей земле.
Политические партии получают финансовую поддержку от государства из расчета по 0,75 евро за голос при общем числе полученных голосов до 5 млн. За каждый превышающий эту квоту голос выплачивается по 0,50 евро. Одна-
ко установлен и верхний предел. Годовые ассигнования для всех партий не должны превышать 122,5 млн. евро, а размер государственного финансиро- вания каждой партии не должен превышать суммы самостоятельно получае- мых ею доходов.
Осуществление избирательных процедур обеспечивается избирательными органами, к числу которых относятся: Федеральный руководитель выборов и Федеральная избирательная комиссия; земельный руководитель выборов и земельная избирательная комиссия, руководитель избирательного округа и окружная избирательная комиссия; председатель и правление избирательно- го участка. Кроме того, в каждом избирательном округе создается правление во главе с председателем для подсчета голосов, присланных по почте.
Особенностью избирательной системы ФРГ является сочетание в ней эле- ментов пропорциональной и мажоритарной систем.
При выборах депутатов Бундестага каждый избиратель имеет два голоса: первый — для избрания депутата по избирательному округу, второй — для голосования по земельному списку кандидатов. В первом случае избранным считается кандидат, набравший большее число голосов, чем любой другой. При равном числе голосов вопрос решается жеребьевкой.
Порядок распределения мандатов по земельным спискам весьма сложен. В самом общем виде он состоит в следующем. К распределению депутатских мандатов допускаются партии, списки которых преодолели 5%-ный загради- тельный барьер, а также партии, получившие хотя бы три мандата в избира- тельных округах. Первоначально определяется общее количество мандатов, предоставляемых каждой партии. Сначала мандаты передаются тем кандида- там, которые одержали победу в одномандатных округах. Оставшиеся места распределяются между списками пропорционально количеству вторых голо- сов, полученных каждым из них. На прежних выборах (до 2009 г.) распреде- ление депутатских мандатов между списками осуществлялось на основе ме- тода избирательных квот Хэра — Нимейера.
Начиная с выборов 2009 г. стал использоваться метод делителей Сент-Лагюе. В том случае, когда какая-либо партия в одномандатных округах получила больше мест, чем ей положено в соответствии с полученными ею вторыми голосами, ей предоставляются так называемые избыточные мандаты. На со- ответствующее количество мест увеличивается и численность Бундестага.
К выборам в 2013 г. было допущено 30 политических партий. Всего на 598 депутатских мест без учета дополнительных мандатов претендовало более 4 тыс. кандидатов. 5%-ный барьер преодолели только шесть партий: Союз ХДС/ХСС (310 мандатов), Социалистическая партия Германии (193 манда- та), Левые (64 мандата) и Партия зеленых, выступавшая в блоке с Союзом 90-х (63 мандата). Эти партии получили в совокупности 84,2% голосов от числа голосовавших избирателей.
В июле 2008 г. Федеральный конституционный суд установил, что институт дополнительных мандатов, введенный изначально как исключительный слу- чай, используется практически на каждых выборах и нарушает принцип рав- ного избирательного права, поскольку ведет к разному весу мандатов. Суд рекомендовал парламенту внести соответствующие поправки в избиратель- ный закон. Закон был пересмотрен, и если раньше число дополнительных мандатов составляло не более 15, то по итогам выборов 2013 г. оно возросло более чем вдвое.
День выборов в Бундестаг назначает федеральный президент, он должен приходиться на воскресенье или иной установленный законом нерабочий день. Избиратели голосуют лично, однако предусмотрена возможность голо- сования по почте. Голосование производится посредством избирательных бюллетеней, которые вкладываются в конверты.
В случае досрочного прекращения полномочий какого-либо депутата его мандат передается следующему кандидату, стоящему в земельном списке. В случае выбытия независимого кандидата, избранного в одномандатном окру- ге, в соответствующем округе проводятся дополнительные выборы, которые должны состояться в течение 60 дней.
Следует отметить, что Основной закон ФРГ наряду с избирательным правом регулирует некоторые иные формы прямой демократии, в частности прове- дение референдумов, выражение народной инициативы. Референдум может быть как консультативным — в форме опроса относительно принадлежности территории субъекту федерации (абз. 5 ст. 29), так и императивным, напри- мер служащим для утверждения федерального закона об изменении границ (территорий) субъектов федерации (абз. 2 ст. 29).
Германский парламент. Вопрос о структуре германского парламента не нашел в конституционном праве Германии однозначного решения. Согласно теоретическим концепциям отдельных ученых ФРГ парламентом в стране является Бундестаг, осуществляющий законодательную и иную деятель- ность. «Бундестаг, — пишут германские ученые Г. Клайн и В. Цее, — явля- ется парламентом Федеративной Республики Германия. Принимаемые им решения исходят от народа». Бундесрат через представительство членов пра- вительства земель выражает интересы властных структур субъектов федера- ции и не может рассматриваться в качестве представительного органа. В то же время многие германские и российские конституционалисты полагают, что парламент ФРГ состоит из двух палат — Бундестага (нижняя) и Бундес- рата (верхняя), не имеющих равногостатуса.
Представляется, что более обоснованной является вторая позиция. Во- первых, мировой практике известны различные процедуры формирования верхних палат парламентов (прямые выборы, избрание представителей орга- нами государственной власти субъектов федерации, назначение монархом или президентом и т.п.). Здесь важны не столько процедура наделения соот- ветствующим мандатом, сколько сам факт представительства интересов субъекта в федеральном парламенте. Во-вторых, если вывести Бундесрат из парламента, то с учетом имеющейся процедуры принятия закона при опреде- ленных условиях только Бундесратом получается, что законодательствует в демократическом правовом государстве вовсе и не парламент, а какой-то иной орган. Вряд ли это допустимо.
Процедура выборов депутатов Бундестага уже рассмотрена. Следует допол- нить, что депутаты Бундестага избираются на четыре года и согласно Основ- ному закону являются представителями всего народа, не связаны наказами или указаниями и подчиняются лишь своей совести (ст. 38 и 39), т.е. в Гер- мании действует принцип свободного депутатского мандата.
Члены Бундесрата назначаются и отзываются правительствами земель. Ко- личественный состав представителей от каждой земли предопределен коли- чеством голосов, которыми располагает эта земля в Бундесрате. Это количе- ство, в свою очередь, зависит от численности населения соответствующей земли. Каждая земля имеет в Бундесрате по меньшей мере три голоса. При численности населения свыше 2 млн. жителей земля представлена в Бундес- рате четырьмя голосами, земля с населением свыше 6 млн. жителей — пя- тью, более 7 млн. — шестью. По состоянию на декабрь 2016 г. палата насчи- тывала 69 членов.
Представителями могут назначаться члены правительства соответствующей земли. Как правило, в состав Бундесрата назначаются руководители органов исполнительной власти земель (министр-президент, бургомистр и т.п.), а также министры (сенаторы). Правительство каждой земли назначает в состав Бундесрата постоянных членов и их заместителей, которые замешают посто- янных представителей. Члены Бундесрата имеют императивный мандат. Правительства земель дают указания своим представителям, как они должны голосовать по обсуждаемым вопросам, и могут в любое время отозвать их. Таким образом, Бундесрат является постоянно действующим органом, но его состав периодически меняется в зависимости от изменения состава земель- ных правительств.
Статус депутата Бундестага и члена Бундесратарегулируется нормами Основного закона ФРГ, Федеральным избирательным законом, Федеральным законом о статусе депутата 1977 г., регламентами палат. Есть еще самостоя- тельный закон о вознаграждении членов Бундестага и некоторые иные акты. Основные характеристики статуса членов германского парламента сводятся к
следующему. Прежде всего, следует отметить, что в Германии действует принцип несовместимости мандата депутата Бундестага с должностью члена Бундесрата. Мандат депутата Бундестага или члена Бундесрата несовместим также с должностью федерального президента, судьи и некоторыми другими. В случае назначения депутата на должность федерального министра действие его мандата приостанавливается и на его место призывается следующий де- путат, стоящий в соответствующем списке. Как уже отмечалось, мандат де- путата Бундестага является свободным, а мандат члена Бундесрата носит им- перативный характер.
Члены Бундестага работают на постоянной профессиональной основе с по- лучением заработной платы. Соответственно они не могут совмещать свои функции с другой оплачиваемой работой. Права депутатов осуществляются депутатами либо коллективно, либо каждым единолично. Одиночными пра- вами являются: право участвовать в обсуждении, вносить поправки в законо- проекты, участвовать в выборах органов Бундестага и быть избранным в эти органы и некоторые иные. Коллективно депутатами Бундестага решаются следующие вопросы: созыв досрочного заседания палаты (по требованию трети ее членов), проведение закрытых заседаний Бундестага (по требованию десятой части депутатов), образование следственного комитета для расследо- вания вопросов, связанных с деятельностью правительства или иными собы- тиями (по требованию четверти депутатов), возбуждение обвинения против федерального президента (по требованию четверти депутатов). Кроме того, депутаты имеют право знакомиться со всеми материалами заседания палаты, вносить предложения об изменении повестки дня, выступать с заявлениями, предложениями при обсуждении тех или иных вопросов.
Депутаты пользуются индемнитетом и иммунитетом. Согласно Основному закону депутат не может быть подвергнут преследованию в судебном или административном порядке или иным образом привлечен к ответственности за выражение им своего мнения либо голосование в Бундестаге или в каком- либо парламентском комитете, кроме случаев клеветническихоскорблений
(абз. 1 ст. 46 Основного закона). Меры процессуального принуждения могут быть применены к депутату только с согласия палаты, за исключением слу- чаев задержания на месте преступления или в течение дня, следующего за днем совершения уголовно наказуемых деяний. Кроме того, по требованию Бундестага должны быть прекращены любые принудительные меры в отно- шении депутата (абз. 4 ст. 46). Основной закон ФРГ закрепляет институт де- путатской тайны: «Депутаты имеют право не давать показаний относительно лиц, которые доверились им как депутатам либо которые доверили им в этом качестве какие-либо факты, равно о самих таких фактах» (ст. 47).
Регламент Бундестага предусматривает ответственность депутатов. Депутат- оратор, превысивший регламент выступления, может быть лишен слова председательствующим. Председательствующий может также потребовать от депутата говорить по существу обсуждаемого вопроса (§ 35, 36 Регламента), а также лишить слова или даже удалить из зала до конца заседания. За более грубое нарушение удаление производится на срок до 30 дней и из заработка депутата вычитается соответствующаясумма.
Редакция газеты «Das Parlament», освещающей работу Бундестага, опублико- вала результаты любопытного исследования, проведенного редактором этой газеты.
Изучив 160 тыс. страниц протоколов заседаний парламента с 1949 г. до сего- дняшних дней, он установил, что наиболее часто употреблявшимся ругатель- ством на заседании палаты было «лжец» с вариациями. На втором месте по частоте — «лицемер». Такие слова звучали в адрес не только рядовых депу- татов, но и канцлеров — К. Аденауэра, Г. Коля. В. Брандта обозвали трусом. Часто использовались и «звериные» ругательства: «свинство», «корова».
За сквернословие депутатам выносится «общественное порицание». Такое взыскание за весь прошедший период было вынесено 294 депутатам 662 раза. Германские СМИ делают вывод, что «с таким удовольствием и пылом, как политики, не оскорбляют своих коллег представители ни одной другой про- фессиональной группы».
Как уже было отмечено, депутаты Бундестага имеют свободный мандат, но они связаны в определенной мере партийной дисциплиной, и в то же время их жизнь, деятельность, имидж зависят от отношения к ним их избирателей, и поскольку СМИ широко освещают такого рода события, депутаты рискуют утратить доверие своих избирателей и знают, что их могут не включить в списки избирателей или не проголосовать за них, тем самым они утратят в следующий раз свой депутатский мандат. Предусмотрен и ряд льгот дляде-путатов, в частности право бесплатного пользования транспортными сред- ствами идр.
В отношении членов Бундесрата никаких норм об их ответственности ни в Основном законе, ни в Регламенте Бундесрата не установлено. Однако надо иметь в виду, что они связаны позицией своих правительств, которые посто- янно держат их под контролем, и члены Бундесрата несут ответственность за принимаемые решения, если они выражают свое мнение вразрез с позицией своего правительства, своей земли.
Депутаты объединяются во фракции или группы либо действуют как незави- симые. Фракции образуются депутатами, избранными от одной партии (или блока), и насчитывают не менее 5% общего числа депутатов Бундестага (§10 Регламента Бундестага). Группы образуются из депутатов, число которых недостаточно для создания фракции.
Организация работы парламента.Процедура деятельности Бундестага регу- лируется его Регламентом. Регламент Бундестага был принят в 1952 г.,под-вергся существенному изменению в 1986 г. и действует сейчас с изменения- ми и дополнениями. Бундестаг выбирает своего председателя, именуемого президентом, его заместителей и секретарей. Председатель избирается на весь срок полномочий Бундестага. Со времен Веймарской республики сло- жился обычай, согласно которому кандидатуру председателя выдвигает наиболее крупная фракция, а первого заместителя — вторая по численности фракция. Внутренним руководящим органом Бундестага является Совет ста- рейшин,состоящийизпредседателяБундестага,егочетырехзаместителейи
23 депутатов, избранных от фракций пропорционально их численному соста- ву. Совет старейшин решает вопросы обеспечения деятельности Бундестага, спорные и организационные вопросы.
В Бундестаге образуются комитеты и комиссии. Комитеты формируются двух видов: специальные и другие. Специальные комитеты образуются всо-ответствии с системой отраслевых министерств федерального правительства. Другие комитеты (бюджетный, по петициям, по вопросам регламента и др.) образуются для решения общих вопросов или выполнения специфических контрольных функций. Примечательно, что образование отдельных комите- тов предусмотрено непосредственно Основным законом, например таких, как комитет по делам Европейского Союза (ст. 45), по иностранным делам, по обороне (ст. 45а), по петициям (ст. 45с), а также следственный комитет (ст. 44). Кандидатуры на должность председателей комитетов предлагаются фракциями. Возникающие при этом споры разрешаются Советом старейшин. Заседания Бундестага открытые. По решению, принятому большинством в две трети голосов, заседания могут быть объявлены закрытыми. Решения принимаются большинством от числа присутствующих депутатов. Закон об изменении Основного закона нуждается в согласии двух третей депутатов Бундестага и двух третей голосов Бундесрата (ст. 42, 79 Основногозакона).
Здание, где заседает Бундестаг ФРГ
С мая 1999 г. заседания Бундестага проходят в новом (точнее, заново отре- ставрированном) здании Рейхстага, построенном еще в 1884 г. для заседаний имперского парламента. У здания сохранен прежний внешний облик, но оно оборудовано по последнему слову техники.
Выделен специальный этаж-галерея для посетителей Бундестага. В зале пле- нарных заседаний оборудованы балконы для размещения представителей прессы и публики. Кроме того, даже закрытые заседания Бундестага, преду- смотренные Основным законом, проходят за закрытыми, но прозрачными дверями и такими же прозрачными стенами, а гигантский прозрачный купол, заменяющий потолок в зале пленарных заседаний, оборудованный современ- ной системой кондиционирования, позволит, вероятно, наблюдать заседания даже из космоса.
Видимо,памятьоподжогеРейхстага27февраля1933г.недаеткому-топо-
коя. В сентябре 2000 г. в Берлине была предотвращена попытка поджогазда-
ния Бундестага. Молодой человек въехал в автомобиле на «крыльцо» Рейхс- тага, намереваясь протаранить стеклянные двери, но автомобиль застрял. Выскочив из него, молодой человек попытался поджечь машину, которая была внутри обильно пропитана бензином, но был схвачен охраной.
Бундесрат избирает своего председателя сроком на один год (ст. 52). Пост председателя Бундесрата могут занимать только главы правительств земель, которые избираются в порядке очередности в зависимости от размеров зем- ли. Избираются также три заместителя председателя. Председатель и его за- местители образуют президиум Бундесрата.
В Бундесрате образуются специальные комитеты — по основным направле- ниям работы. В каждый комитет входит по одному представителю от каждой земли. Постоянные члены этих комитетов — соответствующие министры зе- мель. Все заседания комитетов закрытые. Созывает Бундесрат его председа- тель; он обязан созвать его по требованию представителей не менее двух зе- мель или Федерального правительства (ст. 52 Основного закона). Бундесрат принимает свои решения большинством голосов.
В Основной закон ФРГ в 1968 г. в связи с обострением политической обста- новки в Европе («Пражская весна», противостояние стран НАТО и Варшав- ского Договора и т.п.) был включен разд. 1Уа «Совместный комитет», со- гласно которому Совместный комитет создается из представителей обеих па- лат. Две трети его состава — депутаты Бундестага, одна треть — члены Бун- десрата. Комитет выполняет особые функции в период введения состояния обороны, что регулируется самостоятельным разд. Ха, введенным также в 1968 г.
Парламентские процедуры. Данные процедуры урегулированы регламентами палат. Традиционно к парламентским процедурам относятся ведение законо- дательной работы, осуществление парламентского контроля за деятельно- стью правительства, формирование внутренних органов и др. Первое заседа- ние вновь избранного состава Бундестага созывается председателем Бунде- стага предыдущего созыва не позднее, чем на 30-й день. Ведет первое засе-
дание до избрания председателя Бундестага старейший по возрасту депутат. На первом заседании избирается президент Бундестага. Важнейшей процеду- рой является законодательный процесс.
Законодательный процесс. Парламент ФРГ осуществляет законодательные полномочия. Основной закон ФРГ разделяет компетенцию между федераци- ей и землями. Федеральный парламент принимает законы в сфере исключи- тельной компетенции федерации и конкурирующей компетенции федерации и земель, а также по вопросам, по которым федерация может издавать общие правовые предписания (ст. 71—74, 77 и др. Основного закона). Все законо- проекты вносятся в Бундестаг. Правом законодательной инициативы обла- дают Бундесрат, Федеральное правительство, партийные фракции и депутаты Бундестага в количестве не менее 5% (т. е. 31 депутат). Если законопроект вносится фракциями или депутатами, то он не требует одобрения Бундесрата, поэтому, если необходимо быстрое принятие закона, Федеральное прави- тельство вносит проект через своюфракцию.
Федеральное правительство перед внесением в Бундестаг своего законопро- екта направляет его сначала в Бундесрат, который в течение шести недель имеет право высказаться об этом проекте, согласовав его с правительствами земель. В случае особой сложности проекта или его большого объема срок увеличивается до девяти недель. Проект, определенный Федеральным прави- тельством при внесении в Бундесрат как особо срочный, передается в Бунде- стаг по истечении трех недель, даже если мнение Бундесрата по этому проек- ту еще не получено; мнение Бундесрата в таком случае по получении немед- ленно направляют в Бундестаг. Проекты Бундесрата должны направляться в Бундестаг через Федеральное правительство, которое в течение шести недель обязано высказать по ним свое мнение. Этот срок в установленных Основ- ным законом случаях может быть сокращен до трех недель или увеличен до девяти недель (ст. 76). Регламентом Федерального правительства Германии установлена та же процедура для производства экспертизы законопроектов, что и для разрешения правительством иных вопросов. За исключением слу-
чаев, вызванных срочностью принятия решения (абз. 2 ст. 76 Основного за- кона), выносимые на правительственное рассмотрение законопроекты долж- ны быть обсуждены в заинтересованных федеральных министерствах. Пере- чень вызвавших разногласия на министерском уровне вопросов и предлагае- мое решение, снабженное кратким обоснованием, передаются статс- секретарю аппарата федерального канцлера (§ 16 Регламента Федерального правительства). Между представлением проекта решения и началом его об- суждения должно пройти не менее недели. Следует отметить, что две трети законопроектов вносится Федеральным правительством.
Законопроекты могут вносить и группы депутатов Бундестага (одна из фрак- ций либо не менее 5% депутатов, что установлено в Регламенте Бундестага). Законопроекты рассматриваются в трех чтениях. В ходе первого чтения, как правило, обсуждаются основные положения проекта. После этого законопро- ект передается в один из комитетов Бундестага. Второе чтение включает об- суждение каждой статьи проекта, внесение в него поправок. В третьем чте- нии также проводится обсуждение поправок, в конце — голосование по за- конопроекту.
Законы принимаются большинством голосов. Бундестаг правомочен прини- мать решения, если на заседании присутствуют более половины депутатов. Голосование осуществляется поднятием руки, а при заключительном голосо- вании — вставанием с мест. По требованию одной из фракций или 5% при- сутствующих депутатов может быть проведено поименное голосование. Ре- гламентом предусмотрен и ещё один способ голосования. Если возникают сложности с подсчетом голосов при открытом голосовании, депутаты поки- дают зал через три двери западной стороны: «за», «против» и «воздержался». Принятый Бундестагом закон незамедлительно передается в Бундесрат. Если Бундесрат дает согласие, закон после наложения федеральным канцлером своей контрасигнатуры поступает на подпись федеральному президенту и после подписания им вступает в силу.
Если у Бундесрата имеются дополнения или изменения, то Бундесрат может в течение трех недель с момента получения принятого Бундестагом закона потребовать созыва комитета, образуемого из депутатов Бундестага и Бунде- срата для совместного обсуждения проектов. В данном случае речь идет осо-гласительном комитете. В том случае, когда для принятия закона согласие Бундесрата необходимо (в соответствии с Основным законом согласие Бун- десрата требуется при принятии законов в сфере борьбы с терроризмом;ре-гулирования статуса чиновников земель и некоторых иных сферах — ст. 73—74), созыва комитета могут потребовать Бундестаг и Федеральное пра- вительство. Если комитет предложит внести изменения в принятый Бунде- стагом законопроект, то Бундестаг должен вновь принять решение по такому законопроекту. Если для принятия закона согласия Бундесрата не требуется, он может по окончании вышеупомянутой процедуры в течение двух недель заявить протест против принятого Бундестагом закона. В случае если протест принят большинством голосов Бундесрата, он может быть отклонен решени- ем большинства депутатов Бундестага (ст. 77 Основногозакона).
Об активности законотворческой работы свидетельствуют следующие циф- ры. За период с 2002 по 2005 г. было внесено 760 законопроектов, из них: от Правительства — 362 (47,63%), от земель (через Бундесрат) — 187 (24,61%),
от Бундестага — 211 (27,76%).
Особенностью законодательной процедуры в Германии является так называ- емыйинститут состояния законодательной необходимости.Он состоит в следующем. В том случае, когда федеральный канцлер ставит перед Бунде- стагом вопрос о выражении ему доверия, связывая это с прохождением в Бундестаге правительственного законопроекта, объявленного неотложным, и Бундестаг отказывает в таком доверии, федеральный президент по предло- жению Федерального правительства объявляет состояние законодательной необходимости. Если в этом случае Бундестаг вновь отклонит закон или примет его в неприемлемой для правительства редакции, то законопроект пе- редается в Бундесрат, который принимает закон самостоятельно. Такая же
процедура применяется, если Бундестаг не одобряет правительственный за- конопроект в течение четырех недель после его нового внесения (ст. 81 Ос- новного закона).
Парламент ФРГ может делегировать Федеральному правительству, феде- ральному министру или правительству земли право издания актов по вопро- сам, входящим в его законодательную компетенцию. Это осуществляется пу- тем издания соответствующего закона, в котором определяются содержание, цели и объем предоставленного полномочия (ст. 80 Основного закона). Бюд- жет ФРГ принимается парламентом с соблюдением обычной законодатель- ной процедуры. Он должен быть представлен Федеральным правительством не позднее начала сентября.
Характеристика парламента была бы неполной, если не привести один факт, попавший в газеты. В 2000 г. съемочная группа одного из общегерманских телеканалов с соблюдением всех формальностей взяла пробы на содержание кокаина в самых престижных и известных зданиях Берлина. Результаты ана- лизов оказались шокирующими. Среди мест, используемых кокаинистами, были дорогие отели, другие известные общественные здания, а из 28 проб, взятых в туалетах Бундестага, 22 показали наличие героина. Следы наркоти- ка были в туалетах рядом с помещениями фракций и даже на этаже руковод- ства парламента, куда посетители вообще не допускаются. Их могут исполь- зовать только депутаты, сотрудники аппарата, специально приглашенные гости. В то же время в туалетах, предназначенных только для посетителей, остатков кокаина не обнаружили. Позже аналогичные пробы были взяты в Вестминстере и с тем же результатом. Выводы пусть делает читатель.
Федеральный президент. Главой государства в ФРГ является федеральный президент. Он избирается специфическим органом — Федеральным собрани- ем. Федеральный закон ФРГ от 25 апреля 1959 г. определяет порядок выбо- ров федерального президента и процедуру выборов членов Федерального со- брания в ландтагах земель.
Федеральное собрание состоит из членов Бундестага и такого же числа чле- нов, избираемых ландтагами земель на началах пропорциональности. От каждой земли в состав Федерального собрания избирается такое же число членов, сколько от этой земли избрано депутатов в состав Бундестага. В со- став Федерального собрания могут избираться граждане, не являющиеся де- путатами ландтагов. Созывается Федеральное собрание президентом Бунде- стага за 30 дней до окончания срока полномочий действующего президента ФРГ.
Федеральным президентом может быть избран гражданин ФРГ, обладающий избирательным правом и достигший 40 лет. Президент избирается на пять лет и может переизбираться только один раз (ст. 54). Кандидатуры на пост федерального президента могут вноситься любым депутатом, но практически кандидатуры выдвигаются партийными фракциями. Для избрания необходи- мо получить абсолютное число голосов. Но если в ходе двух туров ни один из кандидатов не набирает нужного числа голосов, то в третьем туре доста- точно относительного большинстваголосов.
При вступлении в должность федеральный президент приносит присягу. Начиная с 1999 г. резиденцией федерального президента является дворец Бельвю в Берлине. Сохранилась и резиденция в Бонне — вилла Хаммершмит. Согласно Основному закону федеральный президент не может входить ни в состав Федерального правительства, ни в состав законодательной корпора- ции какой-либо земли. Он также не может занимать какую-либо другую оплачиваемую должность, работать по профессии или иметь занятие, входить в состав руководства или наблюдательного совета предприятия, имеющих целью получение прибыли (ст. 55). По сложившемуся обычаю президент по- сле вступления в должность прекращает членство в какой-либо партии и воз- держивается от партийной деятельности, хотя прямого запрета в законода- тельстве нет.
Полномочия федерального президента зафиксированы в Основном законе: право участия в заседаниях правительства (именно участвовать, а не предсе-
дательствовать); право подписания и обнародования законов, принимаемых парламентом; право роспуска Бундестага на основаниях и в случаях, указан- ных в Основном законе. Президент по требованию федерального канцлера объявляет состояние законодательной необходимости. В сфере международ- ных отношений федеральный президент представляет государство на между- народном уровне, заключает от имени ФРГ договоры с иностранными госу- дарствами, аккредитует и принимает послов (ст. 59).
Федеральный президент назначает и увольняет федеральных судей, феде- ральных чиновников, офицеров и унтер-офицеров (если законом не установ- лено иное), производит награждения государственными наградами. В от- дельных случаях он осуществляет от имени Федерации право помилования (ст. 60). Для действительности актов федерального президента необходима их контрасигнатура федеральным канцлером или компетентным министром (за исключением актов о назначении или освобождении федерального канц- лера и о роспуске Бундестага). Федеральный президент обладает иммуните- том в том же объеме, что и депутат Бундестага (абз. 4 ст. 60 Основного зако- на).
Досрочно полномочия президента могут быть прекращены вследствие либо его добровольной отставки, либо отрешения от должности на основании вы- двинутого обвинения в совершении преступления. Согласно Основному за- кону федеральный президент может быть лишен должности, если Федераль- ный конституционный суд установит, что он виновен в умышленном нару- шении Основного закона ФРГ или иного федерального закона. Обвинение в этом могут выдвигать перед Федеральным конституционным судом Бунде- стаг или Бундесрат (предложение о предъявлении обвинения должно быть представлено от имени не менее четверти депутатов Бундестага или четвер- той части голосов Бундесрата, а решение о предъявлении обвинения требует большинства в две трети депутатов Бундестага или в две трети голосов Бун- десрата). После предъявления обвинения Федеральный конституционный суд
может своим приказом временно отстранить президента от должности (ст. 61 Основного закона) до рассмотрения дела.
Полномочия федерального президента в случае каких-либо препятствий или досрочного освобождения от должности осуществляются председателем Бундесрата (ст. 57 Основного закона).
Федеральное правительство. Следует отметить, что Федеральное правитель- ство играет очень важную роль в системе государственной власти Германии, и особое место занимает фигура федерального канцлера. Германию вслед- ствие этого нередко именуют «канцлерской республикой».
Федеральное правительство согласно Основному закону состоит из феде- рального канцлера и федеральных министров (ст. 62). Процедура формиро- вания Федерального правительства урегулирована ст. 63 и 64 Основного за- кона. Федеральный канцлер избирается Бундестагом по представлению фе- дерального президента, причем федеральный президент сам никогда не появ- ляется на заседаниях Бундестага, он вносит свою кандидатуру в письменной форме председателю Бундестага. Голосование проходит в Бундестаге без об- суждения внесенной кандидатуры. Вместе с тем сложилась своеобразная по- литическая практика (своего рода конституционный обычай). Перед форми- рованием правительства заключаются коалиционные соглашения партий, поддерживающих будущее правительство. Этими соглашениями в общих чертах определяется состав будущего кабинета (кандидатура канцлера, пер- сональный состав кабинета и основные направления политики).
Кандидатура на пост федерального канцлера должна получить абсолютное большинство голосов, так называемое канцлерское большинство, т.е. 50% плюс хотя бы один голос от общего числа депутатов Бундестага. Голосова- ние — тайное, с использованием бюллетеней, вложенных в конверт. Каждо- му депутату выдается избирательный бюллетень, в который вписана фамилия кандидата. Депутат делает свой выбор, вкладывает бюллетень в конверт и опускает конверт в избирательный ящик или передает в счетную комиссию, которая и проводит подсчет.
Если кандидатура не набирает канцлерского большинства, то ответствен- ность за назначение канцлера возлагается на Бундестаг. В течение 14 дней Бундестаг должен самостоятельно определить кандидата на эту должность. Члены Бундестага предлагают свои кандидатуры. Допускается любое число кандидатур и туров голосования. Предложение о выдвижении кандидата должно получить поддержку четверти депутатов Бундестага. Прения по кан- дидатурам также не допускаются. Если предложенная кандидатура при голо- совании набирает абсолютное большинство голосов, т.е. «канцлерское» большинство, то президент в течение семи дней должен назначить федераль- ного канцлера. Таким образом, окончательно (формально) федеральный канцлер назначается в любом случае федеральным президентом.
Если в течение этих 14 дней Бундестаг не определил кандидата, то проводит- ся еще один тур голосования, в котором опять же участвуют только депутаты Бундестага. Если кандидатура набирает канцлерское большинство, то феде- ральный президент назначает канцлера. Если же кандидатура получает неаб-солютное, а относительное большинство, то федеральный президент в тече- ние семи дней либо назначает федерального канцлера, заведомо полагая, что тот не будет пользоваться поддержкой большинства парламента (так называ- емый канцлер меньшинства), либо распускает Бундестаг и назначает новые выборы.
Такая система взаимоотношений Бундестага с федеральным президентом со- четает и чисто правовой механизм, и политический. Президенту предостав- ляется право выбора: либо вверить судьбу страны в руки политическойфи-гуры, не имеющей поддержки парламентского большинства, что чревато конфликтами и разногласиями, либо распустить Бундестаг и провести новые выборы.
Выборы федерального канцлера происходят на первом же заседании Бунде- стага после очередных (или внеочередных) парламентских выборов, а также выборов президента Бундестага и его заместителей. В истории современной Германии практически все канцлеры уже в первом туре получали «канцлер-
ское» большинство. Это предопределено в значительной степени тем, что кандидатом на пост федерального канцлера выдвигается лидер партии (бло- ка), получившей большинство мест на парламентских выборах.
Назначение федерального канцлера президентом не требует контрасигнации и осуществляется путем вручения президентом верительной грамоты. Феде- ральный канцлер представляет президенту кандидатуры для назначения на должности федеральных министров. Члены Федерального правительства приносят присягу на заседании Бундестага. Одного из федеральных мини- стров федеральный канцлер назначает своимзаместителем.
Основной закон ФРГ устанавливает принцип несовместимости должностей. Федеральный канцлер и федеральные министры не могут занимать никакие другие оплачиваемые должности, осуществлять коммерческую или профес- сиональную деятельность, входить в состав руководства, а без согласия Бун- дестага — в состав наблюдательного совета предприятия, имеющего целью извлечение прибыли (ст. 66). В то же время члены правительства сохраняют депутатский мандат и остаются членами Бундестага. В этом особенность парламентской республики.
Как уже было отмечено, роль федерального канцлера в руководстве страной очень велика. В соответствии с Основным законом он определяет основные направления политики и несет за них ответственность, а уже в рамках этих основных направлений федеральные министры ведут дела своей отрасли са- мостоятельно. В Основном законе подчеркивается особая роль федерального министра обороны, наделенного правом командовать Вооруженными силами в мирное время. Следует отметить, что при объявлении состояния обороны командование Вооруженными силами переходит не к президенту, а к феде- ральному канцлеру (ст. 115-Ь Основного закона).
Федеральное правительство принимает свой Регламент, одобряемый феде- ральным президентом. В этом акте урегулированы полномочия федерального канцлера, права и обязанности федеральных министров, порядок работы Фе- дерального правительства и т.п. Ответственность за деятельность правитель-
ства целиком несет канцлер. Со сменой федерального канцлера правитель- ство уходит в отставку (ст. 69 Основного закона).
В ФРГ установлены юридические правила для обеспечения устойчивого по- ложения федерального канцлера. Он может быть смешен только в результате вынесения емуконструктивного вотума недоверия.Недоверие выражается следующим образом. Сами депутаты выступают с инициативой об избрании нового федерального канцлера и предлагают кандидатуру. Предложение должно быть поддержано четвертью депутатов Бундестага (§ 97 Регламента). Через 48 часов после выдвижения этой инициативы проводится голосование по предложенной кандидатуре. Эти двое суток даются депутатам для осмыс- ления возникшей ситуации. Если новая кандидатура набирает «канцлерское» большинство, тогда президенту направляется соответствующее решение, и президент отправляет в отставку прежнего канцлера и назначает нового. Вместе с федеральным канцлером в этом случае в отставку уходит все прави- тельство и формируется новое. Если же кандидатура не набирает «канцлер- ского» большинства, то вотум недоверия считается несостоявшимся.
Федеральный канцлер может поставить перед Бундестагом вопрос о доверии себе, причем он может быть поставлен как самостоятельно, так и в связи с другими вопросами, например в связи с внесенным законопроектом («свя- занный вотум»). Вопрос ставится на голосование через 48 часов и тожедол-жен набрать «канцлерское» большинство. В этом случае Правительство про- должает свою деятельность, получив поддержку Бундестага. Если же вопрос о доверии не набирает «канцлерского» большинства, то федеральный канц- лер может подать в отставку или сохранить полномочия в качестве «канцлера меньшинства», а может предложить президенту распустить Бундестаг. Пре- зиденту в последнем случае дается 21 день на то, чтобы оценить ситуацию и решить данный вопрос. И если Бундестаг в течение этих трех недель не избе- рет нового федерального канцлера все тем же «канцлерским» большинством, то федеральный президент распускает Бундестаг и назначает новыевыборы.
Полномочия Федерального правительства.Согласно Основному закону ФРГ полномочия Правительства достаточно объемны. Они позволяют ему оказы- вать значительное влияние на деятельность парламента. Так, Правительство обладает правом законодательной инициативы. Оно может вносить предло- жения о проведении закрытых заседаний Бундестага, требовать создания совместного комитета Бундестага и Бундесрата при согласовании позиций по законопроекту. В случае если бюджет страны не будет своевременно утвер- жден Бундестагом, Правительство имеет право само устанавливать расходы вплоть до утверждения бюджета уже в наступившем финансовом году. По предложению Федерального правительства президент объявляет состояние законодательной необходимости. Перечисленные полномочия осуществля- ются в основном федеральным канцлером, а во взаимоотношениях с другими органами власти Правительство действует исключительно через федерально- го канцлера.
Заседания Федерального правительства носят закрытый характер. На заседа- ния не допускаются представители прессы, более того, министрам дается указание не распространять никакой информации. Вся та необходимаяин-формация, которая может быть доступна печати, передается через статс- секретаря, через иные органы связи с общественностью, но сами министры не раскрывают тех вопросов, которые обсуждались на заседаниях Правитель- ства, и позиции тех или иныхминистров.
Правительство уполномочено издавать следующие акты: Регламент, которым определяются процедуры деятельности самого Правительства, постановле- ния нормативного характера, а также административные предписания, кото- рыми регулируются исполнительно-распорядительные отношения в землях в сфере федеральной компетенции. Постановления Правительства публикуют- ся в официальных изданиях, за исключением тех, которые содержат сведения закрытого характера. Таким образом, сами правительственные решения от- крытые, но процесс их обсуждения, различие мнений, позиций закрыты для общественности.
В правительстве свои традиции. После ухода очередного федерального канц- лера его портрет вывешивается в правительственной картинной галерее, рас- положенной в здании федерального канцлера. В последние годы Правитель- ство Германии проводит день открытых дверей (в августе), когда население может свободно проходить в здания министерств и ведомств и к федераль- ному канцлеру.
Судебная власть. Согласно Основному закону ФРГ судебная власть в Герма- нии осуществляется Федеральным конституционным судом, иными феде- ральными судами и судами земель (ст. 92). Система судебных органов в Гер- мании имеет сложный характер, что предопределено федеративным устрой- ством страны и многоплановой судебной юрисдикцией. Существуют шесть ветвей юстиции: конституционная, общая, административная, финансовая, трудовая и социальная. Конституционное правосудие осуществляется Феде- ральным конституционным судом и конституционными судами земель. Си- стему судов общей юрисдикции возглавляет Федеральная судебная палата. Иные ветви судебной власти возглавляются соответственно Федеральным административным судом, Федеральным финансовым судом, Федеральным судом по трудовым спорам и Федеральным судом по социальным вопросам (абз. 1 ст. 95 Основного закона).
Основной закон также устанавливает, что федерация может учредить феде- ральный суд по делам о правовой защите промышленной собственности; она же может образовать федеральные суды для вооруженных сил — военно- уголовные суды; последние могут осуществлять свою юрисдикцию лишь в случае введения состояния обороны, а также в отношении лиц из состава во- оруженных сил, направленных за границу или находящихся в море на воен- ных кораблях. Верховным органом для этих судов является Федеральная су- дебная палата (ст. 96). Чрезвычайные суды не допускаются.
Правосудие в ФРГ осуществляется на началах равенства всех перед судом и законом, независимости судей и подчинения их только закону, гласности су-
дебного процесса, состязательности и иных, закрепленных в Основном за- коне и других правовых актах.
В стране отсутствует единый акт, комплексно регулирующий вопросы су- дебной системы. Закон о судебной системе (1877) в редакции 1975 г. регули- рует общие начала деятельности и организацию судов обшей юрисдикции. Кроме того, действует Федеральный закон о Федеральном конституционном суде 1951 г. с последующими изменениями. Деятельность судов специальной юрисдикции регулируется самостоятельными законами. Специальный закон регулирует и статус судей.
Рассмотрим более подробно организацию и полномочия Федерального кон- ституционного суда. Данный институт получил конституционное закрепле- ние еще в Веймарской конституции. Его важность предопределяется особой ролью в защите конституционного порядка. Федеральный конституционный суд является самостоятельным и независимым от всех других конституцион- ных органов судом федерации. Резиденция Федерального конституционного суда в настоящее время находится в г. Карлсруэ.
Федеральный конституционный суд состоит из 16 судей и разделен на две палаты (сенаты). Согласно закону о Федеральном конституционном суде на должность судьи может быть избран гражданин ФРГ, достигший 40 лет и имеющий право быть избранным в Бундестаг. Половина судей (восемь)из-бирается Бундестагом и половина — Бундесратом. Бундестаг избирает судей путем проведения непрямых выборов; эта процедура осуществляется специ- альной комиссией, формируемой на основе пропорционального представи- тельства от политических фракций палаты. Судьи от Бундестага считаются избранными, если за них подано, по меньшей мере, восемь голосов. Судьи, получающие свои полномочия от Бундесрата, избираются двумя третями его голосов. Трое судей в каждом из сенатов должны избираться из членов пяти высших судов страны, т.е. от Федеральной судебной палаты, Федерального административного суда, Федерального финансового суда, Федерального су- дапотрудовымспорамилиФедеральногосудапосоциальнымвопросам,
причем на должность судей Федерального конституционного суда избирают- ся те из членов названных высших судов, которые осуществляли свои пол- номочия в этих судах не менее трех лет. Эти требования должны служить га- рантией однородности судейского состава и его опытности. Пять других чле- нов в каждом из сенатов должны быть назначены из числа лиц, имеющих возраст не менее 40 лет и обладающих дипломом, дающим возможность осуществлять функции судьи. Иными словами, только юристы могут полу- чить место в Федеральном конституционном суде. Судьи не могут входить в состав Бундестага, Бундесрата, Федерального правительства, в соответству- ющие органы земель. Срок полномочий судей — 12 лет, и он ограничен до- стижением 68-летнего возраста.
Избранные на должность судьи назначаются федеральным президентом. Председатель и заместитель председателя Федерального конституционного суда избираются соответственно Бундестагом и Бундесратом из состава обо- их сенатов. Каждый раз при выборах этих должностных лиц происходит че- редование между палатами парламента относительно избрания председателя суда. Сложился своего рода обычай, согласно которому партия (или коали- ция), имеющая большинство мест в палате, предлагает кандидатуру предсе- дателя суда, а вторая по величине партия — его заместителя.
Полномочия Федерального конституционного суда весьма широки. Он рас- сматривает:
дела о толковании Основного закона по поводу споров об объеме прав и обязанностей верховного федерального органа или других участников,кото-рые Основным законом или регламентом верховного федерального органа наделяются собственнымиправами;
дела о соответствии Основному закону других актов федеральных органов государственной власти или нормативных правовых актов земель, а также о соответствии федеральному праву права земель (в последнем случае дела рассматриваются по ходатайству Федерального правительства, правительства земли или трети депутатовБундестага);
споры о компетенции между федерацией и ее субъектами, в частности при исполнении землями федерального права и при осуществлении федерального надзора;
споры публично-правового характера между федерацией и землями, меж- ду землями или в пределах одной земли, если не предусмотрен иной судеб- ныйпорядок;
конституционные жалобы, поданные в связи с нарушением органами госу- дарственной власти или должностными лицами конституционных прав и свобод;
конституционные жалобы общин или объединений общин в связи с нару- шением права насамоуправление;
иные дела, отнесенные к ведению Федерального конституционного суда Основным законом (ст.93).
Согласно закону Федеральный конституционный суд выносит решения об утрате и лишении основных прав; об антиконституционности политических партий; по жалобам на решения Бундестага, касающиеся действительности выборов, приобретения или утраты членства депутатом Бундестага; по обви- нениям в отношении федерального президента и др.
Решения Суда обязательны для конституционных органов федерации и зе- мель, а также для всех судов и ведомств.
Процедура деятельности Федерального конституционного суда определена регламентом, который принимается на пленарном заседании данного суда. Для рассмотрения конституционных жалоб в каждом сенате образуется не- сколько палат по три судьи в каждой.
Наряду с Федеральным конституционным судом в Германии действует мно- жество иных судов, распределенных, как было отмечено, по шести ветвям юстиции. Суды, входящие в систему каждого из упомянутых видов судебной юрисдикции, самостоятельны и независимы в отношении друг друга. В слу- чае возникновения между ними разногласий по существенным правовым во- просам в соответствии с Основным законом (ст. 95) созывается совместный
Сенат высших судебных инстанций, который выносит решения, обеспечива- ющие единство судебной практики.
В Основном законе закреплены положения о несменяемости судей. Судьи назначаются без указания срока полномочий, но состоят в должности до до- стижения возрастного предела, установленного законом о судьях. Предель- ный возраст для судей судов обшей и специальной юрисдикции составляет 65лет.